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- Disposizioni transitorie per la revisione del diritto azionario del 19 giugno 2020
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- Art. 1 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 2 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
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- Art. 2 cpv. 2 LRD
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- Art. 3 LRD
- Art. 7 LRD
- Art. 7a LRD
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- Art. 8a LRD
- Art. 9 LRD
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COSTITUZIONE FEDERALE
LEGGE FEDERALE SULL’IMPOSTA FEDERALE DIRETTA
ORDINANZA RELATIVA AI DISPOSITIVI MEDICI
CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
LEGGE FEDERALE SUL DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO
CONVENZIONE DI LUGANO
CODICE DI PROCEDURA PENALE
CODICE DI PROCEDURA CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI DIRITTI POLITICI
CODICE CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI CARTELLI E ALTRE LIMITAZIONI DELLA CONCORRENZA
LEGGE FEDERALE SULL’ASSISTENZA INTERNAZIONALE IN MATERIA PENALE
LEGGE FEDERALE SULLA PROTEZIONE DEI DATI
LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
LEGGE SUL RICICLAGGIO DI DENARO
LEGGE SULLA TRASPARENZA
LEGGE FEDERALE SUL TRASFERIMENTO INTERNAZIONALE DEI BENI CULTURALI
LEGGE SUGLI AGENTI TERAPEUTICI
LEGGE FEDERALE SULL’ARMONIZZAZIONE DELLE IMPOSTE DIRETTE DEI CANTONI E DEI COMUNI
LEGGE SULLE BANCHE
- I. Genesi
- II. Evoluzione del mercato immobiliare in Svizzera
- III. Commento in senso stretto
- IV. Conclusione
- Letture consigliate
- Bibliografia
I. Genesi
1 Dopo che durante la seconda guerra mondiale la Confederazione aveva avviato tre campagne edilizie per stimolare l’attività edilizia residenziale, allora in fase di stallo, poco dopo la fine della guerra fu inserita nella Costituzione federale una prima disposizione in materia di edilizia residenziale con l’art. 34quinquies aBV. Questa disposizione fu elaborata come controproposta all’iniziativa popolare «Per la famiglia» – successivamente ritirata – e fu approvata dal popolo il 25 novembre 1945 con il 76,3% di voti favorevoli, nonché da tutti i Cantoni tranne uno. Il capoverso 3 della disposizione autorizzava la Confederazione a sostenere, nel settore dell’edilizia abitativa e degli insediamenti, iniziative a favore della famiglia, mentre una legge federale avrebbe dovuto disciplinare le condizioni legate ai contributi federali. Successivamente, sulla base di questa disposizione, il legislatore emanò diversi decreti federali e leggi per l'attuazione del progetto. Essi riguardavano, tra l'altro, i contributi finanziari della Confederazione ai Cantoni per combattere la carenza di alloggi, la promozione dell'edilizia sociale e misure speciali per il miglioramento delle condizioni abitative in montagna.
2 Come controproposta all’iniziativa della Denner AG, che intendeva obbligare la Confederazione a costituire un fondo svizzero per l’edilizia abitativa incaricato di concedere mutui ipotecari a condizioni vantaggiose, l’allora art. 34quinquies, cpv. 3, della Costituzione federale del 1972 fu abrogato e sostituito da un nuovo art. 34sexies della Costituzione federale. Quest'ultimo ha posto fine alla limitazione della promozione dell'edilizia abitativa alla famiglia e ha costituito anche la base per la normativa attualmente in vigore. In base all’art. 34sexies aCst., il 1° gennaio 1975 entrò in vigore la Legge sulla promozione dell’edilizia abitativa e della proprietà del 4 ottobre 1974 (LPA; RS 843), grazie alla quale tra il 1976 e il 2001 furono promossi più di 107’000 alloggi. Inoltre, a seguito di una modifica legislativa, l’art. 34sexies aCost. è servito anche come nuova base per la legge federale del 20 marzo 1970 sul miglioramento delle condizioni abitative nelle regioni di montagna (LMA; RS 844).
3 Con la revisione totale della Cost., l’art. 34sexies aCost. è diventato l’attuale art. 108 Cost. In tale occasione la disposizione è stata formulata in modo più preciso e i capoversi 4 e 5 sono stati soppressi, senza tuttavia che ciò comportasse modifiche di contenuto. La legge federale del 21 marzo 2003 sulla promozione di alloggi a prezzi accessibili (LPA; RS 842) è già stata emanata in base all’art. 108 Cost. Mentre la LFAE e in particolare le sue disposizioni in materia di diritto urbanistico rimangono in vigore, a partire dall'entrata in vigore della LFAE il 1° ottobre 2003 gli aiuti federali saranno garantiti solo secondo il nuovo diritto, mentre per gli aiuti di promozione previsti dal diritto precedente continua ad applicarsi la LFAE. Con l'introduzione della LFAE si è verificata una limitazione dell'ambito di promozione e una rinuncia a misure generali di promozione dell'edilizia abitativa (cfr. in calce N. 22). Inoltre, nell’ambito della legge federale del 19 dicembre 2003 sul programma di sgravio 2003, le misure della LFA motivate da considerazioni di politica sociale e immobiliare volte a ridurre i costi abitativi delle famiglie proprietarie e in affitto sono state sospese fino al 2008 e da allora non sono state applicate per decisione del Consiglio federale. Finora non sono stati quindi concessi aiuti finanziari diretti sotto forma di prestiti ai sensi degli articoli 12 e 24 della LFAE. Allo stesso modo, dalla riorganizzazione della perequazione finanziaria (NFA) non vengono più garantiti aiuti finanziari ai sensi della LFAE (art. 21 LFAE).
4 Probabilmente anche a causa degli sforzi limitati della Confederazione nel settore della promozione dell’edilizia abitativa e della proprietà d’abitazione, negli ultimi anni sono state votate varie iniziative popolari. Così, l’«Iniziativa sul risparmio edilizio» è stata respinta l’11 marzo 2012, mentre l’iniziativa «Una casa propria grazie al risparmio edilizio» ha subito la stessa sorte il 17 giugno 2012. Anche l’iniziativa popolare «Abitare in sicurezza nella terza età» non ha trovato grazia agli occhi del legislatore il 23 settembre 2012, così come l’iniziativa popolare «Più alloggi a prezzi accessibili» il 9 febbraio 2020, per la quale il Consiglio federale ha comunque elaborato un controprogetto. Quest’ultimo riguardava un credito quadro di 250 milioni di franchi, con cui a partire dal 2020 e per dieci anni si sarebbe dovuto integrare il Fondo di rotazione (cfr. in calce N. 15 e N. 29) previsto dalla LFA per la concessione di prestiti a enti di edilizia d’utilità pubblica, e che è stato stanziato in seguito alla bocciatura dell’iniziativa popolare «Più alloggi a prezzi accessibili». Anche il presente commento si basa sulla situazione del mercato immobiliare svizzero descritta nel relativo messaggio. Il messaggio originario relativo all’art. 34sexies aBV si fonda sul mercato immobiliare così come si presentava ormai quasi 60 anni fa, motivo per cui, a mio avviso, da esso si possono trarre solo conclusioni limitate riguardo alla situazione odierna.
II. Evoluzione del mercato immobiliare in Svizzera
A. Carenza di alloggi e relative cause
5 Già l’introduzione delle prime norme costituzionali in materia di edilizia abitativa avvenne sullo sfondo della carenza di alloggi causata dalla seconda guerra mondiale. Se questa era dovuta a una crisi economica e a una situazione di penuria, la carenza di alloggi negli anni ’60 e ’80 era invece riconducibile alla congiuntura economica favorevole dell’epoca.
6 Solo nel 1994 il tasso di sfitto ha superato la soglia dell’1,0% e ha raggiunto un picco dell’1,85% nel 1998, per poi ridursi nuovamente in modo marcato. Come spiega il Consiglio federale nel suo messaggio sull’iniziativa popolare «Più alloggi a prezzi accessibili», l’evoluzione del mercato immobiliare svizzero dal 2000 al 2015 è stata caratterizzata da un eccesso di domanda. Soprattutto nelle regioni urbane e turistiche ciò ha portato a una carenza e, in alcuni casi, a un forte aumento dei prezzi di offerta degli alloggi in affitto e degli immobili di proprietà.
7 Oltre alla situazione economica generalmente favorevole, un fattore determinante è stata la crescita demografica a seguito dell’introduzione della libera circolazione delle persone tra l’UE e la Svizzera. Per coprire questa domanda aggiuntiva sarebbe stato necessario un ampliamento dell’offerta di circa 50'000 alloggi all’anno, ma tra il 2007 e il 2012 sono stati immessi sul mercato in media solo circa 43'000 nuovi alloggi all’anno. Di conseguenza, il tasso di sfitto è sceso allo 0,95% nel 2012 ed è risalito solo a partire dal 2013, quando sono stati costruiti oltre 50'000 appartamenti, raggiungendo l'1,54% nel 2021.
8 In particolare, la politica dei tassi d’interesse bassi o negativi della Banca nazionale svizzera ha indotto gli investitori istituzionali a investire nell’edilizia residenziale, in mancanza di alternative redditizie. Tuttavia, gli alloggi sono stati costruiti soprattutto negli agglomerati e nelle campagne, dove le riserve di terreno erano facilmente disponibili, e non nelle città. Da allora, tuttavia, il numero delle famiglie sta nuovamente aumentando più rapidamente del parco immobiliare e il tasso di sfitto sta di conseguenza diminuendo.
9 Nel 2022 questa tendenza si è accentuata a causa delle 60'000 persone provenienti dall'Ucraina che hanno cercato rifugio in Svizzera in seguito alla guerra d'aggressione russa. Nel 2022 la popolazione totale è aumentata di 158'000 persone, il che, in base alla dimensione media delle famiglie attualmente in Svizzera, comporta un fabbisogno aggiuntivo di circa 72'000 alloggi. Il parco immobiliare è però aumentato solo di 66'000 unità. L'Ufficio federale dell'edilizia abitativa (UFA) stima che attualmente mancino da 5'000 a 10'000 alloggi all'anno. Nel 2025 il tasso di sfitto è sceso all'1,00%, il che non è ancora eccezionale, dato che dal 2001 al 2015 è stato per lo più inferiore all'1%. Tuttavia, in singoli mercati regionali, in particolare nelle città, può risultare ancora molto più basso.
10 La crescita demografica non è però l’unico fattore alla base della carenza di alloggi in Svizzera; contribuiscono a essa anche la diminuzione delle dimensioni delle famiglie e l’aumento delle dimensioni degli alloggi. Il numero medio di persone per famiglia in Svizzera è sceso da 2,31 nel 2001 a 2,26 nel 2015 e infine a 2,17 nel 2023. La dimensione media di un appartamento di 3,5 locali, a sua volta, è aumentata di un metro quadrato tra il 2015 e il 2021, passando da 79,6 m2; analogamente sono cresciute le superfici degli appartamenti con quattro o più locali. Senza questo aumento di superficie, sulla stessa superficie utile si sarebbero potute costruire 40'000 unità abitative in più in tutto il Paese in sei anni. Entrambi i fenomeni rappresentano guadagni di benessere ed è difficile immaginare che la popolazione svizzera rinunci volontariamente allo spazio abitativo, motivo per cui la carenza di alloggi deve essere risolta principalmente dal lato dell'offerta, ovvero con la costruzione di più appartamenti. Tuttavia, attualmente l’aumento dei prezzi dei materiali da costruzione, l’aumento dei tassi d’interesse, la carenza di manodopera qualificata e la scarsità di terreni edificabili frenano l’edilizia residenziale.
B. Prospettive fino al 2040
11 Per i prossimi 15 anni (orizzonte di pianificazione ai sensi dell’art. 15 LPT) a partire dal 2025, l’Ufficio federale di statistica prevede una crescita demografica compresa tra circa 1 milione (scenario di riferimento) e 1,5 milioni di persone (scenario alto), per le quali occorrerà creare alloggi. In base al principio di densificazione, tale crescita dovrebbe avvenire principalmente nelle aree urbane, dove però già ora l’offerta non riesce a tenere il passo con la domanda, poiché l’edilizia abitativa risulta particolarmente impegnativa proprio nelle aree già edificate. Se la carenza di alloggi dovesse persistere, non mancherà la richiesta di ulteriori zonizzazioni di terreni edificabili. Le zone edificabili attualmente non ancora edificate offrono teoricamente spazio per 0,9-1,6 milioni di persone, ma in alcuni Cantoni e regioni sono troppo estese e devono essere in parte ridimensionate. È quindi prevedibile che si debba destinare a zona edificabile ulteriore terreno in posizioni centrali, tanto più che non si può presumere che le capacità ancora disponibili nelle zone edificabili possano essere sfruttate in modo ottimale. Il conflitto di obiettivi con l’utilizzo parsimonioso del suolo ai sensi dell’art. 75 Cost. è evidente.
12 Di conseguenza, soddisfare la domanda di alloggi continuerà a rivelarsi difficile nel prossimo futuro, in particolare per chi è alla ricerca di un alloggio a prezzi accessibili. La situazione tesa sul mercato degli alloggi porta a un aumento dei canoni di locazione di nuova stipula, mentre i canoni di locazione degli alloggi esistenti sono aumentati soprattutto a causa dell’inflazione e del tasso d’interesse di riferimento. A ciò si aggiungono i prezzi crescenti dell’energia, che rendono l’alloggio in generale più costoso. L’attuale carenza di alloggi è di conseguenza problematica soprattutto per il quinto di reddito più basso, per il quale la quota dei costi abitativi è aumentata notevolmente dal 2000 e ora rappresenta ben un terzo del reddito, ovvero il 6% in più. Per il quinto di reddito successivo, la quota dei costi abitativi è di poco superiore al 20% ed è quindi leggermente inferiore rispetto al 2000. Sarà quindi necessario creare alloggi soprattutto per la fascia di reddito più bassa, con l’aggravante che nel prossimo futuro numerosi alloggi vecchi saranno ristrutturati o sostituiti da nuove costruzioni, con la conseguente scomparsa di alloggi a prezzi accessibili. A causa degli elevati costi di costruzione, tuttavia, attualmente vengono realizzati principalmente alloggi nel segmento di prezzo superiore. Come misure efficaci per la creazione di più alloggi a prezzi accessibili, in particolare per le persone a basso reddito, si propongono l’aumento del coefficiente di sfruttamento, la promozione dell’edilizia residenziale d’utilità pubblica mediante quote di affitto basato sui costi, nonché gli aiuti diretti, ovvero il sostegno diretto alle famiglie aventi diritto.
C. Strategia della Confederazione
13 Il Consiglio federale intende continuare a garantire l’approvvigionamento di alloggi principalmente attraverso il settore privato secondo criteri di economia di mercato. Il settore pubblico è responsabile delle regole di mercato, la Confederazione in primo luogo del diritto di locazione tramite il CO, potendo emanare, in base all’art. 109 Cost., in particolare disposizioni contro gli abusi nel settore locativo. Inoltre, nell’ambito della promozione degli alloggi, la Confederazione deve continuare a contribuire a colmare le lacune dell’offerta a integrazione del mercato e, a tal fine, proseguire l’attuale partenariato con le organizzazioni dell’edilizia abitativa d’utilità pubblica. Esiste inoltre una politica abitativa autonoma in singoli Cantoni e Comuni, attuata principalmente attraverso aiuti finanziari.
14 Misure aggiuntive quali interventi nel diritto di locazione per la determinazione dei prezzi, una migliore accessibilità dei terreni della Confederazione e delle aziende collegate alla Confederazione per l’edilizia residenziale a prezzi accessibili o di utilità pubblica, un diritto di prelazione dei comuni a favore dell’edilizia a prezzi accessibili o un adeguamento del programma edilizio della Confederazione e dei Cantoni per la promozione delle risanamenti energetici, che favorirebbero la conservazione di alloggi a prezzi accessibili, sono state respinte dal Consiglio federale.
15 Considerata la forte domanda, è evidente che gli alloggi dell’edilizia d’utilità pubblica, che rappresentano appena il 4% di tutti gli alloggi in Svizzera, non saranno affatto sufficienti a coprire l’eccesso di domanda. Il già citato Fonds de Roulement (cfr. N. 4) ha permesso alla Confederazione, dal 2003, di sostenere annualmente in media poco meno di 1'500 alloggi. Grazie all’aumento del fondo di 250 milioni, la Confederazione prevedeva di poter sostenere inizialmente 1’600 alloggi a partire dal 2020 e di poter aumentare tale cifra a 1’900 alloggi entro il 2029 grazie ai rimborsi dei prestiti. A partire dal 2030 è previsto un sostegno costante a un livello inferiore, ovvero 1'200 alloggi.
16 Per affrontare il problema della carenza di alloggi, il capo del Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca (DEFR), il consigliere federale Guy Parmelin, ha invitato rappresentanti dei Cantoni, delle città e dei Comuni, nonché del settore immobiliare e delle costruzioni, a una «tavola rotonda», a seguito della quale è stato elaborato un piano d’azione pubblicato nel febbraio 2024. Poiché il calo dell’attività edilizia è stato riconosciuto come un fattore essenziale della carenza di alloggi che si sta profilando, il piano d’azione punta principalmente sul versante dell’offerta, tanto più che le misure statali volte a regolare la domanda di alloggi comporterebbero in molti casi interventi sociali ed economici incisivi. Le diverse misure previste mirano a facilitare lo sviluppo insediativo verso l’interno, garantendo al contempo un’elevata qualità, nonché a rafforzare e accelerare le procedure di pianificazione e di concessione edilizia. Ciò dovrebbe infine consentire la creazione di un’offerta abitativa sufficiente, a prezzi accessibili e adeguata alle esigenze. Le misure sono in gran parte in linea con la precedente strategia del Consiglio federale in materia di approvvigionamento di alloggi e mirano principalmente a ottimizzare le condizioni quadro dell'economia di mercato. A causa della difficile situazione finanziaria, si è rinunciato alla riattivazione di aiuti finanziari diretti sotto forma di prestiti (cfr. sopra N. 3 in calce) o addirittura di contributi a fondo perduto.
III. Commento in senso stretto
A. Posizione nella Cost. federale
17 L'art. 108 Cost. si trova nel Titolo III (Confederazione, Cantoni e Comuni), Capitolo II (Competenze), Sezione 8, che definisce le competenze e i compiti che spettano alla Confederazione nei settori «alloggio, lavoro, sicurezza sociale e sanità». Insieme agli obiettivi sociali dell’art. 41 Cost., questa sezione costituisce la cosiddetta Costituzione sociale. Insieme all’art. 109 Cost. (locazioni), l’art. 108 Cost. si dedica all’ambito di competenza «alloggio» ed è ad esso collegato dall’obiettivo comune di porre rimedio alla carenza di alloggi. Entrambe le disposizioni precisano l’obiettivo sociale di cui all’art. 41 cpv. 1 lett. e Cost., secondo il quale la Confederazione e i Cantoni, a complemento della responsabilità personale e dell’iniziativa privata, si adoperano affinché chi cerca un alloggio possa trovare, per sé e per la propria famiglia, un’abitazione adeguata a condizioni accessibili. Come l’alimentazione, la sicurezza o l’istruzione, l’alloggio fa parte dei bisogni fondamentali dell’essere umano e lo Stato deve impegnarsi a favore delle persone che non sono in grado di soddisfare questo bisogno con le proprie forze. Nella misura in cui la promozione dell’alloggio va oltre la garanzia minima di un «tetto sopra la testa», la Confederazione giustifica la propria attività sostenendo che buone condizioni abitative favoriscono il benessere individuale e la capacità di rendimento e contribuiscono alla pace sociale nonché all’integrazione delle generazioni e della popolazione straniera. Ciò non solo alleggerirebbe l’onere dell’assistenza sociale e delle istituzioni sociali, ma rafforzerebbe anche la piazza economica svizzera.
B. Mandato per la promozione dell'edilizia abitativa e della proprietà abitativa (cfr. 1)
18 L'art. 108 cpv. 1 Cost. conferisce alla Confederazione il mandato fondamentale di promuovere l'edilizia abitativa e la proprietà abitativa, che in precedenza era menzionato solo marginalmente nell'art. 34sexies aCost. Si tratta di una competenza di promozione obbligatoria, che comprende anche i poteri legislativi relativi alla L'ABG, alla L'FG e alla L'VFG. La competenza è ampia, ma non esclude le competenze cantonali (cosiddetta competenza parallela). I Cantoni e i Comuni mantengono quindi la facoltà di prevedere misure di promozione dell'edilizia abitativa e della proprietà d'abitazione di natura analoga o di portata più ampia.
19 Il cpv. 1 menziona tre oggetti di promozione, ovvero «la costruzione di alloggi», «l’acquisto di alloggi e di proprietà immobiliari destinati al fabbisogno proprio di privati» e «l’attività di enti e organizzazioni di edilizia residenziale d’utilità pubblica». A ciascuno dei tre obiettivi di promozione è attribuita la stessa importanza.
1. Edilizia abitativa
20 Per «edilizia abitativa» si intende la creazione e la conservazione di alloggi e comprende, oltre alla costruzione di nuovi alloggi, anche la ristrutturazione del patrimonio edilizio esistente. Gli alloggi possono essere realizzati sia per la locazione che per il trasferimento di proprietà, ma non per essere utilizzati come seconda casa. La promozione dell’edilizia abitativa avviene tramite gli strumenti di promozione citati nel cpv. 2. Considerata l’attuale situazione del mercato immobiliare (cfr. supra N. 5 segg.), la creazione di ulteriori spazi abitativi risponde sicuramente a un interesse pubblico.
2. Promozione della proprietà abitativa
21 È ammissibile al sostegno esclusivamente l’acquisto di proprietà abitativa per uso proprio o a fini di utilità pubblica, potendo trattarsi sia di proprietà per piani che di case plurifamiliari e unifamiliari. Come risulta dalla formulazione «fabbisogno proprio di privati», le misure di promozione sono rivolte esclusivamente a persone fisiche che soddisfano con l’alloggio di proprietà il bisogno fondamentale di «abitare», cosa che non avviene nel caso delle seconde case. La promozione della proprietà abitativa persegue l’obiettivo politico di facilitare l’accesso alla proprietà abitativa ad uso proprio in Svizzera. La Confederazione adempie a questo mandato in particolare attraverso la struttura vantaggiosa della tassazione del valore locativo e le possibilità di prelievo anticipato fiscalmente agevolate dai pilastri 2 e 3a. Anche le possibilità di deduzione fiscale degli investimenti nei settori del risparmio energetico e della tutela ambientale hanno carattere di promozione. Recentemente il popolo ha deciso l’abolizione della tassazione del valore locativo, una circostanza di cui beneficiano almeno le persone che dispongono già di un’abitazione di proprietà.
22 Cardinaux sostiene che la promozione della proprietà immobiliare non persegua (più) alcuno scopo sociale o interesse pubblico, poiché gran parte della popolazione che presumibilmente risiederà in Svizzera a lungo termine possiede già un'abitazione di proprietà. Oltre alla citata elevata percentuale di popolazione straniera che non intende rimanere per sempre in Svizzera, esistono diversi altri motivi che spiegano il basso tasso di proprietà in Svizzera (attualmente circa il 36%) rispetto ad altri paesi europei. Tra questi si citano l’urbanizzazione, la tardiva introduzione della proprietà per piani nel 1965 e il diritto liberale delle locazioni, che porta a un’offerta (in linea di principio) ampia di appartamenti in affitto. Almeno dal punto di vista economico non sembra necessario puntare a un ulteriore aumento del tasso di proprietà. È vero che la proprietà immobiliare è – al momento – più conveniente dell’affitto e che il proprietario può beneficiare dell’aumento di valore del terreno. Tuttavia, la proprietà immobiliare riduce anche la mobilità, immobilizza gran parte del patrimonio, porta all’indebitamento e favorisce la dispersione insediativa, e non è in generale preferibile all’affitto. Ciononostante, resta insoddisfacente il fatto che la proprietà immobiliare sia difficilmente accessibile alle famiglie e alle persone con scarse disponibilità finanziarie nelle prime fasi della vita, poiché a loro viene negata la libera scelta della forma abitativa.
3. Soggetti responsabili e organizzazione dell'edilizia residenziale d'utilità pubblica
23 I soggetti responsabili e l'organizzazione dell'edilizia residenziale d'utilità pubblica sono principalmente le cooperative edilizie. In base alla LFA, il loro sostegno viene attuato indirettamente tramite organizzazioni attive a livello nazionale.
24 Come visto (sopra N. 3), i tre obiettivi di promozione sono stati pienamente realizzati dalla LFA fino al 2001. Con la successiva LFA si è verificata una restrizione dell’ambito di promozione e si è rinunciato a misure generali per la promozione dell’edilizia abitativa.
4. Ulteriori obblighi di intervento?
25 Alla luce delle numerose iniziative respinte negli ultimi anni, che miravano a un ulteriore sostegno dell’edilizia abitativa e della proprietà d’abitazione (cfr. N. 4), il Costituente non vede attualmente alcun motivo per discostarsi dalla strategia scelta dal Consiglio federale in materia di edilizia abitativa, sostenuta dal Parlamento. Tale valutazione va rispettata. A mio avviso, l’attuale linea di condotta non è in contraddizione con le intenzioni espresse al momento della creazione dell’originario art. 34sexies aCst. all’inizio degli anni ’70. Già allora al legislatore federale era stato concesso un ampio margine di manovra, che non è stato modificato con il trasferimento nell’art. 108 Cost. Né la dottrina precedente né quella attuale vedono in ciò, dal punto di vista costituzionale, un motivo di contestazione. Nella giurisprudenza del Tribunale federale non si trovano, a sua volta, sentenze che vadano sostanzialmente oltre la riproduzione letterale dell’art. 108 Cost. o dell’art. 34sexies aCost.
C. Singole misure di promozione (cpv. 2)
1. Suddivisione
26 il cvp. 2, precisa il mandato di promozione di cui al cpv. 1. Esso contiene, in un elenco non esaustivo, cinque misure di promozione. Queste possono essere suddivise in misure relative al terreno («acquisizione e urbanizzazione di terreni per l’edilizia abitativa») e misure relative alla costruzione («razionalizzazione e riduzione dei costi dell’edilizia abitativa»), nonché nella riduzione dei costi abitativi.
27 Le misure relative ai terreni erano previste nella LPT con la promozione dell’acquisto preventivo di terreni (art. 21 segg. LPT) e l’aiuto alla viabilità (art. 12 segg. LPT), ma sono state applicate raramente e di conseguenza non sono state trasferite nella LFA. Per quanto riguarda le misure relative all'edilizia, come la promozione della ricerca e della razionalizzazione nel settore edile, la LFAE contiene diverse disposizioni (art. 28 segg. LFAE), mentre la LSA si limita a menzionare i principi di promozione (art. 5 LSA).
2. Misure attualmente in vigore
28 Rileva ormai solo la riduzione dei costi abitativi, anche se il regime di riduzione della WEG, che prevedeva aiuti finanziari legati all’immobile integrati da una riduzione supplementare legata al soggetto, non è stato a sua volta ripreso nella WFG. Quest’ultima prevede ora, per la messa a disposizione di alloggi in locazione a prezzi accessibili (art. 10 segg. LFAE) e per la promozione della proprietà abitativa a prezzi accessibili (art. 22 segg. LFAE), aiuti finanziari sotto forma di prestiti senza interessi o a tasso agevolato e di fideiussioni. Tuttavia, questi aiuti finanziari diretti sono stati sospesi già da tempo (cfr. N. 3 in precedenza), cosicché attualmente la Confederazione pratica praticamente solo una promozione indiretta dell'edilizia abitativa a favore degli enti e delle organizzazioni di edilizia abitativa di utilità pubblica, che si basa sulla competenza generale in materia di promozione ai sensi del cpv. 1.
29 Da tempo esiste il Fonds de Roulement (cfr. N. 4, N. 15), alimentato con fondi federali, dal quale vengono concessi ai promotori di edilizia residenziale d'utilità pubblica prestiti fruttiferi e rimborsabili (art. 34 lett. c; art. 37 LFAE). Inoltre, la Confederazione garantisce le obbligazioni della Centrale di emissione per i costruttori di alloggi di utilità pubblica (EGW), il che consente ai membri dell’EGW di raccogliere capitali a lungo termine a condizioni di interesse vantaggiose (art. 34 lett. a; art. 35 LFA). Inoltre, la Confederazione concede controgaranzie alla Cooperativa di garanzia ipotecaria delle cooperative edilizie e abitative svizzere (HBG), facilitando così il finanziamento dell’edilizia abitativa e consentendo un onere d’interesse ridotto (art. 34 lett. b; art. 36 LFAE). Secondo il DFE, queste misure si sono dimostrate efficaci e devono essere proseguite e migliorate in modo mirato.
30 La portata del cpv. 2 appare limitata nelle circostanze menzionate, poiché gli esempi che questo cpv. formula per illustrare le misure che possono essere adottate sulla base del mandato generale del cpv. 1 sono ormai per la maggior parte lettera morta. Il legislatore interpreta l’art. 108 Cost. in senso restrittivo e su di esso fonda solo la promozione diretta dell’edilizia abitativa e della proprietà d’abitazione. Come visto (supra N. 13 segg.), anche il Consiglio federale intende – se possibile – continuare a concentrarsi sulla promozione indiretta dell’edilizia abitativa. Come già menzionato (supra N. 25), con questo approccio egli non sfrutta in modo carente le competenze che gli sono concesse dall’art. 108 Cost. Questa constatazione relativa alle disposizioni generali vale naturalmente anche per quanto riguarda le misure di promozione speciali.
31 Sotto questo aspetto esistono numerose altre misure statali che hanno ripercussioni sull’edilizia abitativa e sulla proprietà immobiliare. È già stata menzionata la promozione della proprietà immobiliare attraverso la configurazione vantaggiosa della tassazione del valore locativo, che nel frattempo è stata addirittura completamente abolita (cfr. N. 21), nonché le possibilità di prelievo anticipato dalla previdenza con agevolazioni fiscali. Anche la concessione delle prestazioni complementari da parte dell’AVS e dell’AI tiene conto dei costi abitativi e si rivolge in modo mirato alle persone in condizioni economiche svantaggiate. Anche queste prestazioni complementari devono essere annoverate tra le misure di promozione abitativa e considerate come aiuto soggettivo. Inoltre, come già visto, anche i Cantoni possono intervenire nella promozione dell’alloggio. In base alle loro competenze in materia di pianificazione del territorio e diritto edilizio (art. 75 Cost.), essi possono promuovere l’edilizia residenziale d’utilità pubblica anche con strumenti di pianificazione del territorio, ad esempio attraverso la cessione di terreni edificabili o la concessione di privilegi d’uso.
3. Conflitti di obiettivi
32 Proprio nel settore della pianificazione del territorio sussistono tuttavia – come già accennato – notevoli conflitti di obiettivi alla luce dell’evoluzione demografica e del principio di un uso parsimonioso del suolo (art. 75 Cost.). È assolutamente necessaria una sinergia funzionante tra la promozione dell'edilizia abitativa e della proprietà e la densificazione verso l'interno. Esistono punti di contatto anche per quanto riguarda la viabilità (cpv. 3). L'art. 75b Cost. non ha un effetto diretto sulla promozione dell'edilizia abitativa e della proprietà, poiché si riferisce solo alle seconde abitazioni e non all'approvvigionamento di base. Gli effetti effettivi di questa disposizione e della LASec su di essa basata sul mercato delle abitazioni primarie sono controversi. Lo stesso vale per gli effetti attualmente esistenti della «Lex Koller». A mio avviso, questi sono di importanza secondaria, poiché solo una parte estremamente ridotta delle transazioni immobiliari locali rientra nel campo di applicazione della «Lex Koller».
D. Viabilità e razionalizzazione edilizia (cpv. 3)
33 Cpv. 3 conferisce alla Confederazione una competenza legislativa limitata ai settori della viabilità dei terreni edificabili e della razionalizzazione edilizia, con effetto derogatorio a posteriori (competenza concorrente). La competenza non è obbligatoria; se la Confederazione la esercita, può regolamentare questi settori in modo esaustivo e non è limitata (a differenza di quanto avviene nella pianificazione del territorio) alla definizione di principi.
1. Viabilità
34 La competenza legislativa in materia di viabilità dei terreni destinati all’edilizia abitativa si sovrappone alla pianificazione del territorio (art. 75 Cost.), che prevede una competenza per lo stesso oggetto. La LPT dispone di un proprio capitolo sul diritto di viabilità (art. 4 segg. LPT), che continua ad avere validità. Le misure previste sono state tuttavia poco utilizzate e non sono state riprese nella LFA. Il rapporto tra le disposizioni della LPT e l’art. 19 LPT, che disciplina la viabilità nell’ambito della pianificazione del territorio, è controverso.
35 Secondo l’art. 19 cpv. 1 LPT, un terreno è viabilizzato quando dispone di un accesso sufficiente per l’utilizzo previsto e le condutture necessarie per l’acqua, l’energia e le acque reflue sono sufficientemente vicine da consentire un allacciamento senza spese eccessive. L’art. 4 LPT precisa il concetto di viabilizzazione per l’edilizia abitativa, distinguendo tra viabilizzazione di base e viabilizzazione di precisione. Gli art. 4-6 LPT, sebbene antecedenti alla LPT, possono essere interpretati in linea di principio come concretizzazioni dei primi due capoversi dell’art. 19 LPT. Le disposizioni della LPT relative alla ricomposizione fondiaria (art. 7 segg.), a loro volta, in quanto lex specialis prevalgono sul principio generale della ricomposizione fondiaria ai sensi dell’art. 20 LPT.
2. Rationalizzazione edilizia
36 Per rationalizzazione edilizia si intende la realizzazione di edifici di un determinato valore con un dispendio e costi inferiori oppure la costruzione di più edifici o di edifici migliori con un dispendio determinato. Questo obiettivo può essere raggiunto mediante miglioramenti di natura progettuale, organizzativa e tecnica. La LPT prevede a tal fine alcune disposizioni generali (art. 28 segg. LPT), in particolare che il Consiglio federale emani direttive sulla razionalizzazione delle costruzioni (art. 31 LPT) e – se necessario – le disposizioni giuridiche indispensabili per la razionalizzazione delle costruzioni (art. 32 LPT). Queste disposizioni, prive di precisazioni sul contenuto, sono tuttora in vigore, mentre la LFA non prevede più (proprie) norme in materia di razionalizzazione delle costruzioni. Tuttavia, la Confederazione non ha ancora emanato norme edilizie indispensabili per la razionalizzazione delle costruzioni. Il Consiglio federale non attribuisce la competenza in materia di diritto urbanistico ed edilizio alla Confederazione; tuttavia, a livello cantonale sono in corso da tempo iniziative di armonizzazione ed è stata effettuata un’armonizzazione formale dei principali concetti edilizi e metodi di misurazione utilizzati nel diritto cantonale. All'Accordo intercantonale del 22 settembre 2005 sull'armonizzazione dei termini edilizi (AIE) hanno aderito finora 16 Cantoni. Inoltre, l'ARE ha presentato una struttura modello per una legge cantonale sull'edilizia, che dovrebbe contribuire all'uniformazione delle diverse leggi cantonali in materia e aumentare l'efficienza nell'edilizia. Nell’ambito del piano d’azione contro la carenza di alloggi, la Confederazione intende ora contribuire, almeno a livello di sostegno, anche a una maggiore efficienza delle procedure di pianificazione e di concessione edilizia. La razionalizzazione tecnica dell’edilizia rimane infine in gran parte affidata a iniziative private.
37 Insieme alla razionalizzazione edilizia, nell’art. 34sexies cpv. 2 lett. c aCost. è stata menzionata anche la ricerca e gli art. 25 segg. LFAE hanno dedicato un titolo comune alla ricerca sul mercato abitativo, alla ricerca edilizia e alla razionalizzazione edilizia. L’art. 108 Cost. rinuncia a menzionare espressamente la promozione della ricerca sul mercato abitativo e della ricerca edilizia. La competenza per l’acquisizione di basi scientifiche è implicitamente inclusa nelle diverse competenze specifiche della Confederazione. Inoltre, l’art. 64 Cost. conferisce una competenza globale per la promozione della ricerca, su cui possono basarsi anche i mandati di ricerca previsti dalla legge per la promozione dell’edilizia abitativa e della proprietà abitativa. Nella LSA le disposizioni sulla promozione della ricerca sono formulate in modo più generico rispetto alla LPT. La ricerca sostenuta dall’Ufficio federale dell’edilizia abitativa deve servire soprattutto ad aumentare la trasparenza del mercato e a elaborare le basi per un miglioramento dell’offerta di alloggi e del contesto abitativo (art. 41 cpv. 1 LSA). Inoltre, la ricerca nel settore dell’edilizia può essere intesa anche come misura di promozione a carico del costruttore ai sensi dell’art. 108 cpv. 2 Cost.
E. Considerazione degli interessi di determinati gruppi della popolazione / Obbligo sociale (cpv. 4)
38 Il cpv. 4 sottolinea in modo generico l’obbligo sociale della promozione dell’edilizia abitativa e della proprietà, senza tuttavia fondare una competenza. L'elenco menziona espressamente le famiglie, gli anziani, le persone bisognose e i disabili, senza stabilire priorità. Ciò che accomuna i gruppi di persone citati è il fatto che, per motivi finanziari o di altro tipo, si trovano ad affrontare sfide particolari sul mercato immobiliare o nell'acquisto di un'abitazione di proprietà. Poiché l'elenco non è esaustivo, possono essere presi in considerazione anche gli interessi di altri gruppi di persone, ad esempio i giovani, che non sono espressamente menzionati.
IV. Conclusione
39 La Confederazione esercita le proprie competenze nel settore della promozione dell'edilizia abitativa e della proprietà immobiliare con grande moderazione. Essa limita la propria attività principalmente a garantire le condizioni quadro di economia di mercato per un'offerta sufficiente di alloggi. Nonostante la carenza di alloggi sia passata che attuale, la strategia ha funzionato nel complesso bene, tanto più che la Svizzera ha dovuto assorbire ripetutamente un forte aumento demografico. Anche se da più parti si deplora il mancato sfruttamento delle competenze e si chiedono ulteriori interventi nel mercato immobiliare, il successo non sarebbe garantito. Già solo per le dimensioni del mercato immobiliare, l’influenza dello Stato è limitata, e non solo a causa di difficoltà finanziarie. Nel complesso, l’approccio scelto non è criticabile e, in particolare, i Cantoni e i Comuni hanno la possibilità di intervenire a livello locale in modo complementare. Lo fanno ripetutamente, ma finora non sono riusciti a dimostrare risultati migliori, o comunque questi non sono documentati.
L'autore
Il Dr. iur. Fabian Mösching, avvocato, LL.M. (University of Sydney), è cancelliere presso la I Sezione di diritto pubblico del Tribunale federale svizzero a Losanna. Ha scritto la sua tesi di dottorato sulle misure volte a limitare le seconde case.
Letture consigliate
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Biaggini Giovanni, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017.
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Botschaft vom 18.9.2009 zu den Volksinitiativen «Für ein steuerlich begünstigtes Bausparen um Erwerb von selbstgenutztem Wohneigentum und zur Finanzierung von baulichen Energiespar- und Umweltschutzmassnahmen (Bauspar-Initiative)» sowie «Eigene vier Wände dank Bausparen», BBl 2009 6975, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2009/1240/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft Bausparen).
Botschaft vom 4.7.2007 zur Aufhebung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, BBl 2007 5743, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2007/791/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft Aufhebung Lex Koller).
Botschaft vom 27.2.2002 über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum, BBl 2002 2829, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2002/399/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft WFG).
Botschaft vom 20.11.1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1997/1_1_1_1/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft BV).
Botschaft an die Bundesversammlung zum Bundesgesetz zur Förderung des Wohnungsbaus und des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum vom 17.9.1973, BBl 1973 II 679, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1973/2_679_663_533/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft WEG).
Botschaft an die Bundesversammlung betreffend die Ergänzung der Bundesverfassung durch einen Artikel 34sexies über die Wohnbauförderung und einen Artikel 34septies über die Allgemeinverbindlicherklärung von Verbandsvereinbarungen auf dem Gebiete des Wohnungswesens sowie den Bericht über das eidgenössische Volksbegehren zur Bildung eines Wohnbaufonds zwecks Förderung des Wohnungsbaus, des Wohnungseigentums und für die Sicherstellung angemessener Wohnungsmietzinse (vom 30.6.1971), BBl 1971 I 1657, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1971/1_1657_1677_1335/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft Wohnbauförderung).
Bericht an die Bundesversammlung über das Volksbegehren «Für die Familie» vom 10.10.1944, BBl 1944 865, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1944/1_865_825_9/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft Familie).
Bundesamt für Wohnungswesen (BWO), Bern, Wie viele Haushalte haben in der Schweiz Wohneigentum und warum sind es nicht mehr?, abrufbar unter, https://www.bwo.admin.ch/bwo/de/home/Wohnungsmarkt/zahlen-und-fakten/wohneigentumsquote.html, besucht am 1.5.2026. (zit. BWO Wohneigentum).
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Fahrländer Partner Raumentwicklung AG, Regulierungsfolgeabschätzung zur Änderung des BewG als Begleitmassnahmen im Kontext der Nachhaltigkeitsinitiative sowie zur Beantwortung der Motion 22.4413 von SR Martin Schmid, Bericht vom 18. November 2025, abrufbar unter, https://www.admin.ch/de/newnsb/4mzivVX5Ko4dpap06YtuI, besucht am 1.5.2026. (zit. RFA Änderungen BewG).
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