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ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
- Note introduttive sulla libertà di espressione e sulla libertà di informazione
- II. Libertà di espressione (Art. 16 cpv. 1 e 2 Cost.)
- III. Libertà di informazione (art. 16 cpv. 1 e 3 Cost.)
- Letture consigliate
- Bibliografia
- I materiali
Note introduttive sulla libertà di espressione e sulla libertà di informazione
A. Storia delle origini
1 La richiesta di libertà di parola e di espressione può essere fatta risalire nella storia delle idee all'antichità. Tuttavia, le odierne garanzie di libertà di espressione risalgono all'Illuminismo e sono una reazione all'introduzione di sistemi di censura e di licenze, con cui vari governi e, in particolare, la Chiesa reagirono alla rivoluzione della stampa dei libri nel XVI secolo e alla relativa possibilità di diffondere rapidamente le opinioni tra molte persone.
2 La libertà di espressione è stata sancita per la prima volta nel diritto positivo nei cataloghi dei diritti fondamentali e nelle dichiarazioni dei diritti umani della fine del XVIII secolo. La libertà di espressione è stata inclusa nel Bill of Rights della Virginia (1776) (anche se solo come libertà di stampa) ed è stata garantita anche un po' più tardi nel Primo Emendamento della Costituzione degli Stati Uniti (1787), aggiunto nel 1791, e nella Déclaration des droits de l'homme et du citoyen francese (1789).
3 In Svizzera, la libertà di espressione non è stata sancita né nel testo della Costituzione federale del 1848 né in quello della Costituzione del 1874; tuttavia, entrambe le precedenti costituzioni garantivano la libertà di stampa rispettivamente all'art. 45 aBV(1848) e all'art. 55 aBV(1874). Nel diritto cantonale, invece, la libertà di opinione era già parzialmente garantita nel XIX secolo. Il concetto di libertà di opinione è stato inoltre incorporato nella giurisprudenza del Tribunale federale già negli anni Trenta. Ad esempio, il Tribunale federale ha basato la sua sentenza su un divieto cantonale di propaganda comunista in gran parte sull'argomento che i principi della democrazia obbligano i cittadini ad accettare l'espressione di teorie che contraddicono l'ordine dominante. La tolleranza e l'ammissibilità di opinioni fondamentalmente diverse è un principio centrale della libertà di opinione, ma il Tribunale federale non ha ancora classificato questa idea come un diritto fondamentale.
4 La libertà di opinione è stata finalmente riconosciuta come diritto fondamentale dalla Costituzione federale negli anni Sessanta: In una decisione del 1961, il Tribunale federale ha definito la libertà di espressione come un “principio fondamentale” della legge federale e delle leggi cantonali e, quattro anni dopo, ha finalmente riconosciuto la libertà di espressione come un diritto fondamentale non scritto ai sensi della Costituzione federale. In seguito, la Corte ha ritenuto che l'allora art. 55adella Costituzione federale, la libertà di stampa, facesse parte di un diritto fondamentale globale non scritto di libertà di espressione e ha continuato a sviluppare il diritto fondamentale negli anni successivi. In seguito alla ratifica della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) da parte della Svizzera, il Tribunale federale si è orientato sulla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) relativa all'art. 10 CEDU, anch'essa in costante evoluzione.
5 Nel contesto di questo sviluppo del diritto fondamentale non scritto della libertà di espressione, nel 1978 il Tribunale federale si è trovato ad affrontare la questione se anche la libertà di informazione - come diritto di accesso alle informazioni da parte delle autorità pubbliche - dovesse essere riconosciuta come un diritto fondamentale non scritto ai sensi della Costituzione federale. La Corte Suprema Federale ha affermato che “la libertà di informazione, in quanto componente della libertà di espressione e della libertà di stampa, garantisce il diritto di ricevere notizie e opinioni [...] senza interferenze da parte delle autorità e di ottenere informazioni da fonti generalmente accessibili”. Tuttavia, la libertà di informazione in questo senso non include il diritto di essere informati attivamente dalle autorità. La Corte ha respinto qualsiasi ulteriore riconoscimento come diritto fondamentale indipendente a causa della mancanza di riconoscimento come diritto fondamentale indipendente nei cantoni, tra le altre ragioni. Ciò significa che la libertà di informazione come diritto fondamentale non scritto prima del 1999 rimaneva limitata alla protezione contro l'intervento dello Stato nell'acquisizione di informazioni e al diritto di accesso a “fonti generalmente accessibili”.
6 Con la revisione totale della Costituzione federale nel 1999, la libertà di espressione e la libertà di informazione sono state sancite dall'art. 16 della Cost. In linea con l'idea di aggiornamento, il legislatore costituzionale si è limitato a codificare la giurisprudenza del Tribunale federale, rinunciando quindi a sancire garanzie più ampie, come la libertà di informazione.
B. Diritto comparato e diritto internazionale
7 A livello di diritto internazionale, la libertà di espressione e la libertà di informazione sono garantite, tra l'altro, dall'art. 10 della CEDU e dagli artt. 19 e 20 del Patto II delle Nazioni Unite. Anche i Cantoni garantiscono la libertà di espressione e, di norma, la libertà di informazione nelle loro costituzioni, esplicitamente o attraverso un riferimento integrale ai diritti fondamentali della Cost.
8 La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sull'art. 10 CEDU è di particolare importanza per l'interpretazione e la concretizzazione dell'art. 16 Cost. Dalla ratifica della Convenzione da parte della Svizzera, la giurisprudenza del Tribunale federale si è orientata in larga misura verso la giurisprudenza dinamica sull'art. 10 CEDU, che ha quindi un'influenza decisiva sulla struttura e sulla forma dell'art. 16 Cost. oggi. Ciò si può notare, ad esempio, nella protezione delle dichiarazioni che “offendono, scioccano e disturbano” o nella protezione particolarmente intensa delle dichiarazioni su argomenti di interesse sociale.
9 Anche le garanzie degli artt. 19 e 20 del Patto ONU II forniscono una protezione parallela alle espressioni di opinione. Sebbene queste disposizioni abbiano un'influenza relativamente minore sulla giurisprudenza in materia di libertà di espressione e di informazione, esse sono decisive anche per l'interpretazione delle garanzie in Svizzera.
10 Oggi, tutte le costituzioni con cataloghi di diritti fondamentali garantiscono esplicitamente un diritto fondamentale alla libertà di espressione; anche la libertà di informazione è spesso garantita esplicitamente. Uno sguardo ai Paesi confinanti con la Svizzera mostra che le garanzie della libertà di espressione e di informazione possono assumere forme molto diverse. Ad esempio, la Costituzione italiana garantisce la libertà di espressione all'art. 21; la libertà di informazione non è menzionata esplicitamente e, secondo la dottrina, non deriva implicitamente dalle esigenze di esercizio dei diritti democratici. In Austria, l'art. 13 cpv. 1 della Legge Fondamentale (StGG) garantisce la libertà di espressione, ma non sancisce esplicitamente la libertà di informazione. Anche la libertà d'informazione non è esplicitamente sancita dal diritto costituzionale del Liechtenstein, ma è riconosciuta come parte necessaria della libertà d'opinione ai sensi dell'art. 40 LV. La Costituzione della Quinta Repubblica francese non contiene un catalogo di diritti fondamentali nel testo costituzionale scritto del 1958. Tuttavia, la libertà di espressione è riconosciuta dalla giurisprudenza come parte del diritto costituzionale sostanziale (bloc de constitutionnalité). Il diritto costituzionale tedesco garantisce poi sia la libertà di espressione che la libertà di informazione nell'articolo 5(1) della Legge fondamentale (Grundgesetz - GG), e la giurisprudenza della Corte costituzionale federale si è espressa in modo differenziato su vari aspetti di questo diritto fondamentale dal 1949. Infine, va menzionata anche la diversa giurisprudenza e dogmatica degli Stati Uniti, che - in relazione alla protezione speciale delle dichiarazioni politiche, ad esempio - influenza anche la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sull'articolo 10 della CEDU.
C. Rapporto con altre disposizioni della Costituzione federale
11 La libertà di espressione viene spesso definita un “diritto fondamentale sussidiario” nell'ambito dei diritti fondamentali della comunicazione, ma ciò tiene conto solo in modo limitato dell'importanza della garanzia in questo contesto. La libertà di espressione è inizialmente una disposizione fondamentale nell'ambito dei diritti fondamentali della comunicazione: le strutture dogmatiche sviluppate nell'ambito della libertà di espressione, le considerazioni sugli scopi della protezione, l'intensità della protezione e le restrizioni del diritto fondamentale si applicano quindi in linea di principio anche agli altri diritti fondamentali della comunicazione. Tuttavia, a causa dei requisiti di protezione specifici di ciascun caso, singoli aspetti e questioni sono particolarmente enfatizzati, mentre altri tendono a passare in secondo piano.
12 Mentre la libertà di espressione come disposizione fondamentale dei diritti fondamentali della comunicazione protegge le espressioni di opinione e la comunicazione in generale, i diritti fondamentali specifici della libertà dei media (art. 17 Cost.), della libertà di parola (art. 18 Cost.), della libertà della scienza (art. 20 Cost.), della libertà dell'arte (art. 21 Cost.), della libertà di riunione (art. 20 Cost.) e della libertà di espressione (art. 21 Cost.) sono stati messi in secondo piano. 21 Cost.), libertà di riunione (art. 22 Cost.), libertà di associazione (art. 23 Cost.), diritto di petizione (art. 33 Cost.) e diritti politici (art. 34 Cost.), ciascuno dei quali fornisce una protezione specifica per la comunicazione all'interno di un quadro specifico, attraverso mezzi o forme selezionate o in un contesto specifico. Di conseguenza, le dichiarazioni che rientrano nella libertà d'arte o nella libertà di riunione, ad esempio come arte o come parte di una riunione, sono (principalmente) protette da questi rispettivi diritti fondamentali; in questo senso, la libertà di espressione si applica solo in modo sussidiario.
13 La libertà di informazione ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 e 3 Cost. è simile alle richieste di accesso alle informazioni ai sensi degli altri diritti fondamentali specifici della comunicazione. Ad esempio, il Tribunale federale tutela il diritto di accesso alle informazioni ufficiali per i professionisti dei media principalmente nel contesto della libertà dei media ai sensi dell'art. 17 Cost. In questo modo, riconosce la particolare necessità di informazione dei professionisti dei media e il loro ruolo in una società democratica, che è maggiore di quello di altri diritti fondamentali della comunicazione.
14 Per quanto riguarda la pubblicità commerciale, il Tribunale federale e diversi studiosi concordano sul fatto che questo tipo di comunicazione non è protetto dalla libertà di espressione ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 e 2 Cost. ma dalla libertà economica ai sensi dell'art. 27 Cost. (per la distinzione tra dichiarazioni commerciali e non, si veda il successivo n. 22). Secondo la giurisprudenza della Corte Suprema Federale, le dichiarazioni con un riferimento religioso, come l'espressione di convinzioni religiose al mondo esterno o la propagazione della propria religione, sono protette dalla libertà di religione (art. 15 Cost.).
D. Scopi e funzioni di tutela
15 La garanzia della libertà di espressione svolge una funzione protettiva per l'individuo, ma anche una funzione sociale e democratica. La garanzia viene inizialmente definita dal Tribunale federale come “un élément indispensable à l'épanouissement de la personne humaine”. Il Tribunale federale riconosce così che l'espressione di pensieri e informazioni di ogni tipo è una componente elementare per la formazione e lo sviluppo della personalità di ogni individuo. La formazione delle proprie opinioni e quindi lo sviluppo della propria personalità richiedono la conoscenza e il dialogo con opinioni diverse. L'importanza dello scambio di opinioni e pensieri con altri individui è fondamentale. Inoltre, la possibilità di formare ed esprimere opinioni su un piano di parità salvaguarda aspetti fondamentali dell'autonomia e della dignità umana degli individui interessati. L'importanza fondamentale della libertà di espressione per lo sviluppo della personalità dell'individuo porta a concludere che le espressioni di opinione sono protette anche se la loro “utilità” sociale è bassa o l'espressione non è riconosciuta da nessuno.
16 Oltre a questa funzione di tutela dell'individuo, la protezione della libertà di espressione e dei diritti fondamentali di comunicazione si basa generalmente sull'importanza fondamentale della libertà di espressione come mezzo e prerequisito per il processo decisionale sociale e democratico. In questo contesto, è centrale la comprensione del libero scambio di opinioni come strumento di confronto con altre opinioni e punti di vista e il conseguente sviluppo e, se necessario, la falsificazione delle opinioni esistenti. Con questa attenzione al dibattito come strumento per la formazione delle opinioni, la libertà di espressione è caratterizzata, tra l'altro, dalla convinzione che le affermazioni false e dannose non debbano essere contrastate con divieti, ma con contro-discorsi. Questo approccio è particolarmente accentuato nella giurisprudenza statunitense. Questa concezione della libertà di opinione e di formazione delle opinioni si basa anche sulla consapevolezza che tutte le persone (e quindi anche le istituzioni statali) sono fallibili e sulla convinzione che la “verità” non può essere il punto di partenza, ma solo il risultato del dibattito. La conseguente sfiducia nel controllo (statale) delle opinioni in base al loro “contenuto di verità” caratterizza anche l'odierna concezione della libertà di opinione.
17 La caratterizzazione della libertà di espressione come “prerequisito indispensabile” per i processi di formazione delle opinioni sociali e democratiche si riferisce in particolare all'importanza fondamentale della libera espressione del maggior numero possibile di opinioni e pensieri come prerequisito per i processi di formazione delle opinioni liberi e democratici; in questo senso, la libertà di espressione e i diritti fondamentali di comunicazione garantiscono i requisiti minimi per i processi di formazione delle opinioni sociali e democratiche a livello costituzionale. La Corte europea dei diritti dell'uomo esprime questo aspetto del diritto fondamentale quando afferma che non è concepibile una società democratica senza la libertà di espressione, intesa in senso lato. Sottolinea inoltre che il confronto con opinioni diverse consente agli individui, in quanto parte di una società, di sviluppare il necessario livello minimo di tolleranza nei confronti di altre opinioni e punti di vista, necessario per una società democratica stabile e funzionante. In questo senso, la liceità delle opinioni più diverse e persino scioccanti è vista come un prerequisito necessario per la vita nelle diverse società di oggi.
18 Tuttavia, il significato democratico della libertà di opinione non si limita al suo ruolo di prerequisito necessario per il dibattito sociale e il processo decisionale democratico: La libertà di espressione ha anche l'importante funzione di controllare il potere statale attraverso l'accompagnamento della critica e del dibattito pubblico. Questa “funzione di controllo” è particolarmente pronunciata nel caso dei professionisti dei media. Tuttavia, è riconosciuta dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo anche per altri gruppi con un ruolo sociale simile, come le ONG.
19 L'importanza centrale della libertà di espressione come prerequisito per il processo decisionale democratico e sociale e per lo sviluppo personale dell'individuo giustifica la posizione speciale della libertà di espressione e dei diritti fondamentali di comunicazione nel loro complesso nella struttura dei diritti fondamentali. In particolare, le funzioni sociali e democratiche dimostrano che le espressioni di opinione non sono protette solo in relazione agli interessi dei singoli titolari dei diritti fondamentali, ma anche a causa della possibile e talvolta persino predominante importanza delle espressioni individuali per i processi decisionali sociali e democratici. Ne consegue che la protezione delle espressioni di opinione è particolarmente forte quando il significato sociale o democratico di tali espressioni è particolarmente pronunciato.
II. Libertà di espressione (Art. 16 cpv. 1 e 2 Cost.)
A. Ambito materiale di tutela
1. Concetto di opinione
20 Le opinioni ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 e 2 Cost. sono informazioni e idee di qualsiasi tipo che possono essere comunicate da persone a terzi. Le “opinioni” nel contesto dell'art. 16 cpv. 1 e 2 Cost. non si riferiscono quindi solo alle opinioni in senso stretto come espressione di una certa posizione soggettiva, “ma alla totalità dei messaggi del pensiero umano e a tutte le possibili forme di comunicazione”. Ciò significa che anche le dichiarazioni sui fatti, come le statistiche, le trasmissioni informative o le notizie, devono essere considerate opinioni ai sensi dell'art. 16 Cost.
21 Secondo la giurisprudenza della Corte Suprema Federale, le opinioni protette sono “l'insieme delle comunicazioni del pensiero umano”; di conseguenza, ci si chiede in che misura anche le dichiarazioni (parzialmente automatizzate) debbano rientrare nell'ambito della tutela della libertà di espressione. Secondo l'opinione espressa in questa sede, le dichiarazioni generate in parte e probabilmente anche interamente dall'intelligenza artificiale sono da intendersi come “opinioni” ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 e 2 Cost. e come tali rientrano nell'ambito della tutela della libertà di espressione. Ad esempio, i commenti scritti da esseri umani ma moltiplicati dall'IA e allegati automaticamente a determinati post di Twitter, nonché le dichiarazioni generate interamente dall'IA da chatbot come ChatGPT o da servizi come Siri o Amazon Echo, sarebbero pertanto classificati come espressioni di opinione. Nella misura in cui l'uso dell'IA serve principalmente a riprodurre un enunciato umano nel caso di dichiarazioni automatizzate, la protezione di tali dichiarazioni parzialmente automatizzate dovrebbe essere indiscussa - in questo tipo di utilizzo, l'IA è principalmente un mezzo o uno strumento per riprodurre un enunciato umano. Molte più questioni sono sollevate da dichiarazioni che non possono più essere ricondotte a un singolo autore umano, come ad esempio una dichiarazione fatta da un chatbot (di apprendimento) o da un assistente linguistico. La mancanza di paternità umana (diretta) potrebbe portare alla conclusione che tali “dichiarazioni” non sono quindi espressioni di opinione da tutelare ai sensi della libertà di espressione. Di conseguenza, le dichiarazioni fatte da Siri, i feed generati dai rispettivi algoritmi sulle piattaforme dei social media e gli elenchi dei risultati dei motori di ricerca non sarebbero espressioni di opinione. Secondo il parere qui espresso, questa valutazione non dovrebbe essere seguita senza riserve. Le dichiarazioni non umane di questo tipo sono potenzialmente importanti anche per il dibattito sociale e democratico. Inoltre, qualsiasi restrizione a tali dichiarazioni può avere un'influenza unilaterale sul dibattito pubblico o essere concepita a tal fine. Per questi motivi, anche le dichiarazioni (completamente) automatizzate dovrebbero tendenzialmente essere protette dalla libertà di espressione. Tuttavia, da questa protezione delle dichiarazioni non umane non si deve concludere che i programmi che generano dichiarazioni di opinione siano soggetti alla libertà di espressione (si veda anche il successivo n. 40). Si tratta piuttosto di stabilire fino a che punto l'autore o il proprietario del programma debba essere protetto nell'ambito della libertà di espressione o, più propriamente, nell'ambito della libertà economica.
22 Secondo la Corte Suprema Federale, l'ambito di protezione della libertà di espressione ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 e 2 Cost. è limitato alle cosiddette dichiarazioni non materiali. Le dichiarazioni commerciali, cioè “le dichiarazioni che sono finalizzate a una transazione economica (in particolare la pubblicità) o sono fatte esclusivamente in relazione a tali transazioni”, secondo la giurisprudenza consolidata, non sono protette dalla libertà di espressione, ma dalla libertà economica (art. 27 Cost.). A mio avviso, questa opinione deve essere condivisa. Il diverso livello di protezione per le dichiarazioni commerciali ai sensi dell'art. 27 Cost. e per le dichiarazioni non materiali ai sensi dell'art. 16 Cost. tiene conto dei diversi interessi di protezione coinvolti; in linea di principio, quindi, corrisponde anche alla protezione differenziata che la Corte europea dei diritti dell'uomo accorda alle dichiarazioni non materiali e commerciali rispettivamente ai sensi dell'art. 10 della CEDU. La distinzione tra dichiarazioni non materiali protette dall'art. 16 Cost. e dichiarazioni commerciali protette dall'art. 27 Cost. è rilevante quando si tratta di dichiarazioni non veritiere. Mentre un “controllo della verità” da parte dello Stato e le restrizioni basate su di esso nel caso di contenuti non materiali sono considerati fondamentalmente inammissibili per le ragioni descritte sopra al N. 16, la restrizione di dichiarazioni non veritiere, perché sleali, nel caso di dichiarazioni commerciali è consentita dalle disposizioni sulla concorrenza sleale. D'altra parte, questa distinzione svolge un ruolo particolare nel contesto dei controlli preventivi e sistematici dei contenuti: mentre tali controlli non possono mai essere ammessi come censura per le dichiarazioni non materiali (cfr. sul contenuto essenziale di seguito N. 32 e segg.), le restrizioni preventive del contenuto (anche di natura sistematica) non sono di per sé contrarie ai diritti fondamentali nel caso delle dichiarazioni commerciali, poiché sono in gioco interessi di protezione completamente diversi. Sia i controlli preventivi e sistematici per le informazioni, ad esempio sui contenitori e sul materiale di confezionamento dei medicinali, sia la possibilità di bloccare la rete per l'accesso al gioco d'azzardo sono da considerarsi ammissibili. Tuttavia, quando una dichiarazione economica ha anche una componente idealistica, la libertà di espressione deve essere presa in considerazione. Questo è il caso, ad esempio, se nel contesto di una dichiarazione pubblicitaria vengono affrontati anche temi di interesse sociale (ad esempio, se un'azienda alimentare rinomina un tipo di gelato a sostegno dell'introduzione del matrimonio per tutti), o se la restrizione delle dichiarazioni commerciali ha lo scopo o l'effetto di influenzare un dibattito su un tema di interesse sociale (ad esempio, se si chiedono restrizioni su una campagna pubblicitaria di un produttore di articoli sportivi perché mostra, tra l'altro, un atleta trans).
23 Il concetto di opinione ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 e 2 Cost. comprende non solo le espressioni verbali scritte o parlate, ma anche le espressioni non verbali e gli atti comunicativi, a condizione che l'atto in questione abbia lo scopo di fare una dichiarazione e sia compreso o possa essere compreso come tale dal pubblico. Ad esempio, il Tribunale federale riconosce la protezione dello sciopero della fame come espressione di opinione, mentre la Corte europea dei diritti dell'uomo in passato ha considerato l'appendere i panni sporchi davanti al Parlamento come un'espressione non verbale sotto la protezione dell'art. 10 della CEDU. Tuttavia, la Corte Suprema federale ha stabilito che l'accattonaggio non è protetto come espressione non verbale o atto comunicativo. La questione della tutela della libertà di espressione si pone anche nel caso di blocchi stradali, ad esempio quando si blocca un tratto di autostrada nell'area di un cantiere per richiamare l'attenzione sulla richiesta di pensionamenti flessibili nell'industria edile o per protestare contro un'esposizione di materiale bellico per mezzo di un tappeto umano con lo slogan “Chi cammina su di noi cammina anche sui cadaveri”. In questi casi, occorre stabilire se il blocco ha un legame intrinseco con la dichiarazione che si intende fare; se tale legame esiste, si può presumere che l'atto comunicativo sia protetto dalla libertà di espressione.
24 Il concetto costituzionale di opinione va inteso in senso lato anche in relazione al contenuto protetto e lo tutela a prescindere dalla sua qualità o valore sociale. Sono protette anche le affermazioni false, insensate, moralmente riprovevoli o impulsive. Anche le affermazioni estremiste, razziste, discriminatorie, pornografiche e simili rientrano nella libertà di espressione in quanto opinioni. La libertà di espressione protegge quindi anche, in particolare, quelle dichiarazioni che “offendono, scioccano o disturbano” (cfr. N. 8 sopra).
25 A questo proposito, il concetto di opinione ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 e 2 Cost. è più ampio rispetto, ad esempio, a quello del diritto costituzionale tedesco che, secondo l'opinione prevalente, esclude dall'ambito di protezione dell'art. 5 cpv. 1 GG le affermazioni di fatto deliberatamente o comprovatamente false e le cosiddette “critiche abusive”. L'ambito di tutela della libertà di espressione nel diritto costituzionale svizzero è probabilmente più ampio di quello della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo: in applicazione dell'art. 17 CEDU, sono escluse dalla tutela dell'art. 10 CEDU le affermazioni revisioniste e negatrici dell'Olocausto, nonché altre forme di discorso d'odio estremo o totalitario. Tuttavia, la giurisprudenza sull'art. 17, in combinato disposto con l'art. 10 CEDU, non è stata in grado di fornire un'interpretazione univoca. In particolare, l'art. 17 CEDU viene utilizzato sia come elemento per limitare la portata della protezione dell'art. 10 CEDU, sia come elemento per valutare la necessità di limitare questa disposizione, senza che i due approcci possano essere rigorosamente differenziati in modo dogmatico.
2. Elementi e rivendicazioni protette
26 La libertà di espressione tutela i titolari dei diritti fondamentali ai sensi dell'art. 16 cpv. 2 Cost. “di formare liberamente leproprie opinioni e di esprimerle e diffonderle senza impedimenti”. Gli individui sono quindi tutelati nel loro diritto di formarsi un'opinione liberamente, di avere un'opinione e di esprimerla al mondo esterno.
27 Il diritto di ogni individuo di formarsi un'opinione presuppone in particolare che i titolari dei diritti fondamentali abbiano accesso alle informazioni e alle opinioni degli altri. Per questo motivo, questo aspetto della libertà di espressione è strettamente legato al diritto fondamentale alla libertà di informazione (art. 16 cpv. 3 Cost.) e alle garanzie specificamente tutelate dall'art. 34 cpv. 2 Cost. in vista di elezioni e votazioni.
28 Il diritto di avere un'opinione è “la base della libertà di esprimere un'opinione”. Questa “libertà di opinione interna” è una parte elementare della natura umana ed è quindi intesa anche come il contenuto centrale della libertà di opinione. Il semplice fatto di avere un'opinione non può quindi mai essere la base per una sanzione legale.
29 Come la libertà di espressione, anche l'art. 16 cpv. 1 e 2 Cost. garantisce al titolare di un diritto fondamentale il diritto di esprimere la propria opinione, cioè di renderla nota al mondo esterno e di diffonderla ad altri. Il diritto protetto di esprimere un'opinione comprende anche, in particolare, il diritto di non esprimere un'opinione o di rimanere in silenzio. Inoltre, protegge i titolari dei diritti fondamentali dall'essere costretti a divulgare informazioni o opinioni. In linea di principio, il diritto di esprimere un'opinione protegge anche la libera scelta dei mezzi e delle forme di espressione.
30 Nella sua dimensione soggettiva-giuridica, la libertà di espressione offre ai titolari dei diritti fondamentali protetti diverse rivendicazioni giustiziabili. Come diritto di difesa, la garanzia protegge dalle violazioni dirette, indirette, preventive, successive, legali e di fatto del diritto fondamentale. Inoltre, la libertà di espressione offre ai titolari dei diritti fondamentali protetti anche specifiche richieste di tutela e di esecuzione. Ad esempio, le autorità sono tenute a proteggere i partecipanti alle manifestazioni pubbliche dalla violenza o dai tentativi di disturbo da parte di terzi e quindi a garantire che questi eventi (e quindi l'esercizio dei diritti fondamentali protetti) possano “avere effettivamente luogo”. La Corte europea dei diritti dell'uomo riconosce anche un dovere di protezione (giustiziabile) ai sensi dell'art. 10 della CEDU, nel senso che le autorità sono tenute a proteggere i professionisti dei media che vi lavorano in caso di attacchi ripetuti e massicci alla redazione di un giornale. La giurisprudenza riconosce anche un “diritto condizionato” nel senso di un diritto alle prestazioni ai sensi dell'art. 16 in combinato disposto con l'art. 22 BV. L'art. 22 Cost. riconosce un “diritto condizionato” all'uso del suolo pubblico per esprimere opinioni, vale a dire che “i diritti fondamentali in questione richiedono, entro certi limiti, che il suolo pubblico sia reso disponibile per le manifestazioni”. Un analogo diritto di accesso “condizionato”, nel senso di un servizio statale, è generalmente ipotizzato anche per l'uso dei beni amministrativi a fini comunicativi, sebbene la giurisprudenza tenda a essere più cauta, almeno se - a differenza del caso dei beni pubblici - esistono forum di comunicazione alternativi.
31 Gli obblighi di prestazione dello Stato si concretizzano poi anche nella garanzia di diritti all'organizzazione e alle procedure. Ad esempio, se il Tribunale federale garantisce agli individui un ricorso legale attraverso l'Autorità indipendente di reclamo per la radio e la televisione (UBI) per la cancellazione dei loro commenti sui forum online e sui canali di social media della SSR, il tribunale garantisce ai singoli titolari dei diritti fondamentali l'accesso a procedimenti legali in cui possono far valere le sospette restrizioni alla loro libertà di espressione. Va notato che anche l'articolo 12 della Cost. (diritto all'assistenza in caso di emergenza) sostiene un diritto minimo all'informazione e alla partecipazione al discorso sociale. Questo aspetto della libertà di espressione è attualmente discusso anche in relazione a questioni come la regolamentazione della comunicazione attraverso le piattaforme online.
3. Contenuto essenziale
32 Il contenuto centrale della libertà di espressione - ossia il contenuto particolarmente degno di protezione e bisognoso di tutela, che non può essere limitato in nessun caso - è inizialmente il divieto di censura esplicitamente sancito dall'art. 17 cpv. 2 Cost. La categorizzazione sistematica come parte della libertà dei media si spiega con lo sviluppo storico del diritto fondamentale; tuttavia, secondo le sentenze dei tribunali federali e la maggioranza delle voci in dottrina, il divieto di censura rappresenta anche una barriera assoluta alla restrizione di tutti i diritti fondamentali di comunicazione e, in particolare, della libertà di espressione, oltre alla libertà dei media.
33 Il concetto di censura (assolutamente vietata) ai sensi dell'art. 17 cpv. 2 Cost. è, secondo l'opinione prevalente, inteso principalmente come controllo sistematico e preventivo del contenuto delle espressioni di opinione. Tuttavia, le restrizioni preventive basate sul contenuto in singoli casi, così come i successivi controlli sistematici del contenuto, non sono riconosciuti come misure inammissibili a priori che violano il contenuto fondamentale.
34 Il divieto assoluto di censura in questo senso può essere dedotto dall'importanza della libertà di espressione per la formazione dell'opinione sociale: La censura ai sensi dell'art. 17 cpv. 2 Cost. ha l'effetto di limitare preventivamente le opinioni ammesse nel dibattito pubblico e quindi di determinare lo spettro delle opinioni ammesse in termini di contenuto. Una tale restrizione preventiva dello spettro di affermazioni ammissibili è contraria all'idea che la libera formazione della volontà sociale presuppone l'ammissibilità di tutte le opinioni e che la verità o la correttezza non hanno la precedenza sul discorso pubblico, ma possono sempre e solo essere il risultato di tale discorso. La restrizione della gamma di opinioni ammissibili attraverso la censura si traduce anche in una riduzione della diversità delle opinioni espresse e quindi in un indebolimento del ruolo della libertà di opinione come mezzo per la società per gestire questa diversità di opinioni. Limitando lo spettro di opinioni disponibili, la censura compromette anche la funzione della libertà di espressione come mezzo per formare l'identità di ciascun individuo. Di conseguenza, la censura - in quanto controllo preventivo e sistematico dei contenuti - è contraria al nucleo di diverse direzioni di protezione del diritto fondamentale e non è quindi mai ammissibile.
35 Oltre al divieto di censura, anche il cosiddetto forum internum è protetto come contenuto fondamentale. Questa protezione assoluta del “tenere” un'opinione è giustificata dal fatto che violerebbe la dignità di una persona in quanto individuo che pensa e agisce in modo indipendente vietarle di tenere un'opinione e quindi di limitarsi a “pensare”, o di costringerla a tenere un'opinione nel senso di sostenere certe opinioni o di esprimere le opinioni più intime.
B. Ambito personale di tutela
36 La tutela della libertà di espressione si applica a tutte le persone fisiche e giuridiche, indipendentemente dalla loro nazionalità. Anche i bambini e i giovani sono protetti dalla libertà di espressione, indipendentemente dalla loro età.
37 In particolare, il diritto fondamentale protegge anche le persone con uno status speciale (dipendenti pubblici, detenuti, militari, ecc.). In casi specifici, tuttavia, il rapporto di status speciale in questione può dare luogo a ulteriori restrizioni alla libertà di espressione.
38 Gli organi e le autorità statali non sono soggetti alla libertà di espressione, ma sono soggetti ai diritti fondamentali. Tuttavia, sorgono questioni di demarcazione nel caso di dichiarazioni rilasciate da rappresentanti delle autorità o dello Stato: se parlano a nome di un'autorità - ad esempio, un Consigliere federale in una conferenza stampa sulle decisioni del Consiglio federale - ciò costituisce una dichiarazione di un organo dello Stato. Se le stesse persone rilasciano dichiarazioni come privati, rientrano nell'ambito personale di protezione della libertà di espressione come persone fisiche. Tuttavia, non sempre è possibile stabilire con chiarezza se una persona parla come rappresentante di un'autorità pubblica o come privato - come dimostrano, ad esempio, le sentenze del Tribunale federale sugli interventi di membri di autorità pubbliche (presumibilmente come privati) nelle campagne elettorali. Il criterio rilevante per la delimitazione deve essere se i destinatari o il pubblico della dichiarazione possano intenderla come una dichiarazione di un privato o come una dichiarazione di un pubblico ufficiale o di un rappresentante dello Stato.
39 Per quanto riguarda i diritti fondamentali delle persone giuridiche che hanno una particolare vicinanza con lo Stato, il Tribunale federale considera ora la SSR come titolare di diritti fondamentali nel quadro dell'art. 17 Cost. e non più solo protetta dall'autonomia programmatica sancita dall'art. 93 cpv. 3 Cost. Non sembra chiaro se le comunità religiose riconosciute dal diritto pubblico siano protette dai diritti fondamentali nell'ambito dell'art. 16 Cost.
40 In linea di principio, anche le dichiarazioni (parzialmente automatizzate) devono essere protette in quanto espressioni di opinione (cfr. sopra N. 21). Tuttavia, ciò non significa che i programmi che generano espressioni di opinione siano soggetti alla libertà di espressione. Quando l'IA serve semplicemente a diffondere e riprodurre dichiarazioni, cioè a portare una dichiarazione umana a un pubblico più vasto come strumento di diffusione, la persona che sta dietro alla dichiarazione è essa stessa titolare di diritti fondamentali. Nel caso in cui le dichiarazioni siano generate in parte o interamente dall'intelligenza artificiale, queste dovrebbero essere protette come opinioni, come spiegato al N. 21. Ciò solleva la questione della misura in cui la protezione di tali dichiarazioni sia rispecchiata dalla protezione di un titolare di diritti fondamentali nel senso di un autore della dichiarazione in questione. Secondo l'opinione espressa in questa sede, occorre distinguere tra gli autori o proprietari dei programmi e i loro utenti. La protezione degli autori o dei proprietari dei programmi corrispondenti nell'ambito della libertà di espressione è da respingere nella misura in cui essi non influenzano direttamente il contenuto della dichiarazione o fanno una dichiarazione. Tuttavia, gli utenti dell'applicazione sono tutelati nell'ambito della libertà di espressione - ad esempio, l'utente di Amazon Echo che impartisce istruzioni verbali alla “macchina” o l'utente di un'applicazione come ChatGPT nella generazione e personalizzazione di prompt e output. Tuttavia, poiché le varie applicazioni di IA fanno parte delle funzionalità dei programmi e delle piattaforme corrispondenti, i proprietari o gli autori non sono tutelati dalla libertà di espressione, ma sono comunque protetti dalla libertà economica. In concreto, ciò significa che un obbligo statale di progettare unilateralmente il feed di un motore di ricerca in un certo modo dovrebbe essere analizzato come un'interferenza fondamentalmente problematica con la libertà di espressione da parte dell'utente e del destinatario per quanto riguarda il potenziale impatto sul dibattito sociale - tuttavia, il proprietario o l'operatore del motore di ricerca non è limitato nella sua libertà di espressione, ma piuttosto nella sua libertà economica - vale a dire progettare il feed e l'algoritmo utilizzato in un certo modo.
C. Restrizioni alla libertà di espressione
1. Intensità della protezione
41 La libertà di espressione protegge le dichiarazioni a prescindere dal loro contenuto e valore sociale. Tuttavia, non tutte le dichiarazioni sono protette nella stessa misura. Dalle funzioni della libertà di espressione si evince che singole affermazioni sono al centro delle preoccupazioni della libertà di espressione a causa del loro contenuto, mentre altre sono protette, ma la loro protezione è meno intensa a causa di una connessione meno stretta con le funzioni del diritto fondamentale.
42 Queste diverse intensità di protezione sono espresse, da un lato, da maggiori requisiti materiali per le restrizioni delle dichiarazioni più intensamente protette e, dall'altro, soprattutto nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, da maggiori requisiti per la densità della giustificazione di tali restrizioni.
43 Le espressioni di opinione su argomenti di interesse sociale, la cosiddetta “comunicazione politica”, sono considerate particolarmente degne di tutela. Come indicato al N. 16 e seguenti, l'importanza sociale della libertà di espressione consiste in particolare nel garantire il libero scambio del maggior numero possibile di opinioni, creando così le condizioni per ampi dibattiti sociali e quindi anche per un libero processo decisionale democratico. Di conseguenza, le opinioni che sono particolarmente centrali per il dibattito politico e la formazione di opinioni su argomenti politicamente e socialmente rilevanti sono particolarmente protette. Il Tribunale federale - riprendendo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo - afferma quindi che la libertà di espressione è particolarmente importante quando si tratta di dichiarazioni su questioni politiche e problemi della vita pubblica e che la critica “deve essere consentita in una certa ampiezza e talvolta anche in forma esagerata”. Il concetto di dichiarazioni politiche è definito in modo ampio: Come dichiarazioni su argomenti di interesse sociale, intendendo non solo le dichiarazioni sulla politica in senso stretto, ma tutte le dichiarazioni su argomenti della vita pubblica. Possono essere di natura politica, sociale, economica, culturale, religiosa o, in determinate circostanze, commerciale. Anche le dichiarazioni satiriche sono classificate come comunicazione politica e sono quindi particolarmente protette dalla libertà di espressione.
44 Anche l'arte è particolarmente protetta a causa della sua importanza in una società democratica. Nella giurisprudenza sull'arte è importante, ad esempio, la protezione delle dichiarazioni che offendono, scioccano o disturbano, nonché la consapevolezza della necessità di interpretare le dichiarazioni poco chiare o ambigue. Tuttavia, almeno in passato, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha fornito una protezione relativamente meno intensa per l'arte in relazione alla comunicazione politica, ad esempio concedendo (e concedendo) agli Stati un margine di apprezzamento più ampio nel valutare una restrizione per la protezione della religione o della morale pubblica.
45 La protezione offerta dalla libertà di espressione è meno intensa per le espressioni razziste, revisioniste, di incitamento alla violenza, pornografiche o altre espressioni di opinione con un contenuto qualificato riprovevole - espressioni che oggi vengono regolarmente riassunte sotto il termine “hate speech”. Con l'art. 261bis del CP, la Svizzera dispone di una base legale per proibire forme particolarmente riprovevoli e pericolose di discriminazione e incitamento all'odio; così facendo, adempie (parzialmente) agli obblighi di diritto internazionale derivanti dall'art. 4 della Convenzione sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale. Analogamente, gli articoli 258 e seguenti del Codice penale svizzero e l'articolo 197 del CP consentono di limitare le dichiarazioni che incitano alla violenza o le dichiarazioni pornografiche in base al rispettivo contenuto della dichiarazione. Tuttavia, poiché anche le dichiarazioni “qualificate come riprovevoli” spesso riguardano argomenti di interesse sociale, le categorie di cui sopra devono essere interpretate in modo restrittivo come eccezioni.
2. Concetto e tipi di interferenza
46 Le restrizioni alla libertà di espressione devono essere generalmente valutate in base ai requisiti dell'art. 36 Cost. In questo contesto, le ingerenze si concretizzano in modi diversi e devono essere valutate in modo diverso a seconda del tipo e della tempistica dell'ingerenza.
47 Le limitazioni preventive o a priori della libertà di espressione impediscono in primo luogo la diffusione delle informazioni in questione e quindi hanno l'effetto di impedire che le opinioni rilevanti entrino nel dibattito pubblico. Tali misure, ad esempio sotto forma di provvedimenti cautelari nei procedimenti civili ai sensi degli artt. 261 e segg. CPC, rappresentano quindi una violazione particolarmente intensa della libertà di espressione. La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sull'art. 10 CEDU stabilisce quindi che le condizioni per le restrizioni preventive all'espressione delle opinioni devono essere chiaramente definite dalla legge e perseguire un importante interesse pubblico.
48 Al contrario , le restrizioni retroattive come le sanzioni penali o civili, la perdita della licenza o le misure disciplinari non sono considerate gravi di per sé. In termini di gravità, devono essere valutate principalmente in base alle conseguenze per i titolari dei diritti fondamentali interessati.
49 A loro volta, le restrizioni legate al contenuto tendono a essere problematiche, a differenza degli interventi che, in quanto restrizioni alle dichiarazioni in un determinato luogo o momento, sono fondamentalmente neutrali in termini di contenuto. Poiché le restrizioni legate al contenuto tengono le dichiarazioni interessate fuori dal discorso pubblico o almeno ne limitano la presenza nella formazione dell'opinione pubblica, tali interventi offuscano il modello di libero dibattito sociale in cui gli individui possono formare le proprie opinioni in un libero scambio di argomentazioni e controargomentazioni, indipendentemente dalla qualità e dal valore sociale di queste ultime.
50 Non solo le restrizioni legali, ma anche quelle di fatto all'espressione di un'opinione, come la confisca di documenti, le intercettazioni di conversazioni, l'allontanamento di persone da una manifestazione e misure simili, costituiscono un'interferenza con la libertà di espressione.
51 Nel contesto della libertà di espressione, le restrizioni indirette attraverso il cosiddetto effetto di raffreddamento assumono un significato particolare. Un effetto agghiacciante (o effetto deterrente) si ha quando i titolari di diritti fondamentali si astengono dall'esprimere opinioni che in linea di principio sono ammissibili (e quindi auspicabili nel discorso sociale) per timore di sanzioni o a causa di una situazione giuridica poco chiara, ovvero sono dissuasi dall'esercitare i loro diritti fondamentali. Tale effetto deterrente può essere causato da disposizioni legali vaghe, da una giurisprudenza poco chiara, ma anche da sanzioni particolarmente severe per l'espressione di opinioni. Ad esempio, la Corte Suprema Federale ha tendenzialmente affermato il possibile effetto dissuasivo del profiling del DNA e dell'identificazione durante una manifestazione pacifica. L'effetto chilling è particolarmente importante anche in relazione alla protezione delle fonti giornalistiche. Poiché l'effetto agghiacciante, per definizione, colpisce e scoraggia le opinioni che sono ammissibili e auspicabili come parte del dibattito sociale, questo tipo di restrizione influisce indirettamente sul dibattito sociale o politico al di là del singolo caso; gli interventi attraverso l'effetto agghiacciante, anche se indiretti, possono quindi essere particolarmente problematici dal punto di vista dei diritti fondamentali nei singoli casi.
3. Valutazione delle restrizioni ai sensi dell'art. 36 Cost.
a. Base giuridica (art. 36 cpv. 1 Cost.)
52 Ai sensi dell'art. 36 cpv. 1 Cost. le restrizioni alla libertà di espressione richiedono unabase giuridica, ossia una base sotto forma di norma generale astratta.
53 Più grave è l'interferenza nel caso specifico, più alti sono i requisiti per il livello e la densità della rispettiva base per l'interferenza. Ad esempio, la Costituzione federale stabilisce all'art. 36 cpv. 1 frase 2 che le restrizioni gravi devono essere previste dalla legge stessa. Per quanto riguarda la densità delle norme, la Corte europea dei diritti dell'uomo afferma nella sua giurisprudenza che la base giuridica in questione deve essere formulata in modo così preciso che gli interessati possano orientare il loro comportamento di conseguenza e prevedere le conseguenze di un determinato comportamento con un certo grado di certezza. Quanto più grave è l'interferenza, tanto più elevati sono i requisiti di precisione della base giuridica.
54 In molti casi, le restrizioni alla libertà di espressione si basano su diverse basi giuridiche nel diritto civile (in particolare gli articoli 28 e seguenti del Codice civile svizzero) e, soprattutto, nel diritto penale (ad esempio, l'articolo 135 del CP, gli articoli 173 e seguenti del StGB, l'articolo 197 del StGB). CP, Art. 197 CP, Art. 259 e segg. e in particolare Art. 261bis CP, Art. 296 e segg. CP). Tuttavia, sono rilevanti anche l'art. 3 cpv. 1 lett. a LCSl e altre norme giuridiche federali e cantonali. Alla luce dei requisiti citati al N. 53, in particolare della necessaria densità di norme giuridiche, le singole disposizioni di diritto semplice non sono probabilmente sufficientemente precise: Alcuni studiosi criticano la formulazione non sufficientemente precisa dell'art. 261bis CP (discriminazione e incitamento all'odio), che è “molto” lontana dai requisiti del principio di legalità.
55 La giurisprudenza e la dottrina affermano che i requisiti della base giuridica possono essere meno rigorosi nei rapporti a statuto speciale. Ciò vale soprattutto per le norme che regolano la forma specifica del rapporto di status speciale; in questo caso, sia i requisiti del livello della norma che la densità della norma devono essere applicati in modo meno rigoroso. Per contro, i requisiti relativi alla base giuridica non sono ridotti per quanto riguarda le norme che stabiliscono il rispettivo rapporto giuridico.
56 Le disposizioni di legge che fungono da base per la restrizione delle espressioni di opinione devono essere interpretate e applicate in conformità con i diritti fondamentali alla luce dell'art. 16 Cost. (cfr. sull'effetto terzi indiretto e l'interpretazione in conformità con i diritti fondamentali anche infra N. 76 s.).
57 Eccezionalmente - in caso di pericolo grave, immediato e altrimenti inevitabile per interessi legali di alto livello - la clausola di polizia generale (art. 36 cpv. 1 frase 3 Cost.) consente una restrizione della libertà di espressione senza una base esplicita nella legge. Tuttavia, l'applicazione di questa eccezione richiede cautela: Ad esempio, la restrizione de facto della libertà di espressione (e della libertà dei media) che impedisce a un giornalista di recarsi al WEF di Davos non rientra nella clausola di polizia generale secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo a causa della prevedibilità del pericolo.
b. Interesse pubblico e protezione dei diritti fondamentali di terzi (art. 36 cpv. 2 Cost.)
58 Ai sensi dell'art. 36 cpv. 2 Cost. le restrizioni alla libertà di espressione devono essere giustificate da un interesse pubblico prevalente o dalla tutela dei diritti fondamentali di terzi.
59 L'art. 36 cpv. 2 Cost. non fornisce un catalogo esaustivo di possibili interessi pubblici per limitare il diritto fondamentale. In pratica, l'elenco dei possibili interessi pubblici di cui all'art. 10 cpv. 2 CEDU fornisce un orientamento: la disposizione cita, ad esempio, la protezione della sicurezza pubblica o il mantenimento dell'ordine pubblico, la protezione della salute pubblica o della morale pubblica, la protezione dei diritti (fondamentali) di terzi, la prevenzione della diffusione di informazioni riservate o la salvaguardia dell'integrità e dell'imparzialità del potere giudiziario.
60 Non sono ammissibili restrizioni volte a tutelare interessi che contrastano con l'essenza della protezione del diritto fondamentale. Sarebbe quindi inammissibile limitare la libertà di espressione al solo scopo di impedire le critiche al governo o vietare le opinioni “periferiche”, sostenute solo da una minoranza, per proteggere la maggioranza della popolazione dal confronto con tali opinioni, che possono essere impopolari o “scioccanti”.
c. Proporzionalità (art. 36 cpv. 3 Cost.)
61 Secondo l'art. 36 cpv. 3 Cost. le restrizioni alla libertà di espressione devono essere proporzionate. Una restrizione è considerata proporzionata se è idonea e necessaria a raggiungere l'obiettivo statale previsto e se la misura è ragionevole per la persona o le persone interessate dal diritto fondamentale. Nel valutare la proporzionalità delle restrizioni ai diritti fondamentali, si devono prendere in considerazione le circostanze specifiche di ogni singolo caso. Ciò solleva questioni relative sia all'intensità che alla precisione dell'interferenza nel caso specifico.
62 Nell'esaminare la proporzionalità e, in particolare, la ragionevolezza delle restrizioni alla libertà di espressione, la Corte europea dei diritti dell'uomo fa regolarmente riferimento all'importanza del diritto fondamentale per una società democratica. A seguito della particolare intensità della protezione per le dichiarazioni su argomenti di interesse sociale, la Corte riconosce che la Convenzione lascia poco spazio alla restrizione delle cosiddette dichiarazioni politiche e che tali restrizioni devono quindi essere soggette a un esame particolarmente rigoroso.
63 Nel valutare la proporzionalità di una restrizione alla libertà di espressione, è rilevante anche la posizione della persona interessata da una dichiarazione, in particolare nel contesto delle dichiarazioni diffamatorie. Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte europea dei diritti dell'uomo - e anche del Tribunale federale - i politici e le altre figure pubbliche devono sopportare un livello particolarmente elevato di critiche pubbliche e devono quindi mostrare un alto grado di tolleranza nei confronti delle dichiarazioni verbalmente offensive. Tuttavia, anche le persone pubbliche godono del diritto alla privacy, motivo per cui l'ampia ammissibilità delle dichiarazioni è data principalmente nella sfera pubblica delle persone interessate. Tuttavia, quando parti della vita privata di una persona pubblica sono di rilevanza o interesse sociale, la restrizione di tali dichiarazioni relative alla vita privata è consentita solo a condizioni restrittive. Nel caso dei privati, la valutazione della proporzionalità di una restrizione deve basarsi principalmente sul fatto che le dichiarazioni in questione facciano parte di un dibattito pubblico e in che misura.
64 Inoltre, la dottrina e la giurisprudenza tengono conto anche dello status della persona o delle persone che rilasciano le dichiarazioni nel valutare la proporzionalità delle restrizioni alla libertà di espressione. Come menzionato al n. 37, ulteriori restrizioni alla libertà di espressione possono essere giustificate per le persone con uno status speciale. La Corte europea dei diritti dell'uomo e la Corte suprema federale riconoscono che lo status e il dovere di lealtà dei dipendenti pubblici, degli insegnanti, dei funzionari e dei giudici possono dare origine a un certo obbligo di restrizione o a un motivo per limitare la libertà di espressione. Allo stesso tempo, però, la Corte di giustizia e il Tribunale federale hanno affermato che tali restrizioni sono ammissibili solo in modo restrittivo e che la loro necessità deve essere dimostrata in modo convincente, in particolare nel caso di argomenti di interesse per il dibattito sociale. Sulla base di queste considerazioni, la Corte Suprema Federale ha classificato le misure disciplinari contro un docente di un'università statale per una campagna di volantinaggio (con un volantino redatto con cautela) su un argomento di interesse pubblico come un'interferenza inammissibile con la libertà di espressione.
65 Anche gli alunni e gli studenti godono di uno status speciale nel contesto dell'istruzione (superiore). Tuttavia, la Corte Suprema Federale ha già sottolineato nella sua precedente giurisprudenza che gli alunni e gli studenti sono protetti dalla libertà di espressione e non possono essere sanzionati per dichiarazioni legalmente lecite che sono compatibili con gli obblighi derivanti dal rapporto di status speciale. A mio avviso, vista l'importanza della libertà di espressione per lo sviluppo della personalità e della capacità di esprimersi di alunni e studenti, si deve anche esigere che le restrizioni derivanti dal rapporto di status speciale - ad esempio, per considerazioni didattiche per mantenere le operazioni di insegnamento - siano applicate in modo restrittivo e precisamente giustificate.
66 Anche la libertà di espressione delle donne medico e avvocato è oggetto di una valutazione specifica da parte della giurisprudenza: Mentre l'etica professionale consente restrizioni alla libertà di espressione nel caso dei medici, le restrizioni alle dichiarazioni critiche nei confronti della magistratura sono più giustificabili nel caso degli avvocati, a causa della loro funzione nell'amministrazione della giustizia, rispetto a quanto avverrebbe, ad esempio, per i professionisti dei media.
67 La Corte europea dei diritti dell'uomo ha sviluppato criteri speciali per valutare la proporzionalità delle sanzioni imposte ai dipendenti per aver denunciato un'irregolarità, a prescindere dal fatto che siano impiegati nel quadro del diritto pubblico o privato. In questo contesto, la Corte afferma che la protezione dell'art. 10 CEDU si estende anche ai rapporti di diritto privato e che il legislatore ha il dovere di proteggere gli individui, tra l'altro, dalle restrizioni alla loro libertà di espressione da parte di privati. Da questo principio la Corte ricava anche un dovere minimo di protezione degli informatori: Nel valutare la proporzionalità delle sanzioni per tali persone, la Corte europea dei diritti dell'uomo prende in considerazione i cosiddetti criteri Guja, ossia se erano disponibili mezzi alternativi per divulgare le informazioni, qual è l'interesse pubblico delle informazioni divulgate, se le informazioni sono autentiche, quali sono gli svantaggi per il datore di lavoro e se la persona ha agito in buona fede. Come in molti altri casi (N. 74), anche qui si tiene conto della severità della sanzione.
68 Come menzionato al N. 36, l'ambito personale di protezione della libertà di espressione si estende nella stessa misura anche alle persone senza cittadinanza svizzera. L'art. 16 CEDU prevede la possibilità di restrizioni (aggiuntive), tra l'altro, all'art. 10 CEDU per “l'attività politica di persone straniere”. Un atteggiamento simile ha influenzato per lungo tempo la concezione della libertà di espressione e di riunione in Svizzera: ad esempio, il “Decreto del Consiglio federale sul discorso politico degli stranieri” ha subordinato la partecipazione di oratori stranieri alle assemblee a un'autorizzazione fino al 1998 (!). Tuttavia, un'ulteriore possibilità di restrizione o un'ipotesi più generosa di ragionevolezza delle restrizioni alla libertà di espressione solo sulla base della nazionalità è oggi giustamente considerata superata.
69 Le circostanze rilevanti e concrete che devono essere prese in considerazione nei singoli casi quando si valuta la proporzionalità di una restrizione alla libertà di espressione includono anche l'intensità della violazione dell'interesse legale. Per valutarla, si prendono in considerazione il contesto, i mezzi scelti, la forma o gli effetti della dichiarazione nel caso specifico: Ad esempio, quando si valuta una dichiarazione presumibilmente offensiva, gli eventi precedenti, ad esempio nel contesto di un acceso dibattito politico, sono inclusi come elemento del contesto. La forma o i mezzi scelti per la dichiarazione sono presi in considerazione in particolare per quanto riguarda il loro impatto sugli interessi contrapposti interessati. In relazione alla tutela della privacy o dei diritti personali in generale, ad esempio, alcuni mezzi e forme di espressione hanno un impatto particolarmente forte sui diritti fondamentali delle persone interessate. L'impatto delle dichiarazioni di ampia portata, e in particolare dei servizi di immagine, è preso in considerazione dalla giurisprudenza, che in genere parte dal presupposto che i diritti della personalità della persona interessata siano più intensamente colpiti.
70 La valutazione delle dichiarazioni diffamatorie e la proporzionalità delle loro restrizioni svolgono un ruolo importante nella pratica. Oltre alle considerazioni relative al bisogno di protezione (N. 62), alle persone colpite e che si esprimono (N. 63 e segg.) e al contesto (N. 69), la distinzione tra affermazioni di fatto e affermazioni di giudizio è regolarmente rilevante per la questione della ragionevolezza della restrizione delle dichiarazioni diffamatorie. L'ammissibilità delle affermazioni sui fatti è determinata principalmente dalla loro veridicità o meno. Mentre la fornitura della prova della verità è un elemento centrale per l'ammissibilità di una dichiarazione (che incide sull'onore) nel caso di affermazioni di fatto, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo non ritiene ragionevole richiedere la prova della verità per le dichiarazioni valutative. Va notato che il concetto di giudizi di valore è definito in modo ampio nella giurisprudenza della Corte e comprende anche i giudizi generali esagerati. La ragionevolezza dei giudizi di valore puri, invece, viene valutata, tra l'altro, a seconda che possano essere supportati da una base fattuale sufficiente.
71 Nella giurisprudenza, è anche importante valutare la proporzionalità delle restrizioni alla libertà di espressione per proteggere gli interessi della collettività, come la salute pubblica, la protezione dei segreti di Stato, la protezione dell'integrità del sistema giudiziario o l'ordine pubblico e la sicurezza. Quest'ultimo interesse gioca spesso un ruolo nelle restrizioni alla libertà di espressione nel contesto dell'uso del suolo pubblico per scopi comunicativi. La giurisprudenza della Corte Suprema Federale ritiene che un requisito di autorizzazione per l'uso comunicativo del suolo pubblico che vada oltre l'uso pubblico sia fondamentalmente proporzionato allo scopo di coordinare i diversi interessi di utilizzo (e quindi l'ordine pubblico). Nel riesaminare l'autorizzazione o la mancata autorizzazione di manifestazioni a tutela della sicurezza e dell'ordine pubblico, la giurisprudenza deve regolarmente valutare se sarebbero state possibili misure più blande, ad esempio sotto forma di condizioni, misure protettive o rinvii in termini di luogo o tempo.
72 La questione della responsabilità per le dichiarazioni rilasciate da terzi, in particolare sulle piattaforme di social media, è affrontata anche nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo come una questione di proporzionalità della restrizione della libertà di espressione. Negli ultimi anni, la giurisprudenza sia della Corte Suprema Federale che della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo si è concentrata sulla questione se e in base a quali criteri politici e altre figure pubbliche possano essere ritenuti responsabili per i commenti fatti nei loro post (pubblici). Mentre il Tribunale federale ha affrontato la questione della responsabilità penale senza fare esplicito riferimento alla garanzia della libertà di espressione, la Corte nella causa Sanchez c. Francia ha affrontato in dettaglio la questione di come tale responsabilità debba essere valutata ai sensi dell'art. 10 CEDU. Facendo riferimento alla sua giurisprudenza sulla responsabilità per i commenti di terzi online, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha identificato il contesto delle dichiarazioni, le misure adottate dal denunciante, la possibilità di ritenere responsabile l'autore effettivo e le conseguenze del procedimento per il denunciante come criteri rilevanti nella valutazione della proporzionalità. Particolarmente importante in questo contesto è la questione della misura in cui la persona che pubblica un post è obbligata a monitorare i commenti e, in base a ciò, a cancellarli se necessario.
73 Una questione di responsabilità si pone anche - sebbene per le proprie dichiarazioni e non per quelle di terzi - quando si tratta di limitare l'espressione di opinioni da parte di funzionari pubblici selezionati: l'art. 162 cpv. 1 Cost. garantisce ai funzionari pubblici selezionati a livello federale l'immunità per le dichiarazioni rese in seno ai Consigli e ai loro organi e crea la possibilità di altre forme di immunità nel cpv. 2. Pertanto, oltre alla protezione assoluta per le dichiarazioni rese nei Consigli (cfr. art. 16 LParl), i membri del Parlamento godono anche di un'immunità relativa per le dichiarazioni rese in diretta connessione con le loro attività parlamentari sulla base dell'art. 17 f. LParl. Garanzie simili di immunità si trovano anche nel diritto cantonale. Ciò significa che le rispettive persone non possono essere ritenute responsabili di dichiarazioni fondamentalmente illegali e quindi legittimamente restrittive nei contesti descritti.
74 Nel valutare la proporzionalità di un'interferenza si tiene conto anche del tipo e del livello di eventuali sanzioni.74 La Corte europea dei diritti dell'uomo ritiene che le sanzioni penali per dichiarazioni presumibilmente diffamatorie nei confronti di politici siano particolarmente gravi e quindi generalmente irragionevoli. Pertanto, esamina tali restrizioni con particolare precisione. Nel contesto delle sanzioni per le espressioni di opinione, si deve tenere conto anche dell'eventuale effetto di repressione di una restrizione. Nel caso di sanzioni severe, ad esempio, non è rilevante solo l'impatto della sanzione sulla persona sanzionata nel singolo caso, ma anche il fatto che tale sanzione possa dissuadere altre persone dal fare dichiarazioni simili in futuro.
D. Dimensione oggettivo-giuridica della libertà di espressione
1. Realizzazione della libertà di espressione
75 Secondo l'art. 35 cpv. 1 della Cost. i diritti fondamentali devono essere realizzati come norme fondamentali oggettive nell'intero sistema giuridico. La libertà di espressione non agisce quindi solo come contenuto giuridico soggettivo che conferisce all'individuo diritti di difesa, protezione o prestazione, ma nella sua dimensione giuridica oggettiva obbliga anche le autorità a prendere le misure necessarie per la sua realizzazione.
76 La libertà di espressione si concretizza quindi, da un lato, come linea guida per l'interpretazione e l'applicazione di semplici disposizioni di legge. Nella giurisprudenza, ciò riguarda spesso l'interpretazione delle disposizioni di legge per la protezione delle dichiarazioni in ambito civile e penale che violano i diritti della personalità o l'onore, e riguarda regolarmente le dichiarazioni corrispondenti nei media.
77 Nella sua dimensione programmatica, la libertà di espressione obbliga il legislatore, in applicazione dell'art. 35 cpv. 1 Cost. a legiferare in conformità con i diritti fondamentali e nella realizzazione dei diritti fondamentali, il che garantisce un quadro di comunicazione in cui il diritto fondamentale può svolgere le funzioni individuali e sociali previste. In questa sede, l'attenzione si concentra sulla garanzia di un livello minimo di pari opportunità comunicative, ad esempio fornendo la necessaria infrastruttura tecnica o concedendo l'accesso ai canali di comunicazione pertinenti o adottando le necessarie misure di protezione. Nel settore della radio e della televisione, si pone anche la questione della salvaguardia della “diversità pluralistica”.
2. Dimensione oggettivo-giuridica della comunicazione via Internet in particolare
78 Attualmente, la comunicazione su Internet in particolare e le minacce alla comunicazione pubblica e alle strutture di comunicazione pertinenti che sorgono in questo contesto sollevano interrogativi sulla realizzazione dei diritti fondamentali della comunicazione. Ad esempio, gli studiosi sostengono che le minacce specifiche alla comunicazione sociale poste dalle nuove strutture e dai nuovi fenomeni di comunicazione potrebbero obbligare le autorità a prendere misure specifiche e a intervenire in modo normativo per proteggere i processi e le strutture dei diritti fondamentali della comunicazione.
79 Le prime normative in questo senso - come la NetzDG tedesca e successivamente la Legge sui servizi digitali (DSA) dell'UE - si concentrano sui fornitori di grandi piattaforme (principalmente social network e motori di ricerca) e formulano per loro requisiti relativi all'applicazione di norme giuridiche (già applicabili). Oltre ai requisiti per la cancellazione dei contenuti illegali e alle norme sulla trasparenza, le disposizioni pertinenti della DSA (e le norme che sostituisce nella NetzDG) includono anche l'obbligo per i rispettivi fornitori di definire persone di contatto e procedure specifiche in cui le persone interessate possono agire contro i contenuti cancellati (o non cancellati) su una piattaforma. Queste ultime misure possono essere viste come un tentativo di salvaguardare il contenuto della libertà di espressione attraverso la creazione di procedure.
80 Per quanto riguarda le espressioni di opinione in vista delle elezioni, le corrispondenti disposizioni francesi obbligano gli operatori delle piattaforme online a creare trasparenza nei tre mesi precedenti le elezioni per quanto riguarda gli autori delle informazioni, il flusso di fondi e l'uso dei dati personali degli utenti in relazione al processo decisionale politico. La legge prevede inoltre la possibilità di intraprendere azioni legali contro informazioni incomplete, false o fuorvianti presenti su queste piattaforme. Con queste disposizioni, la Francia cerca di proteggere la comunicazione sociale in preparazione di specifiche decisioni democratiche - e quindi i contenuti particolarmente sensibili che sono al centro dei diritti fondamentali della comunicazione - da influenze manipolative.
81 Anche gli accordi informali tra l'UE (Commissione) e i fornitori delle principali piattaforme, in vigore rispettivamente dal 2016 (rivisto nel 2022) e dal 2018, si collocano in un'area giuridicamente diffusa. In due codici di condotta, i provider firmatari si impegnano ad agire contro i discorsi d'odio illegali e la disinformazione. A causa della loro natura giuridica poco chiara, dell'applicabilità relativamente ampia a contenuti solo vagamente definiti e delle questioni aperte riguardanti l'accessibilità delle procedure di cancellazione, ad esempio, questi accordi tendono a essere problematici dal punto di vista della libertà di espressione.
82 La questione della misura in cui il quadro giuridico per le grandi piattaforme, per quanto riguarda la cancellazione o il blocco dei contenuti e degli account per le dichiarazioni “legali” basate sulle proprie “house rules”, sia necessario per proteggere le strutture di base del diritto della comunicazione non è ancora stata chiarita dal punto di vista giuridico. In letteratura, si presume generalmente che tali cancellazioni o blocchi siano generalmente consentiti sulla base della libertà economica degli operatori, ma che questi ultimi debbano garantire i requisiti per le procedure e l'accesso fondamentalmente uguale e non discriminatorio a causa della loro posizione di potere di mercato. Negli Stati Uniti, in diversi Stati sono state recentemente emanate disposizioni che limitano fortemente la cancellazione, l'ordinamento o l'etichettatura dei post (legalmente consentiti) da parte degli operatori delle piattaforme in base al contenuto della dichiarazione. Ciò si basa sull'argomentazione che la cancellazione (ma anche, ad esempio, l'etichettatura come “falsa” o l'ordinamento) di affermazioni legalmente consentite a causa del loro contenuto viola la libertà di parola sancita dal Primo Emendamento della Costituzione degli Stati Uniti. Mentre la corrispondente legge del Texas è stata ritenuta ammissibile dalla Corte d'Appello del 5° Circuito nel settembre 2022, la Corte d'Appello dell'11° Circuito ha ritenuto incostituzionale un'analoga disposizione della Florida nel maggio 2022. In queste circostanze, sembra probabile una sentenza chiarificatrice da parte della Corte Suprema degli Stati Uniti nel prossimo futuro.
83 Nell'estate del 2023, la Corte Suprema degli Stati Uniti non ha fornito una risposta definitiva a questioni relative all'ordinamento algoritmico e alla raccomandazione di post basati sulla cronologia delle ricerche e delle visualizzazioni sulle piattaforme di social media. In due casi, i ricorrenti hanno accusato diverse piattaforme di social media di suggerire ai propri utenti contenuti basati sulle ricerche passate attraverso l'algoritmo utilizzato, promuovendo e sostenendo così il terrorismo. A questo proposito, il tribunale nella causa Twitter, Inc. contro Taamneh ha ritenuto che gli atti di raccomandazione e smistamento da parte delle grandi piattaforme non avessero la qualità e l'intensità del favoritismo richiesto dalla legge e che pertanto le piattaforme non potessero essere ritenute responsabili nel caso di specie. A causa della mancanza di una motivazione circostanziata, il caso Gonzalez è stato rinviato al tribunale di primo grado con l'istruzione di applicare al caso il ragionamento di Twitter, Inc. Di conseguenza, è rimasta aperta l'intrigante questione sollevata nella causa Gonzalez v. Google, ovvero se i fornitori delle piattaforme debbano rispettare determinati obblighi nella progettazione dei feed e delle raccomandazioni algoritmiche e, in relazione a ciò, se la creazione di un feed costituisca “solo” un'offerta di contenuti di terzi o se ad essa sia collegato un atto di espressione.
84 Inoltre, non è ancora del tutto chiaro se - e, in caso affermativo, come - lo stretto legame tra il potere economico dei pochi grandi gestori di piattaforme e il loro altrettanto importante potere o sovranità sugli spazi di comunicazione e quindi sui contenuti della comunicazione debba essere trattato giuridicamente dal punto di vista del diritto della comunicazione di base. Lo stesso vale per la questione dell'imperatività o dell'eventuale necessità di una regolamentazione statale nell'affrontare l'ordinamento algoritmico dei contenuti della comunicazione o per la questione della misura in cui gli obblighi di etichettatura o i limiti massimi per i contributi alle dichiarazioni generate dalle macchine possano essere misure sensate.
85 Nell'affrontare queste questioni irrisolte, in generale sembra importante non dimenticare lo scopo di qualsiasi (futuro) modello normativo. Gli approcci appropriati dovrebbero salvaguardare i processi e le strutture di comunicazione rilevanti, garantendo così le funzioni individuali e sociali della libertà di espressione. Questo scopo normativo può essere utilizzato anche per formulare requisiti su come questi approcci normativi dovrebbero o non dovrebbero essere progettati.
86 A mio avviso, sarebbe inammissibile obbligare i fornitori di piattaforme a cancellare o moderare in altro modo le “informazioni false”. Un tale obbligo di intervenire contro le “false” affermazioni sarebbe in contraddizione con una delle idee centrali della libertà di espressione, secondo la quale i mezzi contro le affermazioni false e dannose non sono divieti, ma contro-discorsi e, di conseguenza, una “polizia della verità” statale è accolta con grande diffidenza. Per queste ragioni, un simile obbligo di etichettatura può essere giustificato in situazioni specifiche - ad esempio nel delicato contesto che precede le elezioni e le votazioni - ma un simile obbligo non sarebbe considerato ammissibile come obbligo generale.
87 Sulla base di considerazioni analoghe, un obbligo di indicazione chiara del nome per le interazioni sui social network, ad esempio, può inizialmente sembrare ragionevole come misura contro le dichiarazioni (spesso anonime) infiammatorie, diffamatorie o simili “dannose”. Tuttavia, un tale obbligo (prima ancora di affrontare la questione dell'attuazione e dell'applicazione) sarebbe in contraddizione con l'idea che la libertà di espressione protegge anche il diritto di fare dichiarazioni anonime.
III. Libertà di informazione (art. 16 cpv. 1 e 3 Cost.)
A. Libertà di informazione attiva e passiva
88 Oltre alla libertà di espressione, l'art. 16 cpv. 1 Cost. tutela la libertà di informazione e - concretizzato nel cpv. 3 della stessa disposizione - garantisce a ogni persona il diritto di ricevere liberamente informazioni e di ottenerle e diffonderle da fonti generalmente accessibili.
89 La libertà di informazione così formulata garantisce, da un lato, la libertà passiva di informazione (nota anche come libertà di ricezione) e quindi tutela il diritto dell'individuo a ricevere informazioni senza interferenze da parte dello Stato.
90 D'altra parte, l'art. 16 cpv. 1 e 3 Cost. protegge anche la libertà attiva di informazione e quindi il diritto di accesso alle informazioni dello Stato. Tuttavia, secondo il cpv. 3 della disposizione, questo aspetto attivo del diritto fondamentale è limitato alle informazioni “provenienti da fonti generalmente accessibili”. La formulazione della Costituzione conferma quindi la vecchia giurisprudenza della Corte Suprema Federale, secondo la quale la libertà di informazione non stabilisce un obbligo statale “che le autorità debbano fornire informazioni sulle loro attività” e limita quindi il diritto di accesso a “fonti generalmente accessibili”. Il Tribunale federale ha mantenuto questo principio fino ad oggi.
91 Le fonti considerate generalmente accessibili sono determinate principalmente da semplici norme di legge. Ad esempio, alcuni registri, le audizioni parlamentari (in linea di principio) o le udienze pubbliche sono considerate generalmente accessibili, ma non, ad esempio, la procedura di co-relazione o le delibere delle commissioni parlamentari. La Costituzione lascia quindi (ancora) al legislatore la concretizzazione di questo aspetto della libertà attiva di informazione.
B. Principio della natura pubblica dell'amministrazione
92 In realtà, la restrizione alle fonti generalmente accessibili a livello federale è stata fortemente ridimensionata dal 2006 dalla Legge federale sull'informazione pubblica (LTras): Con l'entrata in vigore della legge nel 2006, il passaggio dal principio di segretezza al principio di pubblicità dell'amministrazione è stato completato a livello legislativo federale. Oggi, l'art. 6 cpv. 1 della legge federale sulla libertà d'informazione garantisce a ogni persona il diritto di consultare i documenti ufficiali e di ottenere dalle autorità informazioni sul contenuto dei documenti ufficiali. Questo diritto di accesso non dipende dall'esistenza di un interesse specifico all'ispezione, ma è garantito “incondizionatamente”. Sebbene il diritto non sia assoluto, ma possa essere limitato in singoli casi in presenza di interessi privati o pubblici contrastanti in materia di riservatezza, la legge federale sulla libertà d'informazione stabilisce il principio che le informazioni provenienti da tutte le autorità che rientrano nel campo di applicazione della legge sono in linea di principio accessibili al pubblico.
93 Mentre in precedenza l'accesso ai documenti ufficiali era “generalmente a pagamento ‘ ai sensi dell'art. 17 cpv. 1 LTras, dal novembre 2023 la disposizione rivista stabilisce che ’nei procedimenti per l'accesso ai documenti ufficiali non viene riscosso alcun diritto [...]”. Questo passaggio dal principio dell'obbligatorietà delle tasse al principio dell'assenza di tasse è da accogliere con favore.
94 Anche a livello cantonale, negli ultimi anni si è assistito a un costante sviluppo verso l'ancoraggio del principio della pubblica amministrazione. Oggi, la stragrande maggioranza dei Cantoni garantisce il principio dell'accesso pubblico e quindi il diritto di accesso alle informazioni amministrative ufficiali senza alcuna precondizione nella Costituzione cantonale o sancisce tale diritto nella legge.
95 Un'evoluzione verso la fondamentale natura pubblica delle informazioni ufficiali come parte della libertà di informazione può essere osservata anche nel diritto internazionale: Nella recente giurisprudenza, la Corte europea dei diritti dell'uomo riconosce in particolare un diritto fondamentale di accesso alle informazioni ufficiali come parte dell'articolo 10 della CEDU. Secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo, il prerequisito per un diritto di accesso alle informazioni ufficiali è che l'accesso alle informazioni sia una condizione necessaria per l'esercizio della libertà di espressione o della libertà di stampa. In particolare, si può parlare di diritto di accesso se l'informazione richiesta serve un interesse pubblico o riguarda un argomento di interesse sociale, se il richiedente ha una funzione di controllo sociale e se l'informazione richiesta è già disponibile e facilmente accessibile.
C. Ulteriori sviluppi della libertà di informazione attiva?
96 Alla luce degli sviluppi degli ultimi anni e decenni descritti nei nn. 92-95, è discutibile se limitare la libertà attiva di informazione all'accesso a “fonti generalmente accessibili” sia ancora sostenibile oggi. È piuttosto necessario un ulteriore sviluppo della libertà di informazione ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 e 3 Cost. I recenti sviluppi suggeriscono una concezione della libertà d'informazione secondo la quale la formulazione dell'art. 16 cpv. 3 Cost. esprime solo un aspetto della libertà d'informazione, ma il diritto odierno - derivato dall'art. 16 cpv. 1 Cost. - dovrebbe essere inteso in modo più ampio, nel senso di un diritto fondamentale di accesso alle informazioni ufficiali, indipendentemente dal fatto che queste siano considerate generalmente accessibili o meno. In concreto, ciò significherebbe che il diritto di accesso alle informazioni ufficiali, costituzionalmente protetto, si estenderebbe in linea di principio a tutte le informazioni ufficiali e non sarebbe più limitato alle informazioni classificate come accessibili al pubblico dal legislatore - ciò varrebbe in particolare per quei Cantoni che attualmente non applicano il principio dell'accesso pubblico. Inoltre, le restrizioni al diritto di accesso a livello legislativo o in singoli casi specifici dovrebbero essere giustificate da un interesse prevalente ed essere proporzionate. Resta da vedere se e in che misura il Tribunale federale intraprenderà un ulteriore sviluppo della libertà di informazione e del diritto legale ai sensi della legge sulla libertà di informazione e delle relative disposizioni cantonali nei prossimi anni.
Informazioni sull'autore
La prof.ssa Raphaela Cueni, LL.M., è professore aggiunto di diritto amministrativo presso l'Università di San Gallo. Da diversi anni si occupa di questioni legali nell'ambito dei diritti fondamentali della comunicazione. Contatto: raphaela.cueni@unisg.ch.
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