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CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
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CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
LEGGE SUL RICICLAGGIO DI DENARO
LEGGE SULLA TRASPARENZA
LEGGE FEDERALE SUL TRASFERIMENTO INTERNAZIONALE DEI BENI CULTURALI
- I. Considerazioni generali
- II. Condizioni per l'iscrizione nell'inventario
- III. La procedura di iscrizione nell'inventario
- IV. Effetti dell'iscrizione nell'inventario
- V. La procedura di cancellazione dall'inventario
- VI. La forma dell'inventario e la competenza per la sua tenutaE
- VII. Altri inventari della LTBC
- VIII. Altri inventari federali relativi alla protezione del patrimonio culturale
- Bibliografia
I. Considerazioni generali
1 Gli articoli 5 lett. b e 13 lett. d della Convenzione per la protezione dei beni culturali contro le importazioni e le esportazioni illecite del 17 novembre 1970 (RS 0.444.1; di seguito: Convenzione UNESCO del 1970), di cui la Svizzera è Stato parte dal 2003, costituiscono la base dell'articolo 3 della legge federale sul trasferimento internazionale dei beni culturali del 20 giugno 2003 (RS 444.1; di seguito: LTBC). In questo modo, la Svizzera concretizza alcuni degli impegni assunti con la ratifica della suddetta convenzione, che stabilisce i requisiti minimi in materia di protezione dei beni culturali in tempo di pace.
2 L'articolo 5 della Convenzione UNESCO del 1970 prevede che gli Stati partisi impegnano a istituire uno o più servizi di protezione del patrimonio culturale incaricati di svolgere diversi compiti, tra cui l'elaborazione e l'aggiornamento di un inventario nazionale di protezione contenente l'elenco dei beni culturali importanti, pubblici e privati, la cui esportazione costituirebbe un impoverimento sensibile del patrimonio culturale nazionale dello Stato (lett. b). L'ambito di applicazione materiale di tale inventario è quindi limitato ai beni che fanno parte del patrimonio culturale come definito dall'articolo 4 della Convenzione UNESCO del 1970.
Durante la procedura di consultazione relativa al progetto di convenzione, la Danimarca e gli Stati Uniti hanno espresso dubbi sulla fattibilità di un tale inventario, sostenendo che si tratterebbe di un'impresa enorme che potrebbe andare oltre le risorse di alcuni Stati. Tuttavia, gli argomenti a favore di un inventario hanno prevalso e, in definitiva, esso figura nel testo della convenzione adottata il 14 novembre 1970. Inizialmente, esso aveva uno scopo scientifico, in particolare quello di distinguere i beni che devono essere preservati e soggetti a un divieto di esportazione da quelli la cui esportazione legale fuori dal paese è autorizzata. Tuttavia, O'Keefe precisa che sarebbe stato preferibile che non si trattasse solo di uno strumento scientifico, ma anche di un supporto per i controlli doganali (cosa che, nel primo semestre del 2025, è il caso in Svizzera, in particolare, poiché la possibilità offerta ai Cantoni, all'art. 4 cpv. 1 LTBC, di collegare i propri inventari a quello della Confederazione ha lo scopo di contribuire alla semplificazione dei controlli transfrontalieri). Secondo il Segretariato dell'UNESCO, lo strumento dell'inventario è di fondamentale importanza per le richieste di restituzione o di ritorno dei beni culturali.
L'articolo 5, lettera b, della Convenzione UNESCO del 1970 precisa che gli inventari nazionali devono essere tenuti aggiornati. Di conseguenza, i beni archeologici di nuova scoperta, le opere di nuova creazione e i beni restituiti devono figurarvi, purché rivestano una certa importanza per il patrimonio culturale dello Stato parte. Va inoltre precisato che l'articolo 5 lett. b della Convenzione UNESCO del 1970 si applica sia ai beni pubblici che a quelli privati, il che testimonia lo spirito della Convenzione, che si interessa maggiormente alla questione dell'appartenenza del bene al patrimonio culturale piuttosto che a quella della proprietà. A questo proposito, il preambolo della Convenzione precisa in particolare che «ogni Stato ha il dovere di proteggere il patrimonio costituito dai beni culturali esistenti sul suo territorio [...]».
3 L'art. 13 lett. d della Convenzione UNESCO del 1970 prevede che gli Stati parti si impegnino a riconoscere il diritto imprescrittibile, cioè permanente e irrevocabile, di ciascuno di essi di classificare e dichiarare inalienabili determinati beni culturali che, di conseguenza, non possono essere esportati. Essi sono inoltre tenuti a facilitare l'esito delle richieste di restituzione in caso di esportazione illecita di tali beni detti inalienabili.
Il concetto di inalienabilità, prerogativa dello Stato, ha conseguenze importanti poiché significa che la proprietà del bene non può essere legalmente trasferita, né mediante vendita, donazione o qualsiasi altro modo di disposizione. È utilizzato essenzialmente dai paesi di diritto civile, in particolare dalla Francia. È proprio sul modello francese cheUNESCO ha adottato questa disposizione. La principale conseguenza di questo concetto giuridico è che i beni culturali possono essere rivendicati in qualsiasi momento se si trovano sul territorio dello Stato che li ha dichiarati inalienabili, senza che quest'ultimo tenga conto dei vari trasferimenti di proprietà legali che potrebbero aver avuto luogo.
4 Queste due disposizioni prevedono impegni qualificati come obblighi di carattere generale, in quanto sono assunti da ciascuno degli Stati parti «nelle condizioni appropriate a ciascun paese» (per l'articolo 5 della Convenzione UNESCO del 1970) e «nell'ambito della legislazione di ciascuno Stato» (per l'articolo 13 della Convenzione UNESCO del 1970). Esse sono valide nei limiti del possibile, lasciando così a ciascuno Stato parte un ampio margine di manovra nella loro attuazione in funzione delle proprie risorse e della propria legislazione. Tuttavia, sebbene tali disposizioni non abbiano carattere vincolante in senso stretto, rimane comunque il fatto che «lo Stato parte è tenuto a fare tutto il possibile per garantirne l'applicazione nella propria legislazione [nazionale]».
II. Condizioni per l'iscrizione nell'inventario
5 L'articolo 3 capoverso 1 LTBC prevede la tenuta di un inventario federale (di seguito «inventario federale» o «inventario») dei beni culturali di proprietà della Confederazione che rivestono un'importanza significativa per il patrimonio culturale. Per essere inserito in tale inventario, ai sensi dell'articolo 3 capoverso 1 LTBC, il bene in questione deve soddisfare cumulativamente le seguenti condizioni:
essere qualificato come bene culturale ai sensi della LTBC;
essere di proprietà della Confederazione;
rivestire un'importanza significativa per il patrimonio culturale.
A. Essere qualificato come bene culturale ai sensi della LTBC
6 Ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 LTBC, sono qualificati come beni culturali «i beni che [...] rivestono importanza per l'archeologia, la preistoria, la storia, la letteratura, l'arte o la scienza e che fanno parte di una delle categorie previste dall'articolo 1 della Convenzione UNESCO del 1970 o dall'articolo 1 capovers. 1 lett. a della Convenzione UNESCO del 2001 ».
La prima condizione cumulativa dell'art. 2 cpv. 1 LTBC riguarda l'importanza del bene per i diversi settori che sono, alternativamente, l'archeologia, la preistoria, la storia, la letteratura, l'arte o la scienza. La seconda si riferisce all'appartenenza del bene a una delle categorie previste dalla Convenzione UNESCO del 1970 o dalla Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale subacqueo del 2 novembre 2001 (RS 0.444.2). Qualsiasi bene che soddisfi cumulativamente le due condizioni sopra menzionate è qualificato come bene culturale ai sensi della legge ed è suscettibile di essere iscritto nell'inventario federale (purché soddisfi le altre due condizioni cumulative di cui all'articolo 3 capoverso 1 LTBC, di seguito illustrate).
7 Esistono quindi due categorie di beni culturali ai sensi della LTBC: i beni culturali di cui all'articolo 2 capoverso 1 LTBC, denominati anche «beni culturali semplici», e i beni culturali di cui all'articolo 3 capoverso 1 LTBC, iscritti nell'inventario federale e denominati «beni culturali in senso stretto». La categoria dei beni culturali iscritti nell'inventario federale è più restrittiva di quella dei beni culturali ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 LTBC, poiché un bene può essere designato «bene culturale» ai sensi della legge senza figurare nell'inventario. Inoltre, il regime specifico applicabile ai beni iscritti nell'inventario è più protettivo di quello applicabile ai beni culturali ai sensi dell'articolo 2 capoversio 1 LBC, poiché essi beneficiano di effetti relativi al loro modo di acquisizione e alla loro esportazione fuori dalla Svizzera di cui i «beni culturali semplici» non possono godere. Questi diversi effetti saranno precisati in seguito (infra paragrafi 29-47).
B. Essere di proprietà della Confederazione
8 Affinché un bene culturale possa essere iscritto nell'inventario federale, la Confederazione, e solo essa, deve esserne proprietaria. Un privato non può quindi richiedere l'iscrizione di uno dei suoi beni nell'inventario, anche se questo soddisfa le altre condizioni necessarie per l'iscrizione. In linea di principio, la Confederazione diventa proprietaria di un bene, a titolo privato, tramite un trasferimento di proprietà che avviene in modo legale (acquisto, donazione, lascito, ecc.). Per contro, non ne diventa proprietaria per legge, come nel caso delle curiosità naturali e delle antichità trovate che appartengono ipso jure al Cantone sul cui territorio sono state scoperte (art. 724 cpv. 1 CC). Inoltre, a differenza di altri Stati, la Confederazione non ha il diritto di «appropriarsi di beni culturali in mano a privati che ritiene di importanza nazionale».
Ai sensi dell'art. 641 cpv. 1 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (RS 210; di seguito: CC), il proprietario di una cosa ha il diritto di disporne liberamente, nei limiti della legge. La proprietà è definita come «il diritto reale più completo, che conferisce nei limiti della legge il dominio totale, esclusivo e imprescrittibile sull'oggetto su cui grava ». Il dominio è totale nel senso che conferisce al suo titolare tutte le facoltà - ovvero l'uso, il godimento, il possesso e la disposizione - che si possono trarre dal bene. Inoltre, la proprietà e le facoltà che essa conferisce spettano esclusivamente al proprietario, il quale può opporsi all'intervento di terzi nel suo dominio. Infine, la proprietà offre al suo titolare un dominio imprescrittibile, nel senso che non si estingue, in linea di principio, né con il passare del tempo né con il mancato uso.
9 Va precisato che un bene culturale può essere di proprietà della Confederazione senza essere per questo posseduto da quest'ultima. Infatti, in virtù dell'articolo 15 capoverso 1 della legge federale sui musei e le collezioni della Confederazione del 12 giugno 2009 (RS 432.30; di seguito: LMC), la Confederazione attribuisce al Museo nazionale svizzero (di seguito: MNS) l'usufrutto dei beni culturali di cui è proprietaria. Il diritto di usufrutto, disciplinato dagli articoli 745 e seguenti del CC, è un diritto reale limitato che, a differenza del diritto di proprietà, conferisce solo un controllo parziale sulla cosa. Il titolare di tale diritto beneficia quindi della facoltà di usare (usus) e godere (fructus) pienamente della cosa senza tuttavia avere il diritto di disporne. L'usufrutto è qualificato come servitù personale in senso stretto poiché è costituito a favore di una persona (fisica o giuridica) determinata ed è indissolubilmente legato a quest'ultima. Come ogni diritto reale, si tratta di un diritto assoluto, opponibile a qualsiasi terzo, nel senso che «ognuno è tenuto ad astenersi dal turbare il dominio [totale o parziale] del titolare sulla cosa ».
10 Nonostante diversi tentativi precedenti, la base giuridica che consentiva la creazione di un museo nazionale svizzero vide la luce solo nel 1890 con l'entrata in vigore della legge federale sulla creazione di un museo nazionale svizzero del 27 giugno 1890. La decisione di creare un museo di questo tipo si basava, da un lato, sulla consapevolezza del governo svizzero del valore del patrimonio culturale e della necessità di preservarlo e, dall'altro, sulla crescente esigenza del nuovo Stato federale di «crearsi un'auto-rappresentazione culturale sotto forma di museo nazionale». Il museo aprì i battenti per la prima volta nel 1898 nella città di Zurigo. Nel corso degli anni, avendo bisogno di più spazio, l'istituzione occupò nuove sedi. Dal 1998, il Castello di Prangins, donato alla Confederazione dai Cantoni di Vaud e Ginevra, divenne la sede romanda del MNS. Questo luogo sembrava infatti ideale per creare un «ponte culturale» tra la Svizzera tedesca e la Svizzera romanda. Ai sensi dell'articolo 6 LMC, il MNS comprende attualmente il Museo nazionale di Zurigo (let. a), il Castello di Prangins (let. b), il Forum di storia svizzera di Svitto (lett. c) e il Centro delle collezioni di Affoltern am Albis (lett. d). Nel 1998 Furger scriveva che lo scopo del MNS era «raccogliere ed esporre oggetti relativi alla storia e alla cultura del territorio dell'attuale Svizzera, dalle origini ai giorni nostri». A quasi 30 anni di distanza, questo obiettivo è ancora attuale (art. 7 LMC cum art. 4 LMC).
C. Rivestire un'importanza significativa per il patrimonio culturale
11 Quest'ultima condizione contiene tre termini fondamentali, ovvero «importanza», «significativo» e «patrimonio culturale», che è necessario definire singolarmente.
12 Il concetto di importanza si ritrova anche nell'art. 2 cpv. 1 LTBC che tratta della definizione dei beni culturali. Sebbene utilizzato dal legislatore in diversi articoli, non esiste una definizione generale e astratta del concetto di importanza nella LTBC (né nella Convenzione UNESCO del 1970). Si tratta quindi di un concetto giuridico indeterminato che deve essere interpretato in modo oggettivo, caso per caso, sulla base di diversi indizi. Tale interpretazione deve tener conto «della comunità a cui appartiene il bene culturale, del contesto e dello stato della questione nel dibattito scientifico attuale». In linea di principio, i beni archeologici, gli oggetti sacri e gli archivi sono considerati importanti perché particolarmente soggetti a furti e/o esportazioni illecite.
13 Affinché questa terza condizione sia soddisfatta, è necessario che tale importanza sia significativa, ovvero intrinsecamente essenziale. Questo requisito restringe ulteriormente il campo dei beni culturali che possono rivestire tale qualità ed essere quindi iscritti nell'inventario federale. Proprio come il concetto di importanza, anche la qualifica di «significativo» è soggetta alla costante evoluzione delle concezioni sociali.
14 Infine, tale importanza, ritenuta significativa, deve esserlo per il patrimonio culturale. Il patrimonio culturale è definito all'articolo 2 capoverso 2 LTBC, che rinvia sostanzialmente all'articolo 4 della Convenzione UNESCO del 1970. Secondo quest'ultima disposizione, fanno parte del patrimonio culturale di ogni Stato i beni culturali che appartengono, alternativamente, a una delle categorie previste. Queste riguardano la nazionalità o il domicilio dell'artista e il luogo di creazione del bene (lett. a), il luogo di scoperta del bene (lett. b), al trasferimento di proprietà e all'esportazione dall'Estato d'origine effettuati legalmente (lett. c alla e). Il patrimonio culturale è quindi costituito dall'insieme dei beni culturali che rientrano, alternativamente o cumulativamente, in una di queste categorie. Si noti che la proprietà del bene non è rilevante ai fini della determinazione della sua appartenenza o meno al patrimonio culturale di uno Stato. Il concetto di patrimonio culturale rimanda quindi al «significato particolare che un bene riveste per la civiltà del Paese interessato».
15 Al momento dell'adozione dell'ordinanza sul trasferimento internazionale dei beni culturali del 13 aprile 2005 (RS 444.11; di seguito: OTBC), il Consiglio federale aveva tentato di introdurre una definizione del concetto di importanza significativa per il patrimonio elencando diverse categorie di beni che rivestono tale qualità. Tale idea è stata tuttavia abbandonata nel testo dell'OTBC entrato in vigore, a causa di un problema di costituzionalità sollevato durante la procedura di consultazione. Ai sensi dell'articolo 31 LTBC, l'Assemblea federale delega al Consiglio federale la competenza di emanare le disposizioni d'esecuzione. È proprio in virtù di questa norma che il Consiglio federale ha adottato l'OTBC. In quanto ordinanza di esecuzione, le norme in essa contenute devono solo precisare le disposizioni della LTBC (norme secondarie), ma non possono certamente estendere o limitare il campo di applicazione della legge (norme primarie). Come spiegano Contel e Renold, «istituendo alcune categorie di beni culturali come uniche suscettibili di rivestire un'importanza significativa [come faceva l'articolo 2 capoverso 1 P-OTBC], si restringe il campo di applicazione della legge ». Una tale situazione aveva sollevato la questione del rispetto del principio della separazione dei poteri tra il legislativo e l'esecutivo, portando a una revisione del progetto iniziale.
16 L'art. 2 cpv. 2 dell'Ordinanza sull'inventario federale dei beni culturali del 21 maggio 2014 (RS 444.12; di seguito: OIBC) fornisce alcune indicazioni che consentono di comprendere meglio il concetto di importanza significativa per il patrimonio, prevedendo che un bene culturale rivesta tale importanza quando soddisfa almeno uno dei seguenti criteri:
a. «importanza artistica, storica o scientifica;
b. carattere unico o rarità;
c. valore artigianale;
d. importanza iconografica;
e. importanza storica;
f. importanza nel contesto della collezione;
g. valore materiale».
Sebbene, secondo l'OIBC, sia sufficiente soddisfare uno solo dei criteri in modo alternativo, nella pratica ogni bene iscritto nell'inventario soddisfa più criteri. Secondo Bandle e Renold, i beni di importanza significativa per il patrimonio culturale possono essere «oggetti rari, il cui valore finanziario, affettivo o estetico è considerato elevato in un determinato momento». Va precisato che nell'inventario sono iscritti solo i beni culturali svizzeri o che hanno un forte legame con la Confederazione Elvetica. Si tratta quindi di beni per i quali è riconosciuto un forte attaccamento da parte della popolazione svizzera. Contrariamente all'articolo 2 capoverso 1 P-OTBC, l'articolo 2 cpv. 2 OIBC non prevede categorie di beni che possono essere considerati di importanza significativa, ma semplicemente criteri che ne consentono l'ammissione. Esso rispetta così i requisiti legali in materia di ordinanza di esecuzione.
17 Infine, è utile ricordare che l'articolo 7 capoverso 2 LTBC sancisce anche il concetto di importanza significativa per il patrimonio culturale come condizione per la fissazione delle categorie di beni culturali contenuti negli allegati degli accordi bilaterali conclusi tra la Svizzera e un altro Stato parte della Convenzione UNESCO del 1970.
18 Un bene che soddisfa tutte le condizioni sopra indicate (ovvero: essere un bene culturale, appartenere alla Confederazione ed essere di importanza significativa per il patrimonio culturale) può quindi essere iscritto nell'inventario federale. Il testo dell'articolo 3 capoverso 1 LTBC menziona che i beni culturali «sono iscritti» nell'inventario, il che può sottintendere che l'iscrizione avviene automaticamente. Tuttavia, nella pratica, è necessario richiedere tale iscrizione. L'articolo 6 OIBC tratta precisamente della richiesta di iscrizione di un bene nell'inventario federale (infra paragrafo 27).
19 I lavori relativi alla creazione dell'inventario sono iniziati con l'entrata in vigore dell'OIBC nel luglio 2014 e si sono conclusi nel dicembre 2018. Nel primo semestre del 2025, l'inventario federale, aggiornato al 15 luglio 2021, sarà pubblicato sul sito dell'Ufficio federale della cultura (UFC). Esso comprende 75 beni culturali.
III. La procedura di iscrizione nell'inventario
20 Come indica il nome stesso, l'OIBC e il suo allegato hanno lo scopo di precisare l'articolo 3 LTBC relativo all'inventario federale. L'articolo 1 OIBC prevede quindi che l'ordinanza regoli i criteri di iscrizione dei beni culturali mobili nell'inventario (lett. a), la procedura di iscrizione (lett. b cpv. 1) e la procedura di cancellazione (lett. b cpv. 2) (infra paragrafi 48-54).
21 L'articolo 4 OIBC tratta della descrizione dei beni culturali iscritti e prevede che, per ogni bene, l'inventario federale riporti le seguenti informazioni, purché note:
a. «la sigla;
b. la data di iscrizione;
c. il nome dell’istituzione federale proprietaria;
d. il tipo di oggetto;
e. il materiale;
f. la tecnica;
g. le dimensioni e il peso;
h. i lotti, il numero o il volume;
i. i motivi;
j. le iscrizioni;
k. i marchi e i segni particolari, in particolare i danni e le riparazioni;
l. l'epoca o la data di fabbricazione;
m. l'autore;
n. il titolo;
o. informazioni il più possibile precise sulla provenienza e sul luogo di fabbricazione o, se si tratta di un oggetto proveniente da scavi o da ritrovamenti archeologici o paleontologici, sul luogo del ritrovamento;
p. riferimenti bibliografici con un indice delle illustrazioni, se disponibile;
q. una fotografia o altra rappresentazione dell'oggetto».
È evidente che il contenuto di ciascuna iscrizione è quindi piuttosto consistente. Si tratta infatti di un aspetto fondamentale su cui è stata posta particolare enfasi al fine di garantire una migliore protezione dei beni culturali iscritti. Come indicato nel Rapporto nazionale sull'attuazione della Convenzione UNESCO del 1970 in Svizzera, le informazioni da fornire ai sensi dell'art. 4 OIBC si basano sui requisiti standardizzati degli «Object ID». Queste norme internazionali stabiliscono un elenco di dati minimi (tipo di oggetto, materiali e tecniche, misure, iscrizioni e marchi, segni particolari, titolo, data o epoca e autore) da registrare, necessari per l'identificazione dei beni culturali.
22 Ai sensi della disposizione legale, l'elenco dell'art. 4 OIBC è esaustivo. Alcuni punti, come la sigla (lett. a), la provenienza (lett. o) e le istituzioni della Confederazione (lett. b), richiedono alcune spiegazioni supplementari.
23 La sigla è un riferimento, costituito in linea di principio da lettere e/o numeri, che serve all'identificazione e alla classificazione degli elementi di una collezione. Ai sensi dell'art. 3 OIBC, ogni bene culturale iscritto nell'inventario è identificato da una sigla (cpv. 1) che è composta conformemente all'allegato (cpv. 2). Secondo quest'ultimo, la sigla è costituita da tre elementi:
l'abbreviazione dell'istituzione della Confederazione che possiede il bene;
il numero corrispondente al tipo di oggetto in questione;
le posizioni supplementari aggiunte dall'istituzione della Confederazione.
24 Nell'ambito della LTBC, i concetti di origine e provenienza sono considerati sinonimi intercambiabili, anche se in realtà si tratta di due termini con significati diversi. Essi sono definiti all'articolo 1 lettera b OTBC come «la provenienza del bene culturale e [il] luogo della sua fabbricazione o, se si tratta di un prodotto di scavi o di ritrovamenti archeologici o paleontologici, il luogo del suo ritrovamento ». Lo scopo delle ricerche sulla provenienza è quello di ottenere una « rappresentazione idealmente completa della storia dell'oggetto e della documentazione dei passaggi di mano ». Tuttavia, è frequente che questa catena di provenienza sia lacunosa a causa della mancanza di informazioni e documenti. Come indicato in precedenza, l'articolo 4 lettera o OIBC precisa che la provenienza deve essere stabilita, per quanto possibile, per tutti i beni culturali iscritti nell'inventario federale (supra paragrafo 21). A priori, poiché si tratta di stabilirla «per quanto possibile», una provenienza lacunare non dovrebbe, in linea di principio, impedire l'iscrizione di un bene nell'inventario. Due tipi di beni, vale a dire i beni provenienti da contesti coloniali e i beni spogliati durante il periodo nazionalsocialista, richiedono un'attenzione particolare per quanto riguarda la loro provenienza e la legalità del loro acquisto.
25 A questo proposito, il gruppo di lavoro dell'Ufficio federale della cultura ha pubblicato nel 1998 un primo rapporto di indagine sulla provenienza dei beni culturali di proprietà della Confederazione relativo al periodo dal 1933 al 1945. Si trattava di esaminare gli acquisti effettuati da varie istituzioni della Confederazione (collezioni d'arte della Confederazione, Musei nazionali svizzeri e Biblioteca nazionale svizzera) durante quel periodo particolarmente turbolento. I risultati avevano allora permesso di concludere che, a priori, nessun bene di proprietà della Confederazione era stato acquisito illegalmente né figurava negli elenchi di opere spoliate pubblicati da diversi Stati.
Vent'anni dopo la sua prima pubblicazione, l'Ufficio federale della cultura ha intrapreso un lavoro di aggiornamento dei risultati delle ricerche sulla provenienza, pubblicato in due fasi (2018 e 2020). I risultati di questo aggiornamento hanno permesso di concludere che la maggior parte dei beni acquisiti poteva essere considerata priva di problemi dal punto di vista della provenienza (categoria A o B). Otto beni sono stati considerati potenzialmente sensibili in quanto, sebbene la loro provenienza non abbia potuto essere chiarita in modo completo, le informazioni disponibili lasciano supporre «che potrebbero esserci collegamenti con la problematica dell'arte spoliata» (categoria C). Infine, un solo bene è stato qualificato come «opera confiscata dai nazisti » (categoria D).
A titolo informativo, va ricordato che, a seguito della mozione presentata da Jon Pult nel 2021, il Consiglio federale ha istituito una Commissione indipendente per il patrimonio culturale con un passato problematico incaricata di esaminare in particolare le questioni relative alla provenienza dei beni spogliati durante il nazionalsocialismo e dei beni provenienti dal contesto coloniale. Ciò dovrebbe facilitare l'accertamento della loro provenienza che, conformemente all'articolo 4 lettera o OIBC, è un'informazione da fornire, nella misura del possibile, nell'ambito di un'iscrizione nell'inventario. La Commissione è disciplinata dall'ordinanza sulla Commissione indipendente per il patrimonio culturale con un passato problematico del 22 novembre 2023 (RS 444.21; di seguito: OCPCP).
26 Le istituzioni della Confederazione sono definite all'articolo 1, lettera c, OTBC come:
1. «il Museo nazionale svizzero, composto dal Museo nazionale di Zurigo, dal Castello di Prangins, dal Forum della storia svizzera a Svitto e dal Centro delle collezioni di Affoltern am Albis,
2. la Biblioteca nazionale svizzera, alla quale sono annessi l'Archivio letterario svizzero, il Gabinetto delle stampe e il Centro Dürrenmatt Neuchâtel,
3. il Museo della collezione Oskar Reinhart «Am Römerholz» a Winterthur,
4. il Museo Vela a Ligornetto,
5. il Museo degli automi musicali a Seewen,
6. il Politecnico federale di Zurigo e le sue collezioni,
7. la collezione d'arte e di beni culturali della Fondazione Gottfried Keller,
8. la collezione d'arte della Confederazione ».
27 La richiesta di iscrizione di un bene nell'inventario federale è disciplinata dall'articolo 6 capoverso 1 OIBC, che prevede che spetti all'istituzione della Confederazione proprietaria del bene presentare la richiesta. Solo un'istituzione della Confederazione ai sensi dell'articolo 1 lettera c OTBC, ad esclusione degli enti pubblici cantonali e comunali, può richiedere tale iscrizione. La richiesta deve essere indirizzata al servizio specializzato dell'Ufficio federale della cultura, uno dei cui compiti è effettivamente la tenuta dell'inventario ai sensi dell'articolo 18 lettera g LTBC. Ai sensi dell'articolo 6 capoverso 2 OIBC, la richiesta deve contenere le informazioni di cui all'articolo 4 OIBC ed essere presentata in forma elettronica. L'iscrizione di un bene nell'inventario può essere richiesta in qualsiasi momento.
28 Ai sensi dell'articolo 7 capoverso 1 OIBC, i beni culturali sono considerati iscritti non appena registrati nella banca dati elettronica. La data di iscrizione è inoltre riportata nell'inventario (articolo 4 lettera b OIBC e articolo 7 capoverso 2 OIBC).
IV. Effetti dell'iscrizione nell'inventario
29 Secondo il messaggio del Consiglio federale, la tenuta di un inventario è «un mezzo collaudato per proteggersi dalla perdita di beni culturali importanti per la collettività ». Il suo scopo è infatti quello di rafforzare la protezione dei beni che costituiscono il patrimonio culturale nazionale contro la loro perdita definitiva. A tal fine, l'inventario istituisce due tipi di effetti principali: quelli destinati a controllare e limitare i movimenti transfrontalieri (in particolare le esportazioni) e quelli destinati a incidere sul diritto di proprietà. L'articolo 3 capoverso 2 LTBC prevede quindi che l'iscrizione nell'inventario comporti i seguenti effetti restrittivi e derogatori: il bene culturale non può essere oggetto di prescrizione acquisitiva né essere acquisito in buona fede (lettera a), l'azione di rivendicazione è imprescrittibile (lettera b) e l'esportazione definitiva del bene culturale fuori dalla Svizzera è vietata (lettera c). Va precisato che questi diversi effetti giuridici sono limitati al territorio svizzero.
A. Effetto relativo all'impossibilità di un'acquisizione per prescrizione acquisitiva (art. 3 cpv. 2 lett. a LTBC)
30 La prescrizione acquisitiva è un modo di acquisto originario della proprietà mobiliare. L'art. 728 cpv. 1 CC prevede che chi ha posseduto pacificamente e senza interruzioni la cosa altrui per un certo tempo ne diventa proprietario per prescrizione, purché l'abbia posseduta in buona fede e come proprietario. Quando tutte queste condizioni sono soddisfatte, l'acquisizione della proprietà per prescrizione (da parte dell'attuale possessore) comporta l'estinzione, di pieno diritto, del diritto di proprietà del precedente proprietario.
31 Il termine di prescrizione acquisitiva usuale è di 5 anni (art. 728 cpv. 1 CC). A seguito dell'entrata in vigore della LTBC, tale termine è stato portato a 30 anni per i beni culturali (art. 728 cpv. 1ter CC). Tale proroga consente di tutelare maggiormente il diritto del precedente proprietario del bene culturale, ritardando il momento in cui si verifica l'acquisizione della proprietà per prescrizione.
32 I beni culturali iscritti nell'inventario godono di una tutela superiore, poiché l'art. 3 cpv. 2 lett. a LTBC prevede che essi non possano semplicemente essere oggetto di prescrizione acquisitiva, indipendentemente dal fatto che il termine di 30 anni sia scaduto. Si tratta di un'eccezione importante alle norme sulla prescrizione acquisitiva, che è stata fissata nel CC, all'art. 728 cpv. 1ter, al momento dell'entrata in vigore della LTBC, rendendola un caso eccezionale previsto dalla legge.
B. Effetto relativo all'impossibilità di un'acquisizione in buona fede (art. 3 cpv. 2 lett. a LTBC)
33 L'acquisizione in buona fede è disciplinata dall'art. 714 cpv. 2 CC, che prevede che «chi, in buona fede, è posto come proprietario di un bene mobile ne acquisisce la proprietà, anche se l'autore del trasferimento non aveva la qualità per operarlo; la proprietà gli è acquisita non appena è tutelato dalle norme sul possesso [vale a dire gli art. 933-935 CC]». Si distinguono due situazioni in cui l'acquirente in buona fede può diventare proprietario di un bene culturale in virtù delle norme sul possesso. Si tratta, in primo luogo, del caso dell'art. 933 CC che tratta dell'acquisizione di un bene mobile che era stato affidato (in linea di principio dal proprietario del bene) a colui che ha effettuato il trasferimento di proprietà all'acquirente in buona fede. La seconda eventualità è quella di un acquirente in buona fede di cose smarrite, rubate o di cui il precedente possessore è stato privato in qualsiasi altro modo contro la sua volontà. In questo caso, l'acquirente in buona fede diventa proprietario per effetto dell'art. 714, cpv. 2, CC, solo quando è scaduto il diritto di intentare un'azione mobiliare ai sensi dell'art. 934 CC. Infatti, se il precedente possessore che è stato privato involontariamente del possesso agisce contro l'acquirente in buona fede entro il termine legale, quest'ultimo dovrà restituirgli il bene (infra paragrafo 37 e paragrafo 39). Quando sono soddisfatte le condizioni per un acquisto in buona fede, il trasferimento della proprietà è considerato valido. L'acquirente in buona fede diventa quindi effettivamente proprietario del bene.
34 In entrambe le situazioni sopra citate, l'acquirente che vuole poter essere tutelato nel suo acquisto deve essere in buona fede al momento del trasferimento della proprietà. Si dice che deve aver agito « in buona coscienza [e] che ogni comportamento disonesto, moralmente riprovevole, appare escluso ». In altre parole, deve aver creduto nel potere di disporre dell'alienante, derivante dal suo possesso. La buona fede è presunta ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 CC, a condizione che sia compatibile con la diligenza che le circostanze consentivano di esigere (cpv. 2). A questo proposito, va sottolineato che, in linea di principio, non sussiste un obbligo generale per l'acquirente di informarsi sul potere di disporre del suo contraente. Infatti, solo in caso di dubbi o circostanze particolari che dovrebbero destare il suo sospetto, egli è tenuto a procedere a un esame più approfondito. Tuttavia, questa regola generale va sfumata, poiché un maggiore grado di vigilanza e una maggiore prudenza sono necessari nei settori in cui abbondano le offerte di oggetti di provenienza dubbia (come nel caso dei beni culturali). È quindi necessario un certo grado di diligenza nelle transazioni di beni culturali, in particolare dall'entrata in vigore della LTBC. Questo obbligo non è limitato ai professionisti, poiché ciò che è determinante è la conoscenza che l'acquirente ha del settore in questione (e non il fatto che agisca a titolo professionale o meno). Nella sentenza « Malevitch », il Tribunale federale ha inoltre precisato che i requisiti di diligenza che l'acquirente deve dimostrare al momento del trasferimento della proprietà (in casu, il trasferimento era avvenuto nel 1989) non possono essere valutati in base alle nostre conoscenze attuali. Occorre infatti tenere conto del contesto dell'epoca, in cui le ricerche sulla provenienza, sebbene comuni, si concentravano sull'autenticità dell'oggetto e su eventuali precedenti proprietari di fama, e non sul chiarimento del potere di disporre del venditore (aspetto che ha assunto particolare rilevanza dopo la caduta della cortina di ferro e l'emergere del dibattito sull'arte spoliata).
Nel caso di specie, il Tribunale federale, incaricato di esaminare la buona fede dell'acquirente, ha concluso che quest'ultimo non poteva in definitiva invocarla. Secondo il Tribunale, il fatto che H., esperta di arte d'avanguardia russa, lo avesse informato dell'esistenza di una voce secondo cui sul mercato circolava un quadro rubato di Malevich avrebbe dovuto indurlo « ad adottare le misure precauzionali [necessarie] » consistenti, in particolare, nel «raccogliere ulteriori informazioni su [detta] voce presso H. o un altro esperto, ovvero chiedere a tale persona di effettuare le opportune ricerche [cosa che egli non ha fatto nel caso di specie]». Poiché i giudici federali non potevano pronunciarsi nel merito, la causa è stata rinviata al Tribunale superiore di Zurigo, che ha infine respinto il ricorso. L'autorità zurighese ha ritenuto che la presunzione di proprietà (del cedente del quadro) derivante dal suo possesso (art. 930 cpv. 1 CC) era applicabile nel caso di specie, poiché non era stata fornita alcuna prova che la confutasse. Da quanto sopra esposto risulta che l'acquirente aveva acquistato il bene da una persona che aveva il potere di disporne. Non potendo essere provata l'assenza di tale potere, condizione necessaria per l'azione mobiliare, i giudici cantonali hanno naturalmente concluso con il rigetto della domanda. Essi hanno quindi ritenuto che la conclusione del Tribunale federale circa la mancanza di buona fede dell'acquirente fosse irrilevante, poiché si doveva partire dal presupposto che questi avesse acquistato il bene da una persona avente il diritto di disporne. Di conseguenza, tale ragionamento ha consentito al Tribunale di Zurigo di respingere la domanda del ricorrente, pur rispettando le considerazioni vincolanti della sentenza del Tribunale federale. L'acquirente ha così potuto conservare il bene controverso, anche se era stato considerato non in buona fede.
35 In linea di massima, i beni culturali, ad eccezione di quelli iscritti nell'inventario, possono essere acquisiti in buona fede, a condizione che siano rispettati i requisiti ordinari in materia. L'art. 3 cpv. 2 lett. a LTBC impedisce infatti l'acquisizione in buona fede dei beni culturali iscritti nell'inventario federale. La loro acquisizione alla scadenza del termine di prescrizione di cui all'art. 934 cpv. 1bis CC è quindi impossibile.
36 Anche se l'art. 3 cpv. 2 lett. a LTBC non prevedesse un tale effetto, l'acquisizione in buona fede di un bene culturale iscritto nell'inventario sarebbe praticamente impossibile nella pratica. L'inventario federale può essere considerato un registro pubblico ai sensi dell'art. 9 CC. In quanto tale, esso fa fede dei fatti che constata e la cui inesattezza non è provata (art. 9 cpv. 1 CC). Ne consegue la seguente presunzione: fino a prova contraria, i beni iscritti nell'inventario appartengono alla Confederazione e rivestono un'importanza significativa per il patrimonio culturale. Pertanto, la buona fede dell'acquirente sarà tanto più difficile da dimostrare, poiché egli non poteva ignorare l'esistenza dell'inventario e l'iscrizione del bene culturale in esso.
C. Effetto relativo all'imprescrittibilità dell'azione di rivendicazione (art. 3 cpv. 2 lett. b LTBC)
37 Esistono due tipi di azioni volte al ripristino della situazione precedente mediante la restituzione della cosa: l'azione di rivendicazione del proprietario e l'azione mobiliare del possessore precedente.
38 L'azione di rivendicazione del proprietario di cui all'art. 641 cpv. 2 CC è un'azione cosiddetta condannatoria. La legittimazione ad agire spetta al proprietario che non ha più (o non ha mai avuto) il possesso del suo bene. La legittimazione a difendersi spetta a chi possiede il bene al momento dell'avvio dell'azione. Affinché tale azione abbia esito positivo, devono essere soddisfatte due condizioni materiali. In primo luogo, l'attore deve dimostrare di aver validamente acquisito la proprietà del bene rivendicato, ovvero di esserne il legittimo proprietario. In secondo luogo, spetta anche a lui dimostrare che il convenuto detiene la cosa «senza diritto», ovvero che non è «titolare di un diritto opponibile al ricorrente che gli consenta di rifiutare la restituzione della cosa». L'azione di rivendicazione è imprescrittibile.
39 L'azione mobiliare del possessore precedente di cui all'art. 934 CC si basa invece sul possesso precedente (e non sulla proprietà). Infatti, la legittimazione ad agire spetta a qualsiasi possessore precedente che sia stato privato del bene contro la sua volontà. Come l'azione di rivendicazione, essa è intentata contro l'attuale possessore. Anche in questo caso, affinché l'azione abbia successo, devono essere soddisfatte due condizioni materiali. Il ricorrente deve essere stato privato dell'oggetto contro la sua volontà, ovvero averne perso il possesso in modo diverso dall'affidamento (ai sensi dell'art. 933 CC). Può trattarsi di una perdita, di un furto o di una confisca in uno Stato straniero per motivi politici. Per contro, quando la cosa rivendicata è un bene culturale, « il mancato rispetto delle disposizioni in materia di esportazione non è considerato come una privazione involontaria ». La cessione involontaria può aver avuto luogo in Svizzera o all'estero. È inoltre necessario che il convenuto, ovvero l'attuale possessore, non possa far valere alcuna eccezione, in particolare invocando un diritto preferenziale sul bene o la scadenza del termine di prescrizione. Contrariamente all'azione di rivendicazione, l'azione mobiliare decade, di norma, entro un termine di 5 anni dalla cessione involontaria (art. 934 cpv. 1 CC).
40 Dall'entrata in vigore della LTBC, i beni culturali beneficiano di un regime particolare poiché, in virtù dell'art. 934 cpv. 1bis CC, il termine di prescrizione è di 30 anni a partire dalla cessione involontaria (termine assoluto) e di un anno dal momento in cui il proprietario è venuto a conoscenza del luogo in cui si trova il bene e dell'identità dell'attuale possessore (termine relativo). Questa formulazione è alquanto maldestra poiché, a priori, il termine di un anno decorre dal momento in cui il proprietario viene a conoscenza di determinati fatti. Tuttavia, come già affermato in precedenza, la legittimazione ad agire spetta al possessore espropriato (che sia o meno proprietario del bene). Pertanto, secondo Foëx, occorre interpretare l'art. 934 cpv. 1bis CC nel senso che il termine di un anno decorre dal momento in cui il richiedente è venuto a conoscenza dei fatti sopra menzionati. Lo scopo di questa lex specialis è quello di proteggere l'ex possessore dal traffico internazionale di beni culturali.
41 I beni culturali iscritti nell'inventario federale sono ancora più protetti, poiché l'art. 3 cpv. 2 lett. b LTBC prevede che l'azione di rivendicazione è imprescrittibile. Questo effetto va inteso nel senso che « la prescrizione dell'azione di rivendicazione non è un'eccezione che il convenuto può invocare per paralizzare il diritto dell'attore ». L'imprescrittibilità dell'azione di rivendicazione per i beni iscritti nell'inventario federale non ha alcuna utilità per quanto riguarda l'azione di cui all'art. 641 cpv. 2 CC, poiché quest'ultima è già, per sua natura, imprescrittibile. A contrario, come spiegato sopra, essa assume tutto il suo significato per quanto riguarda l'azione mobiliare di cui all'art. 934 CC. Va inoltre precisato che queste due azioni coesistono e possono essere cumulate, a condizione che l'attore abbia la legittimazione ad agire in entrambe. Egli deve quindi essere sia proprietario del bene che possessore precedente espropriato contro la sua volontà. In pratica, l'azione mobiliare di cui all'art. 934 CC consente al ricorrente di recuperare più facilmente il bene rivendicato rispetto all'azione di rivendicazione di cui all'art. 641, cpv. 2, CC, poiché, nel primo caso, non è tenuto a provare il proprio diritto di proprietà sul bene. Appare quindi più opportuno introdurre un'azione di rivendicazione dei beni culturali sulla base dell'art. 934, cpv. 1bis CC.
D. Effetto implicito relativo all'inalienabilità dei beni culturali (res extra commercium)
42 In linea di principio, un proprietario ha il potere di disporre liberamente dei propri beni ai sensi dell'art. 641 cpv. 1 CC. Tuttavia, quando si tratta di beni che fanno parte del patrimonio culturale di uno Stato, occorre tenere conto di altre questioni. I vari effetti sopra menzionati riguardano i beni culturali iscritti nell'inventario proprio a causa del loro status particolare. Le caratteristiche loro attribuite consentono infatti di qualificarli come res extra commercium, ossia cose fuori commercio. Essi sono quindi considerati beni inalienabili, la cui proprietà non può essere trasferita. La Confederazione non può quindi vendere i propri beni fintanto che questi rimangono iscritti nell'inventario federale. Tale inalienabilità non è prevista esplicitamente dalla legge, ma deriva dagli effetti dell'articolo 3 capoversi 2 lettere a e b LTBC relativi al diritto di proprietà. La qualificazione di res extra commercium ha anche come conseguenza che tali beni possono essere rivendicati in qualsiasi momento da qualsiasi detentore. L'inalienabilità è relativa, nel senso che affinché un bene sia qualificato come tale, deve soddisfare determinate condizioni (vale a dire quelle che ne consentono l'iscrizione nell'inventario).
43 Come i beni iscritti nell'inventario federale, anche le curiosità naturali e le antichità non possono essere oggetto di prescrizione acquisitiva né essere acquisite in buona fede, e l'azione rivendicativa è imprescrittibile (art. 724 cpv. 1bis frase 2 e 3 CC). Tuttavia, a differenza dei beni iscritti nell'inventario, che sono pienamente inalienabili, le curiosità naturali e le antichità possono essere alienate previa autorizzazione delle autorità cantonali competenti (art. 724 cpv. 1bis frase 1 CC) e nel rispetto della procedura amministrativa applicabile nel Cantone interessato. Si tratta quindi di una categoria particolare di res extra commercium. La loro appropriazione illecita costituisce un reato punito dall'art. 24 cpv. 1 lett. b LTBC.
E. Effetto relativo al divieto definitivo di esportazione fuori dalla Svizzera (art. 3 cpv. 2 lett. c LTBC)
44 Conformemente al preambolo della Convenzione UNESCO del 1970, lo scambio di beni culturali tra nazioni consente di approfondire la conoscenza della civiltà umana, di arricchire la vita culturale di tutti i popoli e di far nascere il rispetto e la stima reciproci tra le nazioni. La circolazione lecita dei beni culturali sembra, a priori, essere incoraggiata. Tuttavia, l'art. 3 cpv. 2 lett. c LTBC prevede che l'esportazione definitiva dalla Svizzera dei beni iscritti nell'inventario è vietata. Infatti, i beni culturali iscritti nell'inventario che rivestono un significato particolare per il patrimonio culturale nazionale, la loro esportazione definitiva costituirebbe una perdita importante per la Svizzera.
45 Al fine di sfumare tale divieto, un'esportazione temporanea è tuttavia possibile a determinate condizioni. Ai sensi degli articoli 5 cap. 1 LTBC e 24 cap. 1 OTBC, chi intende esportare un bene culturale iscritto nell'inventario deve ottenere un'autorizzazione dal servizio specializzato. Tale autorizzazione è rilasciata a due condizioni: deve trattarsi di un'esportazione temporanea (art. 5 cpv. 2 lett. a LTBC) che deve essere effettuata a fini di ricerca, conservazione, esposizione o per altri motivi analoghi (art. 5 cpv. 2 lett. b LTBC). Il termine per la presentazione della domanda di autorizzazione è di 30 giorni al massimo prima della data prevista per l'esportazione (art. 3 cpv. 1 OTBC). La domanda deve indicare lo scopo e la data dell'esportazione temporanea nonché la data di ritorno del bene in Svizzera ed essere accompagnata dalla descrizione del bene culturale in questione e dal suo numero nell'inventario federale (art. 3 cpv. 2 e 3 OTBC). Oltre all'autorizzazione di cui sopra, è necessario fornire una dichiarazione doganale che indichi il tipo di oggetto e il luogo di fabbricazione (art. 4a LTBC cum art. 25 cpv. 1 lett. a e b OTBC). Questi documenti devono essere trasmessi alle autorità doganali incaricate del controllo del trasferimento dei beni alla frontiera (art. 19 cpv. 1 LTBC e art. 25 cpv. 3 OTBC).
46 In caso di esportazione illecita di un bene culturale iscritto nell'inventario federale, il Consiglio federale dispone di un diritto di restituzione da far valere nei confronti degli altri Stati parti della Convenzione UNESCO del 1970 (art. 6 cpv. 1 LTBC). Tale azione può assumere diverse forme: azione giudiziaria, procedura diplomatica o richiesta di assistenza internazionale in materia penale. Le richieste di restituzione presentate a Stati non firmatari della Convenzione UNESCO del 1970 sono soggette alle condizioni previste dal diritto interno di tali Stati, il che può comportare alcune difficoltà. Per esportazione illecita si intende la situazione in cui un bene «è uscito dal suo territorio di origine [in casu, la Svizzera] in violazione di una normativa nazionale sulla protezione del patrimonio culturale [in casu, la LTBC e/o l'art. 724 CC], indipendentemente dal fatto che ciò sia avvenuto [da parte] del suo legittimo proprietario o di un'altra persona». Nel caso di un'esportazione temporanea di un bene iscritto nell'inventario, essa è considerata illecita se il bene esce dal territorio svizzero senza autorizzazione (art. 5 LTBC). Oltre a dover restituire il bene culturale ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LTBC, l'autore dell'esportazione illecita è anche passibile di sanzioni penali (art. 24 cpv. 1 lett. d LTBC).
47 Esistono altre misure che uno Stato può adottare per proteggere i propri beni culturali e controllarne la circolazione, ad esempio l'istituzione di un diritto di prelazione dello Stato in caso di vendita. È il caso, in particolare, dello Stato francese che, in virtù dell'articolo L123-1 del Codice del patrimonio, può esercitare un diritto di prelazione nell'ambito di qualsiasi vendita pubblica o privata di beni culturali effettuata alle condizioni previste dall'articolo L321-9 del Codice di commercio relativo alle vendite volontarie di beni mobili all'asta pubblica. Sebbene altri Stati dispongano di meccanismi analoghi di protezione del patrimonio culturale, la Svizzera ha escluso tale possibilità, in particolare a causa delle norme di ripartizione delle competenze tra i Cantoni e la Confederazione.
V. La procedura di cancellazione dall'inventario
48 L'elenco dei beni iscritti nell'inventario non è definitivo, poiché l'articolo 3 capoverso 3 LTBC prevede tre casi in cui un bene può essere cancellato: se non riveste più un'importanza significativa per il patrimonio culturale (lettera a), se la sua incorporazione in un complesso lo giustifica (lettera b) e se la Confederazione perde i suoi diritti di proprietà o vi rinuncia (lett. c).
A. Il bene non riveste più un'importanza significativa per il patrimonio culturale (art. 3 cpv. 3 lett. a LTBC)
49 Si tratta dell'eventualità in cui la terza condizione dell'art. 3 cpv. 1 LTBC, necessaria per l'iscrizione di un bene nell'inventario, non è più soddisfatta (supra paragrafi 11-16). In tal caso, è giustificato che il bene sia cancellato dall'inventario, poiché non soddisfa più i requisiti che ne consentono l'iscrizione. Poiché l'importanza significativa di un bene per il patrimonio culturale è un concetto indeterminato, essa può variare nel tempo. È quindi possibile che un bene perda la sua importanza particolare in un determinato momento. Ciò si verificherebbe in particolare se nuove scoperte mettessero in discussione il suo valore dimostrando che si tratta in realtà di un falso o se altri beni culturali della stessa natura fossero acquisiti dalla Confederazione, riducendo così il valore del bene iscritto nell'inventario.
B. L'incorporazione del bene in un insieme che ne giustifica la cancellazione (art. 3 cpv. 3 lett. b LTBC)
50 Questa seconda ipotesi riguarda il caso in cui la reintegrazione del bene culturale nel suo contesto originario, ad esempio un edificio religioso, un'altra collezione, un edificio o altro, ne richieda l'alienazione. Poiché il bene in questione è considerato inalienabile in virtù della sua iscrizione nell'inventario (supra paragrafo 42), è necessaria la sua cancellazione.
C. La Confederazione perde i diritti di proprietà sul bene o vi rinuncia (art. 3 cpv. 3 lett. c LTBC)
51 Quest'ultima situazione corrisponde al caso in cui la seconda condizione dell'articolo 3 capoverso 1 LTBC necessaria per l'iscrizione di un bene nell'inventario non è più soddisfatta (supra paragrafo 28). Come per la perdita di importanza significativa per il patrimonio culturale, è coerente procedere alla cancellazione del bene iscritto, poiché esso non soddisfa più le condizioni necessarie per figurarvi.
52 La Confederazione può perdere il diritto di proprietà sul bene culturale nel caso in cui «un terzo faccia valere un diritto legittimo [sui beni iscritti], ad esempio dimostrando che gli sono stati sottratti». Tale perdita può verificarsi anche in caso di distruzione del bene culturale inventariato. La Confederazione non perde invece il diritto di proprietà in caso di vendita o di alienazione involontaria.
53 Per quanto riguarda la rinuncia al diritto di proprietà, essa può intervenire se la Confederazione scopre che la provenienza del suo bene è eticamente discutibile (furto o saccheggio) e decide volontariamente di restituirlo. Un caso del genere potrebbe verificarsi in particolare nel caso di beni la cui provenienza, a seguito di nuove ricerche, un rischio di spoliazione durante il periodo 1933-1945 o in relazione a contesti coloniali. La Confederazione può inoltre rinunciare al proprio diritto di proprietà quando il bene culturale è stato cancellato dall'inventario federale a causa della perdita di importanza significativa per il patrimonio culturale nazionale. Tuttavia, in tal caso, è proprio la perdita di importanza significativa che porta alla cancellazione del bene e non la decisione di rinunciare al diritto di proprietà, che interviene in un secondo momento.
54 La procedura di cancellazione è prevista dall'articolo 8 OIBC. Quando si verifica una delle ipotesi di cui all'articolo 3 capoverso 3 LTBC, l'istituzione della Confederazione che possiede il bene può chiedere al servizio specializzato la sua cancellazione dall'inventario, precisando che tale richiesta deve essere debitamente motivata (articolo 8 capoverso 1 OIBC). In caso di approvazione della richiesta da parte di tale servizio, quest'ultimo cancella effettivamente l'iscrizione del bene nella banca dati elettronica (art. 8 cpv. 2 OIBC). In pratica, i casi di cancellazione di un bene dall'inventario sono relativamente rari.
VI. La forma dell'inventario e la competenza per la sua tenutaE
55 Ai sensi degli articoli 3 cpv. 4 LTBC e 18 lett. g LTBC, il servizio specializzato è l'organo competente per la tenuta dell'inventario federale. Esso è naturalmente competente anche per decidere l'iscrizione e la cancellazione dei beni culturali dall'inventario (art. 5 cpv. 2 OIBC). Infine, come già visto, lo stesso servizio è anche autorizzato ad autorizzare l'esportazione temporanea di un bene iscritto nell'inventario (art. 5 cpv. 1 LTBC). Ai sensi degli articoli 22 cpv. 1 OTBC e 5 cpv. 1 OIBC, esso è collegato all'UFC e denominato servizio specializzato «Trasferimento internazionale dei beni culturali» dell'Ufficio federale della cultura.
56 L'articolo 3 cpv. 4 LTBC prevede inoltre che l'inventario federale sia redatto sotto forma di banca dati elettronica e pubblicato. La pubblicazione deve avvenire sul sito Internet dell’Ufficio federale della cultura (art. 5 cpv. 1 OIBC). Ai sensi dell’art. 9 OIBC, l’accesso all’inventario è gratuito. Lo scopo di tale soluzione è quello di favorirne la consultazione e di consentirne un’ampia diffusione in Svizzera e all’estero. In pratica, l'inventario federale è tenuto sotto forma di banca dati elettronica presso il servizio specializzato ed è quindi accessibile al pubblico in formato PDF scaricabile dal sito dell'Ufficio federale della cultura. Questa modalità sembra essere la più opportuna, poiché è più semplice scaricare e consultare un PDF che una banca dati elettronica, che richiede una buona connessione Internet e alcune conoscenze informatiche.
57 L'inventario è a disposizione anche degli organi doganali, uno dei cui compiti è il controllo delle esportazioni. In questo modo, essi possono verificare se il bene culturale in questione è iscritto nell'inventario federale e se è quindi soggetto a restrizioni all'esportazione.
58 Conformemente agli articoli 30 cpv. 2 LTBC e 21 cpv. 1 OTBC, il trattamento dei dati personali effettuato nell'ambito dell'inventario deve rispettare la legge federale sulla protezione dei dati del 25 settembre 2020 (RS 235.1; di seguito: LPD).
VII. Altri inventari della LTBC
59 Esistono altri due inventari o registri istituiti tramite la LTBC. Si tratta, da un lato, del registro tenuto dai commercianti d'arte e dagli addetti alle vendite all'asta e, dall'altro, dell'inventario tenuto dai depositi franchi.
60 Il registro tenuto dai commercianti d'arte e dagli addetti alle vendite all'asta trova il suo fondamento direttamente nella LTBC, che attua l'impegno assunto all'art. 10 lett. a della Convenzione UNESCO del 1970. L'art. 16 cpv. 2 lett. c LTBC prevede quindi che i commercianti d'arte e le persone che praticano la vendita all'asta siano tenuti a tenere un registro delle acquisizioni di beni culturali . Tale registro deve contenere le seguenti informazioni: la descrizione del bene culturale (definita dall'art. 1 lett. a OTBC), l'origine del bene culturale se nota, i dati identificativi del venditore o del fornitore, la data del trasferimento, il prezzo di acquisto o di stima del bene culturale (art. 16 cpv. 2 lett. c LTBC cum art. 19 cpv. 1 e 17 cpv. 1 lett. a e b OTBC). Il registro deve essere conservato per 30 anni (art. 16 cpv. 3 LTBC) e deve poter essere presentato su richiesta (art. 19 cpv. 2 OTBC). L'obiettivo è garantire la tracciabilità delle varie transazioni effettuate. Inoltre, può anche fungere da prova in un procedimento penale.
61 Il servizio specializzato controlla, tra l'altro, il rispetto dell'obbligo relativo alla tenuta del registro e, in caso di sospetto di infrazione, presenta una denuncia all'autorità penale competente (art. 17 LTBC). In caso di violazione dell'obbligo di cui all'articolo 16 capovers. 2 lett. c LTBC, i commercianti d'arte e le persone che praticano la vendita all'asta sono passibili di una multa fino a 20 000 franchi, ai sensi dell'articolo 25 capovers. 1 lett. a LTBC. Sul piano civile, la violazione dell'obbligo non comporta la nullità del contratto stipulato tra il commerciante d'arte o la persona che pratica la vendita all'asta e il venditore o il fornitore.
In pratica, sembra che i commercianti d'arte e gli addetti alle vendite all'asta rispettino abbastanza bene i loro obblighi legali, controllando in modo più efficace i beni trasferiti. Diversi sindacati e associazioni hanno inoltre adottato codici di condotta, ossia strumenti giuridicamente non vincolanti volti a stabilire norme di comportamento per le persone che operano professionalmente nel commercio di beni culturali. Questa autoregolamentazione tra pari consente quindi di rafforzare le disposizioni di legge, in quanto il mancato rispetto del codice di condotta da parte di uno dei membri dell'associazione può comportarne l'esclusione.
62 L'inventario tenuto dai porti franchi trova invece il suo fondamento nella legge sulle dogane del 18 marzo 2005 (RS 630.1; di seguito LD). I porti franchi sono «parti del territorio svizzero separate dal resto del territorio doganale e sottoposte a sorveglianza doganale». Ai sensi dell'articolo 19 capoverso 3 LTBC, il deposito di beni culturali in un porto franco è assimilato a un'importazione ai sensi della legge. Di conseguenza, è soggetto anche all'obbligo di dichiarazione doganale previsto dall'articolo 4a LTBC cum articolo 25 capoverso 1 lettere a e b OTBC. Ai sensi del punto 14 dell'allegato 2 dell'ordinanza sulle dogane del 1° novembre 2006 (RS 631.01; di seguito: OD), i beni culturali ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 LTBC sono considerati merci sensibili ai sensi della LD. A questo titolo, il depositario o il magazziniere è tenuto a tenere un inventario di tutti i beni culturali depositati (art. 56 e 66 LD, art. 182 cpv. 2-185 OD e art. 47 e 48 dell'Ordinanza dell'UFDF sulle dogane del 4 aprile 2007 (RS 631.013; di seguito: OD-UFDF)). Al fine di agevolare il controllo da parte dell'amministrazione doganale, il depositario o il magazziniere deve presentare immediatamente, su richiesta, il proprio inventario. Questa misura mira a garantire la trasparenza dei porti franchi e a combattere eventuali abusi, in particolare impedendo che beni culturali di provenienza dubbia possano essere depositati nei porti franchi senza attirare l'attenzione delle autorità.
VIII. Altri inventari federali relativi alla protezione del patrimonio culturale
63 Esistono quattro altri inventari federali di rilievo che servono alla protezione del patrimonio culturale svizzero. Le loro disposizioni sono state emanate essenzialmente nei confronti dello Stato e delle sue diverse autorità amministrative. I privati vi sono confrontati solo molto raramente.
64 Il primo è l'inventario svizzero dei beni culturali di importanza nazionale e regionale (Inventario PBC), di cui l'art. 4 lett. d della legge federale sulla protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, catastrofi o situazioni di emergenza del 20 giugno 2014 (RS 520.3; di seguito: LPBC). Esso elenca i beni culturali da proteggere in via prioritaria al fine di evitarne la perdita parziale o totale. L'Ufficio federale della protezione della popolazione (UFPP) è incaricato della sua elaborazione e della sua tenuta ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 dell'Ordinanza sulla protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, catastrofe o situazione di emergenza del 29 ottobre 2014 (RS 520.31; di seguito: PBC). L'inventario distingue due tipi di beni: i beni di importanza nazionale (oggetti A), indicati in grassetto, e i beni di importanza regionale (oggetti B) (art. 1 cpv. 1 lett. a e b OPBC cum art. 2 cpv. 1 OPBC). Gli «oggetti A» sono riprodotti anche sul geoportale della Confederazione, gestito dall’Ufficio federale di topografia, per facilitarne la geolocalizzazione. I beni figuranti nell’inventario PBC sono classificati per Cantoni. Nel primo semestre del 2025, la quarta edizione dell'inventario, aggiornata nel 2021, sarà accessibile al pubblico in formato PDF sul sito web dell'Ufficio federale della protezione della popolazione.
65 Il secondo è l'inventario federale degli insediamenti costruiti di importanza nazionale da proteggere in Svizzera (Inventario ISOS). Esso si basa sull'art. 5 cpv. 1 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (RS 451; di seguito: LPN), che prevede che il Consiglio federale rediga inventari di oggetti di importanza nazionale. L'inventario ISOS non è esaustivo e deve essere aggiornato regolarmente (art. 5 cpv. 2 LPN). La relativa ordinanza, ovvero l'Ordinanza sull'inventario federale degli insediamenti da proteggere in Svizzera del 13 novembre 2019 (RS 451; di seguito: OISOS), è entrata in vigore il 1° gennaio 2020. Come l'inventario federale di cui all'art. 3 LTBC, è redatto dall'Ufficio federale della cultura (UFC) (art. 1 cpv. 2 OISOS) e comprende tutti gli oggetti elencati nell'allegato 1 (art. 1 cpv. 1 OISOS). Il suo scopo è quello di elencare i siti costruiti in Svizzera che necessitano di una protezione particolare, in particolare in relazione alla pianificazione del territorio. I criteri di valutazione che consentono di determinare se un sito è sufficientemente prezioso per essere iscritto nell'inventario sono elencati all'articolo 8 OISOS. Come gli «oggetti A» dell'inventario PBC, anche i siti elencati nell'inventario ISOS figurano sul geoportale della Confederazione, dove possono essere consultati gratuitamente (art. 2 cpv. 2 OISOS).
66 Il terzo è l'inventario federale dei paesaggi, dei siti e dei monumenti naturali di importanza nazionale (Inventario IFP). Come l'inventario ISOS, si basa sull'articolo 5 LPN. L'ordinanza concernente l'inventario federale dei paesaggi, dei siti e dei monumenti naturali del 29 marzo 2017 (RS 45.11; di seguito: OIFP) è entrata in vigore il 1° giugno 2017. Come l'inventario ISOS, comprende tutti gli oggetti elencati nell'allegato 1 (art. 1 cpv. 1 OIFP). Può essere consultato gratuitamente presso l'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM) (art. 2 cpv. 2 OIFP). Questo strumento consente quindi «di preservare e proteggere l'aspetto caratteristico del paesaggio e delle località, i siti evocativi del passato, le curiosità naturali e i monumenti del Paese, nonché di promuovere la loro conservazione e manutenzione» conformemente alle disposizioni dell'articolo 1 lettera a LPT. L'articolo 5 capoverso 1 OIFP prevede che le caratteristiche paesaggistiche naturali e culturali nonché gli elementi salienti degli oggetti iscritti debbano essere conservati intatti. Il patrimonio edilizio censito nell'inventario IFP è accessibile anche sul geoportale della Confederazione.
67 Infine, l'ultimo è l'inventario federale delle vie di comunicazione storiche della Svizzera (Inventario IVS). Come i due inventari precedenti, si concentra sulla protezione del patrimonio edilizio e si basa sull'art. 5 LPN. Le norme relative si trovano nell'Ordinanza concernente l'inventario federale delle vie di comunicazione storiche della Svizzera del 14 aprile 2010 (RS 451.13; di seguito: OIVS), entrata in vigore il 1° luglio 2010. L'inventario IVS è redatto dall'Ufficio federale delle strade (USTRA) (art. 3 cpv. 2 OIVS). È accessibile online sul geoportale della Confederazione e può essere consultato gratuitamente presso l'USTRA (art. 4 OIVS). Il suo scopo è quello di censire le vie di comunicazione storiche della Svizzera meritevoli di protezione, al fine di poterle conservare e mantenere nel miglior modo possibile.
68 Nel diritto svizzero è possibile distinguere due tipi di iscrizioni in base ai loro effetti: le iscrizioni cosiddette costitutive e quelle cosiddette dichiarative. Lo stato della ricerca in materia nell'ambito degli inventari relativi alla protezione del patrimonio culturale (che si tratti dell'inventario federale dell'art. 3 LTBC o degli altri quattro inventari sopra menzionati) è relativamente poco sviluppato. Sarebbe quindi possibile fare riferimento, per analogia, alla dottrina relativa ai vari registri esistenti e in particolare al registro di commercio e al registro fondiario. Come l'inventario, entrambi sono strumenti di diritto amministrativo il cui scopo è quello di inventariare e pubblicare diverse informazioni. Tuttavia, questi due strumenti presentano anche alcune differenze, il che implica che l'analogia applicata può essere considerata relativamente audace.
Un'iscrizione ha effetto costitutivo quando è una condizione necessaria per la nascita del rapporto giuridico societario (nel quadro del registro di commercio) o per la costituzione o l'acquisizione del diritto reale (nel quadro del registro fondiario). A contrario, in assenza di iscrizione, si considera che la società o il diritto reale non esistono. L'effetto costitutivo dell'iscrizione nel diritto societario è sancito dall'art. 52 cpv. 1 CC, che prevede che «le società organizzate in forma corporativa [...] acquisiscono la personalità giuridica [che consente loro di godere e di esercitare i diritti civili] con l'iscrizione nel registro di commercio». Questo principio è inoltre menzionato più volte nelle disposizioni del CO relative alle società di capitali e di persone. L'art. 971 cpv. 1 CC, relativo ai diritti reali, dispone invece che «ogni diritto la cui costituzione [cioè la nascita] è legalmente subordinata all'iscrizione nel registro fondiario esiste [...] solo se tale iscrizione ha luogo».
Al contrario, un'iscrizione è detta dichiarativa quando non è necessaria per la nascita del rapporto giuridico o del diritto reale, poiché questi esistono de lege al di fuori dei registri (extra tabulas). L'iscrizione nel registro di commercio non ha alcuna conseguenza giuridica, ma si limita a constatare l'esistenza del rapporto societario e a renderlo pubblico. Essa realizza così «lo scopo stesso del registro, che è quello di pubblicare determinati fatti giuridicamente rilevanti e garantire la sicurezza del diritto [...]». L'art. 52 cpv. 2 CC, relativo al diritto delle società, dispone, ad esempio, che le associazioni a scopo di lucro sono esentate da tale formalità (vale a dire l'iscrizione costitutiva). Per quanto riguarda l'iscrizione dichiarativa nel registro fondiario, essa viene effettuata, da un lato, al fine di garantire che detto registro sia conforme alla realtà giuridica e, dall'altro, al fine di rendere il diritto reale opponibile a terzi e di legittimare il diritto di disporne del suo titolare. Esistono diversi casi in cui la legge ammette la nascita del diritto reale senza che questo sia stato oggetto di una previa iscrizione.
Va precisato che la qualificazione dell'iscrizione come atto costitutivo o dichiarativo non ha alcuna attinenza con la questione della sua obbligatorietà o facoltatività.
69 Per quanto riguarda i beni culturali, l'iscrizione nell'inventario federale di cui all'articolo 3 LTBC sembra essere costitutiva, nel senso che sarebbe la condizione necessaria affinché il bene possa beneficiare dei vari effetti previsti dall'articolo 3 capoverso 2 LTBC. Anche le iscrizioni di beni mobili o immobili in uno degli altri inventari federali di protezione del patrimonio culturale potrebbero essere considerate costitutive, poiché li sottopongono a un regime di protezione particolare. A priori, il fatto di considerarle costitutive non esclude che possano essere anche dichiarative.
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