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CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
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CONVENZIONE DI LUGANO
CODICE DI PROCEDURA PENALE
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CODICE CIVILE
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LEGGE FEDERALE SULLA PROTEZIONE DEI DATI
LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
I. Storia
1 L'istituzione di un termine per il Consiglio federale entro il quale le iniziative e le successive modifiche costituzionali devono essere sottoposte a votazione risale alla revisione della Legge sui diritti politici e della precedente Legge sulle transazioni commerciali del 21 giugno 1996, entrata in vigore il 1° aprile 1997 (I.B.). In precedenza, le legislazioni successive che regolavano la procedura per le iniziative popolari contenevano solo disposizioni sui termini per la trattazione parlamentare delle iniziative (I.A.). Poiché i termini per il voto di cui all'art. 75a LDP decorrono dalla fine della trattazione dell'iniziativa in Assemblea federale o dalla scadenza dei termini previsti a tal fine, è comunque utile collocarli brevemente in questa storia più generale dei termini per la trattazione delle iniziative.
A. Termini di esame (dal 1892)...
1. Introduzione (1892)
2 Fin dall'inizio (1891), la disposizione costituzionale che ha introdotto il diritto di iniziativa per una revisione parziale della Costituzione non ha fissato un termine entro il quale le autorità dovevano pronunciarsi sull'iniziativa e metterla ai voti (art. 121 aBV). Lo stesso vale per la regolamentazione costituzionale dell'iniziativa per una revisione totale della Costituzione (art. 120 aBV; cfr. anche art. 113 aBV 1848). Questo silenzio si ritrova ancora oggi negli articoli 138–139 Cost.
3 Per contro, la prima regolamentazione giuridica delle modalità del diritto d'iniziativa, la legge federale del 27 gennaio 1892 sulla procedura per le petizioni di iniziativa popolare e le votazioni sulla revisione della Costituzione federale, fissava all'Assemblea federale un termine di un anno per decidere se accettare o respingere le iniziative di revisione parziale della Costituzione (artt. 7 e 8). In confronto, la legge non prevede un termine entro il quale le iniziative devono essere votate dopo essere state trattate dall'Assemblea federale. Le iniziative che mirano a una revisione totale della Costituzione devono essere messe in votazione "senza ulteriori indugi", poiché la legge non prevede un termine specifico per questo (art. 6).
2. Ampliamento e divisione della materia (1950; 1962; 1978)
4 Nel corso del XX secolo, il termine per la trattazione delle iniziative è stato prorogato più volte. Nel 1950, l'Assemblea federale ha esteso il termine a due anni se si trattava di un'iniziativa formulata in modo generale (art. 7) e a tre anni se si trattava di un'iniziativa completamente elaborata (art. 8). A differenza del Consiglio federale, che proponeva di rinunciare a un termine fisso e di introdurre invece un regolamento più flessibile che potesse coprire sia i periodi di crisi sia le situazioni normali, i Consigli hanno aderito al principio del termine fisso. Tuttavia, dai dibattiti è emerso che i deputati erano consapevoli che situazioni eccezionali avrebbero potuto mettere alla prova il rispetto di questa scadenza. L'emendamento non introdusse comunque un termine per la votazione e si limitò ad affermare che l'iniziativa sarebbe stata messa in votazione "senza indugio" "se i due Consigli non fossero riusciti a raggiungere una decisione concordante entro il termine previsto dalla legge" (art. 9).
5 Nel 1962, l'adozione della nuova legge federale sulle iniziative popolari è stata accompagnata da una divisione della materia: le norme sul trattamento delle iniziative da parte dell'Assemblea federale sono state inserite nel nuovo GVG (art. 25 e segg.), a cui la legge sulle iniziative fa riferimento (art. 6), conservando da parte sua solo le norme procedurali che riguardano direttamente i cittadini (poi le cittadine).
6 I termini legali per la trattazione delle iniziative hanno subito una seconda estensione nel 1976, in occasione dell'adozione della CPD (entrata in vigore nel 1978): sono passati da 2 a 3 anni per le iniziative formulate in generale e da 3 a 4 anni per le iniziative formulate ex novo (art. 26–27 CPD). Dal 1974, l'Assemblea federale ha anche la possibilità di prorogare questi termini di un anno "se le decisioni dei Consigli su un controprogetto o un decreto strettamente legato all'iniziativa popolare divergono" (art. 29 cpv. 4 CPTA). Complessivamente, la trattazione di un'iniziativa può quindi estendersi per un periodo di 4 o 5 anni, senza contare il tempo necessario per la votazione del Consiglio federale sull'iniziativa, in quanto non ancora regolamentato.
3. Riduzione (1997)
7 La revisione della PrHG e della EHG nel 1996 (entrata in vigore nel 1997) ha comportato un completo cambiamento di paradigma. Essa risale, tra l'altro, a una mozione della Commissione per la politica degli Stati del Consiglio nazionale del 1988 ed è una reazione ai tempi – spesso 6, 7 anni, a volte anche di più – entro i quali si svolgono le votazioni sulle iniziative, che sono percepiti come troppo lunghi.
8 A differenza delle revisioni precedenti, la revisione del 1996 accorcia di conseguenza i termini per la trattazione delle iniziative: L'Assemblea federale ha ora due anni di tempo per decidere su iniziative formulate in modo generale e 30 mesi per decidere su iniziative elaborate ex novo (art. 26–27 GVG). Quest'ultimo termine può essere prorogato di un anno "se almeno uno dei Consigli ha adottato una decisione su un controprogetto o su un atto legislativo strettamente connesso all'iniziativa popolare" (art. 27 cpv. 5bis RG).
9 Questa regolamentazione dei termini per il trattamento parlamentare viene ripresa quando il GVG viene sostituito dalla ParlG del 13 dicembre 2002. I termini summenzionati sono quindi tuttora validi (artt. 96, 100, 103, 105 ParlG).
B. ...sui termini per le votazioni (dal 1997)
1. Introduzione (1997)
10 Oltre a ridurre i termini per la trattazione delle iniziative, la revisione del 1996/1997 ha attuato l'obiettivo di abbreviare la durata complessiva del processo di iniziativa introducendo ulteriori scadenze.
11 Da un lato, il Consiglio federale ha ora un periodo di nove mesi per mettere in votazione l'iniziativa. Questo periodo inizia con il voto finale dell'Assemblea federale sull'iniziativa, ma al più tardi con la scadenza dei termini legali per la trattazione dell'iniziativa (art. 74 cpv. 1 LDP modificato fino al 31 dicembre 2002). Secondo i Consiglieri, questo termine tiene conto della necessità del Consiglio federale di avere una certa flessibilità nel distribuire i vari progetti di legge pronti per la votazione tra le scadenze disponibili, nonché del fatto che in un anno elettorale non si vota a settembre. L'Assemblea federale può prorogarla senza un termine esplicito "se l'iniziativa è contrastata da un atto legislativo (controprogetto indiretto)" (art. 74 cpv. 2 LDP come modificato fino al 31 gennaio 2010). Questa disposizione intende consentire alle autorità di attendere la sorte (in un referendum, se necessario) del controprogetto indiretto prima di sottoporre l'iniziativa agli elettori.
12 D'altra parte, se un'iniziativa elaborata in termini generali viene accettata, l'Assemblea federale deve adottare la corrispondente modifica costituzionale entro due anni (art. 26 cpv. 2 e 6 GG). La modifica costituzionale in questione deve essere messa in votazione entro un totale di 30 mesi (art. 74 cpv. 3 PGR modificato fino al 31 gennaio 2010).
2. Seconda proroga (2003)
13 All'inizio degli anni 2000, due iniziative popolari che chiedevano un drastico accorciamento della procedura di gestione delle iniziative estemporanee (rispettivamente 6 e 12 mesi in totale) sono fallite già nella fase di raccolta delle firme (iniziativa "Affinché le iniziative popolari siano messe in votazione entro sei mesi [...]") o nella fase di votazione (iniziativa "Per una democrazia diretta più veloce [...]").
14 Il termine per la votazione di un'iniziativa è stato invece esteso a 10 mesi da una revisione della LDP del 2002, entrata in vigore nel 2003. Questa modifica non è stata inclusa nel progetto del Consiglio federale. La Commissione per la politica degli Stati del Consiglio nazionale l'ha inserita nella revisione senza fornire alcuna giustificazione nel dibattito parlamentare. Solo l'allora Cancelliere federale ha commentato questo emendamento, parlando di correzione di un'ineguaglianza, ma senza spiegarla in modo più dettagliato.
3. Modalità in caso di ritiro condizionato di un'iniziativa, termine per la votazione sull'attuazione di un'iniziativa formulata in modo generale, clean-up (2010)
15 I termini di votazione subiscono un nuovo sviluppo con la revisione della LDP del 25 settembre 2009 (entrata in vigore il 1° febbraio 2010), che introduce il diritto di ritirare un'iniziativa a condizione che il controprogetto indiretto adottato dall'Assemblea federale non venga respinto in votazione popolare (art. 73a cpv. 1 LDP). Questo nuovo strumento richiede infatti una specificazione del termine per la votazione sull'iniziativa, applicabile se il rifiuto del controprogetto indiretto impedisce che il ritiro condizionato abbia effetto (art. 73a cpv. 3 LDP e contrario), il che rende attuale l'obbligo delle autorità di mettere in votazione l'iniziativa. In questo caso, la legge prevede ora un termine di 10 mesi anche per il Consiglio federale, che decorre dalla conferma del risultato della votazione sul controprogetto ai sensi dell'art. 15 cpv. 1 LDP (art. 75a cpv. 2 LDP). Il precedente art. 74 cpv. 2 LDP, che consentiva all'Assemblea federale di prorogare il termine per la votazione di un'iniziativa se questa era contrastata da un controprogetto indiretto, è abrogato.
16 Con questa revisione, anche il termine per la votazione di un progetto di legge per l'attuazione di un'iniziativa formulata in modo generale è stato allineato alle altre scadenze: Mentre il termine per l'esame e la votazione era di 30 mesi in totale e decorreva dalla presentazione dell'iniziativa, ora è di 10 mesi e decorre dalla votazione finale dell'Assemblea federale sulla revisione (art. 75a cpv. 3 LDP). Questa revisione, presentata come una semplice riorganizzazione della materia, comporta in realtà una proroga del termine per il processo di attuazione. Infatti, l'Assemblea federale continua ad avere 2 anni, cioè 24 mesi, per preparare il progetto di legge di attuazione (art. 104 cpv. 1 LDP), più i 10 mesi concessi al Consiglio federale per organizzare il referendum. In totale, la trattazione e la votazione di un progetto di legge di attuazione può quindi estendersi non solo per 30, ma per 34 mesi.
17 Infine, con la revisione 2009/2010, la disposizione sui termini per il progetto di referendum è stata sottoposta a una (vera e propria) pulizia formale. La disposizione in questione è ora intitolata "Referendum" anziché "Trattamento" – la prima esprime il contenuto in modo più preciso della seconda – e si trova nell'art. 75a LDP e non più nell'art. 74 LDP (abrogato) – nella logica più o meno cronologica del Titolo 5 della LDP.
4. Estensione dei termini negli anni elettorali (2015).
18 L'ultima modifica apportata all'art. 75a LDP deriva dalla revisione della LDP del 2014, dedicata alla procedura di elezione del Consiglio nazionale. Mentre la bozza presentata dal Consiglio federale non proponeva alcuna modifica delle scadenze di voto, il Consiglio nazionale ha deciso in prima lettura e senza che la proposta fosse discussa di estendere le varie scadenze dell'art. 75a LDP a 12 mesi. Invece di seguire questa modifica, il Consiglio degli Stati ha adottato una norma alternativa proposta dalla sua Commissione di politica statale, secondo la quale i termini di voto sarebbero stati prorogati di 6 mesi se l'inizio dei termini fosse stato tra i 10 e i 3 mesi prima del prossimo rinnovo generale del Consiglio nazionale. Questa versione ha infine prevalso in Consiglio nazionale ed è entrata in vigore il 1° marzo 2015 (art. 75a cpv. 3bis LDP). Tuttavia, dalle delibere dei Consigli non è chiaro quali criteri la SPK-S abbia utilizzato per delimitare il periodo rilevante per la proroga, né la durata della proroga stessa, espressa in mesi.
II. SIGNIFICATO DELLA DISPOSIZIONE
A. Aspetti generali
1. Premessa
19 Il processo di iniziativa popolare comprende diverse fasi. Dopo il lancio dell'iniziativa (artt. 68–69 LDP), la raccolta e la presentazione delle firme (art. 71 LDP), la Cancelleria federale stabilisce che l'iniziativa è stata presentata (art. 72 LDP), dopodiché spetta al Consiglio federale presentare un progetto di decreto federale e un relativo messaggio all'Assemblea federale (art. 97 LDP). Successivamente, inizia una fase parlamentare di trattazione dell'iniziativa, al termine della quale l'Assemblea federale decide in merito alla validità e all'opportunità dell'iniziativa e, se necessario, all'adozione di un controprogetto diretto o indiretto (art. 100 e segg. del CPD).
20 Se l'iniziativa non viene ritirata (artt. 73–73a LDP), la garanzia del diritto d'iniziativa (art. 34 cpv. 1 Cost.) obbliga successivamente le autorità a sottoporre al voto del popolo le iniziative valide e riuscite (iniziativa per la revisione totale della Costituzione [art. 138 cpv. 2 Cost.], iniziativa formulata in generale [art. 139 cpv. 4 frase 2 Cost.]) o al popolo e ai Cantoni (iniziativa formulata ex novo [art. 139 cpv. 5 frase 1 Cost.]). La giurisprudenza sulle iniziative permanenti, la cui sostanza è tuttavia rilevante anche a livello federale, stabilisce che la votazione deve avvenire entro un periodo di tempo ragionevole affinché l'iniziativa mantenga la sua rilevanza. Allo stesso modo, la garanzia del diritto di iniziativa prevede che le iniziative redatte in termini generali che sono state approvate siano attuate entro un periodo di tempo ragionevole attraverso la stesura dell'emendamento costituzionale che richiedono (art. 139 cpv. 4 frasi 1 e 3 Cost.).
21 A livello federale, il compito di ordinare e organizzare le votazioni è affidato al Consiglio federale (art. 10 e segg. LDP, cfr. anche artt. 58, 59c e 73 cpv. 2 LDP). In particolare, spetta al Consiglio federale fissare le date delle votazioni e distribuire i documenti di voto tra le varie date (art. 10 cpv. 1bis CPD).
22 L'art. 75a LDP deve essere visto in questo contesto. Il suo scopo è quello di concretizzare le modalità temporali dell'obbligo di mettere in votazione o attuare le iniziative entro un periodo di tempo ragionevole. A tal fine, stabilisce un termine specifico (in linea di principio 10 mesi) entro il quale il Consiglio federale deve mettere in votazione un'iniziativa popolare (cpv. 1–2) o una modifica costituzionale a seguito di un'iniziativa formulata in modo generale (cpv. 3). Solo il periodo di votazione in senso stretto, ossia a partire dalla fine (effettiva o fittizia) del periodo di trattazione parlamentare, trova sede nell'art. 75a LDP. I termini entro i quali l'Assemblea federale deve decidere su un'iniziativa popolare e, se necessario, preparare un progetto di legge di attuazione sono regolati dagli artt. 97 e segg. ParlG, a cui fa esplicito riferimento l'art. 75a cpv. 4 LDP.
23 L'art. 75a LDP si trova nel 5° titolo della LDP, che è dedicato all'iniziativa popolare e il cui ordine delle disposizioni segue più o meno lo svolgimento della procedura corrispondente. Per contro, non si applica al voto su una questione soggetta a referendum facoltativo o obbligatorio, anche se si tratta di una modifica costituzionale promossa dall'Assemblea federale. A rigore, il Titolo 5 si applica indistintamente a tutte le forme di iniziativa. Tuttavia, le disposizioni di questo titolo sono state concepite principalmente per le iniziative volte a una revisione parziale della Costituzione. Alcune di queste disposizioni sono quindi inappropriate e di conseguenza non applicabili alle iniziative che mirano a una revisione completa della Costituzione. Tuttavia, se non sono incompatibili con questo tipo di iniziativa, le norme del Titolo 5 rimangono pertinenti, se necessario in modo adattato alle specificità di un'iniziativa di modifica costituzionale completa. A nostro avviso, questo è il caso dell'art. 75a cpv. 1 (termine per votare un'iniziativa) e 3bis (proroga di tale termine) CPD.
24 Ne consegue che l'art. 75a LDP fa parte del sistema di attuazione del diritto di iniziativa popolare. Per questo motivo, a nostro avviso, gode della protezione offerta dalla garanzia dei diritti politici (art. 34, paragrafo 1, Cost.). Infatti, questa garanzia richiede che "l'insieme delle norme che stabiliscono e organizzano i diritti politici sia rispettato". Tuttavia, poiché la violazione dell'art. 75a LDP non è accompagnata da una sanzione concreta e non può essere invocata davanti a un tribunale, questa protezione fondamentale rimane teorica. Allo stato attuale della legislazione, non ha alcun impatto concreto sulla pratica.
2. Funzione
25 I termini per la trattazione e la votazione di un'iniziativa o della sua attuazione concretizzano il diritto d'iniziativa ponderando diversi interessi democratici divergenti in modo tale da garantire la loro rispettiva considerazione nel rispetto del principio di proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.).
26 Da un lato, vi è l'interesse a che gli elettori decidano rapidamente sull'iniziativa per garantire l'attualità della questione, che dipende dalle condizioni giuridiche e fattuali in cui si svolge l'iniziativa. Pertanto, i comitati d'iniziativa sono di fatto costretti ad abbandonare l'iniziativa se sono passati molti anni dal suo lancio. Inoltre, più tempo ci vuole per portare un'iniziativa al voto, più l'elettorato cambia e si differenzia da quello che ha contribuito alla nascita dell'iniziativa. Un periodo eccessivamente lungo tra la presentazione di un'iniziativa e il voto su di essa può quindi costituire un indebolimento del diritto di iniziativa e violare la garanzia dei diritti politici (art. 34 cpv. 1 Cost.).
27 D'altro canto, le autorità hanno interesse a disporre di tempo sufficiente per commentare le iniziative e metterle ai voti. Oltre ai lavori parlamentari in senso stretto (cfr. art. 139 cpv. 4 prima e terza frase e 5 seconda frase, 173 cpv. 1 lett. f Cost.), che non sono coperti dall'art. 75a LDP (cpr cpv. 4), questo tempo deve coprire il periodo necessario per organizzare e condurre la votazione in modo da garantire la libera formazione e l'espressione fedele e certa della volontà popolare (art. 34 cpv. 2 Cost.). Questo compito non comprende solo una dimensione materiale (annuncio, preparazione del materiale, ecc.), ma anche intellettuale. Infatti, il Consiglio federale deve distribuire gli argomenti da sottoporre a votazione tra le varie date disponibili – 3 o 4 all'anno, fissate in anticipo (art. 2a UFAP) – tenendo conto di vari fattori che possono influenzare la libera formazione e l'espressione fedele e certa del voto popolare, in particolare il tempo necessario per il dibattito (art. 10 cpv. 1bis UFAP), la complessità, il contraddittorio o anche la tendenza a moderare il dibattito sulle varie proposte.
3. Natura e sanzioni dei termini dell'art. 75a LDP
28 I termini per l'esame parlamentare di un'iniziativa sono spesso indicati come termini di decadenza – dopo la cui scadenza il Parlamento è chiuso e non può più deliberare sull'iniziativa e su un controprogetto – o come termini d'ordine – la cui violazione in quanto tale non comporta alcuna conseguenza giuridica, ma che in alcuni casi può equivalere a un rifiuto ingiustificato di prendere una decisione. La giurisprudenza lascia ai Cantoni la facoltà di decidere se prevedere o meno dei termini e se introdurre termini di un tipo o di un altro. A livello federale, i termini per la trattazione dell'iniziativa di cui agli artt. 100 e 103 (cum 105) ParlG sono termini di decadenza: se l'Assemblea federale non ha adottato una risoluzione entro tali termini, il Consiglio federale sottopone l'iniziativa a votazione (art. 106 ParlG). In confronto, il termine concesso all'Assemblea federale per elaborare una modifica costituzionale sulla base di un'iniziativa formulata in termini generali (art. 104 cpv. 1 ParlG) è un termine d'ordine (cfr. anche art. 75a cpv. 3 LDP).
29 Tuttavia, la distinzione tra periodi di ordine e periodi di decadenza non è molto adatta a qualificare i termini per le votazioni (su un'iniziativa o su un successivo emendamento costituzionale) di cui all'art. 75a LDP. Infatti, non ha senso affermare che, scaduto il termine, il Consiglio federale decade dal diritto di mettere in votazione l'iniziativa o la sua attuazione: il voto è lo scopo della procedura d'iniziativa. Tuttavia, secondo il presente commento, i termini di votazione non sono termini puramente normativi. Piuttosto, l'interpretazione dell'art. 75a LDP porta a concludere che si tratta di scadenze vincolanti.
30 Innanzitutto, i tre paragrafi dell'art. 75a LDP che fissano le scadenze (cpv. 1–3) sono formulati in modo categorico: non contengono alcuna specificazione come "in linea di principio". Solo un caso di proroga dei termini è esplicitamente disciplinato (art. 75a cpv. 3bis ODSG). In secondo luogo, sebbene nei lavori preparatori non si trovino tracce di una discussione sulla natura dei termini, in nessun punto dei dibattiti viene riservata al Consiglio federale la possibilità di superare tali termini. Al contrario, ci sembra che le Camere partano dal principio che il Consiglio federale sia obbligato a rispettare questi termini. Ciò è particolarmente evidente dalle loro successive decisioni di estendere i termini per le votazioni da 9 a 10 mesi e di prevedere una proroga automatica di 6 mesi in caso di anno elettorale (art. 75a cpv. 3bis LDP). Se i termini di cui all'art. 75a LDP fossero solo termini normativi, tali adeguamenti sarebbero superflui. Da ciò si evince che l'Assemblea federale ha optato per una regolamentazione chiaramente definita dei termini che si applicano alla trattazione e alla votazione delle iniziative. Anche l'obiettivo della fissazione di un termine per il Consiglio federale – prescrivere un ritmo per la votazione delle iniziative – è contrario a classificarlo come termine regolamentare. Infine, non sarebbe molto coerente se le scadenze fissate per il Consiglio federale non fossero vincolanti, mentre quelle fissate per l'Assemblea federale lo sono.
31 Il mancato rispetto dei termini di voto di 10 o 16 mesi viola quindi l'art. 75a LDP e la garanzia dei diritti politici (art. 34 cpv. 1 Cost.). Restano tuttavia riservati i casi in cui il mancato rispetto di un termine si basa su una base legale, rispetta i principi di interesse pubblico e proporzionalità e preserva la sostanza del termine (artt. 5 e 9 Cost.). Si tratta quindi di una concretizzazione alternativa delle modalità del diritto di iniziativa. Come verrà spiegato in seguito, il presente commento presuppone che la sospensione dei termini possa essere basata direttamente sulla LDP in determinate circostanze.
32 A parte questo, il carattere obbligatorio dei termini di cui all'art. 75a LDP non è accompagnato da alcuna sanzione. Da un lato, il superamento di un termine non comporta alcuno svantaggio per il Consiglio federale (non può comportare alcuno svantaggio). Dall'altro, i cittadini non hanno alcun ricorso legale in queste circostanze per far valere la violazione dei loro diritti politici. Infatti, l'art. 189 cpv. 4 della Cost. esclude che gli atti del Consiglio federale possano essere portati davanti al Tribunale federale, a meno che la legge non preveda un'eccezione. Anche se, a rigore, il caso in questione riguarda un'omissione (la mancata sottoposizione di un punto al voto entro un certo termine), si tratta comunque di un atto di competenza del Consiglio federale. Nel diritto vigente, tuttavia, la logica dell'art. 189 cpv. 4 Cost. esclude qualsiasi tutela giuridica delle competenze del Consiglio federale in materia di diritti politici. In assenza di una disposizione di legge che introduca un'eccezione a questa regola, il Tribunale federale non può esaminare i ricorsi contro il diniego di giustizia (art. 94 LTF), che costituirebbe un ritardo o un rifiuto ingiustificato di ordinare il voto. A nostra conoscenza, tuttavia, tale questione non è mai stata sollevata, pertanto non esiste una giurisprudenza in merito.
4. Scadenza dei termini ai sensi dell'art. 75a LDP
a. Norme applicabili
33 A parte uno specifico motivo di proroga (cpv. 3bis), l'art. 75a LDP non contiene alcuna norma sulla scadenza dei termini ivi previsti. La LDP non contiene neppure una norma generale sul calcolo, la proroga, la sospensione e l'interruzione dei termini.
34 Secondo il presente commento, la legge federale sulla procedura amministrativa, che contiene norme sui termini (art. 20 e segg. VwVG), non è applicabile ai termini dell'art. 75a LDP. Certo, non è esclusa l'applicazione della LDP alla questione dei diritti politici federali, anche se non si tratta di una "questione amministrativa" (art. 1 cpv. 1 LDP) in senso stretto. Certo, si potrebbe anche sostenere che il Consiglio federale (art. 1 cpv. 2 lett. a LDP) emette una decisione (generale) quando determina l'oggetto di una votazione (art. 10 cpv. 1bis LDP). Tuttavia, l'atto che preserva il termine ai sensi dell'art. 75a LDP non è la definizione dell'ordine del giorno di una votazione, ma la votazione stessa, cioè un atto di per sé. Poiché una votazione non può essere equiparata a un ordine amministrativo (cpr Art. 5 VwVG), la sua procedura non è soggetta alle regole procedurali della VwVG.
35 Per le stesse ragioni, ci sembra che la Convenzione europea sul calcolo dei termini, che si applica al calcolo dei termini in particolare "in [...] materia amministrativa", non disciplini i termini per le votazioni su un'iniziativa o la sua attuazione.
36 In queste circostanze, e in assenza di una norma di legge applicabile, riteniamo che siano i principi generali del diritto a dover cercare le regole per disciplinare il decorso dei termini dell'art. 75a LDP.
b. Calcolo
37 I tre termini dell'art. 75a CPD (cpv. 1, 2 e 3) sono termini espressi in mesi. In base a un principio generale (cfr. ad es. art. 77 cpv. 1 n. 3 RP, art. 142 cpv. 2 CPC, art. 110 cpv. 6 StGB, art. 4 cpv. 2 Convenzione europea sull'accordo sui termini), essi sono calcolati in quantili: Il termine scade il giorno dell'ultimo mese corrispondente al giorno in cui è iniziato a decorrere o, in mancanza di una data corrispondente, l'ultimo giorno dell'ultimo mese. Di conseguenza, se il periodo di 10 mesi inizia a decorrere il 22 dicembre (dies a quo), termina il 22 ottobre (dies ad quem).
c. Proroga
38 L'art. 75a cpv. 3bis LADP prevede esplicitamente un motivo per prorogare i termini di cui ai cpv. 1–3: Se il termine inizia a decorrere tra i 10 e i 3 mesi prima del prossimo rinnovo generale del Consiglio nazionale, è prorogato di 6 mesi.
39 Secondo il presente commento, questo va visto come una regolamentazione completa della proroga dei termini dell'art. 75a LDP. Il silenzio del DPA su eventuali ulteriori motivi di proroga è in effetti qualificato. Questa conclusione è supportata non solo da un'argomentazione contraria in relazione alla formulazione dell'art. 75a, cpv. 3bis LDP, ma anche da un confronto con i termini per la trattazione delle questioni stabiliti dalla ParlG (art. 97 e segg. ParlG), dove anche i motivi di proroga sono delimitati con precisione (art. 97, cpv. 2, 105, cpv. 1 ParlG). Inoltre, sebbene l'ammissibilità di altri motivi di proroga non sia espressamente riservata né esclusa nei lavori preparatori, l'evoluzione generale dei regolamenti sui termini di trattamento e di voto tende a indicare che i tempi sono precisamente delimitati dalla legge e che non c'è spazio per altri motivi di proroga. Infine, da un punto di vista teleologico, il legislatore ha già tenuto conto dell'interesse del Consiglio federale a disporre di tempo sufficiente per organizzare la votazione, concedendo un termine relativamente lungo rispetto a quello effettivamente utilizzato nella pratica.
40 Poiché nessun'altra disposizione riserva una proroga dei termini dell'art. 75a LDP, questa è esclusa, anche se l'Assemblea federale e/o il comitato d'iniziativa vi acconsentono. Infatti, è un principio generale che un termine di legge non può essere prorogato (ad esempio, art. 144 CPC, art. 89 cpv. 1 CPC). La situazione è diversa, invece, per quanto riguarda la possibilità di sospendere i termini ai sensi dell'art. 75a LDP.
d. Sospensione
41 La proroga dei termini è diversa dalla sospensione dei termini. Mentre entrambe rinviano la scadenza del termine, la proroga del termine prolunga il termine, mentre la sospensione sospende la scadenza del termine. Se la persona o l'autorità a cui è stato assegnato un termine può adottare misure per rispettare il termine durante la sospensione, la sospensione è in effetti simile a una proroga, poiché i giorni di sospensione prolungano di conseguenza la durata del termine. Se, invece, la sospensione corrisponde a un periodo in cui viene impedito il completamento delle fasi per rispettare il termine (in questo caso, l'organizzazione e lo svolgimento di una votazione), la sospensione non equivale a una proroga: il tempo disponibile per completare le fasi rimane lo stesso di quello originariamente fissato nel termine.
42 La LDP non contiene una norma esplicita – né generale né specifica per l'art. 75a LDP – relativa alla sospensione dei termini. Poiché la norma sulla proroga dei termini prevista dall'art. 75a cpv. 3bis è esaustiva, secondo questo commento è esclusa una sospensione di tali termini, che di fatto equivarrebbe a una proroga dei termini.
43 D'altro canto, il silenzio qualificato dell'art. 75a LADP sui motivi di proroga dei termini non impedisce, a nostro avviso, di ipotizzare l'esistenza di una lacuna nella legge per quanto riguarda l'inibizione (reale) dei termini. A differenza della questione della proroga dei termini, il testo dell'art. 75a LADP non esclude o riserva l'inibizione, ma non ne regola alcun aspetto. Come spiegato, il suo scopo è quello di mantenere un equilibrio tra l'interesse a preservare la tempestività di un'iniziativa e l'interesse a concedere al Consiglio federale un tempo sufficiente per la preparazione materiale e intellettuale e l'attuazione della votazione. Questo interesse è particolarmente al servizio della garanzia di un'istruzione libera e dell'espressione fedele e certa della volontà popolare (art. 34 cpv. 2 Cost.). Tuttavia, se questo tempo non è a disposizione del Consiglio federale o se le votazioni non possono svolgersi entro i termini ordinari (art. 2a UFAP), questo equilibrio è compromesso. Infine, non vi è alcuna indicazione di una volontà storica da parte del legislatore di escludere una sospensione del termine in determinate circostanze straordinarie.
44 È difficile colmare tale lacuna in generale, modo legislatoris, anticipando tutte le ipotesi e le circostanze di un'inibizione. Nell'interesse della certezza del diritto, sarebbe preferibile una revisione della legge in questo senso. La sospensione dei termini deve in ogni caso rispettare i principi generali dell'attività dello Stato (artt. 5, 8 e 9 Cost.). Non deve avere lo scopo o l'effetto di svantaggiare o favorire un'iniziativa rispetto a un'altra: In quanto differenza di trattamento, deve basarsi su una ragione obiettiva e seria e riguardare in egual misura tutte le richieste presentate nello stesso arco di tempo (art. 8 cpv. 1 Cost.). Inoltre, deve essere adeguata e necessaria per raggiungere l'obiettivo desiderato (art. 5 cpv. 2 Cost.), ossia consentire al Consiglio federale di utilizzare bene l'intero periodo di 10 o 16 mesi per l'organizzazione e lo svolgimento della votazione.
45 La sospensione sulla base della LDP può quindi essere presa in considerazione solo in una situazione in cui l'organizzazione e/o lo svolgimento della votazione sono ostacolati. Ciò può accadere, ad esempio, se il Paese è in guerra, se c'è un'interruzione generale di corrente o anche se le misure sanitarie necessarie rendono impossibile il voto e/o lo spoglio. Tuttavia, il semplice verificarsi di queste circostanze non è sufficiente. Devono anche portare effettivamente e concretamente a un impedimento.
46 L'effetto concreto e la durata della sospensione devono inoltre dipendere dalla natura dell'impedimento: Riguarda l'organizzazione del voto, il suo svolgimento o entrambi? Ad esempio, se un evento (guerra, blackout generale, pandemia, ecc.) impedisce lo svolgimento di una votazione mentre scade il termine legale per il voto, è ragionevole supporre che il termine sarà sospeso fino alla prossima data di votazione possibile. D'altra parte, la semplice impossibilità di tenere una votazione non esime le autorità dal lavorare per preparare la prossima votazione possibile, se le fasi preparatorie non sono ostacolate. Pertanto, se un evento impedisce temporaneamente lo svolgimento di una votazione, ma il Consiglio federale ha ancora tempo sufficiente per mettere in votazione l'iniziativa in una data successiva ed è in grado di intraprendere i relativi passi preparatori, non si può ritenere che il termine sia inibito.
47 Una valutazione della sospensione di due mesi dei termini di voto dell'art. 75a LDP ordinata dal Consiglio federale il 20 marzo 2020 in risposta alla pandemia di Covid 19 (art. 1 cpv. 1 lett. c Ordinanza del 20 marzo 2020 sulla sospensione dei termini per le iniziative popolari federali e le petizioni referendarie a livello federale) può illustrare quanto sopra. Nello specifico, questa situazione di stallo riguardava solo l'iniziativa "Per un'immigrazione moderata (iniziativa per la limitazione)", il cui termine di voto previsto dalla legge sarebbe scaduto il 20 ottobre 2020 ed è stato quindi prorogato al 20 dicembre 2020. Il Consiglio federale aveva inizialmente previsto il referendum su questa iniziativa per il 17 maggio 2020, ma lo ha annullato – anche a causa della pandemia Covid 19 – e ha escluso lo svolgimento di referendum fino al 31 maggio 2020 (art. 2 cpv. 1 lett. b Ordinanza sulla sospensione dei termini). Già il 29 aprile 2020 ha deciso che il referendum si sarebbe svolto il 27 settembre 2020, quindi ancora entro il termine di 10 mesi dalla votazione dell'Assemblea federale.
48 Anche se alla fine il Consiglio federale è riuscito a rispettare la scadenza del voto come se non avesse emesso una sospensione, la procedura di sospensione "preventiva" della scadenza può essere vista in modo critico rispetto a possibili situazioni di crisi future. Infatti, il 20 marzo 2020, al momento dell'annullamento della votazione del 17 maggio 2020, il Consiglio federale aveva ancora 7 mesi di tempo per pianificare e organizzare una nuova votazione, che avrebbe potuto svolgersi già dopo il 31 maggio 2020, lasciando un periodo di quasi 5 mesi (fino al 20 ottobre 2020) per tenere la votazione. Oltre alla data ordinaria del 27 settembre 2020 (art. 2a cpv. 1 lett. c CDP), il Consiglio federale aveva la possibilità di fissare ulteriori date di votazione durante questo periodo per motivi imperativi (art. 2a cpv. 2 CDP). In queste circostanze, la sospensione del termine di due mesi non era necessaria e per questo motivo violava il principio di proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.).
49 Secondo l'interpretazione proposta in questo commento, un'inibizione dei termini di cui all'art. 75a LDP, che rientra nel quadro sopra descritto, non richiede un'ulteriore base giuridica, in quanto può basarsi sulla LDP, che è stata integrata in modo ammissibile. Diversa – ed esorbitante dall'oggetto del presente commento – è la questione se esistano altre basi giuridiche che consentano di inibire i termini in questione.
e. Interruzione
50 In linea di principio, i termini di cui all'art. 75a LDP decorrono senza interruzione fino al compimento dell'atto cui sono finalizzati, ossia l'indizione di un referendum (su un'iniziativa [cpv. 1–2] o su una modifica costituzionale adottata a seguito di un'iniziativa [cpv. 3]).
51 Tuttavia, va riservato il caso, raro ma non escluso, che il referendum in questione venga successivamente dichiarato invalido. In tale situazione, si deve notare che inizia a decorrere un nuovo periodo di votazione (completo). In altre parole, il voto invalidato agisce come un atto che interrompe il periodo di votazione originario.
52 Analogamente, se un'iniziativa viene ritirata a condizione che entri in vigore un controprogetto indiretto (art. 73a cpv. 2 LDP), se il popolo respinge il controprogetto dopo una votazione con un risultato valido (art. 15 LDP), che fa decorrere il periodo di votazione sull'iniziativa ai sensi dell'art. 75a cpv. 2 LDP, ma il voto sul controprogetto è successivamente oggetto di una "richiesta di revisione" retroattiva, questa richiesta deve, a nostro avviso, interrompere il periodo di votazione sull'iniziativa.
B. Diritto cantonale comparato
53 La maggior parte dei Cantoni conosce un sistema di scadenze di voto per le iniziative o, se devono essere votate, per i progetti di legge di attuazione di iniziative adottate e formulate in modo generale. Schematicamente, si possono distinguere tre sistemi:
54 Alcuni Cantoni fissano un termine di voto "assoluto", cioè un termine che decorre dalla presentazione o dalla constatazione che l'iniziativa è giunta a compimento (artt. 29–30 KV/ZH cum § 132, 137 GPR/ZH; art. 28 cpv. 3 KV/UR; art. 64 Cost./OW; art. 55 Cost./NW; art. 119 cpv. 1, 124, 125 LEDP/FR; art. 32 cpv. 1–2 Cost./SO; § 24a IRG/BS; § 29 Cost./BL; art. 15 Cost./GR; § 66 GPR/AG; art. 82 cpv. 1 Cost./VD; art. 33 cpv. 2, 100 cpv. 2 Cost./VS).
55 In altri Cantoni, il termine di voto è "relativo": decorre dalla fine della discussione dell'iniziativa in Parlamento, analogamente ai termini di cui all'art. 75a cpv. 1 e 3 LDP (art. 35 cpv. 5, 79 cpv. 2 KV/ZG; art. 81 cpv. 2, 82 cpv. 2, 83 cpv. 3 StWG/TG).
56 Infine, alcuni Cantoni non conoscono scadenze di voto. In compenso, possono stabilire delle scadenze affinché le autorità si occupino dell'iniziativa e/o elaborino un concetto di attuazione (art. 59 cpv. 4 Cost. cum art. 149 ss. StWG/BE; art. 33 Cost.; art. 55 cpv. 3 BV/AR; art. 44 e segg. RIG/SG; artt. 62–63 BV/GE; art. 76 BV/JU).
57 Diversi cantoni combinano anche elementi di sistemi diversi. Nel Cantone di Lucerna, ad esempio, un periodo di voto assoluto di sei mesi regola l'iniziativa per la revisione totale della Costituzione cantonale (art. 82l KRG/LU, cpr art. 82a in materia di referendum obbligatorio e facoltativo). A Sciaffusa e Neuchâtel, un periodo di voto relativo (art. 77 cpv. 4 Legge elettorale/SH; art. 109 cpv. 4, 110 cpv. 5 LDP/NE) è integrato da un periodo assoluto se l'iniziativa mira a una revisione totale della Costituzione cantonale (art. 79 Legge elettorale/SH; art. 108 cpv. 1 LDP/NE). Per quanto riguarda il Canton Ticino, esso fissa un termine di voto assoluto di due anni dalla pubblicazione dell'entrata in vigore dell'iniziativa (o di 60 giorni se l'iniziativa mira a una revisione totale della Costituzione) e un termine relativo di 60 giorni dalla conclusione delle deliberazioni (artt. 46, 90 Cost.).
58 Come per i termini di trattamento, spetta al diritto cantonale stabilire se i termini di voto sono vincolanti o regolamentari. Alcuni cantoni prevedono espressamente la loro proroga (art. 117 cpv. 2 LEDP/FR; § 24a cpv. 1 e 4 IRG/BS; art. 15 Cost.; art. 82 cpv. 2 BV/VD; art. 33 cpv. 2 BV/VS) o addirittura la loro sospensione (§ 24a cpv. 3 IRG/BS) a determinate condizioni. Inoltre, in assenza di una qualificazione esplicita (come spesso accade), la dottrina sottolinea che la giurisprudenza (in relazione ai termini di trattamento) tende a ritenere che si tratti di termini regolamentari.
III. COMMENTO
A. Termine per la messa in votazione di un'iniziativa (paragrafo 1)
1. Oggetto ("sottoporre un'iniziativa al voto popolare")
59 L'art. 75a cpv. 1 LDP concede al Consiglio federale un termine di dieci mesi dalla votazione finale dell'Assemblea federale sull'iniziativa o dalla scadenza dei termini previsti per la messa in votazione di un'iniziativa popolare.
60 L'oggetto del termine di cui all'art. 75a cpv. 1 LDP è quindi lo svolgimento di una votazione, ossia di una "procedura nel corso della quale i cittadini [attivi] che costituiscono l'elettorato (il popolo) decidono in merito all'accettazione o al rifiuto di una proposta", in questo caso un'iniziativa popolare, sotto forma di votazione.
61 Il termine si riferisce esclusivamente alla fase del processo di iniziativa successiva all'esame parlamentare. In linea di principio, l'Assemblea federale ordina la sottoposizione di un'iniziativa popolare al voto con un decreto federale, nel quale dichiara valida l'iniziativa e formula una raccomandazione in merito (artt. 98, 100, 103 ParlG). Fa eccezione, tuttavia, la situazione in cui i Consigli non abbiano approvato un decreto federale sull'iniziativa entro il termine stabilito (artt. 100, 103, 106 ParlG). In questo caso, spetta eccezionalmente al Consiglio federale rimediare a questa mancanza ordinando il principio della votazione stessa (art. 106 ParlG).
62 In entrambi i casi, spetta poi al Consiglio federale adoperarsi per rispettare il termine di votazione. In qualità di autorità esecutiva (art. 174 Cost.), stabilisce la data della votazione (art. 10 cpv. 1bis LDP) e compie i passi preparatori (art. 11 LDP) che consentono ai Cantoni di tenere la votazione nei rispettivi territori (cfr. art. 10 cpv. 2 LDP). In linea di principio, definisce gli argomenti che saranno oggetto della prossima votazione sotto forma di decreto e delega la Cancelleria federale ad adottare tutte le misure necessarie per la votazione.
63 Il termine è rispettato se la votazione ha effettivamente luogo prima della sua scadenza. La semplice fissazione della data della votazione non è quindi ancora sufficiente per rispettarlo. Se la votazione ha luogo e viene successivamente dichiarata invalida, il termine viene interrotto. L'iniziativa deve quindi essere nuovamente messa in votazione (con riserva di ritiro) e inizia a decorrere un nuovo periodo di 10 mesi ai sensi dell'art. 75a cpv. 1 LDP.
64 Secondo il presente commento, tutte le iniziative valide (art. 139 cpv. 3 Cost., art. 75 LDP) che non vengono ritirate (artt. 73–73a LDP) rientrano nel termine dell'art. 75a cpv. 1 LDP, comprese le iniziative volte alla revisione totale della Costituzione federale (art. 138 Cost.). Le iniziative per una revisione totale della Costituzione federale (art. 138 cpv. 2 Cost.) e le iniziative di carattere generale (art. 139 cpv. 4 seconda frase Cost.) devono essere sottoposte al voto del popolo, mentre le iniziative riformulate ex novo devono essere sottoposte al voto del popolo e dei Cantoni (art. 139 cpv. 5 prima frase Cost.).
65 A causa dell'obbligo di sottoporle a votazione contemporaneamente alle iniziative a cui si oppongono (art. 139b Cost., art. 76 LDP), i controprogetti diretti, ossia le revisioni costituzionali alternative all'iniziativa proposta dall'Assemblea federale, rientrano indirettamente nel termine di votazione dell'art. 75a LDP se l'iniziativa è confermata nonostante la sua adozione, anche se sono oggetto di un decreto federale separato dall'iniziativa (cfr. art. 101 cpv. 2 Parl.). L'art. 75a cpv. 1 LDP, invece, non fissa un termine per la votazione sul controprogetto diretto in quanto tale. Se l'iniziativa viene ritirata e rimane solo il controprogetto diretto, questo non è soggetto al periodo di votazione di 10 mesi. De lege ferenda, un termine di voto simile a quello previsto dall'art. 75a cpv. 1 LDP impedirebbe che un ritardo sostanziale faccia perdere la ragion d'essere del controprogetto.
66 Anche i controprogetti indiretti che propongono una regolamentazione alternativa all'iniziativa, ma sotto forma di un atto subcostituzionale che non ha necessariamente un rapporto formale di esclusione con l'iniziativa, non sono soggetti al termine dell'art. 75a cpv. 1 LDP. Se viene indetto un referendum contro un controprogetto indiretto, né la Costituzione né la legge stabiliscono un termine entro il quale deve aver luogo la votazione. Se l'iniziativa viene confermata nonostante il controprogetto indiretto, il Consiglio federale è sottoposto a pressioni per metterla in votazione rapidamente, in modo che la votazione sull'iniziativa, che deve avvenire entro dieci mesi (art. 75a cpv. 1 LDP), si svolga non appena è stato deciso il destino del controprogetto. Questa pressione viene meno, invece, se l'iniziativa viene ritirata, in via definitiva o a condizione che il controprogetto indiretto sia definitivamente adottato (art. 73a cpv. 2 CPD).
2. Punto di partenza
a. Punto di partenza principale: conclusione effettiva del trattamento parlamentare ("voto finale dell'Assemblea federale")
67 In linea di principio, il termine di cui all'art. 75a cpv. 1 LDP decorre dalla conclusione della fase parlamentare della trattazione dell'iniziativa, ossia dalla votazione finale dell'Assemblea federale sulla risoluzione federale sull'iniziativa (art. 81 cpv. 1 lett. c ParlG). Questa risoluzione decide sulla validità dell'iniziativa (art. 1) e sulla raccomandazione di voto su di essa (se è redatta ex novo) o sulla sua accettazione o rifiuto (se è redatta in termini generali) (art. 2).
68 La votazione finale sul decreto federale sull'iniziativa ha luogo in entrambe le Camere lo stesso giorno se il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati hanno adottato risoluzioni concordanti sull'iniziativa (art. 81 cpv. 1bis ParlG), dopo aver deliberato in prima lettura (art. 74 ParlG) e, se necessario, appianato le loro divergenze (art. 89 cpv. ParlG).
69 Tuttavia, può accadere che le Camere non riescano ad approvare risoluzioni concordanti sull'iniziativa. Se una camera respinge la proposta di conciliazione sulla raccomandazione di voto nel caso di un'iniziativa elaborata, allora, ai sensi dell'art. 98 comma 3 ParlG, viene cancellato solo l'art. 2 del decreto federale relativo alla raccomandazione di voto. In questo caso, ci sembra che possa aver luogo una votazione finale sulla risoluzione (art. 81 cpv. 1 lett. c ParlG), che riguarda esclusivamente la validità dell'iniziativa (art. 1).
70 Anche se questo ci sembra il risultato di un'omissione che può essere corretta per analogia piuttosto che di una decisione deliberata, l'art. 98 cpv. 3 ParlG non fa riferimento all'accettazione o al rifiuto di un'iniziativa redatta in termini generali (cpv. "raccomandazione di voto", "proposta di conciliazione"). La procedura di risoluzione delle divergenze a questo proposito ha una caratteristica particolare: se una camera decide una seconda volta di respingere l'iniziativa, questo secondo rifiuto è considerato definitivo (art. 95 let. e ParlG). Se si ipotizza in questo contesto che il meccanismo dell'art. 98 cpv. 3 ParlG non sia applicabile, Nico Häusler fa notare che il testo dell'art. 81 ParlG esclude una votazione finale sull'iniziativa, poiché presuppone che entrambe le Camere abbiano adottato l'atto da sottoporre a votazione finale (art. 81 cpv. 1 lett. c ParlG), per di più approvando risoluzioni concomitanti su di esso (art. 81 cpv. 1bis ParlG).
71 Tuttavia, se ci si attiene alla formulazione dell'art. 75a cpv. 1 LDP, in assenza di una votazione finale, il termine di cui all'art. 75a cpv. 1 LDP inizierebbe a decorrere solo con la scadenza dei periodi di trattamento previsti per l'Assemblea federale (artt. 103, 105 ParlG). Tuttavia, una simile conclusione contraddice la logica (sistematica e teleologica) dell'articolo, secondo cui una decisione finale dell'Assemblea federale fa decorrere il periodo di votazione. È più probabile che si tratti di un'omissione, spiegabile con il fatto che non esiste praticamente alcuna prassi per trattare iniziative redatte in termini generali, che di un silenzio qualificato. Secondo il presente Commentario, se la prassi si astiene dall'applicare per analogia l'art. 98 cpv. 3 LDP al rifiuto di un'iniziativa in forma generica e dal tenere una votazione finale sulla validità dell'iniziativa, il (secondo) rifiuto da parte di un Consiglio, che segna definitivamente il destino dell'iniziativa (art. 95 cpv. e LDP), deve comportare la decorrenza del termine di cui all'art. 75a cpv. 1 LDP. In queste circostanze, non è opportuno attendere la scadenza del termine per l'esame da parte dell'Assemblea federale (art. 103 cpv. 1, 105 ParlG).
72 Infine, nonostante il requisito che la votazione finale abbia luogo dopo che le Camere hanno adottato risoluzioni concordanti, è possibile che le Camere adottino risoluzioni divergenti nella votazione finale, con una Camera che adotta la risoluzione federale con una raccomandazione e l'altra che la respinge (Art. 81 cpv. 3 ParlG). In questo caso, si ritiene che le Camere si siano astenute dal formulare una raccomandazione di voto, in contrasto con il loro dovere costituzionale di esprimersi (art. 139 cpv. 4 e 5 Cost.). Tuttavia, al fine di preservare il diritto dei cittadini a una rapida decisione su un'iniziativa, questa situazione chiude definitivamente la fase parlamentare e consente di iniziare il periodo di votazione di cui all'art. 75a LDP, anche se i termini per l'esame parlamentare (artt. 100, 103, 105 ParlG) non sono ancora scaduti.
b. Punto di partenza sussidiario: fine fittizia del trattamento parlamentare ("scadenza dei termini di legge riservati al Parlamento per trattare l'iniziativa")
73 L'effettiva conclusione del trattamento parlamentare dell'iniziativa segna l'inizio del periodo di votazione sull'iniziativa solo se avviene entro i termini previsti dalla legge per il trattamento parlamentare (artt. 100, 103, 105 ParlG). Se l'Assemblea federale non tratta l'iniziativa entro i termini stabiliti o non approva una risoluzione concorde sull'iniziativa, il Consiglio federale è obbligato a ordinare la votazione popolare senza aspettare la sua decisione (art. 106 ParlG).
74 In tale situazione, l'art. 75a cpv. 1 LDP prevede che il termine per la votazione su un'iniziativa abbia un punto di partenza sussidiario rispetto al voto finale dell'Assemblea federale: la scadenza del termine legale per l'esame parlamentare dell'iniziativa. Invece della fine effettiva del trattamento parlamentare, è quindi la fine fittizia che si verifica attraverso l'effetto di decadenza a segnare l'inizio del periodo di 10 mesi. Questo sistema limita e rende prevedibile il periodo totale massimo (periodo per l'esame parlamentare [art. 100 o 103 cpv. 1 LDP], eventualmente prorogato [art. 105 LDP] + periodo per la votazione [art. 75a cpv. 1 LDP], eventualmente prorogato [art. 75a cpv. 3bis LDP]) che può intercorrere tra la presentazione di un'iniziativa e la votazione sulla stessa.
75 Nel caso dell'iniziativa per la revisione totale della Costituzione, l'art. 96 ParlG si limita a stabilire che l'Assemblea federale sottoponga l'iniziativa al voto del popolo, senza fissare espressamente un termine. A nostro avviso, tuttavia, violerebbe la garanzia dei diritti politici (art. 34 cpv. 1 Cost.) dedurne che l'Assemblea federale non è tenuta a trattare l'iniziativa entro un termine ragionevole. Secondo la maggioranza della dottrina, l'Assemblea federale non dovrebbe in ogni caso superare il termine di due anni, che corrisponde al termine per la trattazione delle iniziative redatte in termini generali (art. 103 cpv. 1 Cost.). Secondo il presente commento, la scadenza di tale termine dovrebbe di conseguenza segnare anche l'inizio sussidiario del termine di cui all'art. 75a cpv. 1 LDP. In caso contrario, un ritardo o un rifiuto ingiustificato da parte dell'Assemblea federale di trattare l'iniziativa comporterebbe l'impedimento a tempo indeterminato della votazione sull'iniziativa.
c. Ulteriore punto di partenza: decisione del Consiglio federale che rifiuta o revoca la conferma di una votazione (non scritta)
76 Come già detto, è ipotizzabile che una votazione su un'iniziativa possa essere dichiarata invalida, con conseguente inizio di un nuovo periodo di votazione ai sensi dell'art. 75a cpv. 1 LDP.
77 L'art. 75a LDP non disciplina la questione del momento in cui inizia questo nuovo periodo di votazione. Secondo il presente commento, si tratta di una vera e propria lacuna, dovuta al fatto che il legislatore non ha previsto tale questione. A nostro avviso, per colmare questa lacuna, è necessario prendere in considerazione la procedura seguita dopo l'annullamento del voto, che a sua volta dipende dalle ragioni che hanno portato a tale annullamento.
78 Pertanto, se ha luogo una nuova procedura parlamentare sull'iniziativa, le regole dell'art. 75a cpv. 1 sul dies a quo possono essere applicate mutatis mutandis senza ulteriori indugi, poiché una nuova votazione finale dovrebbe aver luogo entro un certo periodo.
79 Se la procedura parlamentare non viene proseguita, si deve decidere se il termine inizia a decorrere nuovamente dalla decisione del tribunale che dichiara l'invalidità del voto o – dopo la dichiarazione sostanziale di invalidità – dalla decisione del Consiglio federale che rifiuta o revoca la validità del risultato (art. 15 LDP). Anche se ciò comporta il rischio che il Consiglio federale ritardi la sua azione, la seconda soluzione ci sembra più appropriata. Dopo tutto, la convalida è l'atto che stabilisce il risultato del voto in modo vincolante e definitivo. Con il suo rifiuto o la sua revoca, la procedura si conclude formalmente. Inoltre, questo punto di partenza riflette l'art. 75a cpv. 2 LDP, il cui dies a quo è la data di convalida del risultato della votazione sul controprogetto indiretto e non la data della votazione.
3. Durata ("dieci mesi")
80 Il periodo di votazione di un'iniziativa ai sensi dell'art. 75a cpv. 1 LDP ha una durata di dieci mesi, calcolati in quantili. Come promemoria, durante questa fase devono essere compiuti solo i passi post-parlamentari per l'organizzazione materiale e intellettuale della votazione.
81 Poiché il termine inizia a decorrere dalla votazione finale dell'Assemblea federale, se questa ha luogo entro i termini legali del ParlG, il Consiglio federale non beneficia di alcun resto del periodo di trattamento previsto dal ParlG in aggiunta ai 10 mesi prescritti dall'art. 75a cpv. 1 LDP.
82 In considerazione del calendario delle date di votazione disponibili (4 all'anno al di fuori dell'anno elettorale) (art. 2a LDP) e dell'obbligo di determinare l'oggetto di una votazione con almeno 4 mesi di anticipo (art. 10 cpv. 1bis LDP), il Consiglio federale ha in linea di principio concretamente 2 date liberamente selezionabili per mettere in votazione l'iniziativa. In pratica, il periodo medio tra il voto finale dell'Assemblea federale e la votazione nel caso di iniziative votate dal 2010 è di circa 6,3 mesi (escluse le scadenze prorogate ai sensi dell'art. 75a cpv. 3bis LDP).
83 Entro questo termine, il Consiglio federale è libero di avvalersi del potere discrezionale conferitogli dal suo status di suprema autorità esecutiva della Confederazione (art. 174 Cost.) per determinare la data del voto su un'iniziativa. Non è tenuto a ricevere istruzioni dall'Assemblea federale a questo proposito. Tuttavia, deve salvaguardare la libera formazione e l'espressione fedele e certa della volontà popolare (art. 34, cpv. 2, Cost.), il che significa che deve svolgere il suo compito tenendo conto della complessità, della contraddittorietà o anche della tendenza ad animare il dibattito dei vari oggetti da sottoporre a votazione.
84 La durata del termine è prorogata di sei mesi se inizia a decorrere in un certo periodo prima del rinnovo complessivo del Consiglio nazionale (art. 75 cpv. 3bis ParlG). Secondo il presente commento, il termine può essere sospeso in via del tutto eccezionale.
B. Termine per la messa in votazione di un'iniziativa ritirata con riserva se il controprogetto indiretto è respinto (comma 2)
1. Scopo ("mettere in votazione l'iniziativa [...] [se il controprogetto indiretto è respinto]")
85 Come il termine di cui all'art. 75a cpv. 1 LDP, anche il termine di cui all'art. 75a cpv. 2 LDP ha come oggetto la messa in votazione di un'iniziativa. Di conseguenza, si può fare riferimento alle osservazioni precedenti su questo termine. Tuttavia, l'art. 75a cpv. 2 LDP si riferisce al contesto speciale in cui il popolo respinge un controprogetto indiretto anche se il comitato d'iniziativa aveva ritirato l'iniziativa a condizione che questo controprogetto non sarebbe stato bocciato in votazione popolare (art. 73a cpv. 2 LDP). In tal caso, il ritiro dell'iniziativa non ha alcun effetto, poiché la condizione a cui è subordinato non si è verificata (art. 73a cpv. 3 LDP e contrario). Infine, se il comitato d'iniziativa non decide di ritirare l'iniziativa senza condizioni (art. 73 cpv. 1 LDP), le autorità sono comunque obbligate a mettere in votazione l'iniziativa.
86 In queste circostanze, la decorrenza del termine per la votazione di un'iniziativa ritirata condizionatamente dal voto finale dell'Assemblea federale, come previsto dall'Art. 75a para. 1 LDP, rischierebbe che, dato il termine referendario di 100 giorni (art. 141 cpv. 1 lett. a Cost.) e l'obbligo di annunciare la votazione con almeno quattro mesi di anticipo (art. 10 cpv. 1bis LDP), questo termine scada prima che il destino del controprogetto indiretto e quindi anche dell'iniziativa sia segnato. Per questo motivo, l'art. 75a cpv. 2 LDP stabilisce che il termine inizia a decorrere solo dalla data di conferma del risultato della votazione in cui il controprogetto indiretto è stato respinto.
87 Il testo dell'Art. 75a cpv. 2 LDP mira a sottoporre l'iniziativa "al voto del popolo e dei Cantoni". Ora, tuttavia, solo l'iniziativa redatta ex novo è soggetta al requisito della doppia maggioranza (art. 139 cpv. 5 Cost.). Tuttavia, l'art. 75a cpv. 2 CPD ci sembra applicabile anche a un'iniziativa formulata in modo generale (che viene sottoposta solo al voto del popolo). Secondo l'opinione prevalente, non è escluso opporsi a tale iniziativa con un controprogetto indiretto. Di conseguenza, dovrebbe essere consentito anche il ritiro condizionato dell'iniziativa. Inoltre, la formulazione dell'art. 73a LDP non lo esclude. Inoltre, i lavori preparatori sull'introduzione del ritiro condizionato dell'iniziativa non mostrano la volontà dell'Assemblea federale di escludere questo meccanismo nel caso di un'iniziativa redatta in termini generali. In questo contesto, ci sembra che la formulazione restrittiva dell'art. 75a cpv. 2 LDP sia solo il risultato di un'omissione dovuta ai pochi casi di iniziative formulate in termini generali nella pratica e al rapido ritmo dei lavori legislativi.
88 Nel caso dell'iniziativa per la revisione totale della Costituzione federale, invece, la precedente dottrina maggioritaria impedisce che essa contenga proposte sostanziali. In questo contesto, l'Assemblea federale non può proporre un'alternativa a tale iniziativa, nemmeno in forma indiretta, il che preclude un ritiro condizionato dell'iniziativa. La regola dell'art. 75a cpv. 2 LDP è quindi irrilevante per questo tipo di iniziativa.
89 Infine, va notato che né l'art. 75a cpv. 2 LDP né la Costituzione prevedono un termine per la votazione del controprogetto indiretto. Secondo il presente commento, il Consiglio federale deve attenersi a un termine ragionevole per preservare la garanzia dell'iniziativa (art. 34 cpv. 1 Cost.). Infatti, quanto più lunga è la votazione sul controprogetto, tanto più lunga sarà la votazione sull'iniziativa nel caso in cui il controprogetto venga respinto, il che può compromettere l'iniziativa. De lege ferenda, a nostro avviso, almeno nel caso in cui l'iniziativa sia stata ritirata in modo condizionato, si dovrebbe fissare un termine per la votazione sul controprogetto indiretto identico a quello previsto dall'art. 75a LDP (10 mesi).
2. Data di inizio
a. Decorrenza ordinaria: conferma esecutiva del rifiuto della controproposta indiretta ("data di conferma del risultato della votazione sulla controproposta")
90 Il periodo di voto di cui all'art. 75a cpv. 2 LDP inizia con la convalida del risultato della votazione che respinge la controproposta indiretta. Questo atto costituisce una decisione dichiarativa del Consiglio federale. Entra in vigore solo dopo che sono stati risolti eventuali reclami relativi alla votazione, che devono essere presentati entro tre giorni (art. 77 cpv. 2 LDP) (art. 15 cpv. 1 LDP).
91 Il termine decorre dalla decisione sulla validità e non dalla data della votazione stessa, per evitare che il rifiuto del controprogetto indiretto venga dichiarato invalido mentre la votazione sull'iniziativa è ancora in corso o addirittura già avvenuta. Poiché l'effetto dell'iniziativa dipende dal fallimento del controprogetto indiretto (art. 73a cpv. 3 LDP), questo meccanismo è indispensabile dal punto di vista della certezza del diritto e della garanzia della libera formazione e dell'espressione fedele e certa della volontà popolare (art. 34 cpv. 2 Cost.). Infatti, i cittadini non possono essere obbligati a votare su un'iniziativa in cui l'effetto del ritiro non è stato definitivamente chiarito.
b. Punto di partenza straordinario: conferma giudiziaria retroattiva del rifiuto del controprogetto indiretto (non scritto)
92 Secondo il presente commento, se la votazione sul controprogetto indiretto è eccezionalmente soggetta a un controllo giudiziario "retroattivo", ossia dopo la conferma dei risultati ai sensi dell'art. 15 LDP, mentre la votazione sull'iniziativa non ha ancora avuto luogo, la votazione sull'iniziativa deve essere sospesa al fine di tutelare la libera formazione della volontà e l'espressione fedele e certa della volontà popolare (art. 34 cpv. 2 Cost.) nonché la certezza del diritto, fintanto che la sorte della votazione sul controprogetto indiretto non è ancora stata decisa. A questo proposito, l'art. 75a cpv. 2 LDP presenta una lacuna che il legislatore non è stato in grado di osservare e che il processo giuridico sviluppato dal Tribunale federale richiede di colmare.
93 Se la votazione sul controprogetto viene effettivamente dichiarata nulla, il dovere delle autorità di mettere in votazione l'iniziativa dipende ora (di nuovo) dalla sorte del controprogetto, cosicché il termine dell'art. 75a cpv. 2 LDP viene interrotto.
94 Se, invece, l'istanza di nullità viene respinta, si pone la questione se al Consiglio federale debba essere nuovamente concesso un periodo completo di 10 mesi per mettere in votazione l'iniziativa, oppure se si debba tenere conto del periodo già trascorso fino alla presentazione dell'istanza di revisione. In considerazione dell'obbligo di annunciare l'oggetto della votazione con almeno quattro mesi di anticipo (art. 10 cpv. 1bis LDP) e del tempo necessario per organizzare la votazione, ci sembra più appropriato ipotizzare un nuovo periodo completo di 10 mesi. In altre parole, la presentazione di una mozione "per la ripetizione" della votazione sul controprogetto indiretto interrompe il decorso del termine di cui all'art. 75a cpv. 2 LDP, mentre il rigetto della mozione segna il dies a quo di un nuovo termine di votazione.
95 A titolo di paragone, il voto su un'iniziativa il cui ritiro condizionato a causa del fallimento del controprogetto indiretto non è diventato effettivo sin dal momento in cui ha avuto luogo è un motivo che dovrebbe precludere un annullamento "retroattivo" del voto sul controprogetto indiretto. Infatti, il Tribunale federale lega l'annullamento di una votazione in questo contesto a diverse condizioni, tra cui la tutela della certezza del diritto, che verrebbe compromessa nel momento in cui l'annullamento della votazione sul controprogetto dovesse comportare l'annullamento della votazione sull'iniziativa.
c. Ulteriore punto di partenza: decisione del Consiglio federale che rifiuta o revoca la conferma di una votazione (non scritta)
96 Infine, come l'art. 75a cpv. 1 LDP, in caso di annullamento della votazione sull'iniziativa (il cui ritiro non è diventato legalmente valido a causa del fallimento del controprogetto indiretto), l'art. 75a cpv. 2 LDP deve essere integrato nel senso che, se la procedura parlamentare non viene rinnovata, la decisione del Consiglio federale che rifiuta o revoca la validità del risultato (art. 15 LDP) segna il punto di partenza per un nuovo periodo di dieci mesi per la votazione sull'iniziativa.
3. Durata ("dieci mesi")
97 La conferma del risultato della votazione sul controprogetto indiretto fa scattare un periodo di voto di 10 mesi. Pertanto, il tempo trascorso tra il voto finale dell'Assemblea federale sull'iniziativa e il ritiro condizionato dell'iniziativa non viene dedotto retroattivamente dal periodo di votazione.
98 Poiché tutti i controprogetti indiretti sulla base dei quali un'iniziativa è stata ritirata condizionalmente sono entrati in vigore, non è possibile indicare in pratica la durata media di una votazione dopo il rifiuto del controprogetto indiretto. Tuttavia, poiché anche in questi casi si tratta di votare su un emendamento costituzionale, non c'è prima facie alcun motivo per cui la durata debba differire significativamente dalla durata media della votazione sull'iniziativa in un caso "ordinario".
C. Termine per la votazione sull'attuazione di un'iniziativa generale (paragrafo 3)
1. Oggetto ("[mettere in votazione] l'emendamento costituzionale [...] relativo a [un'iniziativa generale]")
99 Il termine di cui all'art. 75a cpv. 3 LDP si riferisce anche allo svolgimento di un referendum, le cui modalità sono le stesse dei referendum di cui all'art. 75a cpv. 1 e 2, ma il cui oggetto è la modifica costituzionale conseguente all'adozione di un'iniziativa concepita in termini generali, e non l'iniziativa stessa.
100 L'art. 75a cpv. 3 LDP si applica esclusivamente agli emendamenti costituzionali selettivi che seguono iniziative formulate in termini generali. Non si riferisce quindi a un emendamento costituzionale completo che fa seguito a un'iniziativa adottata in tal senso (artt. 138 e 193 cpv. 1 Cost.), che deve anche essere oggetto di una votazione da parte del popolo e dei Cantoni (art. 140 cpv. 1 lett. a Cost.).
101 Si ricorda che l'iniziativa, di carattere generale, indica la direzione di una modifica costituzionale desiderata senza formulare definitivamente la formulazione di tale modifica. Se l'Assemblea federale approva l'iniziativa, redige direttamente la modifica costituzionale corrispondente (art. 139 cpv. 4 frase 1 Cost.), che deve "rispecchiare rigorosamente il contenuto e gli obiettivi dell'iniziativa" (art. 104 cpv. 2 ParlG). Se respinge l'iniziativa, la sottopone al voto del popolo (art. 139 cpv. 4 frase 2 cum. 140 cpv. 2 lett. b Cost.). Se il popolo vota a favore, l'Assemblea federale è tenuta a elaborare la modifica costituzionale richiesta dall'iniziativa (art. 139 cpv. 4 frase 3 Cost.). Trattandosi di una modifica costituzionale, l'attuazione elaborata dall'Assemblea federale è soggetta a referendum obbligatorio e deve essere approvata dal popolo e dai Cantoni (art. 140 cpv. 1 lett. a Cost.).
102 L'attuazione dell'iniziativa elaborata in termini generali entro un periodo di tempo ragionevole è tutelata dalla garanzia dei diritti politici (art. 34 cpv. 1 Cost.). Il termine di cui all'art. 75a cpv. 3 LDP si riferisce alla fase postparlamentare di questo processo. L'Assemblea federale, da parte sua, ha un periodo di due anni dall'approvazione dell'iniziativa per redigere l'emendamento costituzionale (art. 104 cpv. 1 LParl). Tuttavia, la legge non prevede un meccanismo per sanzionare un ritardo o un rifiuto dell'Assemblea federale di legiferare (cpv. 189 cpv. 4 Cost.).
103 In conformità con un requisito costituzionale (art. 156 cpv. 3 lett. b Cost.), invece, la legge prevede un meccanismo per garantire che una decisione sull'attuazione sia presa se solo le differenze tra i Consigli impediscono la sua adozione da parte dell'Assemblea federale. L'art. 104 cpv. 3 ParlG recita: "Se i Consigli non riescono a mettersi d'accordo su un progetto comune di revisione parziale, o se uno o entrambi respingono il progetto, le decisioni prese da loro nell'ultima deliberazione sono sottoposte al voto del popolo e dei Cantoni". Questa disposizione si applica se le Camere hanno adottato ciascuna un progetto di risoluzione, ma una Camera respinge la proposta della conferenza di conciliazione (cpr art. 93 cpv. 2 ParlG) o una (o entrambe) le Camere respingono il progetto di revisione nella votazione finale su di esso (cpr art. 1 cpv. 3 ParlG).
104 Se si verifica una di queste situazioni, spetta al popolo e ai Cantoni separare i progetti di legge adottati dall'una e dall'altra Camera nelle loro deliberazioni finali dettagliate sotto forma di voto su queste due varianti. A prescindere dalla questione dell'oggetto e delle modalità precise di questa votazione, che esula dall'oggetto di questo commento, riteniamo che il termine dell'art. 75a cpv. 3 LDP debba applicarsi anche in questo caso, almeno per analogia, se si tratta di una votazione su un emendamento costituzionale che fa seguito a un'iniziativa generale.
2. Punto di partenza ("votazione finale dell'Assemblea federale")
a. Punto di partenza ordinario: conclusione effettiva del trattamento parlamentare ("votazione finale dell'Assemblea federale")
105 Il termine per la votazione di una modifica costituzionale basata su un'iniziativa elaborata in termini generali decorre dalla votazione finale dell'Assemblea federale (art. 81 LDP) che approva la revisione in questione (art. 75a cpv. 3 LDP). Questo dies a quo si applica anche se una delle due Camere respinge il progetto di risoluzione sulla modifica costituzionale in questa votazione finale (Art. 104 cpv. 3 ParlG).
106 D'altra parte, nel caso in cui l'art. 104 par. 3 ParlG sia applicato in seguito al rifiuto della proposta della Conferenza di unificazione da parte di un Consiglio, non ha luogo alcuna votazione finale sul progetto di risoluzione sulla revisione costituzionale. In questo caso, riteniamo opportuno colmare una lacuna dell'art. 75a cpv. 3 LDP, stabilendo che il periodo di due anni decorre dal voto che porta al rifiuto della proposta di unificazione.
107 Poiché non esiste alcun meccanismo per costringere l'Assemblea federale ad adottare una modifica costituzionale, e poiché il Consiglio federale non ha alcuna competenza per adottare una modifica costituzionale, il Consiglio federale non può logicamente ordinare una votazione su un argomento inesistente (cpr Art. 106 ParlG). Per questo motivo, a differenza del paragrafo 2.1, l'art. 75a cpv. 3 LDP non prevede un dies a quo sussidiario.
b. Ulteriore punto di partenza: risoluzione del Consiglio federale che rifiuta o revoca la conferma di un risultato di voto (non scritta)
108 Infine, come le votazioni sulle iniziative, anche la votazione sulla modifica costituzionale che attua un'iniziativa redatta in termini generali deve essere dichiarata nulla solo in casi del tutto eccezionali. In questo caso, a nostro avviso, è la decisione del Consiglio federale che nega o revoca la validità del risultato (art. 15 LDP) a segnare l'inizio di un nuovo periodo di votazione di 10 mesi.
3. Durata ("dieci mesi")
109 Come per le altre scadenze dell'art. 75a LDP, il Consiglio federale ha una durata di dieci mesi per organizzare e condurre il referendum. Il tempo che l'Assemblea federale non ha utilizzato entro il periodo di due anni per preparare la modifica costituzionale non estende il periodo a disposizione del Consiglio federale.
110 In assenza di una prassi corrispondente, non è possibile indicare il tempo medio che intercorre nella pratica tra il voto finale dell'Assemblea federale e il voto popolare. Anche in questo caso, tuttavia, non c'è motivo per cui debba differire in modo significativo dal tempo medio impiegato per lo svolgimento della votazione sull'iniziativa in un caso "ordinario".
D. Estensione dei termini (paragrafo 3bis)
111 Mentre i primi tre commi dell'art. 75a fissano i termini di voto, il cpv. 3bis stabilisce la proroga di tali termini, a nostro avviso in modo esaustivo. Esso li subordina al dies a quo del termine pertinente (definito dai paragrafi 1–3 opportunamente interpretati) che cade entro un determinato periodo prima del prossimo rinnovo generale del Consiglio nazionale, ossia tra 10 e 3 mesi prima delle elezioni.
112 Sebbene questa disposizione non sia stata commentata al momento della sua adozione nel 2014, è comprensibile che la sua logica sia quella di tenere conto del fatto che un anno elettorale prevede non quattro ma solo tre date per i referendum (art. 2a cpv. 3 ODP), limitando così le date a disposizione del Consiglio federale per mettere ai voti l'iniziativa. È anche ipotizzabile che l'intenzione sia quella di sollevare la Cancelleria federale durante questo periodo. Tuttavia, non si conoscono i criteri che hanno portato alla delimitazione del periodo decisivo per la proroga. Inoltre, va notato che la necessità di avere tempo e date di voto sufficienti nell'anno elettorale era già stata presa in considerazione quando il periodo di voto "ordinario" era stato originariamente fissato a 9 mesi.
113 Il rinnovo generale del Consiglio nazionale si riferisce all'elezione di tutti i deputati che formano questa camera ogni quattro anni (art. 149 cpv. 2 LDP), a differenza di un'eventuale elezione suppletiva (art. 51 LDP) o supplementare (art. 56 LDP).
114 Il Consiglio nazionale è inoltre completamente rinnovato prima della fine della legislatura quadriennale se il popolo è d'accordo con il principio di una revisione totale della Costituzione (art. 193 cpv. 3 Cost.). La legge non disciplina le modalità temporali di questo rinnovo totale selettivo. A differenza del rinnovo periodico, non è prevedibile. Non rientra quindi nella regola che prevede, in linea di principio, quattro votazioni all'anno (art. 2a cpv. 1 e 3 ODP). Se necessario, dovrebbe quindi svolgersi in una data di votazione aggiuntiva e non sovrapporsi agli altri punti di votazione. A nostro avviso, non rientra quindi nell'Art. 75a cpv. 3bis LDP. Ciò, inoltre, risulta già dalla formulazione della disposizione, che implica la periodicità facendo riferimento al "prossimo" rinnovo, e dalla sua logica, che consiste nel fissare la proroga del termine in relazione a una data prevedibile.
115 Il rinnovo generale periodico del Consiglio nazionale ha luogo (ogni quattro anni) la penultima domenica di ottobre (art. 19 cpv. 1 LDP). Il periodo di riferimento per il rinnovo tra i 10 e i 3 mesi prima del rinnovo va quindi sempre da un giorno di dicembre dell'anno precedente le elezioni a un giorno di luglio dell'anno delle elezioni. Si estende quindi su sette mesi.
116 Tutti i mandati che iniziano a scadere durante questo periodo sono automaticamente rinnovati. Non è richiesta una risoluzione corrispondente del Consiglio federale o dell'Assemblea federale. La durata della proroga è di 6 mesi, portando il periodo totale a 16 mesi.
117 De lege ferenda, va notato che questo sistema di proroga automatica della stessa durata per tutte le scadenze che iniziano a decorrere tra i 10 e i 3 mesi prima delle elezioni non raggiunge l'obiettivo presunto di dare al Consiglio federale il maggior numero di possibilità di scelta al momento di fissare la data per la votazione dell'iniziativa. Al di fuori di un anno elettorale, il Consiglio federale ha in linea di principio la possibilità di scegliere tra due date per la votazione dell'iniziativa. Tuttavia, il meccanismo dell'art. 75a cpv. 3bis LDP non preserva questo equilibrio:
Se il periodo di votazione inizia a decorrere immediatamente prima del periodo di sospensione (cioè immediatamente prima della scadenza di dicembre), il Consiglio federale ha a disposizione una sola data di votazione. Ad esempio, se l'Assemblea federale avesse tenuto la votazione finale su un'iniziativa l'ultimo giorno della sessione invernale del 2022, ossia il 16 dicembre 2022, il termine per la votazione su questa iniziativa non sarebbe stato prorogato, poiché il periodo pertinente per la proroga sarebbe iniziato il 22 dicembre 2022, dato il rinnovo generale del Consiglio nazionale il 22 ottobre 2023. Di conseguenza, il Consiglio federale avrebbe avuto tempo fino al 16 ottobre 2023 per mettere in votazione l'iniziativa. A causa dell'obbligo di annunciare una votazione con almeno quattro mesi di anticipo (art. 10 cpv. 1bis LDP) e del calendario delle date di votazione, che concretizza l'art. 2a LDP, la votazione sull'iniziativa avrebbe potuto avere luogo solo in una data di votazione, ossia il 18 giugno 2023.
Se, invece, il termine inizia a decorrere durante lo standstill (cioè fino alla scadenza di luglio), le date disponibili per la votazione non sono più due, ma tre o addirittura quattro. Ad esempio, se l'Assemblea federale adotta una decisione su un'iniziativa il 17 marzo 2023, il termine per la votazione sull'iniziativa, tenendo conto della proroga, scade il 17 luglio 2024, lasciando al Consiglio federale le seguenti 3 date per fissare la votazione: 26 novembre 2023, 3 marzo 2024. Se la votazione finale si tiene il 16 giugno 2023, il termine scade il 16 ottobre 2024, dando al Consiglio federale la possibilità di ordinare il voto il 26 novembre 2023, il 3 marzo 2024, il 9 giugno 2024 o il 22 settembre 2024.
118 In altre parole, il sistema attuale non impedisce la perdita di una data di voto in alcune circostanze e offre una o addirittura due date di voto aggiuntive in altre circostanze. Alla luce di ciò, va notato che per le quattro iniziative che finora sono state interessate da una proroga della scadenza, il tempo medio tra la votazione finale e il voto è stato di circa 10,3 mesi. Pertanto, l'attuale sistema non ha portato ad abusi, almeno finora.
E. Termini per la trattazione dell'iniziativa: riferimento alla Legge sul Parlamento (paragrafo 4)
119 L'art. 75a LDP si conclude con un riferimento al ParlG per quanto riguarda la trattazione di un'iniziativa da parte del Consiglio federale e dell'Assemblea federale e i relativi termini. Questa divisione della materia è una decisione storica del legislatore. Tuttavia, i termini per la trattazione parlamentare di un'iniziativa sono decisivi per l'applicazione dell'art. 75a cpv. 1 LDP, in quanto la loro scadenza costituisce l'inizio sussidiario del termine per la votazione di un'iniziativa.
120 La trattazione di un'iniziativa da parte del Consiglio federale e dell'Assemblea federale è oggetto di un intero capitolo (3) in un titolo (5) della ParlG (artt. 96–106).
121 Come già accennato, l'iniziativa per la revisione totale della Costituzione non è soggetta ad alcun termine esplicito (art. 96 ParlG). Tuttavia, deve essere trattata entro un termine ragionevole, che in ogni caso non deve superare i due anni, analogamente a quanto previsto per le iniziative di carattere generale (art. 103 cpv. 1 ParlG).
122 Nel caso di un'iniziativa volta a una revisione parziale della Costituzione, l'art. 97 cpv. 1 lett. a ParlG fissa un termine di un anno dalla presentazione dell'iniziativa affinché il Consiglio federale sottoponga all'Assemblea federale un progetto di decreto federale e un relativo messaggio. Il termine è prorogato di sei mesi se il Consiglio federale prepara un controprogetto o un progetto di decreto strettamente connesso all'iniziativa popolare (art. 97 ParlG).
123 Da parte sua, l'Assemblea federale dispone di un termine di 30 mesi dalla presentazione di un progetto d'iniziativa per decidere se raccomandarne l'accettazione o il rifiuto (art. 100 LP), o di 2 anni dalla presentazione di un'iniziativa elaborata in termini generali per decidere se accettarla o respingerla (art. 103 cpv. 1 LP). Con decisione dell'Assemblea federale, questi termini possono essere prorogati di un anno se uno dei Consigli ha "adottato una decisione su un controprogetto o su un progetto di legge che è strettamente legato all'iniziativa popolare" (art. 105 cpv. 1 ParlG).
124 In generale, tra la presentazione dell'iniziativa e la sua votazione possono trascorrere i seguenti termini:
Nel caso di un'iniziativa redatta ex novo:
Se l'Assemblea federale non prolunga il periodo di trattazione sulla base di un controprogetto: 40 mesi (30 mesi di periodo di trattazione + 10 mesi di periodo di votazione) o 46 mesi (40 mesi + 6 mesi di proroga) se il periodo inizia a decorrere tra 10 e 3 mesi prima del prossimo rinnovo generale del Consiglio nazionale.
Se l'Assemblea federale prolunga il periodo di esame sulla base di un controprogetto: 52 mesi (30 mesi di periodo di esame + 1 anno, cioè 12 mesi, di proroga + 10 mesi di periodo di voto) o 58 mesi (52 mesi + 6 mesi di proroga) se il periodo inizia a decorrere tra 10 e 3 mesi prima del prossimo rinnovo generale del Consiglio nazionale.
Nel caso di un'iniziativa redatta in termini generali:
Se l'Assemblea federale non prolunga il periodo di trattamento a causa di un controprogetto: 34 mesi (2 anni, ossia 24 mesi di periodo di trattamento + 10 mesi di periodo di voto) o 40 mesi (34 mesi + 6 mesi di proroga) se il periodo inizia a decorrere tra 10 e 3 mesi prima del prossimo rinnovo generale del Consiglio nazionale.
Se l'Assemblea federale prolunga il periodo di trattamento sulla base di un controprogetto (indiretto): 46 mesi (2 anni o 24 mesi di periodo di trattamento + 1 anno o 12 mesi di proroga + 10 mesi di periodo di voto) o 52 mesi (46 mesi + 6 mesi di proroga) se il periodo inizia a decorrere tra 10 e 3 mesi prima del prossimo rinnovo generale del Consiglio nazionale.
125 Infine, per quanto riguarda l'attuazione di un'iniziativa adottata in termini generali, il Consiglio federale ha anche un periodo di un anno dall'adozione per presentare un progetto e un messaggio all'Assemblea federale (art. 97 cpv. 1 lett. b ParlG), con un periodo di due anni dall'adozione per l'Assemblea federale per elaborare il decreto. Come già detto, tuttavia, il mancato rispetto di questo termine non comporta conseguenze concrete.
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