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LEGGE SUL RICICLAGGIO DI DENARO
LEGGE SULLA TRASPARENZA
LEGGE FEDERALE SUL TRASFERIMENTO INTERNAZIONALE DEI BENI CULTURALI
- I. Genesi
- II. Fondamenti
- III. Commento in senso stretto
- Letture consigliate
- Bibliografia
- I Materiali
I. Genesi
1 La regolamentazione completa dell'accesso al Tribunale federale contenuta nell'articolo 191 Cost. risale alla riforma della giustizia approvata dal popolo e dai Cantoni il 12 marzo 2000 ed entrata in vigore il 1° gennaio 2007. Le Costituzioni del 1848 e del 1874 attribuivano ancora espressamente al Tribunale federale singole competenze materiali secondo il principio di enumerazione. Ora l'art. 191 Cost. incarica il legislatore di garantire l'accesso al Tribunale federale e lo autorizza al contempo a stabilire ostacoli all'accesso (cfr. n. 3).
2 L'art. 191 Cost. era uno degli aspetti più controversi della riforma della giustizia ed è il risultato di una ponderazione tra l'esigenza di mantenere il più possibile aperto l'accesso al Tribunale federale e quella di proteggerlo da un sovraccarico di lavoro. Il Consiglio federale aveva inizialmente proposto di garantire l'accesso alla Corte suprema nazionale solo nella misura in cui si ponessero questioni giuridiche di importanza fondamentale o l'esito del procedimento avesse conseguenze gravi per una delle parti. La Commissione costituzionalista del Consiglio degli Stati voleva invece garantire l'accesso solo in caso di controversie su questioni giuridiche di importanza fondamentale. La Commissione costituzionale del Consiglio nazionale ha invece optato per una soluzione opposta, concedendo al legislatore la facoltà di limitare l'accesso al Tribunale federale solo in casi di importanza secondaria o in caso di ricorsi manifestamente privi di prospettive di successo. Sono state necessarie due procedure di appello per l'armonizzazione delle divergenze prima che l'art. 191 Cost. fosse finalmente approvato.
II. Fondamenti
A. Scopo
3 L'art. 191 Cost. costituisce il quadro costituzionale per l'istituzione da parte del legislatore di barriere all'accesso al Tribunale federale. Le barriere all'accesso sono ostacoli procedurali nel procedimento di ricorso volti a impedire che le autorità di ricorso siano adite per controversie che non sono adatte ad essere giudicate dall'autorità di ricorso o che potrebbero sovraccaricarla. Le norme procedurali e di merito emanate in base all'art. 188 cpv. 2 Cost., come ad esempio i requisiti formali per i ricorsi secondo l'art. 42 LTF, possono sì soddisfare lo stesso scopo. Esse servono però in primo luogo a formalizzare la procedura dinanzi al Tribunale federale fissando regole uniformi. Gli ostacoli all'accesso non hanno una funzione di formalizzazione comparabile. Si tratta piuttosto di veri e propri ostacoli procedurali volti a escludere determinati tipi di controversie dal giudizio del Tribunale federale.
B. Contesto costituzionale
4 La valutazione delle controversie che non sono adatte ad essere trattate dal Tribunale federale o che potrebbero sovraccaricarlo si basa su una comprensione preliminare delle sue funzioni, che deriva dal contesto costituzionale dell'art. 191 Cost. Il legislatore si rifà a tale contesto quando limita l'accesso al Tribunale federale.
5 Il punto di partenza è la posizione del Tribunale federale quale «autorità giudiziaria suprema della Confederazione» (art. 188 cpv. 1 Cost.) e quindi le sue funzioni specifiche di tribunale supremo. Con questa designazione, la Costituzione assegna al Tribunale federale, da un lato, un ruolo centrale nella salvaguardia dell'uniformità del diritto e nel suo sviluppo. La sua prassi deve quindi servire da linea guida per il resto del sistema giudiziario (funzione direttrice). Dall'altra parte, da questa designazione deriva che il Tribunale federale deve essere competente in ultima istanza per la tutela giuridica nei singoli casi. In particolare, quando sono oggetto di un procedimento beni giuridici importanti o violazioni palesi del diritto, il Tribunale federale deve poter intervenire in modo correttivo nei singoli casi (funzione di riserva). Le funzioni del Tribunale federale sono inoltre definite dalle sue competenze materiali di cui all'art. 189 Cost.
6 Inoltre, in qualità di massima autorità giudiziaria interna, il Tribunale federale riveste un'importanza particolare nella concretizzazione e nell'applicazione dell'ordinamento dei diritti fondamentali. Poiché il legislatore è tenuto a garantire i diritti fondamentali nella sua attività legislativa, deve tener conto di questa funzione del Tribunale federale quando limita l'accesso alla giustizia. Inoltre, le garanzie speciali di ricorso, che in realtà non sono concepite per i tribunali supremi con cognizione limitata, possono indurre il legislatore a mantenere aperto l'accesso al Tribunale federale fintantoché il procedimento dinanzi all'autorità precedente non soddisfa i requisiti corrispondenti. Ad esempio, la garanzia di ricorso in materia penale garantiva l'accesso al Tribunale federale in qualità di autorità penale federale di seconda istanza fino all'istituzione della Corte d'appello del Tribunale penale federale.
7 La riforma della giustizia si basava sul presupposto che il funzionamento del Tribunale federale fosse compromesso da un carico di lavoro eccessivo. Tuttavia, un aumento del personale del Tribunale è stato categoricamente respinto. Il legislatore costituzionale temeva che, in caso contrario, l'uniformità del diritto sarebbe stata compromessa e il Tribunale federale avrebbe potuto degenerare in una «fabbrica di giurisprudenza». Essa partiva dal presupposto che le sue funzioni di giudice supremo potessero essere garantite solo attraverso una maggiore concentrazione. L'articolo 191 Cost. consente al legislatore di indirizzare l'attenzione del Tribunale federale sulle controversie essenziali in questo contesto, servendo così anche l'interesse di un'adempimento efficace ed economico dei compiti.
C. Attuazione nella legge
8 Con l'emanazione della legge sul Tribunale federale (LTF) – elaborata dopo l'adozione della riforma della giustizia, ma entrata in vigore contemporaneamente a quest'ultima il 1° gennaio 2007 – il legislatore ha introdotto delle barriere all'accesso ai sensi dell'art. 191 Cost. Come mostra la tabella sottostante, la LTF limita l'accesso al Tribunale federale esclusivamente nell'ambito dei tre ricorsi unici ordinari previsti nel capo 3 della LTF. Per i ricorsi in materia civile e in materie di diritto pubblico affini al diritto civile, essa prevede limiti di valore litigioso. Alcuni ambiti sono esclusi dal ricorso, in particolare quelli elencati nell'elenco delle esclusioni del ricorso di diritto pubblico.
| Ricorso in materia civile | Ricorso in materia penale | Ricorso in materia di diritto pubblico |
Esclusione di materie | Decisioni contro marchi in procedura di opposizione | Decisioni della Corte d'appello del Tribunale penale federale ... ad eccezione delle misure coercitive (art. 79) | Elenco ai sensi dell'art. 83 Assistenza giudiziaria internazionale in materia penale (art. 84) Assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale (art. 84a) |
Limiti del valore della controversia | Limite generale del valore della controversia …con disposizioni speciali per il diritto del lavoro e il diritto di locazione …con eccezioni (art. 74) | - | Responsabilità dello Stato e rapporti di lavoro pubblico …ad eccezione delle questioni di diritto fondamentale |
Tabella: Ostacoli all'accesso nella LTF
9 Non sussistono ostacoli all'accesso per il ricorso costituzionale sussidiario di cui al capitolo 5 della LTF, che è stato creato esclusivamente per colmare lacune nella tutela giuridica nell'ambito dei ricorsi ordinari (cfr. n. 27). Non sono previste restrizioni nemmeno per l'azione e i rimedi straordinari di cui ai capitoli 6 e 7 della LTF. Inoltre, le restrizioni del ricorso di diritto pubblico non si applicano al controllo astratto delle norme e al ricorso in materia di diritto di voto (art. 82 lett. b e lett. c LTF).
III. Commento in senso stretto
A. Garanzia dell'accesso (cpv. 1)
10 L'art. 191 cpv. 1 Cost. formula un incarico al legislatore di garantire l'accesso al Tribunale federale. Il cpv. 1 non fonda diritti individuali e non è direttamente giustiziabile. Tuttavia, i materiali dimostrano che il mandato di garanzia dovrebbe «limitare» il margine di manovra del legislatore. Si tratta di un mandato «materiale» che offre una «certa garanzia». In origine, l'accesso al Tribunale federale avrebbe dovuto essere garantito solo in caso di questioni giuridiche fondamentali e di gravi svantaggi per le parti in causa. Il Parlamento ha però rapidamente elevato il mandato di garanzia da un'eccezione per questi due casi strettamente legati all'esercizio delle funzioni giurisdizionali supreme a un principio generale, senza limitarne il carattere vincolante.
11 Il significato pratico del mandato di garanzia è controverso nella dottrina. A nostro avviso, ne deriva in primo luogo un principio diinterpretazione favorevole all'accesso alle barriere all'accesso. Il principio interpretativo si basa sul presupposto che il legislatore garantisce l'accesso al Tribunale federale, a meno che non esprima chiaramente la sua intenzione di derogare al suo mandato costituzionale di cui al capoverso 1. Se quindi con i metodi di interpretazione riconosciuti non è possibile determinare un significato chiaro delle barriere all'accesso nella legge, queste devono essere interpretate, a nostro avviso, in modo tale che l'accesso al Tribunale federale rimanga il più aperto possibile. Il principio riveste particolare importanza nell'interpretazione dell'elenco delle eccezioni di cui all'art. 83 LTF, che presenta talvolta un ampio margine di interpretazione (cfr. n. 25).
12 È altresì controverso se il legislatore possa limitare l'accesso al Tribunale federale con altri mezzi oltre ai limiti di valore litigioso e alle esclusioni per materia di cui all'art. 191 cpv. 2 e 3 Cost. Contro tale competenza depone il fatto che durante i lavori consultivi è stata respinta una proposta che avrebbe espressamente autorizzato il legislatore a emanare «condizioni di accesso speciali». Inoltre, la commissione del Consiglio nazionale era del parere che gli commi 2 e 3 dovessero essere intesi in modo restrittivo. A nostro avviso, tuttavia, queste considerazioni storiche passano in secondo piano rispetto all'argomento funzionale secondo cui, per l'ammissibilità di una restrizione, deve essere determinante in primo luogo il suo effetto sull'accesso al Tribunale federale. Sono quindi ammessi altri mezzi di restrizione, purché siano meno restrittivi delle esclusioni di materie espressamente ammesse, cosa che dovrebbe verificarsi regolarmente.
13 Due forme particolari di restrizione dell'accesso sono soggette a disposizioni speciali. Si tratta, da un lato, della cosiddetta «procedura di accettazione», in cui un tribunale accetta solo le controversie che ritiene ammissibili a sua libera discrezione o in base a determinati criteri legali. A livello internazionale, alcune corti supreme decidono in modo autonomo sulle questioni di admissibilità, come ad esempio la Corte Suprema degli Stati Uniti. Il trasferimento legale di un'autonomia così ampia al Tribunale federale non sarebbe, a nostro avviso, compatibile con l'articolo 1, che attribuisce al legislatore – e non al Tribunale federale – il compito di garantire l'accesso. Durante le discussioni costituzionali è stato espresso il timore che il Tribunale federale potesse limitare l'accesso in misura maggiore rispetto a quanto previsto dall'articolo 191 Cost. Riteniamo tuttavia che vi sia spazio per l'introduzione nella legge di una procedura di accettazione, a condizione che questa sia subordinata a criteri di ammissibilità predefiniti e limitata a determinati ambiti. Ciò vale in particolare per la cosiddetta «procedura di rinvio», che autorizza o obbliga i tribunali inferiori a sottoporre determinate questioni giuridiche a un tribunale superiore, come avviene ad esempio dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea. L'introduzione di una tale procedura a livello costituzionale è stata esaminata approfonditamente in Svizzera – contrariamente alla procedura di accettazione, che è stata menzionata nel messaggio solo come opzione ipotizzabile, ma poi non è stata perseguita – e alla fine è stata scartata. A nostro avviso, la sua introduzione nella legge è quindi da escludere. Le procedure di esame preliminare per l'archiviazione di ricorsi manifestamente infondati sono del resto ammesse senza ulteriori discussioni. Esse rientrano nel campo di applicazione dell'art. 191 cpv. 4 Cost.
B. Limiti del valore della controversia (cpv. 2)
1. Principio
14 L'art. 191 cpv. 2 Cost. autorizza il legislatore a prevedere limiti del valore della controversia, ossia valori minimi, per il Tribunale federale. Il valore della controversia è l'espressione monetaria dell'oggetto della controversia in un procedimento giudiziario. Lo scopo dei limiti del valore della controversia è quello di escludere le controversie su importi di denaro di modesta entità. Solo le questioni patrimoniali possono essere quantificate in termini monetari. Secondo il Tribunale federale, una questione patrimoniale sussiste «quando il fondamento giuridico della pretesa controversa risiede nel diritto patrimoniale e il ricorso persegue in ultima analisi e prevalentemente uno scopo economico». Il perseguimento di uno scopo economico non presuppone la richiesta di pagamento di una somma di denaro da parte delle parti. In tali casi, il Tribunale federale può piuttosto determinare il valore della controversia a sua discrezione. Il calcolo del valore della controversia nella legge è disciplinato dall'art. 51 LTF.
15 Dal punto di vista costituzionale, i limiti del valore della controversia sono ammessi in tutti i settori del diritto. Il LTF prevede tuttavia limiti del valore della controversia solo nel diritto civile e nei settori del diritto pubblico affini al diritto civile. Una proposta del Consiglio federale volta ad escludere dal ricorso al Tribunale federale i ricorsi contro multe di importo esiguo è stata respinta dal Parlamento. I limiti del valore della controversia nel diritto pubblico non sono infatti privi di problemi. L'amministrazione della giustizia pubblica serve a far valere gli interessi pubblici e svolge quindi funzioni che vanno oltre la semplice risoluzione della controversia. Il valore litigioso delle controversie di diritto pubblico non è quindi generalmente quantificabile. Nel procedimento penale, inoltre, l'entità pecuniaria di una pena non è sempre correlata alla sua gravità.
16 Ai sensi dell'art. 74 cpv. 1 LTF, per il ricorso in materia civile vale un limite generale del valore litigioso pari a CHF 30'000 (lett. b). Sono escluse le controversie in materia di diritto del lavoro e di locazione, per le quali il limite è fissato a CHF 15'000 (lett. a). Il privilegio concesso a questi due ambiti risale al principio della protezione sociale. Secondo il Tribunale federale, una «controversia in materia di diritto del lavoro» è una controversia tra un datore di lavoro e un lavoratore che ha origine da un rapporto di lavoro. Le «controversie in materia di diritto di locazione» comprendono le controversie relative alla locazione di locali commerciali o abitativi. Non sono invece comprese le controversie derivanti da contratti di affitto o dalla locazione di beni mobili.
17 L'art. 85 cpv. 1 LTF prevede limiti di valore per il ricorso in materia di diritto pubblico nei settori della responsabilità dello Stato (CHF 30'000) e dei rapporti di lavoro di diritto pubblico (CHF 15'000). Per «responsabilità dello Stato» si intende la responsabilità delle collettività pubbliche per i danni causati. Il diritto della responsabilità dello Stato è modellato sul diritto civile della responsabilità civile e comprende sia il diritto generale della responsabilità dello Stato sia le disposizioni speciali in materia di responsabilità. I «rapporti di lavoro di diritto pubblico» sono rapporti di lavoro che non si basano sul diritto privato, ma sul diritto pubblico del personale.
2. Eccezione: questioni giuridiche di importanza fondamentale
18 Ai sensi dell'art. 191 cpv. 2 Cost., non possono essere previsti limiti di valore litigioso per le controversie che sollevano questioni giuridiche di importanza fondamentale. L'art. 74 cpv. 2 lett. a e l'art. 85 cpv. 2 LTF attuano questa eccezione. La Costituzione e la legge rinunciano tuttavia consapevolmente a una definizione legale del concetto. È comunque evidente che per «questione di diritto» si intende l'interpretazione controversa di una norma la cui violazione può essere impugnata dinanzi al Tribunale federale. Dal messaggio concernente la LTF risulta che la questione di diritto deve avere «importanza fondamentale» per l'ordinamento giuridico in generale e non solo per la procedura concreta. Una questione di principio deve quindi poter servire da precedente per molti casi simili, anche se il singolo caso appare irrilevante. È irrilevante che la decisione abbia un'importanza soggettivamente elevata per una parte o che il valore della controversia in questione non sia stato raggiunto di poco.
19 Il messaggio relativo alla LTF distingue tre categorie di questioni giuridiche di importanza fondamentale. Il primo gruppo comprende questioni giuridiche che non sono mai state giudicate dal Tribunale federale. Queste sono di importanza fondamentale per l'unità dell'ordinamento giuridico se sono state giudicate in modo contraddittorio dalle istanze precedenti o se sono indicative per la prassi delle istanze precedenti, ovvero se è prevedibile che saranno oggetto di giudizio in molti casi analoghi. Una questione giuridica ha poi un'importanza fondamentale per l'unità del diritto se l'autorità precedente la decide in contraddizione con la prassi della Corte suprema. Infine, una questione giuridica già decisa ha un'importanza fondamentale per il contenuto materiale dell'ordinamento giuridico se il Tribunale federale ritiene opportuno riesaminare la sua prassi precedente in materia.
20 Il Tribunale federale è più restrittivo nella prassi. Una questione giuridica ha quindi importanza fondamentale per l'unità del diritto solo «se sussiste un interesse generale e urgente a che una questione controversa sia chiarita dalla Corte suprema al fine di garantire un'applicazione e un'interpretazione uniformi del diritto federale e di eliminare così una notevole incertezza giuridica». Una questione non è invece fondamentale solo perché il Tribunale federale non si è mai pronunciato in merito o perché esistono contraddizioni nella giurisprudenza delle istanze precedenti. Il Tribunale federale tiene conto, ad esempio, del fatto che la questione possa essere rilevante in una pluralità di altri casi e se nella dottrina vi sia accordo sulla questione di diritto. La revisione di una linea giurisprudenziale esistente può essere motivata in particolare da critiche significative nella dottrina, da modifiche legislative o da sviluppi internazionali.
21 Il Tribunale federale tiene conto anche dell'ipotetico svolgimento del procedimento. Se una questione giuridica può essere esaminata nell'ambito di un ricorso costituzionale sussidiario con lo stesso grado di cognizione, secondo la giurisprudenza non può sussistere una questione di principio. Inoltre, il Tribunale federale tende a riconoscere l'importanza fondamentale di una questione giuridica quando è molto improbabile che essa sia sottoposta al Tribunale federale in un altro caso. Come giustamente rilevato dalla dottrina, viceversa, l'elevata probabilità che la stessa questione giuridica sia sottoposta in futuro al Tribunale federale con un valore litigioso più elevato non è contraria al suo significato fondamentale.
22 La LTF contiene due disposizioni procedurali particolari per le questioni giuridiche di importanza fondamentale. Da un lato, il Tribunale federale non deve cercare autonomamente gli indizi che indicano l'esistenza di una questione di diritto di importanza fondamentale, ma può basarsi sulle argomentazioni delle parti. La parte che sostiene l'esistenza di una questione di diritto di importanza fondamentale deve quindi motivare perché la questione è importante (art. 42 cpv. 2 LTF). Dall'altro, si applicano norme particolari per la composizione della corte. Le questioni di diritto di importanza fondamentale sono giudicate da cinque giudici federali invece che da tre come di consueto, ad eccezione dei ricorsi contro le decisioni delle autorità cantonali di sorveglianza in materia di esecuzione e fallimento (art. 20 cpv. 2 LTF).
C. Esclusione di materie (cpv. 3)
1. Situazione costituzionale
23 L'art. 191 cpv. 3 Cost. autorizza il legislatore a escludere l'accesso al Tribunale federale per determinate materie. Nella LTF, i settori esclusi sono spesso definiti mediante nozioni giuridiche che si basano su una fonte di diritto materiale unitaria (ad es. decisioni relative all'«omologazione di veicoli» ai sensi dell'art. 12 LCR o all'«iscrizione nella lista d'attesa» per i trapianti di organi ai sensi dell'art. 21 LTP). La Costituzione non pone tuttavia alcun limite al legislatore nella scelta dei possibili punti di riferimento per la definizione di un settore. Le esclusioni di materie nel LTF si riferiscono quindi anche a concetti giuridici indeterminati di carattere interdisciplinare («sicurezza interna o esterna del Paese») e alle istanze precedenti del Tribunale federale («decisioni della Corte d'appello del Tribunale penale federale»).
24 I limiti dell'autorizzazione di cui al capoverso 3 sono controversi. È comunque unanime il parere che il legislatore non possa escludere interi rami del diritto – come il diritto penale in quanto tale – dall'accesso al Tribunale federale, poiché il capoverso 3 lo autorizza solo ad escludere «determinati» ambiti materiali. A nostro avviso, occorre applicare un criterio più rigoroso. L'esclusione di un settore può compromettere in modo significativo la posizione costituzionale del Tribunale federale (cfr. n. 4 segg.) ancor prima di riguardare un intero ramo del diritto. Il legislatore non è libero di eludere tale posizione, in particolare a causa del mandato di garanzia. A nostro avviso, dalle vaghe basi costituzionali non è possibile dedurre un limite chiaro per le esclusioni di materie. La Costituzione offre tuttavia un quadro di riferimento per valutare la costituzionalità di esclusioni specifiche nel diritto vigente.
2. Valutazione del diritto vigente
25 La LTF esclude dall'accesso al Tribunale federale alcuni ambiti, in particolare nel settore dei ricorsi di diritto pubblico. Tali esclusioni non seguono una logica uniforme, ma sono espressione di decisioni legislative singole vagamente collegate tra loro. In parte sono state riprese dal diritto precedente. Particolare rilevanza pratica riveste l'elenco delle eccezioni di cui all'art. 83 LTF, che contiene, in linea di massima, esclusioni nel settore della migrazione e delle infrastrutture, nonché esclusioni con riferimenti di natura patrimoniale, politica e di altro tipo. A ciò si aggiungono le esclusioni nel settore dell'assistenza amministrativa e giudiziaria ai sensi degli art. 84 e 84a LTF, nonché alcune esclusioni per il Tribunale amministrativo federale ai sensi dell'art. 32 cpv. 1 LTF, che vanno oltre la LTF e quindi escludono indirettamente anche l'accesso al Tribunale federale. Inoltre, l‘art. 79 LTF esclude in larga misura dalla competenza del Tribunale federale le decisioni della Camera d'impugnazione del Tribunale penale federale. Nel diritto civile vale solo l'esclusione puntuale per i marchi ai sensi dell’art. 73 LTF.
26 La compatibilità di una determinata esclusione di un settore specifico con la Costituzione dipende in primo luogo dalla sua portata. Da un lato è determinante l'importanza delle questioni giuridiche oggetto dell'esclusione e il loro contenuto in relazione all'ordinamento dei diritti fondamentali. Quanto più importanti sono le questioni giuridiche oggetto dell'esclusione e quanto più forte è il loro riferimento ai diritti fondamentali, tanto più problematica è l'esclusione dal punto di vista della salvaguardia delle funzioni di giudice supremo del Tribunale federale (considerazione qualitativa). D'altro canto, l'obiettivo perseguito dal legislatore costituzionale di alleggerire il carico di lavoro del Tribunale federale dipende dal volume di casi connessi al trattamento delle questioni oggetto dell'esclusione. Da questo punto di vista, un'esclusione è tanto più auspicabile dal punto di vista costituzionale quanto più alleggerisce il carico di lavoro del Tribunale federale (considerazione quantitativa). Il carico di lavoro in un settore dipende anche dalla natura delle questioni giuridiche che si presentano. Tuttavia, essa è determinata in primo luogo da altri fattori, come il numero di casi che si presentano in tale settore. La valutazione qualitativa e quella quantitativa costituiscono quindi approcci distinti per valutare la costituzionalità delle esclusioni. A nostro avviso, la soluzione più compatibile con entrambi gli approcci è quella di limitare l'accesso al Tribunale federale alle questioni giuridiche importanti. Già oggi, infatti, la LTF esclude, nell'ambito di determinate esclusioni, le «questioni giuridiche di importanza fondamentale» e i «casi particolarmente importanti» ai sensi delle contromisure. Gli sforzi di riforma nell'ambito della revisione della LTF del 2018 andavano nella stessa direzione (cfr. n. 30).
27 Le esclusioni per materia hanno effetti diversi nel sistema dei rimedi giuridici del LTF, a seconda che la decisione esclusa provenga da un'autorità cantonale o federale. Il motivo è il ricorso costituzionale sussidiario, con cui è possibile verificare la violazione di diritti costituzionali nelle decisioni delle ultime istanze cantonali, qualora sia escluso il ricorso ordinario (art. 113-119 LTF). Il ricorso sussidiario a la Costituzione costituisce un'eccezione alle barriere di accesso, che risale principalmente alla preoccupazione del legislatore di garantire la funzione di controllo del Tribunale federale sulle autorità cantonali nel campo dei diritti costituzionali. Per «diritti costituzionali» si intendono le disposizioni costituzionali che garantiscono all'individuo una sfera di protezione contro gli interventi dello Stato o che, accanto agli interessi pubblici, tutelano almeno in via complementare gli interessi individuali. Tra questi figurano in particolare anche le disposizioni costituzionali cantonali e determinati principi dello Stato di diritto.
28 Ai fini della costituzionalità delle esclusioni è rilevante anche il motivo dell'esclusione da parte del legislatore. Quasi sempre gioca un ruolo importante la protezione del Tribunale federale dal sovraccarico di lavoro. Un altro motivo frequente di esclusione è l'inadeguatezza di una materia al controllo giurisdizionale, ad esempio perché ha carattere politico o presenta componenti discrezionali prevalenti. L'obiettivo di accelerare i procedimenti riveste particolare importanza nel settore dell'assistenza amministrativa e giudiziaria tra autorità, dove l'accesso al Tribunale federale è in gran parte escluso per facilitare l'esecuzione delle misure di assistenza. Tutti questi motivi costituiscono motivi costituzionalmente legittimi per l'esclusione di determinati ambiti. Sono invece discutibili dal punto di vista costituzionale i riferimenti occasionalmente fatti dal legislatore al carattere tecnico di determinati ambiti, all'ampio margine di discrezionalità delle autorità precedenti o alla qualità del procedimento dinanzi a queste ultime. Il riferimento alle tradizioni giuridiche esistenti è convincente solo nel caso della giurisdizione militare, la cui esclusione era chiaramente voluta dal legislatore costituzionale.
29 Alla luce di quanto sopra esposto, la questione della compatibilità con la Costituzione di esclusioni specifiche di materie può essere valutata sulla base dello schema di verifica riportato di seguito. Riteniamo che il diritto vigente presenti due problemi in particolare. In primo luogo, a causa delle ampie esclusioni previste dall'art. 83 lett. b-d LTF, in assenza di ricorso costituzionale il Tribunale amministrativo federale sostituisce di fatto il Tribunale federale in alcuni settori del diritto dei migranti. Questa circostanza è in netto contrasto con il ruolo costituzionale del Tribunale federale, tanto più che il diritto dei migranti presenta uno stretto legame con i diritti fondamentali. Il secondo problema è l'aumento del carico di lavoro del Tribunale federale, soprattutto in materia penale.
i. Qual è la portata dell'esclusione?
Rilevanza e riferimento ai diritti fondamentali delle questioni giuridiche oggetto dell'esclusione?
Effetto di alleggerimento
ii. L'esclusione è compensata?
Controeccezioni?
Ricorso di incostituzionalità?
iii. Su quali motivi legislativi si basa l'esclusione e quale peso costituzionale hanno tali motivi?
Schema di verifica: compatibilità delle esclusioni di materie con la Costituzione
3. Tentativi di riforma
30 Il Consiglio federale ha fatto valutare l'amministrazione della giustizia federale negli anni 2008-2013. È giunto alla conclusione che le questioni giuridiche di importanza fondamentale non giungono sempre al Tribunale federale e che quest'ultimo deve occuparsi in parte di casi di poco conto. Allo stesso tempo, esistono lacune nella competenza del Tribunale federale. Nel 2018 il Consiglio federale ha quindi proposto una revisione fondamentale della LTF. Da un lato, le esclusioni relative a determinati ambiti dovrebbero essere ampliate. In cambio, il Tribunale federale dovrebbe mantenere una cosiddetta «competenza residua» per giudicare «questioni giuridiche di importanza fondamentale» e «casi particolarmente importanti», ad eccezione della politica estera e di sicurezza, dell'asilo e di determinate controversie in materia di diritto delle telecomunicazioni. Il significato esatto di questi due concetti doveva essere precisato in un elenco contenuto nella legge (cfr. art. 89b LTF). Inizialmente il Consiglio federale aveva previsto anche la soppressione del ricorso sussidiario a costituzione. A seguito delle forti critiche sollevate in sede di consultazione, in cui si temeva una limitazione della tutela giuridica nel settore dei diritti costituzionali, il Consiglio federale ha tuttavia ritirato questa proposta. La grande revisione della LTF è comunque fallita nel 2020 a causa dell'opposizione del Consiglio nazionale all'estensione delle esclusioni per materia.
31 Poco dopo il fallimento della revisione, sono stati ripresi gli sforzi di riforma. In adempimento al postulato Caroni del 2 dicembre 2020, il 24 gennaio 2024 il Consiglio federale ha presentato un rapporto in cui si è espresso a favore di una procedura in due fasi. Da un lato, ha mantenuto la revisione di ampia portata della LTF, ma ha deciso di attendere il dibattito parlamentare e di non intraprendere per il momento alcuna azione in tal senso. Dall'altro, ha avviato una revisione di piccola portata della LTF, che dovrebbe apportare miglioramenti puntuali e politicamente indiscussi alla LTF. Il 6 dicembre 2024 il Consiglio federale ha aperto la consultazione sulla piccola revisione della LTF. Egli propone esclusivamente modifiche redazionali relative all'accesso al Tribunale federale.
D. Procedura semplificata (cpv. 4)
32 L'articolo 191 cpv. 4 Cost. autorizza il legislatore a prevedere una procedura semplificata per i ricorsi manifestamente infondati. Non si tratta di una restrizione dell'accesso, ma semplicemente di un tipo speciale di procedura. Un ricorso è «manifestamente infondato» quando è evidente fin dall'inizio che la violazione del diritto invocata non sussiste. Ciò vale in particolare quando non sussistono dubbi sull'interpretazione della legge, sia in virtù di un testo legislativo chiaro sia in virtù di una giurisprudenza costante. In origine, il cpv. 4 avrebbe dovuto autorizzare il legislatore a escludere completamente dal ricorso al Tribunale federale i ricorsi manifestamente infondati. La versione attuale del cpv. 4 è stata scelta per garantire che in tali casi i ricorrenti ricevano almeno una breve motivazione che soddisfi i requisiti dell'art. 29 cpv. 2 Cost.
33 La LTF prevede due tipi di procedura semplificata. Il Tribunale federale decide innanzitutto in composizione individuale e con una breve indicazione dei motivi di irricevibilità sui ricorsi manifestamente irricevibili, manifestamente infondati, abusivi o temerari (art. 108 LTF). In secondo luogo, con una motivazione sommaria, ma in composizione regolare di tre giudici (cfr. art. 20 cpv. 1 LTF), decide su determinate decisioni di non entrata in materia e, all'unanimità, sul rigetto di ricorsi manifestamente infondati e sull'accoglimento di ricorsi manifestamente fondati (art. 109 LTF). In tal modo, la LTF va oltre il testo dell'articolo 4, che prevede la procedura semplificata solo per i ricorsi manifestamente infondati. Tuttavia, l'art. 188 cpv. 2 Cost. offre già una base costituzionale sufficiente per la soluzione scelta dal legislatore.
Gli autori
Ivan Gunjic, MLaw, è cancelliere presso il Tribunale amministrativo federale.
Natascha Kords, MLaw, LL.M, lavora attualmente come cancelliera presso un tribunale distrettuale di Zurigo. Ha conseguito il MLaw presso l'Università di Zurigo e il LL.M. presso il King's College di Londra nel 2023. In precedenza ha lavorato per un anno presso la cattedra del Prof. Dr. Kiener.
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