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CODICE DI PROCEDURA CIVILE
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CODICE PENALE
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LEGGE SULLA TRASPARENZA
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LEGGE SUGLI AGENTI TERAPEUTICI
- I. Genesi
- II. Il concetto di cultura nel diritto costituzionale
- III. Obblighi di diritto internazionale
- IV. Commento in senso stretto
- V. Tutela dei diritti fondamentali
- VI. Organizzazione della promozione culturale
- VII. Protezione dei beni culturali
- Letture consigliate
- Bibliografia
- I materiali
I. Genesi
1 La Costituzione elvetica del 1798 favorì per la prima volta una politica culturale ispirata agli ideali repubblicani sul territorio della Repubblica Elvetica. La promozione della cultura nazionale e del «benessere spirituale» del popolo era considerata un obiettivo dello Stato e un presupposto per l’uguaglianza materiale dei cittadini. Le tensioni politiche seguite alla guerra del Sonderbund del 1847 e le persistenti controversie sull’importanza della cultura nel nascente Stato federale impedirono l’inserimento di articoli completi in materia di cultura e istruzione nella Costituzione federale del 1848. Ciononostante, fin dai suoi esordi la Confederazione promosse le istituzioni culturali. Nel 1849 fondò l’Archivio federale, che oggi gestisce con il nome di Archivio federale svizzero. Lo stesso anno il Consiglio federale respinse una proposta del capo del Dipartimento dell’interno volta a promuovere mostre e associazioni artistiche. Si dice che abbia motivato questa decisione con la competenza cantonale in materia di promozione dell’arte. A partire dal 1884 la Confederazione ha sostenuto gli istituti di arti e mestieri e ha versato un contributo all’Art Association. A partire dal 1887 la Confederazione si impegnò in modo più ampio nella promozione dell’arte e fondò la Commissione federale d’arte (CFA). Nel 1890 la Confederazione pose le basi per l’istituzione del Museo nazionale svizzero (oggi Museo nazionale svizzero), seguita dalla Biblioteca nazionale (oggi Biblioteca nazionale svizzera).
2 La Confederazione ha sempre considerato il proprio operato come un complemento alle strutture di promozione esistenti a livello comunale, cantonale e dei mecenati privati. Solo di fronte alla propaganda dei paesi confinanti, poco prima dello scoppio della Seconda guerra mondiale, si è attribuita competenze più ampie in materia di politica culturale. Nel 1939 ha fondato la Fondazione culturale Pro Helvetia e ha approvato il programma culturale della Difesa spirituale. Nel tentativo di respingere l’offensiva cinematografica nazionalsocialista, nel 1938 la Confederazione creò anche la Camera svizzera del cinema e limitò per legge l’importazione di film. Nel 1958 seguì un esplicito trasferimento di competenze dai Cantoni alla Confederazione (art. 27ter aBV) sotto la pressione politico-culturale della Guerra Fredda. Questa promozione culturale, orientata prevalentemente agli interessi statali, è rimasta in vigore per decenni.
3 In particolare, gli sconvolgimenti sociali degli anni '60 hanno portato a un'apertura e a una democratizzazione della politica culturale. Una pietra miliare è stata la pubblicazione, nel 1975, del rapporto finale della Commissione di esperti per le questioni di politica culturale svizzera istituita dal Consiglio federale (il cosiddetto rapporto Clottu). Il rapporto delinea l’immagine di una politica culturale democratica, che concepisce la cultura come espressione della libertà individuale e presupposto della democrazia e la promuove nelle sue molteplici manifestazioni.
4 Oltre alle competenze già menzionate nel settore cinematografico (art. 27ter aCst.), a partire dagli anni ’60 la Confederazione era competente, in casi specifici, per ulteriori settori della cultura (N. 10 s.), in particolare per la protezione dei beni culturali nell’ambito della protezione civile (art. 22bis aCost.), per la protezione della natura e del patrimonio (art. 24sexies aCost.) e per i media elettronici (art. 55bis aCost.), nonché nel settore delle lingue (art. 116 aCost.).
I tentativi di rafforzare ulteriormente le competenze della Confederazione in materia di promozione della cultura fallirono con la bocciatura alle urne dell’iniziativa sulla cultura del 1981, del controprogetto del 1986 e di un articolo sulla promozione della cultura nel 1994.
5 Solo la Cost. federale totalmente riveduta avrebbe dovuto contenere per la prima volta, con l’art. 69 Cost., una competenza culturale della Confederazione più ampia. Il progetto 95 (VE 95) conteneva un articolo sulla cultura che prevedeva anche la promozione della comprensione e dello scambio tra le comunità linguistiche e la competenza di emanare disposizioni per la promozione del cinema e la regolamentazione del mercato cinematografico (art. 73 VE 95). La proposta fu oggetto di controversie durante la consultazione, motivo per cui nell’art. 83 del progetto di revisione del 1996 fu inserita una riserva (dichiarativa) a favore della competenza culturale cantonale. Le discussioni nelle commissioni costituzionali portarono alla separazione della promozione della cultura e dell’ordinamento linguistico in articoli distinti. La Costituzione federale è stata integrata con una frase che va oltre il mandato di aggiornamento, secondo cui la Confederazione promuove «l'arte e la musica, in particolare nel settore della formazione» (art. 69 cpv. 2).
II. Il concetto di cultura nel diritto costituzionale
6 Il concetto di cultura è difficile da definire. Nelle scienze il termine viene trattato in modo diverso a seconda della disciplina; una definizione statale definitiva della cultura sarebbe problematica. Il termine si trova in numerose disposizioni della Costituzione federale, ma questa rinuncia a una definizione. Il diritto svizzero non conosce un concetto unitario di cultura. Nelle singole disposizioni della Cost. federale il concetto di cultura viene utilizzato a volte in senso ampio (art. 2 cpv. 2 Cost.), a volte in senso stretto (art. 69 Cost.), motivo per cui il concetto costituzionale di cultura deve essere interpretato nel contesto dello scopo e del nesso oggettivo di una disposizione. La Confederazione fa regolarmente riferimento al concetto (ampio) di cultura della Conferenza mondiale dell’UNESCO di Città del Messico (1982). Secondo tale definizione, la cultura «deve essere considerata come l’insieme degli aspetti spirituali, materiali, intellettuali ed emotivi unici che caratterizzano una società o un gruppo sociale. Ciò include non solo l’arte e la letteratura, ma anche gli stili di vita, i diritti umani fondamentali, i sistemi di valori, le tradizioni e le credenze». La dichiarazione della Conferenza mondiale dell’UNESCO sulle politiche culturali e lo sviluppo sostenibile (cosiddetta MONDIACULT 2022) conferma questa nozione di cultura. Con l’adozione della dichiarazione, circa 150 Stati – tra cui la Svizzera – si sono espressi a favore del riconoscimento della cultura come bene pubblico globale (bene comune) dotato di un valore intrinseco.
7 Nella sua applicazione nell’ambito della ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni, il concetto di cultura richiede una limitazione pragmatica. La competenza federale in materia di promozione della cultura ai sensi dell’art. 69 cpv. 2 Cost. comprende la cultura in senso stretto. Ciò include generalmente la promozione della creazione culturale, la mediazione dell’arte e della cultura, la protezione dei beni culturali e la gestione o la promozione di istituzioni culturali quali musei, archivi o biblioteche.
8 È indiscusso che il concetto di cultura ai sensi dell’art. 69 Cost. comprenda anche le attività artistiche e la mediazione artistica e che in tal caso si applichi la libertà d’arte (art. 21 Cost.). Il Tribunale federale ha definito in modo aperto il concetto di arte ai sensi della Cost., motivo per cui i decisori devono valutare caso per caso il valore artistico di un’opera. A tal fine occorre partire dalle caratteristiche strutturali formali, materiali e istituzionali proprie dell’arte, tenendo conto anche dell’autocoscienza artistica. La distinzione tra promozione della cultura e promozione dell’arte come sottocategoria è rilevante, tra l’altro, perché le competenze federali nel settore della promozione dell’arte sono più ampie (cfr. N. 20).
9 Il recente concetto di patrimonio culturale immateriale (art. 1 lett. a n. 1 LPC) estende la competenza in materia di promozione culturale alle tradizioni e alle pratiche sociali che, secondo l’Inventario federale delle tradizioni viventi, comprendono in particolare i settori «pratiche sociali», «forme di espressione orale» e «artigianato tradizionale». Nel caso concreto, la delimitazione può risultare complessa. Le competenze di altri settori culturali in senso lato, come ad esempio la protezione della natura e del patrimonio locale, la formazione e la scienza, sono sancite in articoli costituzionali specifici. Il concetto di cultura ampio e aperto dell’UNESCO rimane tuttavia il punto di riferimento di ogni politica culturale.
III. Obblighi di diritto internazionale
10 La promozione della cultura da parte della Confederazione e dei Cantoni ai sensi dell’art. 69 Cost. non si svolge in un vuoto giuridico. Al contrario, sia la Confederazione che i Cantoni sono vincolati, nell’ambito delle rispettive competenze, a obblighi di diritto internazionale relativi alla protezione e alla promozione della cultura. Gli accordi e le convenzioni internazionali sottolineano l’importanza fondamentale della cultura per la pace, la dignità umana e la coesione sociale. Essi concretizzano e rafforzano il mandato d’azione della Svizzera in materia di politica culturale e creano un quadro vincolante entro il quale la politica culturale statale deve svilupparsi a livello nazionale e cantonale.
11 Già il primo diritto internazionale umanitario protegge i beni culturali (art. 27 della Convenzione dell’Aia (1907), successivamente anche Convenzione dell’Aia sui beni culturali (1954)), il che sottolinea l’importanza fondamentale della cultura per la società moderna. La deportazione e la distruzione di migliaia di beni culturali durante la Seconda guerra mondiale si riflette nell’ordinamento giuridico internazionale del dopoguerra. La Carta delle Nazioni Unite obbliga le parti contraenti a cooperare in materia di cultura e a promuovere la stabilità, il benessere e la pace (art. 55 lett. b della Carta delle Nazioni Unite). L’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Educazione, la Scienza e la Cultura (UNESCO), fondata nel 1945 per dare attuazione a questo postulato e di cui la Svizzera fa parte dal 1949, si impegna a favore della conservazione e della promozione della cultura come strumento di cooperazione e di promozione della pace.
12 La Svizzera ha ratificato diverse convenzioni internazionali sotto l’egida dell’UNESCO, che hanno per oggetto la protezione del patrimonio culturale, la lotta al traffico illecito di beni culturali e la promozione della diversità delle espressioni culturali. Questi strumenti definiscono ciascuno il proprio ambito di applicazione e perseguono obiettivi diversi. La protezione e la promozione della cultura sono anche espressione degli obblighi in materia di diritti umani derivanti dai trattati sui diritti umani vincolanti per la Svizzera (cfr. N. 24).
13 A livello regionale, nel contesto europeo la Svizzera si è impegnata a salvaguardare e garantire la cultura ratificando una serie di convenzioni culturali adottate sotto l’egida del Consiglio d’Europa. In questo contesto, la tutela del patrimonio culturale è diventata sempre più anche oggetto della tutela dei diritti umani. La Corte europea dei diritti dell’uomo riconosce la tutela dei beni culturali come legittimo interesse pubblico in una società democratica. Ha inoltre affrontato il tema della tutela e della promozione della cultura come parte integrante di diversi diritti sanciti dalla Convenzione (cfr. N. 24).
IV. Commento in senso stretto
A. Sovranità culturale dei Cantoni (cpv. 1)
14 La competenza in materia di protezione e promozione della cultura spetta ai Cantoni. Ciò deriva dai principi generali della ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni (art. 3 in combinato disposto con l’art. 42 Cost.). La riserva impropria di cui all’art. 69 cpv. 1 Cost. conferma la competenza originaria dei Cantoni in materia di cultura. L’inserimento della disposizione nella nuova Cost. federale dimostra che la ripartizione federale delle competenze in materia di cultura continuerà ad avere grande importanza.
15 I Cantoni attuano una promozione della cultura secondo criteri propri. Il federalismo culturale così istituzionalizzato riflette la diversità linguistica e culturale della Svizzera, di cui i Cantoni sono i principali portatori. La maggior parte delle Costituzioni cantonali contiene un mandato statale per la promozione della cultura. In molti Cantoni il mandato culturale comprende, oltre alla promozione dell’arte e della cultura, anche la protezione e la conservazione dei beni culturali. Alcuni Cantoni si assumono anche il compito di preservare le tradizioni o la cultura popolare. La portata delle competenze dei Cantoni in materia di cultura risulta di norma dalle disposizioni delle Costituzioni cantonali, dalle leggi cantonali sulla promozione culturale e dalla prassi cantonale in materia.
16 La collaborazione intercantonale nel settore della cultura è gestita dal 1986 dalla Conferenza degli incaricati cantonali della cultura (CIC). Dal 2011, Confederazione, Cantoni e Comuni si confrontano in materia di politica culturale nell’ambito del Dialogo culturale nazionale e adottano raccomandazioni, rapporti e programmi sui temi trattati. Singoli Cantoni e Comuni hanno stipulato tra loro accordi per il sostegno reciproco delle istituzioni culturali. Inoltre, la legge sui giochi d’azzardo obbliga i Cantoni a destinare integralmente gli utili netti delle lotterie e delle scommesse sportive a scopi di utilità pubblica, compresa la cultura (art. 125 cpv. 1 LAG). I Cantoni ricevono così ogni anno un importo consistente che devono utilizzare, tra l’altro, per la promozione della cultura.
B. Competenze della Confederazione in materia di promozione culturale (cpv. 2)
1. Sostegno alle iniziative culturali di interesse nazionale (cpv. 2, prima parte)
17 Ai sensi dell’art. 69 cpv. 2 Cost., la Confederazione può «sostenere le iniziative culturali di interesse nazionale». Secondo la dottrina prevalente, si deve presumere l’esistenza di una competenza parallela di promozione da parte della Confederazione, sebbene tale competenza sia meno ampia rispetto a quella originaria dei Cantoni in materia di promozione culturale. Ciò risulta, da un lato, dalla formulazione secondo cui la Confederazione può «sostenere» iniziative culturali di interesse nazionale. Il termine impone alla Confederazione una certa moderazione nella promozione culturale. Tuttavia, proprio in quei settori in cui la Confederazione attua da decenni una politica di promozione autonoma, esiste de facto anche una competenza autonoma della Confederazione in materia di promozione culturale. La formulazione facoltativa concede alla Confederazione un ampio margine di discrezionalità nell’esercizio della sua competenza.
18 La competenza di promozione della Confederazione è limitata alle iniziative culturali di interesse nazionale. Considerate le notevoli riserve dei Cantoni riguardo all’inserimento di questa disposizione nella Costituzione federale riveduta, il termine va interpretato in senso restrittivo. Per l’interpretazione del concetto costituzionale di interesse nazionale si può fare riferimento, tra l’altro, alla sua concretizzazione legislativa nell’art. 6 cpv. 2 LPC. Si ha quindi un interesse nazionale in particolare quando un bene culturale è importante per la Svizzera o per le sue comunità linguistiche, un progetto ha ripercussioni sovraregionali o il talento artistico di una persona riveste importanza nazionale o internazionale. Lo stesso vale se un’organizzazione contribuisce alla creazione di reti tra operatori culturali, se un progetto promuove l’innovazione o se un evento culturale ha risonanza nazionale o internazionale; lo stesso vale se un progetto contribuisce in modo significativo allo scambio culturale nazionale o internazionale. La competenza della Confederazione in materia di promozione culturale nell’interesse nazionale comprende inoltre la protezione dei beni culturali (cfr. N. 44).
19 L’elenco di cui all’art. 6 cpv. 2 LPC è esemplificativo; alla Confederazione rimane un notevole margine di discrezionalità. Nei messaggi sulla cultura della Confederazione si riscontra infatti un’interpretazione decisamente ampia della disposizione. Con una tale interpretazione, la promozione culturale federale si avvicina visibilmente, nel risultato, a una competenza federale parallela.
2. Promozione dell’arte e della musica nel settore della formazione (comma 2, parte 2)
20 Per la promozione dell’arte e della musica, in particolare nel settore della formazione, l’art. 69 cpv. 3 Cost. prevede una competenza di promozione autonoma quale competenza federale parallela. La competenza della Confederazione in questo settore è più ampia di quella nel settore della cultura in generale. Quando la Confederazione promuove la formazione nell’arte e nella musica, deve rispettare la sovranità scolastica dei Cantoni, il che favorisce in particolare le offerte di sostegno nel settore extrascolastico.
21 L’art. 67a Cost. integra sia gli articoli sulla formazione che quelli sulla cultura della Cost. federale. In quanto lex specialis rispetto all’art. 69 cpv. 2 Cost., la disposizione attribuisce alla Confederazione competenze di promozione più estese nel settore della musica. Essa conferisce alla Confederazione una competenza di promozione nel settore dell’educazione musicale, in particolare per i bambini e i giovani (art. 67a cpv. 1 e cpv. 2, prima frase, Cost.). Obbliga i Cantoni a promuovere l’educazione musicale e a impegnarsi per un insegnamento musicale di qualità nelle scuole (art. 67a cpv. 1 e cpv. 2, prima frase, Cost.). L’obiettivo è rafforzare l’educazione musicale di bambini e giovani. In attuazione dell’art. 67a cpv. 3 Cost. e del nuovo art. 12 cpv. 4 LFC, l’ordinanza «Giovani talenti musica» integra la legislazione federale. Il programma «Giovani talenti musicali» mira a individuare precocemente bambini e giovani con capacità e potenzialità musicali superiori alla media e a promuoverli in modo mirato e sostenibile. La Confederazione è responsabile della gestione complessiva del programma e stabilisce i requisiti minimi per le richieste di sostegno cantonali.
C. Rispetto della diversità culturale e linguistica del Paese (c. 3)
22 L'art. 69 cpv. 3 Cost. obbliga la Confederazione, nell'esercizio delle sue competenze in materia di cultura, a rispettare la diversità culturale e linguistica del Paese. La diversità culturale è una caratteristica essenziale della Svizzera. È sancita nel preambolo della Cost. federale, nella sua disposizione sugli obiettivi (art. 2 cpv. 2 Cost.), nei singoli diritti fondamentali (in particolare art. 18 (libertà linguistica), 21 (libertà artistica), 15 Cost. (libertà di religione)) e nei relativi articoli sulle competenze. All’enfasi posta sulla diversità culturale si contrappone la conservazione della Svizzera come entità politica. La Costituzione federale svizzera si contraddistingue per lo sforzo di unità nella molteplicità. Questo rapporto di tensione tra diversità e unità si ritrova anche nelle disposizioni relative alla promozione della cultura.
23 In virtù del concetto aperto di cultura (cfr. N. 6 s.), il rispetto della diversità culturale non si limita al tradizionale quadrilinguismo (art. 4 Cost.) e alla diversità regionale della Svizzera. Il concetto aperto di cultura è un presupposto per una concezione contemporanea della cultura e apre la Costituzione a esigenze culturali di vario genere, nonché al continuo – e in parte anche sorprendente – sviluppo dell’arte e della cultura. La Costituzione federale tutela la diversità della cultura, in qualunque modo essa si manifesti come «elemento mutevole e anche fluido». L'obiettivo è garantire la diversità e il costante sviluppo delle attività culturali e consentire la partecipazione di tutti i gruppi della popolazione alla vita culturale.
V. Tutela dei diritti fondamentali
A. Garanzia di condizioni quadro favorevoli
24 La promozione culturale da parte della Confederazione e dei Cantoni è, come ogni azione statale, vincolata ai diritti fondamentali. La Cost. impone l'attuazione dei diritti fondamentali nell'intero ordinamento giuridico (art. 35 Cost.) . Diversi diritti fondamentali e diritti umani obbligano la Confederazione e i Cantoni, a livello programmatico, a preservare e promuovere la vita culturale libera, in particolare la libertà d’arte (art. 21 Cost.). Tuttavia, né dai diritti fondamentali né dall’art. 69 Cost. si può dedurre un diritto legale all’erogazione di sovvenzioni alla cultura.
25 L’obbligo di promozione sancito dai diritti fondamentali comporta, in ambito culturale, innanzitutto il compito di creare condizioni quadro politiche e giuridiche che consentano lo scambio culturale, la formazione e una produzione culturale diversificata e che garantiscano il «servizio culturale di base» del Paese. La promozione della cultura è un presupposto per l’esercizio delle libertà fondamentali (libertà attraverso lo Stato). L’accesso ai prodotti culturali altrui e il confronto con essi costituiscono una componente importante delle esperienze umane e un presupposto per uno sviluppo multidimensionale della personalità attraverso l’istruzione, dell'arte, della scienza e di altri beni e pratiche culturali. Il mandato di attuazione dei diritti fondamentali comporta, a livello programmatico, il dovere di creare le condizioni giuridiche e concrete sulla base delle quali l'arte e la cultura siano possibili, tra cui rientrano la tutela, la cura, la promozione e la mediazione della cultura.
26 Anche i trattati internazionali sui diritti umani fanno riferimento all’intreccio tra promozione della cultura e sfere di libertà individuali. L’articolo 27 della Dichiarazione universale dei diritti umani tutela il diritto di partecipare liberamente alla vita culturale della comunità e di godere delle arti. Alla base di questa disposizione c’è l’idea che solo la libera partecipazione alla vita culturale di una società consenta il libero sviluppo di una persona. Lo stesso concetto si ritrova nell’art. 15 del Patto I dell’ONU. Secondo il Comitato sociale, la promozione e il rispetto dei diritti culturali sono presupposti per la tutela della dignità umana e per interazioni appaganti in un mondo culturalmente diversificato. In senso analogo, l’art. 27 del Patto II dell’ONU tutela il diritto delle minoranze a «coltivare la propria vita culturale». Anche l’UNESCO ha ripetutamente sottolineato che la cultura è un fenomeno sociale che nasce dall’unione di attività creative individuali e di cooperazioni. La Corte europea dei diritti dell’uomo tutela diversi aspetti della partecipazione culturale, in particolare applicando la libertà di espressione (art. 10 CEDU) e il diritto al rispetto della vita privata e familiare (art. 8 CEDU).
B. Obblighi di difesa e di tutela
27 A livello di difesa e di tutela, i diritti fondamentali in generale e la libertà artistica in particolare garantiscono un divieto di strumentalizzazione della cultura per fini statali. La promozione culturale statale è al servizio degli operatori culturali beneficiari. Essa deve essere orientata al sostegno dello sviluppo della personalità e della diversità culturale. Ciò significa, al contrario, che lo Stato può esercitare solo un controllo limitato sulla cultura da esso promossa.
28 Nell’ambito dell’amministrazione delle prestazioni, le autorità sono tenute ad adottare un atteggiamento obiettivo e imparziale nei confronti della cultura promossa. Se allo Stato spetti un obbligo di neutralità nei confronti della cultura è una questione affrontata solo in modo embrionale nella dottrina e nella giurisprudenza. In linea di principio, lo Stato deve garantire misure di promozione nel settore della cultura – esattamente come quelle per i media o la scienza – in modo neutrale dal punto di vista valutativo e quindi strutturare tutte le sue azioni in modo «neutrale dal punto di vista delle opinioni». Per le istituzioni culturali statali, l’obbligo di neutralità è legato a prescrizioni procedurali e di contenuto (cfr. N. 27). L’obbligo di neutralità viene violato, ad esempio, quando lo Stato prende posizione in modo unilaterale e valutativo su opere d’arte protette dai diritti fondamentali (divieto di valutazione). Dal punto di vista odierno è problematica, ad esempio, l’affermazione delle autorità secondo cui una tomba di concezione artistica «non supererebbe di gran lunga il livello di una scultura da giardino». Per quanto riguarda le misure di promozione, vige un divieto di identificazione. Va quindi respinta l’affermazione secondo cui l’arte sarebbe promossa dallo Stato «per conferire prestigio al nostro Paese e non per denigrarlo».
29 Ciò non significa tuttavia che lo Stato debba comportarsi in modo indifferente, in senso negativo, nei confronti delle attività culturali. Lo Stato è piuttosto tenuto a garantire la diversità culturale (cfr. N. 19) e, se del caso, a promuoverla, ovvero ad adottare misure attive e – ove necessario – a prendere posizione e ad adottare misure di tutela. Espressione del dovere di tutela previsto dai diritti fondamentali è la promozione della cultura, nel rispetto di altri beni giuridici tutelati, quali la protezione dalla discriminazione o interessi pubblici prevalenti. Qualora forme di espressione culturale violino in modo ingiustificato i diritti fondamentali di terzi o altre posizioni giuridiche tutelate, in casi specifici e motivati può essere giustificata l’esclusione dagli strumenti di promozione culturale. In caso di sospetta violazione di beni giuridici protetti da parte di opere o attività culturali, occorre procedere, nel singolo caso, a un attento esame e a una ponderazione degli interessi contrapposti, tenendo conto del contesto complessivo; i diritti procedurali devono essere rispettati (in particolare il diritto di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 Cost.)) e l’autorità deve imporsi la massima obiettività e moderazione possibile nella sua decisione.
C. Garanzie procedurali
30 La promozione culturale esercita un’influenza determinante sulla cultura anche in caso di moderazione da parte dello Stato nell’assegnazione delle risorse pubbliche. È quindi tanto più fondamentale che gli strumenti e le procedure di promozione culturale siano conformi ai requisiti dello Stato di diritto. Il divieto di arbitrarietà (art. 9 Cost.), il principio di uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.) e i diritti procedurali (art. 29 e segg. Cost.) devono essere rispettati nella promozione culturale statale in generale e nell’erogazione di sovvenzioni in particolare. Particolarmente rilevanti sono l’equità giuridica della promozione, la definizione di criteri di promozione equilibrati, la composizione dell’organo competente, la motivazione trasparente delle decisioni di promozione e la tutela giuridica.
31 Nell’assegnazione delle misure di promozione deve essere garantito il diritto a un trattamento equo e giusto ai sensi dell’art. 29 cpv. 1 Cost. La garanzia del diritto di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 Cost.) richiede che le procedure di promozione siano strutturate in modo tale che gli interessati possano far valere le proprie argomentazioni. Ciò è di norma soddisfatto con la domanda di progetto. L’autorità deve valutare la domanda nel merito e motivare la propria decisione. La motivazione deve essere strutturata in modo tale da riprendere il contenuto della domanda di sovvenzione ed esporre in modo comprensibile i motivi della decisione. La portata dell’obbligo di motivazione dipende dalle circostanze del caso concreto e dal margine di discrezionalità dell’autorità.
32 La legge sulla promozione culturale esclude la censura di inadeguatezza nel procedimento di ricorso contro i contributi finanziari (art. 26 cpv. 2 LPC). Una parte della dottrina valuta criticamente questa limitazione in riferimento alla garanzia del ricorso giurisdizionale (art. 29a Cost.). Data la precarietà del settore culturale e la dipendenza, in parte forte, degli operatori culturali e delle istituzioni culturali dai sussidi statali, sarebbe auspicabile un ampliamento della tutela giuridica. Il Tribunale federale ha giudicato almeno l’esclusione assoluta di un ricorso contro le decisioni relative ai fondi per la promozione culturale come una violazione della garanzia del ricorso giurisdizionale (art. 29a Cost.).
VI. Organizzazione della promozione culturale
A. A livello federale
33 La Legge federale sulla promozione culturale (LPC) concretizza il mandato culturale della Confederazione. Essa disciplina la promozione culturale della Confederazione nei settori della conservazione del patrimonio culturale, della creazione artistica e culturale, compresa la promozione delle nuove leve, della mediazione artistica e culturale, degli scambi tra le comunità culturali e linguistiche in Svizzera, degli scambi culturali con l’estero e dell’organizzazione della Fondazione Pro Helvetia (art. 1 LPC). Rimane fatto salvo un numero considerevole di leggi speciali che disciplinano settori selezionati della promozione culturale federale. Particolarmente rilevanti sono gli atti legislativi relativi alla Biblioteca nazionale, ai musei e alle collezioni della Confederazione, al cinema, alla protezione della natura e del patrimonio naturale e al trasferimento dei beni culturali.
34 Per l'attuazione delle sue competenze in materia di cultura, la Confederazione dispone di quattro istituzioni culturali come principali portatori della sua politica culturale: L’Ufficio federale della cultura (UFC), la Fondazione Pro Helvetia, la Biblioteca nazionale svizzera e il Museo nazionale svizzero. Il messaggio sulla cultura approvato dall’Assemblea federale concretizza le priorità di promozione della Confederazione e stabilisce le spese federali destinate alla cultura per un periodo di promozione quadriennale (art. 27 LPC).
35 La Confederazione dispone di diversi strumenti per promuovere la cultura e la partecipazione culturale. La Confederazione promuove la creazione artistica e culturale e la partecipazione culturale, tra l’altro, attraverso sovvenzioni e premi, attuando un sostegno sia d’eccellenza che di base. La conservazione delle opere d’arte e dei beni culturali avviene nell’ambito del diritto sulla protezione dei beni culturali nonché attraverso misure di archiviazione e conservazione nei musei, nelle collezioni e negli archivi della Confederazione (cfr. N. 44 segg.). A livello federale, il sostegno alla mediazione culturale avviene prevalentemente attraverso il finanziamento di mostre e programmi di mediazione in istituzioni culturali, come ad esempio il Museo nazionale svizzero.
B. Nei Cantoni
36 La maggior parte dei Cantoni dispone di una legge sulla promozione della cultura che concretizza il proprio mandato culturale costituzionale (cfr. N. 13). Su questa base, in ogni legislatura definiscono le linee guida della loro politica culturale, nonché le priorità e le misure di bilancio. L'attuazione avviene di norma congiuntamente da parte del Cantone e dei Comuni, sulla base di una ripartizione interna dei compiti, in parte espressamente sancita dalla legge. I Comuni dispongono di un margine di manovra di entità variabile nello sviluppo della loro politica di promozione culturale. L'ambito di applicazione oggettivo delle leggi cantonali sulla promozione culturale è diverso. Di norma esse comprendono la promozione della creazione culturale e artistica, la mediazione, la formazione artistica, l’accesso alla cultura, la partecipazione culturale, il patrimonio culturale nonché l’organizzazione delle istituzioni culturali cantonali. In alcuni Cantoni la tutela del patrimonio culturale materiale e/o immateriale è disciplinata da leggi speciali.
37 L’organizzazione degli uffici cantonali competenti per la promozione della cultura rientra nell’autonomia dei Cantoni. Poiché i Cantoni sono competenti, tra l’altro, anche per l’attuazione degli accordi internazionali in ambito culturale, può essere necessario adeguare le loro strutture istituzionali per adempiere agli obblighi internazionali (cfr. N. 6), come ad esempio in seguito alla ratifica da parte della Svizzera della Convenzione per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale (cfr. N. 10). I Cantoni di Friburgo e Vaud dispongono di strutture specifiche per il patrimonio culturale immateriale.
38 La maggior parte dei Cantoni opera secondo il principio di sussidiarietà, secondo cui la promozione spetta in primo luogo all’iniziativa di privati e di organizzazioni private o pubbliche. Le forme di promozione culturale sono molteplici. Le misure di promozione principali sono i contributi finanziari sotto forma di sovvenzioni una tantum o ricorrenti; inoltre, la legge può prevedere anche altre forme di promozione, come l’assegnazione di premi culturali e borse di studio, l’acquisto di opere o la messa a disposizione, a titolo gratuito o oneroso, di spazi di produzione e di mediazione, di infrastrutture o di personale.
C. Promozione in situazioni di emergenza
39 L’obbligo di promuovere la cultura sussiste proprio anche in situazioni di emergenza, ad esempio in caso di pandemie, conflitti armati, catastrofi naturali o attacchi informatici. Ciò deriva dall’elevata importanza che la cultura riveste in uno Stato federale, nonché dalla consapevolezza del suo significato sistemico in una democrazia pluralistica. Il sostegno alla cultura da parte delle autorità pubbliche contribuisce allo sviluppo democratico della comunità e favorisce l’apertura alle idee altrui, indispensabile per l’esercizio dei diritti e dei doveri fondamentali dei cittadini.
40 L’epidemia di COVID-19 tra il 2020 e il 2022 ha posto l’intero settore culturale di fronte a notevoli difficoltà economiche e strutturali. Per attenuare le conseguenze sociali ed economiche per gli operatori culturali e le istituzioni culturali, è stata adottata una serie di misure urgenti. Le misure perseguivano un triplice obiettivo, ovvero attenuare le conseguenze economiche della pandemia per le imprese culturali, gli operatori culturali e le associazioni culturali nel settore amatoriale, sostenere le imprese culturali nell’adeguamento alle nuove condizioni e preservare la diversità culturale (art. 1 Ordinanza sulla cultura COVID-19). Il sistema di gestione decentralizzata di queste misure, nonché la rafforzata collaborazione tra gli attori statali a tutti i livelli federali, la società civile e il settore privato, sono stati valutati positivamente a posteriori. La pandemia ha tuttavia messo in luce anche le debolezze sistemiche del settore culturale, in particolare le precarie condizioni di lavoro degli operatori culturali e la loro insufficiente copertura sociale.
41 Le situazioni di emergenza sottolineano la necessità di un sostegno culturale statale continuo in stretta collaborazione tra Confederazione, Cantoni e Comuni, nonché di misure di protezione statali, compresa una maggiore tutela del patrimonio culturale. Poiché queste situazioni spesso superano i confini nazionali, strumenti internazionali come la Convenzione dell’Aia del 1954 e la Convenzione dell’UNESCO del 1970 assumono particolare rilevanza. Inoltre, in un contesto caratterizzato dal cambiamento climatico, la questione della sostenibilità assume un'importanza sempre maggiore. Proprio le istituzioni culturali, in quanto attori pubblici, hanno una responsabilità nei confronti della società in questo ambito. Devono impegnarsi, nei limiti delle loro possibilità, a favore di uno sviluppo sostenibile. La creazione di un quadro normativo che superi le competenze culturali della Confederazione e dei Cantoni è fondamentale per garantire una reazione rapida ed efficace a situazioni di emergenza attuali e future di vario genere.
D. Sostegno alla trasformazione digitale del settore culturale
42 La trasformazione digitale offre nuove opportunità al settore culturale. Tuttavia, rappresenta anche una grande sfida per l’intero settore e comporta profondi cambiamenti in tutte le fasi della creazione culturale. Sorgono nuovi canali per la diffusione e la mediazione della cultura, nonché nuovi mezzi per la loro archiviazione e conservazione. Le tecnologie blockchain, le piattaforme di streaming e il crescente impiego dell’intelligenza artificiale nella produzione e nella distribuzione culturale ridefiniscono i rapporti tra operatori culturali, istituzioni e pubblico. Questi sviluppi non solo sollevano importanti questioni relative alla protezione dei dati (art. 13 Cost.), ma pongono anche nuove sfide economiche in relazione al diritto d’autore, all’equo compenso e all’equa ripartizione dei proventi economici (art. 27 Cost.). Allo stesso tempo, essi toccano diritti fondamentali quali la libertà d’arte (art. 21 Cost.) e la libertà di espressione (art. 16 Cost.).
43 La Confederazione ha fatto della trasformazione digitale una priorità della sua politica culturale e intende sviluppare strumenti di promozione che tengano conto delle nuove forme di produzione e diffusione digitale. Nell’ambito dei suoi obblighi costituzionali in materia di promozione della cultura, le spetta una responsabilità particolare nel creare condizioni quadro favorevoli per infrastrutture digitali eque, accessibili e giuridicamente sicure e nel promuovere le competenze digitali nel settore culturale. La Confederazione e i Cantoni sono chiamati, nell’ambito delle rispettive competenze, a rispondere adeguatamente a questo sviluppo, ad esempio attraverso misure di promozione o l’adeguamento delle basi giuridiche, come nel diritto d’autore.
VII. Protezione dei beni culturali
A. Finalità e basi giuridiche
44 Anche la protezione dei beni culturali rientra nella promozione della cultura ai sensi dell’art. 69 cpv. 2 Cost. La protezione dei beni culturali è un presupposto per la diversità culturale e la partecipazione. Il diritto dei beni culturali ha lo scopo di proteggere i beni culturali dalla distruzione, dal furto, dal saccheggio e dall’importazione e dall’esportazione illegali.
45 Sono considerati beni culturali i beni che, per motivi religiosi o laici, rivestono importanza per l’archeologia, la preistoria, la storia, la letteratura, l’arte o la scienza e che figurano in una delle categorie dell’elenco dei beni culturali contenuto nella Convenzione UNESCO del 1970 (art. 2 cpv. 1 LBC). La Svizzera ha ratificato la Convenzione UNESCO sulla protezione dei beni culturali. Con la ratifica della Convenzione dell’UNESCO sulla protezione del patrimonio culturale subacqueo, il concetto di bene culturale di cui all’art. 2 cpv. 1 LBC è stato integrato con la definizione di patrimonio culturale subacqueo ai sensi della Convenzione. Oltre a questi due strumenti giuridici internazionali, una serie di altre convenzioni internazionali disciplina i dettagli della protezione dei beni culturali. La Confederazione ha adempiuto al proprio obbligo di trasposizione in diritto interno dei propri impegni di diritto internazionale nella legge sul trasferimento dei beni culturali. Questa disciplina l’importazione di beni culturali in Svizzera, il loro transito e la loro esportazione, nonché la loro restituzione dalla Svizzera (art. 1 LBC).
46 Il commercio di beni culturali mobili è soggetto a restrizioni al fine di combattere il commercio illegale. Per la regolamentazione del traffico di beni culturali mobili, la Confederazione si basa anche sulla propria competenza in materia di regolamentazione delle attività dell’economia privata ai sensi dell’art. 95 cpv. 1 Cost. È controverso fino a che punto la protezione dei beni culturali possa interferire con il libero mercato. L'interesse pubblico a una regolamentazione del libero mercato ai fini della protezione dei beni culturali è riconosciuto in linea di principio sia nel diritto internazionale che nel diritto costituzionale. Nella sentenza Beyeler contro Italia, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha riconosciuto il controllo del mercato dei beni culturali da parte dell’Italia come interesse pubblico volto alla tutela del patrimonio culturale e artistico di un paese. Secondo la Corte, nell’ambito della tutela della proprietà (art. 1, 1° Protocollo aggiuntivo alla CEDU del 20 marzo 1952 (non ratificato dalla Svizzera)), dispongono di un certo margine di discrezionalità per valutare cosa rientri nella tutela dei beni culturali nell’interesse pubblico. Questa valutazione rimane complessa nei singoli casi e non deve essere strumentalizzata per scopi estranei alla tutela dei beni culturali, come ad esempio il commercio di beni culturali.
B. Gestione dei beni culturali con un passato storico controverso
47 Nel 1998 la Svizzera ha adottato le «Linee guida di Washington» (note anche come Principi di Washington), che stabiliscono i principi per la restituzione dei beni culturali alle vittime dell’Olocausto e ad altre vittime delle persecuzioni naziste. In questo contesto, la Confederazione ha adottato una serie di misure per identificare i beni culturali rubati e attuare le linee guida, tra l’altro istituendo un punto di contatto per l’arte rubata e stanziando fondi per la ricerca sulla provenienza. Con l'approvazione della cosiddetta mozione Pult, l'Assemblea federale ha compiuto un ulteriore passo verso l'attuazione dei Principi di Washington e ha obbligato la Confederazione a istituire una commissione incaricata di valutare le richieste in materia. Con l'entrata in vigore dell'ordinanza sulla Commissione indipendente per il patrimonio culturale con un passato controverso (OICPC) il 1° gennaio 2024, si intende istituire una commissione amministrativa permanente con funzione consultiva e preparatoria ai sensi dell'art. 8a cpv. 2 OOr. L’ordinanza approvata solleva una serie di interrogativi legittimi, in particolare per quanto riguarda il principio di legalità, l’estensione del campo d’applicazione e la procedura prevista. Con la revisione parziale della KGTG, la commissione è stata dotata a posteriori di una base legale formale e sono stati definiti i suoi compiti. Di conseguenza, il Consiglio federale ha sostituito l’Ordinanza sulla Commissione per il patrimonio culturale con un passato storico problematico (VUKBK) con l’Ordinanza sulla Commissione per il patrimonio culturale con un passato storico problematico (VKHBK) e ha nominato i membri della Commissione per il patrimonio culturale con un passato storico problematico (KHBK). La Commissione ha avviato la propria attività poco dopo e sta elaborando, tra l’altro, un regolamento procedurale per il trattamento dei singoli casi. Si tratta, nel confronto internazionale, della prima commissione che si occupa di restituzioni sia nel contesto nazista che in quello coloniale.
48 Considerate le competenze limitate della Confederazione in materia di cultura, è discutibile se l’istituzione di una commissione che formula raccomandazioni sulla restituzione di opere d’arte o altri beni culturali, ad esempio provenienti dalle collezioni dei musei cantonali, rientri nella competenza della Confederazione. La questione, lasciata in sospeso dal Parlamento, dovrà trovare risposta quando si presenterà un caso concreto di applicazione.
Sulle autrici
Vanessa Rüegger, avvocata e mediatrice SAV, è professoressa ordinaria di diritto pubblico all’Università di Ginevra. Ha conseguito l’abilitazione all’insegnamento all’Università di Basilea con una tesi sulla libertà d’arte (art. 21 Cost.) e svolge attività di consulenza e patrocinio per le autorità culturali a livello federale e cantonale. È membro del Consiglio del Museo nazionale svizzero.
Tatiana Holmer, MLaw, MA, è assistente di ricerca e dottoranda all’Università di Ginevra. La sua tesi di dottorato verte sulla normativa relativa alla conservazione del patrimonio culturale immateriale nel diritto svizzero.
Ringraziamenti
Le autrici ringraziano gli editori, la Prof.ssa Dr. Odile Ammann, LL.M., e il Dr. Stefan Schlegel, nonché i due revisori per la revisione critica del presente commento.
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Botschaft über einen Kulturförderungsartikel in der BV (Art. 27septies BV) vom 6.11.1991, BBl 1992 I 533 ff., abrufbar unter https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10052119&action=open, besucht am 17.3.2026.
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Bundesbeschluss betreffend die Errichtung eines schweizerischen Landesmuseums vom 27.6.1890, BBl 1890 III 640 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1890/3_640_914_/de, besucht am 17.3.2026.
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Nationaler Kulturdialog, Empfehlungen zur Entschädigung von Kunstschaffenden in der Schweiz, 22.4.2024, abrufbar unter https://www.bak.admin.ch/bak/de/home/themen/nationaler-kulturdialog.html, besucht am 17.3.2026.
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