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- I. Storia delle origini
- II. Art. 75b cpv. 1 Cost.
- III. Art. 75b cpv. 2 Cost.
- IV. Art. 197 no. 9 cpv. 1 Cost.
- V. Art. 197 no. 9 cpv. 2 Cost.
- Letture consigliate
- Bibliografia
I. Storia delle origini
A. I problemi delle seconde case
1. Sfruttamento eccessivo del suolo svizzero
1 La prima legislazione federale sulle residenze secondarie è stata introdotta nel 1961 come misura contro l'alienazione di terreni nazionali a stranieri. Le decisioni federali urgenti sono state trasferite nella Legge federale del 16 dicembre 1983 sull'acquisto di beni immobili da parte di persone all'estero (RS 211.412.41), che limita tale acquisto e lo sottopone all'obbligo di autorizzazione. La norma, da allora nota come "Lex Koller", mira a prevenire l'alienazione del suolo nativo. Dalla sua introduzione, tuttavia, ha perso gran parte della sua efficacia. Da un lato, è limitata alla domanda straniera, con una percentuale di seconde case di proprietà di stranieri stimata solo al 20%. Dall'altro lato, la conclusione dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone con l'UE ha ridotto ulteriormente la portata della Lex Koller, poiché i cittadini dell'UE/AELS residenti in Svizzera sono stati equiparati ai cittadini svizzeri.
2. Sfruttamento eccessivo del paesaggio montano svizzero
2 Soprattutto a causa della sua limitata efficacia, il Consiglio federale ha tentato di abrogare la Lex Koller nel 2007, ma ha fallito in Parlamento. Ciononostante, i suoi art. 8 cpv. 2 e 3, intesi come misure di accompagnamento, sono stati trasferiti al RPG (RS 700) il 1° luglio 2011. In seguito alla bocciatura dell'abrogazione della "Lex Koller", le due norme sono state rielaborate come controproposta indiretta all'iniziativa sulle seconde case, che nel frattempo si è concretizzata, e che mirava a un controllo più incisivo della pianificazione territoriale sulle costruzioni di due case.
3 L'iniziativa mirava a preservare il paesaggio e i terreni agricoli bloccando la costruzione di seconde case, mantenendo così l'attrattiva turistica delle regioni montane e creando alloggi a prezzi accessibili per la popolazione locale. Gli obiettivi prefissati non lasciano dubbi sul fatto che i problemi legati alle seconde case siano cambiati nel tempo. Nel frattempo sono emerse le preoccupazioni ecologiche, in particolare l'uso di terreni per abitazioni che vengono utilizzate solo per poche settimane all'anno (il problema dei cosiddetti "letti freddi"), ma la popolazione è anche diventata sempre più consapevole degli effetti economici negativi sulla popolazione locale e sull'industria del turismo.
3. Adozione ed entrata in vigore dell'iniziativa sulla residenza secondaria
4 L'11 marzo 2012, l'iniziativa popolare "Stop alla costruzione dilagante di abitazioni secondarie!" è stata infine accettata con il 50,6% dei voti e il 13,5 dei Cantoni, e la Costituzione federale è stata modificata con gli attuali art. 75b e art. 197 cpv. 9. L'art. 8 cpv. 2 e 3 della Legge sulla pianificazione territoriale (LPT) è stato nuovamente abrogato il 1° gennaio 2016 nel corso dell'introduzione della Legge sulle residenze secondarie; parte del contenuto delle disposizioni è stato incorporato negli artt. 3 e 12 della Legge federale del 20 marzo 2015 sulle residenze secondarie (Legge sulle residenze secondarie, LASec; RS 702).
B. Problemi di attuazione
5 Con l'adozione dell'iniziativa, le sue disposizioni sono entrate immediatamente in vigore (cfr. art. 195 Cost.). Tuttavia, molto altro è rimasto oscuro a causa della formulazione poco attenta, poco strutturata e generalmente carente delle nuove norme costituzionali. Innanzitutto, c'era disaccordo sul fatto che l'iniziativa potesse essere applicata direttamente o meno (cfr. n. 8 e segg.); il termine centrale "residenza secondaria" non era nemmeno definito. Ulteriori problemi sono stati causati dall'uso simultaneo dei termini "abitazione" e "unità abitative", dal doppio standard di calcolo basato sulle abitazioni e sulla "superficie lorda", termine quest'ultimo che non era nemmeno sufficientemente definito. Inoltre, l'iniziativa consisteva in una sequenza arbitraria di specifiche per l'applicazione diretta (art. 75b cpv. 1 Cost.) e di mandati al legislatore (art. 75b cpv. 2 e art. 197 no. 9 cpv. 1 Cost.). La limitazione dell'iniziativa alla "costruzione" di seconde case (cfr. titolo dell'iniziativa) e le misure relative alle licenze edilizie hanno generato ulteriore confusione (su tutto questo, si veda il punto II.); così come la concentrazione su un "piano di condivisione della prima casa", per cui anche questo termine è stato utilizzato in modo fuorviante (III.). Inoltre, il contenuto delle disposizioni di attuazione era limitato e doveva essere emanato entro due anni dall'adozione dell'iniziativa (IV. infra), e il destino delle licenze edilizie rilasciate tra il 1° gennaio 2013 e l'entrata in vigore delle disposizioni di attuazione non era chiaro (V. infra).
6 La situazione era ulteriormente complicata dal fatto che solo pochi comuni interessati dall'iniziativa l'avevano effettivamente approvata. Ulteriori attriti nell'attuazione e soprattutto nella progettazione della legge di attuazione (LASec) erano facilmente prevedibili. Nonostante le numerose sentenze dei tribunali supremi, i problemi persistono.
C. Possibili soluzioni
1. Ordinanza sulla residenza secondaria del 22 agosto 2012 (aZWV)
7 Prima ancora dell'entrata in vigore della LASec, il 22 agosto 2012 il Consiglio federale ha emanato un'ordinanza sulla residenza secondaria per adempiere al mandato legislativo dell'iniziativa ed eliminare le incertezze giuridiche più pressanti. L'ordinanza è entrata in vigore il 1° gennaio 2013 e si applica ai Comuni in cui la percentuale di seconde case sul totale delle abitazioni è superiore al 20% (art. 1 cpv. 1). L'allegato conteneva un elenco di comuni per i quali esisteva una presunzione relativa che la percentuale di abitazioni secondarie fosse superiore al 20% (art. 1 cpv. 2 e 3). Inoltre, l'art. 2 conteneva una prima definizione (non riuscita) del termine "abitazione secondaria"; si stabilivano anche la gestione e le possibilità di conversione per le abitazioni e gli esercizi alberghieri già esistenti o già legalmente autorizzati (art. 3).
8 L'approccio del Consiglio federale non è stato privo di controversie a causa della sua urgenza in termini di tempo e delle relative questioni di competenza (cfr. n. 47). Questa ordinanza, da non confondere con quella che esiste ora sulla base del LASec, è stata abrogata con l'introduzione del LASec il 1° gennaio 2016.
2. Decisioni del Tribunale federale del 22 maggio 2013
a. Applicabilità diretta
9 Infine, a causa di numerose domande per la costruzione di residenze secondarie, il Tribunale federale ha avuto l'opportunità, già nel maggio 2013, di esprimersi su diverse questioni relative all'attuazione dell'art. 75b e dell'art. 197 no. 9 della Cost. Per quanto riguarda l'applicabilità diretta dell'Iniziativa sulle residenze secondarie, ha affermato che i fatti e le conseguenze giuridiche sono chiari e specifici per quanto riguarda le destinazioni d'uso che rientrano senza dubbio nel concetto di residenza secondaria e che sono destinate a un comune con una percentuale chiaramente eccessiva di residenze secondarie. Le situazioni così contemplate ("letti freddi") erano relativamente semplici da delimitare e non complesse. Non c'era quindi nulla che impedisse l'immediata applicabilità di questo "nucleo duro" della nuova norma costituzionale speciale, anche se ciò comportava una restrizione non trascurabile della garanzia di proprietà (art. 26 Cost.).
10 Tuttavia, l'art. 75b Cost. dovrebbe ancora essere concretizzato in ampie parti, in particolare per quanto riguarda la costruzione di residenze secondarie gestite, la conversione di residenze primarie e secondarie, nonché l'ampliamento e la sostituzione di residenze secondarie esistenti. L'applicabilità diretta dell'art. 75b cpv. 1 in combinazione con l'art. 197 n. 9 cpv. 1 e l'art. 197 n. 9 cpv. 1. L'applicabilità diretta dell'art. 75b cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 197 n. 9 cpv. 2 Cost. è stata quindi limitata a un divieto cautelativo di costruire residenze secondarie nei comuni interessati fino all'entrata in vigore delle disposizioni di attuazione, che equivale a una zona di pianificazione. Questo divieto doveva essere interpretato in modo ampio per non anticipare il legislatore e per non pregiudicare le future disposizioni di attuazione. In definitiva, si trattava solo di una limitazione temporanea della garanzia immobiliare fino all'emanazione delle disposizioni di attuazione. Per una misura così cautelativa e temporalmente limitata, non si dovevano porre requisiti elevati alla definitività della norma.
11 Queste sentenze sono state emesse nonostante gran parte della dottrina fosse contraria all'applicabilità diretta dell'iniziativa. In particolare, è stata criticata l'inadeguata definizione del termine "residenza secondaria", che rendeva quasi impossibile per le persone interessate orientare il proprio comportamento in base alla nuova norma e prevedere sufficientemente le conseguenze del proprio comportamento.
b. La gestione dei permessi di costruzione
12 Un'altra questione controversa è stata quella di come procedere con le licenze edilizie per le seconde case concesse dopo l'adozione dell'iniziativa l'11 marzo 2012. Il Tribunale federale è giunto alla conclusione che l'art. 197 n. 9 cpv. 2 della Cost. che prevede la nullità delle licenze edilizie concesse dal 1° gennaio 2013 fino all'entrata in vigore delle disposizioni di attuazione, non è una disposizione transitoria deviante, ma si limita a intensificare la conseguenza giuridica (nullità anziché contestabilità). Sono stati quindi applicati i consueti principi sull'applicazione intertemporale della legge (per maggiori dettagli sulle conseguenze, si veda il punto V.).
3. Legge sulla residenza secondaria
13 Infine, il 1° gennaio 2016 sono entrati in vigore il tanto atteso LASec e la relativa Ordinanza sulla residenza secondaria del 4 dicembre 2015 (LASec; RS 702.1) - da non confondere con quella del 22 agosto 2012 (n. 7 supra). Il legislatore ha così adempiuto al mandato dell'art. 197 n. 9 cpv. 1 Cost. e ha emanato la legge di attuazione. Il LASec definisce, tra l'altro, il concetto di residenza secondaria (art. 2 cpv. 4) e, a differenza di esso, le residenze primarie e le residenze equiparate alle residenze primarie. Regola il calcolo della quota di seconde case (art. 4 f.) e contiene una specificazione del divieto di seconde case nell'art. 75b BV (art. 6). Contiene inoltre disposizioni sulla costruzione di nuove abitazioni (art. 7 e segg.) e sulla modifica di abitazioni esistenti nei comuni con una percentuale di seconde case superiore al 20%. Contiene inoltre disposizioni esecutive (art. 15 e segg.), penali (art. 21 e segg.) e finali sull'attuazione e il trasferimento (art. 23 e segg.).
14 Il LASec è stato preceduto da un compromesso extraparlamentare tra una delegazione di consiglieri nazionali e il comitato d'iniziativa. In cambio di concessioni sul contenuto della legge, gli iniziativisti hanno accettato di rinunciare al referendum. Il compromesso trovato è stato poi accettato dal Parlamento senza grandi resistenze.
15 Le reazioni al risultato sono state prevalentemente critiche. Biaggini ritiene che "l'attuazione legislativa (...) non appartiene ai momenti migliori della metodologia legislativa e del parlamentarismo". Alig/Griffel affermano addirittura che la legge sulle residenze secondarie è essenzialmente un'eccezione alla restrizione sulle seconde case prevista dalla Costituzione, affiancata da disposizioni esecutive e penali. Tuttavia, ci sono buone ragioni per il compromesso raggiunto. Ad esempio, l'approvazione esplicita degli iniziativisti è una forte indicazione del fatto che il LASec tiene conto del significato e dello scopo delle nuove disposizioni costituzionali. Dopo l'adozione dell'iniziativa, non era necessariamente chiaro come dovesse essere interpretata la volontà popolare e quali obiettivi fossero stati perseguiti con l'iniziativa stessa.
16 Inoltre, era imperativo conciliare le disposizioni apodittiche dell'art. 75b Cost. con altre norme costituzionali (tra cui la pianificazione territoriale, il principio di proporzionalità, la garanzia della proprietà, la libertà di stabilimento). Sarebbe quindi sbagliato parlare di un pigro compromesso legislativo, oppure - come sottolinea ancora Biaggini - che i Consigli sono stati raramente così fortunati che l'art. 190 Cost. dichiara autorevole il risultato del lavoro legislativo parlamentare e lo esenta dal controllo giudiziario. Per lo meno il LASec fornisce ora una base per trattare la costruzione di seconde case, sulla base della quale si può affrontare l'eliminazione delle ambiguità esistenti. Gli effetti concreti delle disposizioni di attuazione sulle singole disposizioni dell'iniziativa sono illustrati di seguito sulla base delle singole norme.
II. Art. 75b cpv. 1 Cost.
A. Rapporto con altre norme costituzionali
1. Pianificazione territoriale
17 Con l'adozione dell'iniziativa, la Confederazione ha la competenza di legiferare nel settore delle residenze secondarie. A mio avviso, si tratta di un mero complemento alla legislazione di base in materia di pianificazione del territorio ai sensi dell'art. 75 RPD e deve essere trattata in modo restrittivo. Tuttavia, può anche essere considerata una competenza completa in materia di residenze secondarie. In questo modo o in un altro, la Confederazione è autorizzata a regolamentare tutte le questioni legali relative alle residenze secondarie. Inoltre, si tratta di una competenza concorrente, cioè successivamente derogatoria. Il diritto cantonale ha cessato di essere applicabile solo con l'emanazione del LASec, e solo nella misura in cui la competenza federale è effettivamente esaurita. Poiché la limitazione della costruzione di seconde case è un compito federale, le licenze edilizie in questo senso possono essere contestate anche da organizzazioni per la tutela della natura e del patrimonio con un ricorso associativo ai sensi dell'art. 12 LPN, tenendo così conto delle "preoccupazioni per la tutela della natura e del patrimonio" (art. 78 cpv. 2 Cost.).
18 L'art. 75b Cost. e la legislazione di attuazione basata su di esso continuano a lasciare spazio ai Cantoni e ai Comuni per l'adozione di determinate norme sulle residenze secondarie. L'art. 3 cpv. 2 LASec consente ai Cantoni di emanare norme che limitano la costruzione e la conversione di abitazioni più di quanto previsto dalla legge sulle residenze secondarie, ad esempio mediante contingenti o tasse sulle residenze secondarie. Anche l'applicazione dell'iniziativa è lasciata ai Cantoni e ai Comuni (cfr. art. 23 LASec).
2. Proporzionalità e garanzia della proprietà
19 In linea di principio, tutte le norme della Costituzione sono di pari grado, purché il legislatore costituzionale non dia deliberatamente la priorità a una singola norma. La rigorosa limitazione della percentuale di seconde case al 20% prevista dall'art. 75b cpv. 1 Cost. impedisce valutazioni caso per caso, che da un lato costituiscono un'invasione della garanzia di proprietà (art. 26 Cost.) e dall'altro una violazione del principio di proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.). Si tratta di una situazione paragonabile all'art. 78 cpv. 5 Cost. (protezione della brughiera), in cui una norma rivendica la priorità su altre norme costituzionali. In tali circostanze, le restrizioni ai diritti fondamentali da parte della Costituzione stessa devono essere accettate. Tuttavia, la presente preferenza si applica solo alle disposizioni costituzionali appena menzionate; non si può dedurre dall'art. 75b cpv. 1 Cost. che anche altre norme debbano passare in secondo piano.
B. Ambito di applicazione
1. Ambito di applicazione materiale
20 L'art. 75b cpv. 1 Cost. è una norma condizionale e finale. Da un lato, richiede che se il 20% del numero totale di abitazioni è costituito da seconde case (di fatto), allora è prevista una restrizione a questo limite (nel senso di un divieto) come conseguenza legale e, come conseguenza logica, non possono essere concesse altre licenze edilizie.
21 Ci sono diverse richieste che prevedono la stessa conseguenza legale nel caso in cui la percentuale di seconde case nella superficie lorda di un comune utilizzata a fini residenziali superi il 20%. Ciò è indubbiamente vero in base alla formulazione della norma. Tuttavia, ad oggi in Svizzera non esiste una definizione valida del termine "superficie lorda di pavimento" e non è stato possibile nemmeno fornire un'indagine pratica; di conseguenza, il LASec non determina la superficie lorda di pavimento. La limitazione delle superfici occupate dalle residenze secondarie è presa in considerazione solo dal fatto che le conversioni e gli ampliamenti delle residenze di vecchia data sono limitati (cfr. art. 12 ZWG). Inoltre, nell'ambito del controllo d'impatto (art. 19 LASec), i risultati pubblicati annualmente delle statistiche edilizie e abitative devono essere utilizzati per verificare se il presupposto utilizzato per giustificare questa procedura, ovvero che le residenze secondarie sono comunque generalmente più piccole delle residenze primarie, sia effettivamente vero. Almeno la prima relazione d'impatto non ha potuto confutare l'ipotesi. In queste circostanze, l'accusa di violazione della Costituzione rivolta al legislatore in relazione alla deroga della superficie lorda di pavimento sembra più drammatica di quanto non sia in realtà.
22 Il contenuto finale dell'art. 75 Cost. si manifesta invece nel fatto che esso stabilisce il limite del 20% come rapporto da perseguire tra residenze primarie e secondarie. Da un lato, ciò impone ai comuni di prendere precauzioni affinché la soglia del 20% non venga raggiunta in primo luogo. Dall'altro, i Comuni con una percentuale di seconde case superiore al 20% devono adottare misure per ridurre la percentuale di seconde case. Questi requisiti sono attuati in modo piuttosto limitato a livello legislativo, rispettivamente dall'art. 12 cpv. 1 LASec e dall'art. 3 cpv. 1 LASec, in quanto i Cantoni sono tenuti ad adottare misure solo se necessario.
2. Ambito di applicazione locale
23 L'ambito di applicazione locale dell'art. 75b Cost. si estende a tutta la Svizzera, nella misura in cui tutti i Comuni devono redigere un inventario degli alloggi (anche l'art. 4 LASec; cfr. infra III.). Sulla base di questo, si decide se un comune rientra anche nel campo di applicazione della restrizione condizionale della seconda casa ai sensi dell'art. 75 cpv. 1 Cost. In tal caso, la restrizione si applica (ovviamente) all'intero comune e non solo alla zona edificabile. Inoltre, a causa dello scopo finale, tutti i comuni sono tenuti a impedire il superamento della quota di seconde case del 20% (si veda anche l'art. 6 cpv. 1 LASec).
24 È possibile per i Comuni sfuggire all'ambito locale delle misure di restrizione se, a causa di fusioni o scissioni, la loro quota di seconde case scende al di sotto del limite del 20%. A questo proposito, solo i comuni di nuova creazione il cui territorio non è contiguo e che si sono fusi o divisi solo allo scopo di aggirare l'art. 75b possono essere considerati un abuso di diritto. Tuttavia, è molto dubbio che la Confederazione possa disporre di mezzi d'azione contro tali manovre, ammesso che possano essere provate. In ogni caso, ad oggi non si conoscono esempi.
C. Concetto di "residenza secondaria
25 Il termine "residenza secondaria" (cfr. n. 11) è stato definito in dettaglio nell'art. 2 LASec. È definito negativamente, cioè un'abitazione è considerata un'abitazione secondaria ai sensi del cpv. 4 se non è né un'abitazione primaria né equivalente a un'abitazione primaria.
1. Abitazione
26 L'art. 2 cpv. 1 lett. a - e LASec elenca i requisiti di un'abitazione, che devono essere soddisfatti cumulativamente. Per abitazione si intende quindi un insieme di locali idonei all'uso abitativo, che formano un'unità strutturale, che hanno accesso dall'esterno o da un'area all'interno dell'edificio condivisa con altre abitazioni, che dispongono di impianti di cottura e che non costituiscono un veicolo. Di norma, un appartamento è composto da più stanze, ma anche una singola stanza può soddisfare tutti i requisiti da sola (monolocale). Il diritto all'uso dell'abitazione è irrilevante, cioè è irrilevante che l'abitazione sia di proprietà o in affitto all'utente.
2. Residenza primaria o secondaria
27 Un'abitazione primaria, invece, è un'abitazione utilizzata da almeno una persona residente nel comune in cui si trova l'abitazione (art. 2 cpv. 2 LASec). Oltre a varie altre eccezioni, in particolare le abitazioni occupate in modo permanente a scopo di lavoro e di istruzione sono considerate residenze primarie (cfr. art. 2 cpv. 3 lett. a-h LASec) e quindi non sono disapprovate dal legislatore.
28 Il concetto di residenza secondaria così definito dal legislatore non è criticabile ed è probabilmente in linea con gli obiettivi perseguiti dall'Iniziativa sulla residenza secondaria. In linea di principio, dovrebbero essere considerate seconde case quelle abitazioni che vengono utilizzate raramente e/o che servono principalmente come investimento di capitale e non vengono messe a disposizione come spazio abitativo per un periodo di tempo prolungato (i cosiddetti "letti freddi"; si veda il precedente n. 3).
3. Calcolo della percentuale di residenze secondarie
29 Sulla base del concetto di cui sopra, è possibile calcolare con precisione anche la percentuale di residenze secondarie. Si calcola dividendo il numero di abitazioni considerate seconde case per il numero totale di abitazioni (moltiplicato per 100). È importante tenere presente che è possibile ottenere un risultato preciso solo se l'uso delle abitazioni viene registrato correttamente. In caso contrario, la percentuale di seconde case è troppo alta. I comuni della zona di confine farebbero bene a richiedere un censimento adeguato (cfr. n. 43).
D. Divieto di residenze secondarie e residenze ancora ammesse
30 Nei Comuni con una quota di seconde case superiore al 20%, ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LASec, non possono più essere autorizzate nuove seconde case come definite nell'art. 2 della legge. Ciò chiarisce il divieto di seconde case di cui all'art. 75b della Cost. che, secondo la giurisprudenza, esisteva già prima dell'entrata in vigore della legge a causa della sua diretta applicabilità, ma riguardava solo un "nucleo duro" (vedi sopra n. 9 e segg.).
1. Nuove abitazioni con restrizioni d'uso
31 Il divieto riguarda la creazione di un'abitazione secondaria sia attraverso una nuova costruzione sia attraverso la conversione di un edificio esistente che in precedenza non conteneva abitazioni. Nei Comuni interessati, le nuove abitazioni possono essere costruite in linea di principio solo con una specifica restrizione d'uso (art. 7 cpv. 1 LASec), la cui modifica richiede di norma un'autorizzazione (edilizia) (art. 13 LASec). È consentito l'uso come residenze primarie e residenze che hanno lo stesso status di residenze primarie (lett. a), nonché residenze utilizzate per il turismo (lett. b). Un'abitazione è considerata tale se viene offerta in modo permanente per l'uso esclusivo a breve termine di ospiti a condizioni di mercato e locali e se: a. si trova nella stessa casa della residenza del proprietario (appartamento della nonna) o b. non è adattata alle esigenze personali del proprietario ed è gestita nell'ambito di un'attività ricettiva strutturata (art. 7 cpv. 2 LASec). Ai sensi dell'art. 7 cpv. 3 LASec, l'autorità competente per i permessi di costruzione ordina la rispettiva restrizione d'uso nella licenza edilizia mediante una condizione d'uso. Si tratta di un cosiddetto divieto di appropriazione indebita.
2. Nuove abitazioni senza restrizioni d'uso
32 Esenti dal divieto di seconde case ai sensi dell'art. 6 LASec sono in particolare le abitazioni che sono state approvate come abitazioni senza restrizioni d'uso sulla base di una circostanza eccezionale ai sensi degli artt. 8 o 9 LASec. Da un lato, si tratta di abitazioni per il finanziamento incrociato di strutture ricettive strutturate, sia di strutture esistenti che di nuove strutture da costruire (cfr. art. 8 LASec). Dall'altro lato, si tratta di abitazioni all'interno delle zone edificabili in edifici protetti o caratteristici della località (art. 9 LASec), il cui scopo è la conservazione dell'edificio.
33 Sono ammesse anche le abitazioni che possono essere approvate sulla base di un piano di utilizzo speciale legato al progetto, ai sensi dell'art. 26 f. ZWG. LASec e quelle che rientrano nelle disposizioni transitorie dell'art. 25 cpv. 2 e 4 LASec, sebbene non siano esplicitamente menzionate nell'art. 6 cpv. 2 LASec.
34 Dal punto di vista dell'Art. 75b LASec, l'Art. 8 LASec (appartamenti per il finanziamento incrociato di strutture ricettive) è particolarmente problematico, perché consente alle strutture alberghiere di creare nuovi letti "freddi" in determinate circostanze (n. 3 sopra), o di convertire fino al 50% della loro superficie principale in letti "freddi". Per contro, i letti "caldi" creati negli appartamenti turistici ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. b LASec possono essere facilmente conciliati con gli obiettivi dell'art. 75b Cost. Le eccezioni all'art. 9 LASec si basano sull'interesse pubblico alla conservazione degli edifici protetti. Il cpv. 1 riguarda gli edifici protetti o gli edifici caratteristici di una particolare località all'interno delle zone edificabili, mentre il cpv. 2 riguarda gli edifici al di fuori delle zone edificabili. Di conseguenza, l'eccezione di cui al cpv. 2 non serve solo alla conservazione dell'edificio, ma anche a quella del paesaggio culturale circostante e corrisponde agli interessi dell'art. 75b BV.
E. Abuso di diritto in relazione alle restrizioni d'uso
35 In base all'art. 14 cpv. 1 LASec, è possibile sospendere per un certo periodo di tempo la restrizione all'uso come residenza primaria, al fine di evitare i casi di disagio che possono derivare da un'applicazione rigida e schematica della legge a prescindere dalle circostanze specifiche. La sospensione è possibile sia in caso di difficoltà personali (decesso, cambio di residenza o cambiamento di stato civile (lett. a) sia in caso di difficoltà strutturali (gara d'appalto non andata a buon fine per l'uso legittimo (lett. b).
36 Secondo il Tribunale federale, l'introduzione della possibilità di cui alla lettera b ha aumentato il potenziale di abuso in relazione alla costruzione di nuove abitazioni nei comuni che rientrano nel campo di applicazione dell'art. 75b Cost. Di conseguenza, ha inasprito la sua giurisprudenza sull'abuso di diritto nell'ambito della costruzione di appartamenti nei comuni interessati. In particolare, deve esaminare d'ufficio se esistono indicazioni specifiche che fanno apparire irrealistica l'intenzione o la possibilità di un uso di residenza primaria del progetto di costruzione.
F. Garanzia dei diritti acquisiti; abitazioni di vecchia data
37 In relazione agli effetti dell'art. 75b Cost. sulle abitazioni già esistenti, viene regolarmente menzionata la garanzia dei diritti acquisiti. Questa garantisce che gli edifici costruiti legalmente, divenuti illegali a causa di nuovi decreti, possano essere mantenuti e continuare a essere utilizzati nel modo precedente. Non ha alcun effetto diretto sull'art. 75b Cost. perché non è prevista la sua applicazione agli edifici esistenti. Gli edifici esistenti non sono diventati illegali con l'entrata in vigore dell'art. 75b BV. L'art. 75b cpv. 1 Cost. stabilisce solo una percentuale massima di seconde case per comune; non si può dire quale seconda casa abbia portato al superamento del limite. Inoltre, non esiste una clausola di retroattività (che in linea di principio è problematica).
1. Deroga
38 Poiché la garanzia dei diritti acquisiti riguarda solo l'uso precedente, in linea di principio le abitazioni di vecchia data utilizzate come residenze primarie non possono più essere trasformate in residenze secondarie dopo l'entrata in vigore dell'art. 75b Cost. Senza eccezioni, tuttavia, le residenze primarie preesistenti nei comuni interessati perderebbero gran parte del loro valore, perché parte del prezzo coprirebbe la possibilità di conversione. Questo processo svantaggerebbe i proprietari delle residenze primarie (la popolazione locale), mentre le residenze secondarie esistenti - per lo più con proprietari non residenti - aumenterebbero di valore a causa della carenza di offerta. L'art. 11 cpv. 1 LASec prevede quindi che le abitazioni di vecchia data - soggette a restrizioni d'uso esistenti o future in base al diritto cantonale o comunale - siano libere nel tipo di utilizzo residenziale. In linea di principio, possono essere utilizzate come abitazioni primarie o secondarie senza limitazioni, per cui un'abitazione è considerata di vecchio diritto se esisteva legalmente o era stata legalmente approvata l'11 marzo 2012 (art. 10 LASec; si veda anche il successivo n. 53). Tali abitazioni di vecchio diritto possono essere rinnovate, trasformate e ricostruite nell'ambito della superficie utile principale esistente (art. 11 cpv. 2 LASec). Allo stesso modo, possono essere ampliate all'interno delle zone edificabili per un massimo del 30% della superficie utile principale esistente, a condizione che non vengano create ulteriori abitazioni (art. 11 cpv. 3 LASec).
2. Preoccupazioni e possibili conseguenze
39 Il Consiglio federale teme due principali sviluppi indesiderati in relazione alla conversione illimitata di abitazioni esistenti in residenze secondarie. Da un lato, a causa della carenza di seconde case, ci sarebbe un grande incentivo finanziario per i residenti locali a vendere la loro ex residenza primaria, situata in posizione centrale, a stranieri che vorrebbero usarla come seconda casa. Con il profitto ottenuto, potrebbero poi costruire o acquistare una nuova e più grande residenza primaria in una posizione periferica alla periferia del villaggio. Questo porta a uno svuotamento dei centri abitati e a un'ulteriore espansione urbana; se questo processo avviene all'interno di un comune, si parla di "effetto ciambella". D'altra parte, la libera conversione delle residenze primarie in secondarie nelle comunità turistiche può spostare i residenti locali perché le residenze primarie diventano più scarse e più costose.
40 Per prevenire questi sviluppi indesiderati, l'art. 3 cpv. 4 dell'aZWV prevedeva già un divieto di conversione abusiva. Tuttavia, si è rivelato inapplicabile a causa delle sue carenze legali e pratiche. L'art. 12 cpv. 1 LASec prevede ora che i Cantoni e i Comuni adottino, se necessario, misure per prevenire gli abusi e gli sviluppi indesiderati derivanti dal cambio di destinazione d'uso. È possibile limitare la conversione di abitazioni precedentemente utilizzate come residenze primarie in residenze secondarie, nonché la possibilità di modificare le abitazioni soggette al diritto anteriore. Inoltre, questi cambiamenti d'uso e di costruzione possono essere soggetti all'obbligo di licenza edilizia, se non lo sono già (art. 12 cpv. 2 LASec). Nella sua forma attuale, tuttavia, l'art. 12 LASec è in gran parte superfluo, poiché i Cantoni possono già adottare le misure proposte sulla base dell'art. 3 cpv. 2 LASec, che li autorizza a emanare regolamenti che limitano l'uso delle abitazioni più di quanto faccia la LASec. Sebbene non sia esplicitamente menzionata, l'introduzione di misure di restrizione fiscale sarebbe possibile anche sulla base dell'art. 3 cpv. 2 LASec.
41 La concezione indiretta delle misure volte a prevenire abusi e sviluppi indesiderati è ritenuta di portata troppo limitata e incostituzionale in considerazione dello scopo dell'art. 75b Cost. Tuttavia, gli abusi temuti finora non si sono in gran parte concretizzati, motivo per cui i Cantoni e i Comuni hanno esercitato una certa moderazione; un'introduzione su base provvisoria sembrerebbe inoltre sbagliata. Questo solo perché le misure richieste, che consentirebbero la conversione delle residenze primarie in residenze secondarie solo in casi eccezionali, sarebbero associate a gravi violazioni dei diritti fondamentali degli interessati (in particolare la libertà di stabilimento, la garanzia della proprietà) e la loro attuazione richiederebbe un controllo appena proporzionato delle condizioni di vita personali. Inoltre, le frizioni economiche sarebbero difficili da controllare.
III. Art. 75b cpv. 2 Cost.
42 Come vari altri termini dell'art. 75b Cost. il "piano di ripartizione della prima casa" è usato in modo estremamente fuorviante. Nel presente contesto, il termine "piano di ripartizione della prima casa" viene solitamente utilizzato come sinonimo di regolamento di ripartizione della prima casa che determina la quota di residenze primarie in un comune. Nell'applicazione giuridica dell'art. 75b cpv. 2 Cost., tuttavia, il termine è ovviamente inteso per fornire informazioni sul tipo di utilizzo di tutte le abitazioni in un comune, in modo da poter determinare la percentuale di seconde case. Di conseguenza, si tratta di un inventario o di un registro e non di una misura di pianificazione. L'art. 4 LASec, che attua il mandato legislativo dell'art. 75b cpv. 2 Cost., utilizza quindi il termine "inventario delle abitazioni" anziché "piano di residenza primaria". In base all'art. 4 cpv. 1 LASec, tutti i Comuni svizzeri sono quindi tenuti a redigere un inventario annuale delle abitazioni, indipendentemente dalla percentuale di seconde case possedute. Questo deve almeno elencare il numero totale di abitazioni e il numero di residenze primarie (art. 4 cpv. 2 LASec). L'art. 75b cpv. 2 Cost. non può essere applicato direttamente a causa della sua natura di mandato legislativo.
43 In particolare, ogni comune deve fornire annualmente all'UST i propri dati sulla popolazione con data di chiusura al 31 dicembre entro il 31 gennaio dell'anno successivo. Entro la stessa data, i Comuni devono anche aggiornare i propri dati nel Registro delle abitazioni negli edifici (GWR) (art. 1 cpv. 1 ZWV). Sulla base dei dati dei Comuni nel GWR, l'Ufficio federale per lo sviluppo territoriale (ARE) stabilisce per ogni Comune, entro il 31 marzo di ogni anno, se la quota di seconde case supera o meno il 20% (art. 2 cpv. 2 ZWV). Contro la decisione dell'ARE è possibile presentare ricorso prima al Tribunale amministrativo federale e poi al Tribunale federale in materia di diritto pubblico. Tuttavia, se un Comune si accontenta di raccogliere i dati minimi, questi mostreranno regolarmente una percentuale di residenze secondarie superiore a quella realmente esistente sul suo territorio. Ciò è dovuto al fatto che nel GWR solo le abitazioni costituiscono residenze primarie che possono essere assegnate a persone con residenza nel comune. Le abitazioni che non possono essere assegnate a una persona con residenza nel comune sono considerate potenziali residenze secondarie. Di conseguenza, tutte le abitazioni trattate come residenze primarie ai sensi dell'art. 2 cpv. 3 LASec vengono statisticamente conteggiate come residenze secondarie, anche se non è così. Per evitare ciò, i Comuni possono registrare separatamente, oltre alle residenze primarie, anche la categoria di abitazioni trattate come residenze primarie ai sensi dell'art. 2 cpv. 3 LASec e includerle tra le residenze primarie. In questo modo non vengono più considerate residenze secondarie, riducendo così la percentuale di residenze secondarie nel comune. Questo è l'unico modo per determinare con precisione la percentuale di residenze secondarie (cfr. n. 29 sopra).
44 I comuni la cui percentuale di residenze secondarie è costantemente nell'intervallo limite del 20% (i cosiddetti comuni ascensore) non dovrebbero quindi accontentarsi del contenuto minimo ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 LASec quando raccolgono i dati per redigere l'inventario delle residenze secondarie, ma dovrebbero scegliere la procedura ai sensi del cpv. 3 e inoltre monitorare attentamente l'evoluzione della percentuale di residenze secondarie. Anche un diverso utilizzo di alcune abitazioni può far sì che un Comune rientri o meno nell'ambito di applicazione dell'art. 75b Cost. Se la percentuale di residenze secondarie scende al di sotto del 20%, la base per le restrizioni d'uso ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 LASec cessa di essere valida. Sebbene venga meno la base giuridica per la restrizione d'uso, la cancellazione di questa condizione non avviene d'ufficio, ma è necessaria una richiesta da parte del proprietario affinché l'autorità competente incarichi il catasto di cancellare la nota (art. 25 cpv. 3 LASec). La situazione non è chiara se, dopo essere scesi al di sotto della soglia del 20% e aver cancellato le restrizioni d'uso, la soglia viene nuovamente superata. Il LASec non regola questa situazione, per cui queste abitazioni non sono né nuove né vecchie. Dovrà essere chiarito come trattare le loro possibilità di utilizzo e di espansione. D'altra parte, sulla base dell'art. 75b cpv. 1 Cost. è già indiscusso che non può essere concessa una licenza edilizia per un'abitazione secondaria che comporti il superamento del limite (art. 6 cpv. 1 frase 2 LASec).
IV. Art. 197 no. 9 cpv. 1 Cost.
45 Questa disposizione transitoria autorizzava il Consiglio federale a emanare per ordinanza le disposizioni di attuazione necessarie per la creazione, la vendita e l'iscrizione nel registro fondiario se entro due anni (cioè entro l'11 marzo 2014) non fosse entrata in vigore la legislazione necessaria per attuare l'art. 75b. L'intento era ovviamente quello di mettere il legislatore sotto pressione. Come previsto, la legge necessaria non era ancora in vigore al momento in questione, ma il Consiglio federale ha agito (sorprendentemente) già in anticipo e ha emanato una prima ordinanza sulle residenze secondarie, entrata in vigore il 1° gennaio 2013 (aZWV, da non confondere con l'attuale ZWV; cfr. sopra n. 7 s.). In questo modo, ha voluto garantire un'applicazione paritaria delle nuove norme costituzionali fino all'entrata in vigore della legislazione di attuazione.
46 Tuttavia, si poneva la questione se il Consiglio federale fosse autorizzato a emanare una tale ordinanza in quel momento. Mentre il Consiglio federale si riteneva competente a farlo sulla base dell'art. 182 cpv. 2 della Cost. - secondo il quale è responsabile dell'esecuzione della legislazione e dell'emanazione dei regolamenti necessari - una parte considerevole della dottrina era di parere opposto. Solo una legge esistente consentirebbe alla Confederazione di emanare un'ordinanza sulla base dell'art. 182 cpv. 2 Cost. Il Tribunale federale non si è espresso in modo diplomatico su questa controversia e si è limitato ad affermare che sarebbe stato eccessivamente formalistico chiedere al Consiglio federale di emanare una seconda volta l'ordinanza, questa volta sulla base dell'art. 197 no. 9 cpv. 1 della Cost.
47 Dopo l'11 marzo 2014 e fino all'entrata in vigore della legge prevista dall'art. 75b Cost. l'aZWV è stata quindi considerata un'ordinanza ai sensi dell'art. 197 n. 9 cpv. 1 della Costituzione federale, per cui aveva senza dubbio anche una base di competenza sicura. Con l'entrata in vigore del LASec, l'aZWV è stata definitivamente abrogata il 1° gennaio 2016 (cfr. n. 8 sopra).
V. Art. 197 no. 9 cpv. 2 Cost.
48 Anche sulla portata dell'articolo 197 no. 9, cpv. 2, della Cost. c'era disaccordo prima delle importanti decisioni del Tribunale federale. La maggior parte della dottrina e dei tribunali cantonali riteneva che questa disposizione transitoria chiarisse l'art. 75b cpv. 1 Cost. e prevalesse su di esso come lex specialis. Come conseguenza giuridica dell'art. 75b cpv. 1 Cost. l'art. 197 n. 9 cpv. 2 Cost. stabilisce inequivocabilmente la nullità delle licenze edilizie solo a partire dal 1° gennaio 2013 e non dall'entrata in vigore dell'iniziativa. Ciò ha portato alla convincente conclusione che la vecchia legge sarebbe rimasta in vigore fino al 31 dicembre 2012 e che le licenze edilizie rilasciate sarebbero rimaste valide.
49 Tuttavia, il Tribunale federale non ha considerato l'art. 197 no. 9 cpv. 2 Cost. come una norma transitoria, ma piuttosto come un inasprimento della conseguenza giuridica dell'art. 75b cpv. 1 Cost. (nullità anziché contestabilità, n. 11 sopra). Di conseguenza, si applicano le consuete regole sulla validità intertemporale della legge e la legalità di un atto amministrativo viene valutata in base alla situazione giuridica al momento della sua emanazione. Le modifiche alla legge che si verificano solo nel corso del procedimento di ricorso non devono di norma essere prese in considerazione, a meno che un interesse pubblico sostanziale non richieda l'applicazione della nuova legge o questa sia stata emanata per motivi di ordine pubblico. Tuttavia, secondo la Corte Suprema Federale, tali ragioni impellenti, o un interesse pubblico prevalente, non esistevano.
50 A causa dell'applicabilità diretta dell'art. 75b cpv. 1 della Cost. la situazione giuridica è la seguente: Per le domande di costruzione rilasciate prima dell'11 marzo 2012 e successivamente impugnate, si applica il diritto vigente al momento della valutazione di primo grado da parte delle autorità cantonali. Le licenze edilizie rilasciate dopo l'11 marzo 2012 sono soggette alla nuova legge e sono impugnabili anche se sono state presentate prima dell'adozione dell'iniziativa. Se la licenza edilizia è stata rilasciata in prima istanza solo dopo il 1° gennaio 2013, è nulla. Una decisione diversa può essere presa solo in presenza di speciali costellazioni di tutela delle legittime aspettative e di diniego o ritardo della giustizia.
51 La conseguenza di queste decisioni della Corte Suprema Federale sarebbe che anche gli appartamenti approvati in prima istanza prima dell'11 marzo 2012 sarebbero considerati di "vecchio diritto", anche se successivamente sono stati oggetto di un procedimento di appello. L'art. 10 LASec, invece, stabilisce che un appartamento di vecchio diritto ai sensi della legge è solo quello che esisteva o era stato legalmente approvato l'11 marzo 2012. Il legislatore non ha motivato questa restrizione.
VI. Analisi dell'impatto
52 Durante la campagna referendaria, i proponenti dell'iniziativa l'hanno presentata come un semplice mezzo per fermare l'espansione urbana nelle regioni montane e per fornire alla popolazione locale alloggi a prezzi accessibili (n. 3 sopra). Come altre iniziative recenti, l'iniziativa era più incentrata su una formulazione semplice ma azzardata per quanto riguarda le possibilità di successo alle urne, piuttosto che affrontare seriamente soluzioni sostenibili ai problemi che affrontava. Come spesso accade, la realtà si è rivelata molto più complessa del previsto e i risultati dell'iniziativa sulle seconde case sono di conseguenza contrastanti.
A. Aspetti economici
53 Le temute conseguenze economiche negative si sono concretizzate nei comuni interessati - come previsto dagli esperti e quindi non sorprendente - anche se ciò è stato costantemente negato prima del voto. Così, la disuguaglianza di ricchezza è aumentata perché le residenze primarie non autorizzate hanno subito una perdita di valore rispetto alle residenze secondarie contingenti. In altre parole, i proprietari delle case di villeggiatura esistenti (probabilmente per lo più stranieri) ne hanno beneficiato, mentre i proprietari locali di residenze primarie sono tra i perdenti economici. Inoltre, la disoccupazione è aumentata nelle regioni già strutturalmente deboli. Secondo la prima analisi d'impatto, tuttavia, non ci sono difficoltà economiche sostanziali, anche se gli effetti dell'art. 75b Cost. sul valore aggiunto lordo, sull'occupazione e sul gettito fiscale dovrebbero diventare più evidenti in futuro. Nonostante i danni economici collaterali, l'espansione urbana non è rallentata in modo significativo nei comuni interessati.
54 I prezzi degli immobili nei comuni interessati, invece, sono generalmente diminuiti nei primi anni successivi all'adozione dell'iniziativa, contrariamente alle aspettative degli esperti. Solo nel 2021, e soprattutto sotto l'influenza della pandemia di Corona a partire dal 2020, i prezzi hanno raggiunto lo stesso livello che avrebbero probabilmente avuto senza l'iniziativa. In realtà si presumeva che la divisione del mercato in appartamenti di vecchia e nuova costruzione avrebbe portato direttamente a un aumento dei prezzi, poiché anche dopo l'adozione dell'art. 75b Cost. il 90% delle transazioni avrebbe riguardato ancora appartamenti di vecchia costruzione. L'andamento paradossale dei prezzi degli immobili è dovuto a due ragioni principali: Da un lato, i già citati problemi economici dei Comuni rientranti nel campo di applicazione dell'art. 75b Cost. hanno portato a una minore domanda locale di immobili. Dall'altro lato, le imponderabilità legali ed economiche legate all'iniziativa hanno portato a una limitazione delle transazioni immobiliari.
55 Gli ulteriori sviluppi del mercato immobiliare dei comuni interessati sono incerti. Anche se si può ipotizzare che l'aumento dei prezzi delle abitazioni di vecchia data si verifichi con un certo ritardo, rafforzato dalla necessità di ulteriori alloggi in località decentrate a causa della pandemia e dalla maggiore possibilità di uffici a domicilio. È invece piuttosto improbabile che si creino ulteriori alloggi a prezzi accessibili per la popolazione locale. Gli appartamenti di vecchia costruzione diventeranno più difficili da acquistare per gli abitanti del luogo, mentre il mercato degli appartamenti di nuova costruzione rimane ridotto (anche a causa della carenza di terreni edificabili dovuta al nuovo RPG) e rimarranno quindi costosi. Se, contrariamente alle aspettative, lo stock di appartamenti di nuova costruzione dovesse aumentare - dopo tutto, i proprietari locali di appartamenti di vecchia costruzione hanno un incentivo finanziario a venderli e quindi a finanziare appartamenti di nuova costruzione più economici - l'indesiderabile espansione urbana si intensificherebbe. Il già citato "effetto ciambella" si verificherebbe, in definitiva, in ritardo. Finora non è stato rilevato o quasi.
56 Non si può prevedere con certezza se l'uso delle seconde case si intensificherà in seguito all'intensificarsi della tendenza all'home-office dovuta alla pandemia del Covid 19, o se ci sarà addirittura un aumento del numero di persone che prenderanno la residenza nelle regioni periferiche, il che porterebbe a una diminuzione permanente della percentuale di seconde case.
B. Aspetti giuridici
57 Dal punto di vista giuridico, l'obiezione principale è che la formulazione poco ponderata dell'iniziativa ha creato molto materiale giuridico. Secondo l'analisi d'impatto della legge sulle residenze secondarie, la prassi giuridica su una serie di questioni chiave si è già sviluppata in un periodo di tempo relativamente breve. Con la LASec, nel tentativo di venire incontro ai comuni interessati e ai loro problemi specifici in materia di seconde case, il Parlamento ha perlomeno esplorato i limiti dell'art. 75b Cost. Questo approccio è giustificato anche dal fatto che l'art. 75b Cost., con il suo deliberato indebolimento del requisito di proporzionalità attraverso il limite assoluto del 20%, impedisce di trovare soluzioni adeguate alla situazione specifica di un Comune. La rivendicazione di priorità rispetto ad altre disposizioni costituzionali si aggiunge all'inglorioso elenco di iniziative recenti che minano deliberatamente l'equivalenza delle norme e accettano che vengano intaccati principi giuridici elementari. Questo fenomeno di tendenza è discutibile dal punto di vista costituzionale.
58 Per il futuro, si dovrebbe prestare maggiore attenzione alle esigenze soprattutto delle aree meno turistiche; le regioni montane interessate dall'iniziativa non sono solo St. Moritz, Zermatt o Verbier. Una gestione pragmatica del divieto sulle seconde case è particolarmente appropriata nelle aree periferiche e strutturalmente deboli, altrimenti la migrazione della popolazione locale sarà ulteriormente esacerbata a causa delle scarse prospettive economiche. Si tratta di una sfida non solo per il legislatore federale, ma anche per i comuni interessati, che dovrebbero sfruttare maggiormente le opzioni di pianificazione territoriale e fiscale già disponibili.
C. Sintesi
59 Complessivamente, i due obiettivi previsti dall'art. 75b della Cost. (arresto dell'espansione urbana e alloggi a prezzi accessibili) non sono ancora stati raggiunti. Per il prossimo futuro, l'arresto dell'espansione urbana appare incerto, mentre gli alloggi a prezzi accessibili per la popolazione locale rimarranno probabilmente un'utopia. A causa del periodo relativamente breve dall'entrata in vigore dell'art. 75b della Cost. i risultati della prima analisi d'impatto sono ancora poco significativi, soprattutto dal punto di vista economico; si spera che questo cambi in futuro.
L'autore
Il Dr. iur. Fabian Mösching, avvocato, LL.M. (Università di Sydney), è assistente legale presso la Prima Divisione di Diritto Pubblico del Tribunale Federale Svizzero a Losanna. Ha scritto la sua tesi di laurea sulle misure di restrizione delle seconde case.
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