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- I. Panoramica
- II. Storia dell'origine
- III. Contesto nella Costituzione federale
- IV. Contenuto normativo
- Letture consigliate
- Bibliografia
- I Materiali
I. Panoramica
1 L'art. 3 della Cost. - spesso definito “norma fondamentale” o “pierre angulaire” del federalismo svizzero - riguarda la posizione dei Cantoni e il loro rapporto con il livello federale. La prima clausola afferma che i Cantoni sono “sovrani” “nella misura in cui la loro sovranità non è limitata dalla Costituzione federale” (clausola di sovranità). La seconda clausola dichiara che i Cantoni sono responsabili dell'esercizio di tutti i “diritti” che “non sono trasferiti alla Confederazione” (clausola di attribuzione dei poteri).
2 Entrambe le clausole hanno stretti legami fattuali e storici tra loro, con la “clausola di sovranità” che funge da giustificazione interna per la distribuzione federale delle competenze: una norma sulla distribuzione delle competenze tra il livello federale e quello cantonale è necessaria perché i Cantoni non possono avere una sovranità giuridica piena e illimitata in uno Stato federale con un potere centralizzato indipendente. L'adempimento dei compiti federali e cantonali deve quindi essere coordinato. Definendo formalmente la portata della “sovranità residua” cantonale in termini giuridici, la seconda clausola dell'art. 3 Cost. ha un effetto retroattivo sulla prima (cfr. N. 26).
3 Affermando che i Cantoni sono “sovrani” “nella misura in cui la loro sovranità non è limitata dalla Costituzione federale”, l'art. 3 Cost. definisce i compiti della Costituzione federale (artt. 54-135 Cost.) - a seconda del tipo di competenza (N. 46 s.) - come restrizioni latenti o effettive alla sovranità cantonale. Lo stesso vale per i trattati internazionali (art. 54 in combinato disposto con 186 Cost.). Allo stesso tempo, però, la sovranità dei Cantoni si configura anche come un ostacolo al potere federale; il relativo concetto di sovranità resta da definire (cfr. N.19 e seguenti).
4 Queste limitazioni alla sovranità cantonale sono di natura assoluta. In primo luogo, perché il diritto federale emanato in base alle competenze prevale sul diritto cantonale in conflitto (art. 49 cpv. 1 Cost.) e, in secondo luogo, perché il diritto federale non può essere rivisto in un procedimento di revisione astratta (art. 189 cpv. 4 frase 1 Cost.; art. 82 lett. b LTF e contrario). A causa di questo “obbligo” nei confronti della Costituzione e della legislazione della Confederazione, l'art. 3 Cost. sembra a prima vista essere un principio strutturale dello Stato federale piuttosto che un ostacolo giustiziabile al potere federale. Ad un esame più attento, tuttavia, risulta chiaro che l'art. 3 Cost. ha anche un significato pratico (cfr. N. 48 e segg.).
II. Storia dell'origine
5 L'art. 3 Cost. risale alla Costituzione di mediazione del 1803, che costituiva la Svizzera come confederazione di Stati sotto la supervisione della Francia, ex potenza occupante (1798-1803). In conformità con la sua struttura di confederazione di Stati, il potere federale era soggetto a rigorosi obblighi giuridici: “I Cantoni esercitano tutti i poteri non espressamente delegati alla Confederazione” (art. 12, 20° titolo dell'Atto di mediazione). La stessa norma era contenuta anche nei progetti di costituzione del 1832 e del 1833, che intendevano ristabilire la Svizzera come Stato federale. Anche se non riuscirono nell'intento, i progetti ebbero comunque un'importanza politica duratura in quanto furono la base per le deliberazioni della Commissione costituzionale del 1848. L'art. 3 della Cost. del 1848 corrispondeva quasi alla lettera all'Atto di mediazione: “I Cantoni sono sovrani nella misura in cui la loro sovranità non è limitata dalla Costituzione federale e come tali esercitano tutti i diritti che non sono trasferiti all'autorità federale”.
6 Era necessario mantenere questa disposizione perché nel 1848 si doveva regolare il rapporto tra il “nuovo” potere centralizzato e i cantoni, precedentemente autogovernati. Ciò si basava sullo stato della Costituzione di mediazione. Il punto di partenza del “nuovo” ordine era l'idea che la Confederazione fosse una creazione dei Cantoni. Tutte le competenze federali (sia quelle di allora che quelle di oggi) erano originariamente nelle mani dei Cantoni. I Cantoni dovevano rimanere responsabili di tutti i compiti che la Costituzione stessa non trasferiva alla Confederazione. Altrettanto importante era il fatto che la Cost. del 1848 introducesse il principio fondamentale dello Stato federale, ossia che la Confederazione fosse istituita “al di sopra” (o, in termini giuridici, “accanto”) ai Cantoni come organismo centralizzato e costituzionalmente indipendente. Questa era dotata di organi politici “propri” e incaricata di svolgere compiti di interesse nazionale. Le antinomie insite in questa costruzione - l'autonomia degli Stati membri in un contesto federale - dovevano essere coordinate.
7 La generazione fondatrice era guidata - implicitamente - dal concetto di “sovranità condivisa ” tra Confederazione e Cantoni (cfr. N. 23 e segg.). Secondo questo concetto, sia la Confederazione che i Cantoni sono sovrani, ma le loro sovranità si limitano reciprocamente. L'art. 3 Cost. (1848) intendeva esprimere questo concetto. La posizione sistematica di questo articolo nella Cost. del 1848 non era casuale. L'art. 1 Cost. (1848) affermava che i “popoli uniti dalla presente Confederazione” non sono territori soggetti alla Confederazione, ma cantoni “sovrani”. L'art. 2 Cost. (1848) elencava gli scopi per la cui realizzazione i Cantoni si erano uniti per formare una “Confederazione”. Gli articoli 5 e 6 della Cost. garantivano ai Cantoni il proprio territorio, il proprio popolo, il proprio sistema politico e la propria costituzione. In questo contesto, l'art. 3 della Cost. (1848) definiva quali diritti rimanevano ai Cantoni dopo la loro “unificazione” in uno Stato federale e quali diritti dovevano avere i nuovi organi federali (in primo luogo: il legislatore federale). La supremazia della Confederazione sui Cantoni doveva diventare attuale quando il popolo e i Cantoni (con una doppia maggioranza) avevano deliberatamente trasferito un'area alla Confederazione modificando la Cost. La Cost. del 1999 ha sostanzialmente adottato questa struttura. Tuttavia, l'art. 1 della Cost. non fa più riferimento ai “popoli uniti dalla presente Confederazione”, ma al fatto che “il popolo svizzero e i Cantoni [...] formano la Confederazione”. Il riferimento al “popolo svizzero”, in particolare, indica che l'identità nazionale è cambiata rispetto al 1848, in quanto oggi non sono più i “popoli cantonali”, ma il “popolo svizzero” nella sua totalità a costituire la Confederazione.
8 In una prospettiva storica, si può quindi notare che l'art. 3 della Cost. era destinato a strutturare l'equilibrio federale tra il potere centralizzato e gli Stati costituenti. L'art. 3 Cost. contiene la formula per determinare il grado di separazione verticale dei poteri in un determinato momento, senza mantenere uno specifico “stato di equilibrio” storico. Non si può dedurre dall'art. 3 Cost. quali poteri debbano trovarsi in quali mani. La questione deve essere decisa nel processo democratico di costituzione a livello federale: Qualsiasi spostamento di peso a favore della Confederazione è intenzionale secondo l'art. 3 Cost. se è stato preceduto da un referendum obbligatorio con una doppia maggioranza. La portata giuridica del federalismo come principio strutturale dell'organizzazione statale è quindi legata alla costituzione a livello federale. L'“autorità di competenza” - il potere di decidere la distribuzione dei compiti tra Confederazione e Cantoni - spetta al popolo e ai Cantoni. L'ambito di competenza della Confederazione, invece, è deciso dall'Assemblea federale nell'ambito della legislazione (cfr. N. 50). Questi principi sono tuttora validi (cfr. N. 9 s., N. 28).
9 L'art. 3 non è stato modificato con la revisione totale della Cost. del 1874. Tuttavia, con questa revisione totale sono state introdottedue nuove disposizioni che hanno avuto un impatto duraturo sul significato dell'art. 3 Cost. nella pratica: la prima innovazione ha aperto il ricorso legale al Tribunale federale per la Confederazione o i Cantoni in caso di conflitto di giurisdizione. Tuttavia, poiché già allora esisteva solo una giurisdizione costituzionale limitata per quanto riguarda le leggi e i trattati federali, il Tribunale federale poteva annullare solo i decreti cantonali emessi in violazione delle competenze. La seconda innovazione è stata una disposizione che stabilisce che “le disposizioni della legislazione federale, dei concordati, delle costituzioni cantonali e delle leggi in contrasto con la nuova Costituzione federale cessano di essere in vigore con la sua adozione o con la promulgazione delle leggi federali ivi previste”. (art. 2 della sottosezione Cost. [1874]). Il Tribunale federale trasformò questa norma, di per sé puramente transitoria, in un più ampio “principio di diritto costituzionale”, che veniva violato se “le decisioni cantonali negano espressamente o di fatto (non applicando le norme del diritto federale a casi ovviamente regolati dalle stesse) la forza derogatoria del diritto federale nei confronti del diritto cantonale e il principio della prevalenza del diritto federale su quello cantonale [...] viene di fatto negato”. Questa prima decisione, che giustamente non si basava sull'art. 3 Cost. è ora diritto costituzionale positivo con l'art. 49 cpv. 1 Cost.
10 Anche la revisione totale della Costituzione federale nel 1999 non ha portato alcun cambiamento fondamentale per quanto riguarda l'art. 3 Cost. L'art. 3 della Cost. mostra quindi un'impressionante continuità storica, sia formale che materiale, dalla fondazione della Confederazione svizzera nel 1848 a oggi. Tutte le modifiche apportate all'art. 3 Cost. nel 1999 sono di natura puramente redazionale. La formulazione dell'art. 3 della Cost. nel progetto preliminare del 1995 corrispondeva parola per parola a quella in uso dal 1848. Nella bozza del 1996, invece, il Consiglio federale ha voluto dividere l'art. 3 Cost. in tre paragrafi: Il riferimento alla sovranità dei Cantoni nel cpv. 1, l'adempimento dei compiti da parte della Confederazione e dei Cantoni nel cpv. 2 e la partecipazione dei Cantoni al processo decisionale della Confederazione e all'attuazione del diritto federale nel cpv. 3. Nella procedura parlamentare, i Consigli hanno concordato nella composizione delle divergenze di ritornare alla formulazione del 1874 o del 1848 per motivi di tradizione.
11 Nel 2004 è stata attuata una riforma globale del federalismo (riorganizzazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni; NFA), con la quale sono stati incorporati nelCost . l'art. 5aCost. e l'art. 43a (cfr. N. 13 s.). Queste norme erano precedentemente derivate (almeno in parte) dall'art. 3 Cost. Per il loro contenuto, si rimanda ai rispettivi commenti individuali.
III. Contesto nella Costituzione federale
12 L'art. 3 Cost. riguarda la posizione dei Cantoni e il loro rapporto con il livello federale. L'art. 3 Cost. tratta quindi solo una parte di tutte le questioni sollevate da un sistema federalista. Questa disposizione costituzionale fa parte di un contesto normativo più ampio che dà forma al federalismo come principio giuridico e politico. Il modo in cui il federalismo svizzero è organizzato al di là di questo è stabilito nella Costituzione federale in diverse disposizioni individuali.
13 L'art. 3 Cost. tace, ad esempio, sui criteri specifici in base ai quali le competenze devono essere distribuite tra la Confederazione e i Cantoni (cfr. artt. 5a e 43a Cost.) e sul modo in cui la Confederazione e i Cantoni devono esercitare le rispettive competenze, nella misura in cui il catalogo delle competenze della Confederazione non fornisce indicazioni al riguardo (ora artt. 5a, 43a, 44, 46 e 47 Cost.).
14 L'art. 3 Cost. è poi interconnesso con il principio della partecipazione dei Cantoni al processo decisionale della Confederazione (art. 45 Cost.). Prima del 1999, questo principio derivava da diversi diritti di partecipazione garantiti individualmente. Dal 1999, la partecipazione dei Cantoni al processo decisionale della Confederazione fa parte del testo costituzionale. Gli istituti più importanti di questo principio sono la maggioranza dei Cantoni (art. 142 Cost.), l'iniziativa cantonale (art. 160 cpv. 1 Cost.), il referendum cantonale (art. 141 cpv. 1 Cost.), il diritto di partecipare alle consultazioni (art. 147 Cost.) nonché i diritti di partecipazione dei Cantoni al processo decisionale (art. 45 Cost.) e alla preparazione delle decisioni di politica estera della Confederazione (art. 55 Cost.).
15 Rispetto all'art. 3 Cost. gli artt. 42 e 43 Cost. non hanno quasi alcun significato autonomo, ma sostanzialmente ribadiscono solo che, da un lato, le competenze federali nello Stato federale sono assegnate secondo il principio dell'autorizzazione individuale e, dall'altro, che i Cantoni stessi decidono, nell'ambito delle loro competenze, quali compiti svolgere e in che modo (purché non violino il diritto federale omettendo di agire).
16 Inoltre, i Cantoni partecipano non solo all'emanazione ma anche all'attuazione del diritto federale (art. 46 Cost.). In questo quadro, i Cantoni hanno il compito di concretizzare o integrare il diritto federale emanando la propria legislazione (leggi e ordinanze) e applicando il diritto (singoli atti dell'amministrazione e sentenze dei tribunali), a condizione che ne siano responsabili e non violino il senso e lo spirito del diritto federale o ne vanifichino gli obiettivi.
17 L'autonomia cantonale (art. 47 Cost.) costituisce un “impegno all'autonomia cantonale di compiti, finanziaria e organizzativa”. Secondo l'opinione qui espressa, il termine “autonomia” è congruente con il concetto di sovranità ai sensi dell'art. 3 Cost. Entrambi i termini esprimono che i Cantoni sono anche “Stati” nel senso della teoria dello Stato federale (consistono in un “diritto proprio”), anche se esiste ancora un'autorità federale “al di sopra” di essi. Come descritto sopra, i Cantoni rimangono sovrani nella misura in cui hanno i propri diritti sovrani (cfr. N. 6 s., N. 23 s.). Secondo il diritto internazionale, tuttavia, i Cantoni sono considerati membri dello Stato federale. Solo la Confederazione è uno Stato ai sensi del diritto internazionale.
18 Infine, anche l'autonomia finanziaria cantonale è strettamente legata alla sovranità cantonale (art. 43a cpv. 2 e 3 Cost.). I Cantoni emanano la propria legislazione in materia di imposte e tasse (art. 127 e segg. Cost.) e sono in linea di principio liberi di decidere come utilizzare queste entrate. La Costituzione riconosce solo alcune limitazioni a questo principio. Tra queste, la perequazione intercantonale delle finanze e degli oneri (art. 135 Cost.) e il potere della Confederazione di armonizzare le imposte (art. 129 Cost.).
IV. Contenuto normativo
A. La sovranità dei Cantoni (1a parte)
1. Panoramica sulla storia delle idee
19 Il concetto di sovranità è stato interpretato in modo diverso nella teoria dello Stato. Nel Medioevo, dove Dio era considerato la fonte di ogni potere, la sovranità era intesa come un diritto di governare ricevuto direttamente da Dio. Il suo primo destinatario fu il re franco Carlo Magno, “nominato” dal Papa come patrono supremo della cristianità. Solo nel XIV secolo l'elevazione sacrale fu sostituita da un'elezione da parte degli elettori. Gli imperatori continuarono a considerarsi “rappresentanti politici e giudiziari di Dio”. Presumevano di aver ricevuto il diritto di governare direttamente da Dio e di essere quindi responsabili solo nei suoi confronti.
20 L'evoluzione dal livello personale del principe a quello istituzionale dello Stato iniziò con Jean Bodin (1530-1596), che fece derivare tutto il potere dall'interesse a preservare lo Stato. Il rappresentante e amministratore di questa “puissance absolue & perpetuelle” dello Stato era il principe. Per Bodin, “sovranità” significava potere supremo dello Stato sia all'interno che all'esterno, cioè dominio assoluto, permanente e autoresponsabile in tutti i principali settori della vita statale. Il concetto di sovranità aveva un significato diverso per Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), la cui filosofia dello Stato si basava sulla teoria del contratto sociale. A differenza di Thomas Hobbes (1588-1679), Rousseau non aveva una persona, un “Leviatano”, a capo dello Stato, ma piuttosto la volontà organizzata del popolo. Poiché solo questa volontà era chiamata a determinare le leggi di uno Stato e la sua esistenza in quanto tale, per Rousseau la sovranità statale significava in definitiva sovranità popolare.
21 Con l'emergere della teoria dello Stato federale nel XIX e XX secolo, si svilupparono diverse teorie del federalismo sia in Svizzera che all'estero. La “questione della sovranità” aveva un posto fisso in queste teorie. La “sovranità” è stata generalmente interpretata nel senso di Jean Bodin (N. 20), ossia come il potere supremo dello Stato sia all'interno che all'esterno, la somma di tutti i poteri necessari al mantenimento dello Stato. Il concetto di sovranità era considerato inseparabile dall'idea di Stato; non si poteva concepire uno Stato senza un “sovrano”. Tuttavia, le opinioni divergevano ampiamente su chi fosse il portatore della sovranità nello Stato federale.
22 Secondo la teoria della sovranità condivisa di Georg Waitz, uno Stato federale esiste solo quando 1) “una certa parte della vita dello Stato è condivisa, un'altra altrettanto certa è lasciata ai singoli membri”, e 2) “ogni parte è davvero uno Stato a sé stante”. Dallo status giuridico di uno Stato deriva un'indipendenza che Waitz equipara al concetto di sovranità. Nello Stato federale, questa sovranità “non è conferita all'uno o all'altro, ma sia allo Stato nel suo complesso (il potere centrale) sia al singolo Stato (il potere statale individuale)”, e questo “a ciascuno nella propria sfera”. Waitz basa questa idea su un'affermazione di Alexis de Tocqueville sul potere federale degli Stati Uniti: “L'union [...] n'a [...] qu'un souveraineté restreinte [...]; mais on a voulu que dans ce cercle elle ne format qu'un seul et même peuple. In questo cerchio, ella è sovrana”. Numerosi autori contemporanei erano dell'opinione che la Cost. del 1848 fosse almeno implicitamente basata su questa teoria (cfr. N. 7). Fritz Fleiner e Zaccaria Giacometti, invece, respinsero la teoria di Waitz come logicamente impossibile : se gli Stati costituenti fossero stati sovrani, avrebbero dovuto essere indipendenti dall'autorità federale, il che a sua volta avrebbe escluso la loro appartenenza alla Confederazione. L'appartenenza allo Stato federale escluderebbe la sovranità degli Stati costituenti fin dall'inizio. Fritz Fleiner e altri autori distinguevano quindi tra la Confederazione come Stato sovrano e gli Stati costituenti come Stati non sovrani: solo la Confederazione era “sovrana”, ma i Cantoni governavano in virtù delle proprie leggi nell'ambito delle loro competenze. Zaccaria Giacometti si spinse oltre, affermando che lo Stato federale era uno “Stato unitario decentrato”. La sovranità e la statualità spettavano alla Confederazione; i Cantoni erano “semplici organi di autogoverno, anche se di tipo speciale”. Hans Nawiasky ha giustificato una visione di mediazione con la teoria dello Stato federale tripartito, secondo cui il governo federale e gli Stati costituenti sono sottosistemi reciprocamente uguali di uno Stato complessivo. La “costituzione generale”, l'insieme delle norme che regolano i rapporti tra la Confederazione e i Cantoni, si inarca su questi sottosistemi. In questo modello, tutta la sovranità è relativa: quella della Confederazione per la sua subordinazione al diritto internazionale e alla “costituzione generale”, quella dei Cantoni per la loro subordinazione al diritto federale.
2. Il concetto di sovranità nell'art. 3 Cost.
23 Nessuna delle teorie precedenti coglie il concetto di sovranità della Cost. (e quindi dell'art. 3) nella sua forma pura. Il motivo è che la Cost. del 1848 non seguiva una dottrina specifica, ma piuttosto riuniva diverse influenze filosofiche e idee politiche per formare una nuova opera complessiva; la sola influenza del concetto di sovranità popolare di Rousseau è inconfondibile. Il “progetto di Stato federale” doveva essere realizzato rapidamente. Le deliberazioni della Dieta furono di conseguenza frenetiche e la Commissione per la revisione della Costituzione dovette redigere il progetto definitivo di costituzione in un tempo relativamente breve. Non è stato possibile redigere una dottrina dettagliata della sovranità. Tuttavia, in considerazione della struttura giuridica realizzata (cfr. infra, N. 24 e segg.), ciò non era necessario.
24 Con la loro unificazione in uno Stato federale, i Cantoni crearono la “competenza della Confederazione” (art. 73 Cost. [1848]). Il potere federale acquisì così la personalità giuridica di uno Stato e fu dotato di propri scopi (art. 2 Cost. [1848]), di propri compiti (art. 13 e segg. Cost. [1848]) e di propri organi per adempiere a tali compiti (art. 61 e segg. Cost. [1848]). Inoltre, i processi democratici diretti furono introdotti specificamente per il livello federale (artt. 62 e segg., 111 e segg. Cost. [1848]) e gradualmente ampliati nel tempo. Allo stesso tempo, i Cantoni dovevano rimanere unità politiche giuridicamente indipendenti e governate da processi propri (autodeterminati) secondo la nuova Cost. Seguendo Biaggini, ciò risulta da una visione complessiva di diverse singole disposizioni. La fondazione dello Stato federale ha fatto sì che da quel momento in poi in Svizzera esistessero parallelamente due tipi di poteri statali indipendenti e controllati democraticamente - il potere federale (“Stato centrale”) e i singoli poteri cantonali (“Stati individuali”) - ciascuno con la propria organizzazione, i propri compiti e le proprie finanze.
25 Quando l'art. 1 della Cost. del 1848 affermava implicitamente la permanenza dei “Cantoni sovrani”, si riferiva all' autonomia (limitata) di cui i Cantoni avevano già goduto con il Trattato federale del 1815. La Cost. del 1848 garantiva che questo diritto preesistente e limitato di autodeterminazione dei Cantoni per quanto riguarda i loro affari interni sarebbe rimasto in vigore anche dopo la fondazione dello Stato federale. Generalizzando, il concetto costituzionale di sovranità può quindi essere definito come la capacità di uno Stato di “governarsi” democraticamente . Questa decisione riflette l'opinione, diffusa nel XIX secolo, secondo cui la sovranità di qualsiasi definizione può essere posseduta da uno Stato solo perché gli autori della costituzione gli hanno conferito un monopolio di governo limitato al territorio, alle persone e a determinati scopi. Tuttavia, resta da vedere chi dovrebbe rappresentare questa sovranità. Potrebbe essere un individuo (monarchia) o il popolo (democrazia) - in forma diretta o indiretta. In Svizzera, questa decisione è stata presa a favore della democrazia (cfr. art. 5 Cost. [1848]). I Cantoni sono inizialmente i portatori della sovranità così definita (secondo gli artt. 1 e 3 Cost.). Dopo la fondazione dello Stato federale, tuttavia, i Cantoni non erano più l'unica autorità statale che soddisfaceva i requisiti di questo concetto di sovranità, poiché i processi democratici esistevano ormai anche a livello federale. Per questo motivo, anche gli autori del Cost. del 1848 distinsero tra sovranità federale e cantonale nel loro rapporto esplicativo.
26 L'ambito (“sfera d'azione”) della sovranità cantonale è stato regolato dalla generazione fondatrice nell'art. 3 della Costituzione federale (sulle norme precedenti, cfr. N. 5). Se la Costituzione federale (o la legislazione attuativa emanata sulla base di essa) non fornisce ai Cantoni alcuna linea guida, i Cantoni regolano i propri affari o rimangono “sovrani”. L'art. 3 della Cost. fa riferimento alla divisione delle competenze a livello federale (cfr. N. 30 e segg.). Se i Cantoni sono responsabili di un settore, hanno libertà di regolamentazione nell'ambito di queste competenze e di altre disposizioni della Costituzione federale. Se, invece, la Costituzione federale assegna esplicitamente una competenza alla Confederazione, i Cantoni (che originariamente si riservano competenze derogatorie [N. 47]) sono “liberi” solo nella misura in cui la Confederazione non ha esaurito la competenza. Max Imboden descrive quindi giustamente la divisione dei compiti all'interno dello Stato federale come il “mezzo formale-costruttivo che questa forma di governo [cioè lo Stato federale] utilizza per realizzare la propria idea di base”, ossia che in uno Stato federale diverse comunità condividono inevitabilmente l'adempimento dei compiti statali. I poteri legislativi della Confederazione si basano su autorizzazioni individuali, mentre quelli dei Cantoni sono di natura generale (cfr. N. 30 e segg.). Per quanto riguarda i conflitti di competenza, ne consegue che la Confederazione ha generalmente l'onere della prova per dimostrare se ha effettivamente la competenza rivendicata. La garanzia della sovranità cantonale ha quindi anche implicazioni giuridiche pratiche (cfr. anche N. 48 e segg.).
3. Il significato odierno della “clausola di sovranità”
27 Grazie alla continuità dell'art. 3 Cost. in termini di storia delle idee (cfr. N. 6 e segg.), il concetto di sovranità sopra illustrato rimane oggi immutato. L'art. 3 cpv. 1 Cost. garantisce quindi ancora oggi ai Cantoni di non essere semplici membri della Confederazione e di avere, come la Confederazione, un proprio ambito decisionale e una propria sfera di competenza costituzionalmente garantiti. All'interno di questa sfera d'azione, entrambe le comunità sono considerate sovrane per quanto riguarda i “loro” rispettivi processi democratici. L'art. 3 Cost. definisce quindi sia la Confederazione che i Cantoni come comunità a “sovranità limitata”.
28 Il concetto di sovranità è stato più volte oggetto di controversie dogmatiche, che hanno portato a opinioni molto diverse sul contenuto e sulla funzione del concetto di sovranità (cfr. N. 22). Tuttavia, la funzione originaria della garanzia della sovranità cantonale ai sensi dell'art. 3 della Cost. è rimasta inalterata. Tuttavia, il concetto di sovranità è ancora oggi controverso: La fitta interdipendenza internazionale, uno Stato centralizzato che è cresciuto notevolmente dal 1848 e i limiti teorici del concetto di sovranità sollevano dubbi sul fatto che la designazione dell'autogoverno democratico nella Confederazione e nei Cantoni come “sovranità” catturi ancora l'essenza della questione. Questo è quanto: come dimostrato, il concetto di sovranità deve essere interpretato giuridicamente come la capacità di autogoverno democratico . Il termine non ha un contenuto assoluto, poiché gli ambiti effettivi di sovranità della Confederazione e dei Cantoni sono vincolati alla Costituzione democratica e alla legge statutaria che concretizza la Costituzione (cfr. N. 8). Tuttavia, poiché ogni persona avente diritto di voto è contemporaneamente parte di un Cantone e del popolo svizzero, esistono le condizioni per decisioni “sovrane” nell'ambito delle rispettive sfere di competenza di entrambi i livelli di governo, ai sensi dell'art. 3 Cost. Nella misura in cui i Cantoni dispongono di competenze proprie e di un margine di autogoverno democratico, erano, sono e rimangono “sovrani” ai sensi dell'art. 3 Cost. Fattori di influenza preponderanti come il diritto internazionale, le esigenze federali o l'effetto Bruxelles sono coerenti con questa regola e non portano a un risultato diverso.
29 Tuttavia, nemmeno in Svizzera esiste un “assolutismo democratico”. Esistono limiti legali al potere dell'elettorato, sia a livello cantonale che federale (cfr. N. 57 e segg.). In base alla situazione giuridica attuale, importanti limiti costituzionali alla legislazione federale sono, ad esempio, i diritti fondamentali (artt. 7-34 Cost.) e le condizioni per la loro limitazione (art. 36 Cost.), il principio della separazione dei poteri, il primato del diritto federale (art. 49 Cost.), nonché i principi generali dello Stato di diritto, cioè il principio di legalità (art. 49 Cost.). cioè il principio di legalità (art. 5 cpv. 1 Cost.), il principio dell'interesse pubblico (art. 5 cpv. 2 Cost.), il principio di proporzionalità (art. 5 cpv. 3 Cost.) e il principio secondo cui la Confederazione e i Cantoni devono rispettare il diritto internazionale (art. 5 cpv. 4 Cost.). Per maggiori informazioni sul rapporto tra Stato di diritto e principio di democrazia, si rimanda alla presentazione fondamentale di Reich.
B. La distribuzione delle competenze nello Stato federale (2a parte)
1. Generale
30 La necessità di una clausola di ripartizione delle competenze deriva dalla “garanzia” della sovranità cantonale (cfr. N. 26 s.). Una divisione della sovranità implica una divisione dei compiti dello Stato (cfr. n. 24 s.). Di conseguenza, l'art. 3 Cost. stabilisce il principio (alternatività, cumulo, complementarietà) secondo il quale le sfere di responsabilità della Confederazione e dei Cantoni devono essere coordinate.
31 La decisione presa nell'art. 3 Cost. è a favore di una competenza generale originaria a favore dei Cantoni (la cosiddetta competenza generale sussidiaria). Tuttavia, nel caso di compiti che richiedono un'attuazione e una regolamentazione uniforme in tutta la Svizzera, la Confederazione dovrebbe essere responsabile della regolamentazione delle modalità di adempimento (comprese le modalità di attuazione). Tuttavia, ciò richiede un'autorizzazione esplicita da parte della stessa Costituzione federale (e quindi dal popolo e dai Cantoni) (principio dell'autorizzazione individuale; principio dell'enumerazione). La combinazione del principio di autorizzazione individuale e della competenza generale sussidiaria contiene la “formula” con la quale è possibile determinare per via interpretativa le disposizioni di competenza specifica (artt. 54-135 Cost.) per quali questioni specifiche è responsabile la Confederazione e per quali sono responsabili i Cantoni (cfr. N. 8, N. 48 e segg.).
32 L'affermazione normativa principale dell'art. 3 Cost. consiste in questa differenziazione delle competenze . Tuttavia, la disposizione non esprime alcun giudizio sulla gerarchia delle disposizioni federali e cantonali. Dall'art. 3 Cost. non si può dedurre se ciò che la Confederazione prescrive in virtù della sua competenza prevalga sulle disposizioni dei Cantoni o viceversa. Secondo il concetto dell'art. 3 Cost. (cfr. N. 7 e segg., N. 22, N. 24 e segg.), le disposizioni della Confederazione e dei Cantoni hanno lo stesso rango normativo perché entrambe le leggi si basano sulla stessa legittimazione, la volontà concorde del popolo (cfr. anche N. 57 e segg. nel contesto dei conflitti di giurisdizione). Storicamente parlando, il fatto che il diritto federale prevalga sul diritto cantonale in conflitto non è un postulato dell'art. 3 Cost. ma una giurisprudenza che si basava (originariamente) sull'art. 2 cpv1 Cost. (1874) (cfr. N. 9).
33 In teoria, una divisione completa delle competenze deriva dal sistema stabilito dall'art. 3 Cost. Le competenze dello Stato sono inizialmente suddivise alternativamente tra la Confederazione e i Cantoni: I Cantoni o la Confederazione sono responsabili dell'organizzazione giuridica di un'area di competenza. Se è responsabile solo la Confederazione, essa ha competenza esclusiva. In caso contrario, la competenza originaria dei Cantoni porta automaticamente a competenze complementari e cumulative (parallele) della Confederazione e dei Cantoni nella stessa area di competenza (per una tipologia di competenze possibili, si veda il N. 43 e seguenti). Tuttavia, poiché le materie da disciplinare possono compenetrarsi, completarsi o limitarsi a vicenda in molti modi, spesso non è facile determinare la linea di demarcazione in termini di giurisdizione sulla base di questo principio di regola-eccezione. In pratica, questo sistema comporta anche il rischio di conflitti negativi di giurisdizione in caso di necessità di interventi urgenti. Questo problema era particolarmente evidente nei primi giorni della pandemia COVID-19. Altri esempi sono la carenza di energia dopo la guerra in Ucraina, i cyberattacchi alle aziende e alle unità amministrative o gli eventi naturali come la (ricorrente) carenza di acqua nei cantoni e nei comuni durante i periodi di caldo estremo e di siccità prolungata.
34 A nostro avviso, l'affermazione secondo cui l'art. 3 Cost. contiene una “presunzione di competenza a favore dei Cantoni” è fuorviante in questo contesto. Se la regolamentazione di una questione specifica sia di competenza dei Cantoni o della Confederazione è una questione giuridica che deve essere risolta caso per caso e attraverso l'interpretazione (cfr. N. 48 e segg.). Dall'art. 3 Cost. non si può dedurre la presunzione che la responsabilità della regolamentazione “in caso di dubbio” spetti ai Cantoni. Piuttosto, in caso di dubbio, la Confederazione deve essere in grado di provare la sua asserita competenza normativa (cfr. N. 26). Se questa prova fallisce, la competenza normativa rimane ai Cantoni in virtù della competenza generale sussidiaria.
2. Riserva costituzionale a scapito della Confederazione
35 Il sistema di autorizzazione individuale prevede che i nuovi compiti siano trasferiti alla Confederazione attraverso una revisione parziale della Costituzione (art. 192 e segg. Cost.). Esiste quindi una “riserva costituzionale” per le nuove competenze federali a spese della Confederazione. Secondo il concetto storico, queste autorizzazioni individuali sono leges speciales alla competenza generale sussidiaria dei Cantoni.
36 Nel 1848 ci fu una prima divisione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni. Tutte le modifiche successive a questa divisione delle competenze sono state, in senso stretto, semplici spostamenti di competenze. Tuttavia, ciò non significa che i Cantoni non abbiano più nulla da fare dopo il trasferimento alla Confederazione. L'unica cosa che si “sposta” è la responsabilità per l'adempimento del compito. La responsabilità di legiferare in materia e di regolamentare l'adempimento del compito è trasferita dai Parlamenti cantonali al Consiglio nazionale e al Consiglio degli Stati - la “doppia base” della sovranità federale - in base alla quale il Consiglio degli Stati dovrebbe garantire la partecipazione dei Cantoni alla legislazione federale.
37 Le competenze assegnate alla Confederazione sono per la maggior parte stabilite negli articoli 54-135 della Costituzione federale (cfr. gli articoli 38-40 della Cost. come eccezioni). Secondo la dottrina prevalente, gli obiettivi sociali (art. 41 Cost.) non stabiliscono alcuna competenza federale. Nella misura in cui un compito rientra nelle competenze dei Cantoni, il legislatore cantonale può in linea di principio emanare una legge direttamente sulla base di una competenza generale sussidiaria. Una base di competenza nel diritto costituzionale cantonale non è necessaria, a meno che non sia la stessa Costituzione cantonale a richiederlo. La competenza generale sussidiaria autorizza i Cantoni direttamente e nella misura in cui il Cantone non è in conflitto con il diritto federale applicabile. I “nuovi” compiti ricadono sotto la responsabilità dei Cantoni senza ulteriori discussioni. Le attribuzioni di competenze ai Cantoni ai sensi della Costituzione federale sono di natura puramente dichiarativa (ad es. art. 62 cpv. 1 e 112 cpv. 1 Cost.).
38 Alcuni studiosi distinguono tra “competenze” e “compiti”. Per Biaggini, una competenza contiene l'autorizzazione a prendere una misura o a emanare un regolamento, mentre un compito contiene un dovere corrispondente. Questa visione è sostenuta anche da Rütsche, per esempio, la cui definizione di “compito pubblico” presuppone necessariamente un mandato del legislatore “in senso ampio e funzionale” (cioè includendo i mandati a livello costituzionale o di ordinanza). Queste opinioni sono condivise in questa sede: Una competenza diventa un compito quando è formulata in termini obbligatori. Per ulteriori informazioni, si rimanda alla descrizione differenziata di Biaggini.
39 L'istituzione di nuove competenze federali deve basarsi principalmente sul principio di sussidiarietà (artt. 5a, 43a, 46 cpv. 3 e 47 cpv. 2 Cost.). Secondo l'opinione prevalente, il principio di sussidiarietà non ha un “effetto bloccante” dal punto di vista giuridico, ma è un invito a utilizzare con parsimonia le competenze esistenti e a creare nuove competenze federali solo per motivi convincenti.
40 In genere, una norma di competenza autorizza il governo federale nel suo complesso, come organo costituzionale, e lascia aperta la responsabilità dell'organo. Se una competenza non autorizza un organo specifico, si parla di “competenza associativa”, cioè di una competenza che deve essere esercitata dalla Confederazione nel suo complesso (cioè come “associazione”). Il legislatore costituzionale è il primo responsabile (art. 148 cpv. 1 in combinato disposto con 164 Cost.). Le ordinanze di esecuzione, invece, che determinano l'effettiva attuazione della legge, devono essere emanate dal Consiglio federale o dai dipartimenti e dagli uffici federali (artt. 174, 178 cpv. 1 e 182 cpv. 1 Cost.). Tuttavia, l'individuazione dell'organo specificamente responsabile di quali questioni normative è decisa principalmente sulla base del concetto sostanziale di legge (art. 164 cpv. 1 Cost.).
41 In casi “urgenti” o “straordinari”, si pone quindi la questione di quando l'Assemblea federale e il Consiglio federale possono scavalcare la divisione delle competenze stabilita dall'art. 3 Cost. Il diritto parlamentare d'urgenza lo consente esplicitamente, in quanto l'art. 165 cpv. 3 Cost. stabilisce che le leggi federali urgenti prive di base costituzionale devono essere adottate dal popolo e dai Cantoni entro un anno dalla loro promulgazione per rimanere valide. Questo principio si applica senza ulteriori indugi anche alle leggi che non rispettano solo parzialmente la tradizionale ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni o le disposizioni sulla separazione orizzontale e verticale dei poteri.
42 La situazione giuridica è diversa per le “ordinanze d'urgenza” dell'Assemblea federale (art. 173 cpv. 1 lett. c Cost.) e del Consiglio federale (artt. 184 cpv. 3 e 185 cpv. 3 Cost.). Se - e in caso affermativo, in che misura - gli organi federali possano emanare misure che non rispettano l'ordine costituzionale delle competenze ai sensi dell'art. 3 Cost. è parte della disputa dottrinale se il sistema di diritto d'emergenza del Cost. consenta al Consiglio federale e all'Assemblea federale di emanare le cosiddette "ordinanze d'emergenza costituzionali ”. Secondo la dottrina prevalente (e a nostro avviso a ragione), non è così. Nella misura in cui le “ordinanze d'emergenza” hanno uno status giuridico sostanziale o costituzionale, devono essere trattate come leggi federali ordinarie per quanto riguarda l'art. 3 Cost. e devono rispettare il principio dell'autorizzazione individuale (cfr. N. 30 e segg.); altre restrizioni alla competenza generale sussidiaria dei Cantoni sono incostituzionali. Data la “natura trasversale” delle ordinanze di emergenza (ad esempio, la regolamentazione dell'economia e del sistema di maschere, vaccinazioni, test e certificazioni durante la pandemia COVID-19), la loro legalità alla luce dell'art. 3 Cost. dipende quindi in larga misura dalla concezione delle misure e dalla loro base giuridica. Poiché questa disposizione riguarda il lato della competenza della “legge sulle ordinanze d'emergenza”, la conformità con l'art. 3 Cost. richiede un'accurata revisione preventiva degli atti giuridici previsti, in particolare per le misure emanate “senza direttive costituzionali”, ma anche per quelle basate su una legge federale (ad esempio la EpG). Il mezzo più importante in questo caso è l'interpretazione delle competenze federali in conformità con la Costituzione (cfr. N. 67).
3. Tipologia delle competenze legislative
43 Per quanto riguarda le tipologie di competenze, occorre distinguere tra competenze legislative (o competenze legislative) e competenze esecutive (o competenze amministrative).
44 Le competenze legislative della Confederazione possono essere sistematizzate in base alla loro portata materiale o al loro effetto sulla sovranità cantonale. Il fatto che i Cantoni abbiano un proprio margine di manovra in seguito a misure federali (nella stessa area tematica) deve essere determinato dall'interpretazione. Il tipo di competenza federale e il suo grado di utilizzo sono decisivi per determinare il margine di manovra residuo dei Cantoni.
45 Eccezionalmente, l'interpretazione costituzionale può anche dar luogo a competenze federali tacite. La dottrina prevalente distingue tra competenze “in virtù di una connessione di fatto” (poteri impliciti) e competenze che spettano alla Confederazione “per natura” o “in virtù della struttura dello Stato federale” (poteri intrinseci). Una competenza in virtù di una connessione fattuale deriva “dalla necessità di essere in grado di svolgere un compito in primo luogo”. Ciò include anche le competenze che derivano dal contesto di diverse competenze individuali. Ne è un esempio l'EntG, il cui ingresso elenca non meno di 16 competenze come basi costituzionali. Una competenza in virtù della struttura federale dello Stato, invece, deriva dal principio dello Stato federale per aree che solo il governo federale può regolamentare. Questo tipo di competenza esiste più spesso di quanto si possa pensare: ad esempio, non esistono ancora basi costituzionali esplicite per la LParl (art. 165 cpv. 1 lett. g Cost.), la LOGA, il LPers (entrambi art. 173 cpv. 2 Cost.) e per altre leggi.
a. Ambito materiale delle competenze federali
46 Ogni competenza stabilisce un ambito giuridico di regolamentazione. Le sue dimensioni possono corrispondere all'area della vita da regolare o essere limitate ad alcuni aspetti di essa. Da questo punto di vista, si può distinguere tra competenze complete, competenze frammentarie e competenze legislative fondamentali o quadro:
Le competenze federali complete autorizzano il governo federale a regolamentare tutte le questioni giuridiche fino all'ultimo dettaglio. La materia da disciplinare può essere un ambito fattuale (ad esempio, l'art. 74 cpv. 1 Cost.) o un ambito giuridico (ad esempio, l'art. 122 f. Cost.). Questo tipo di competenza è la regola.
Le competenze federali frammentarie si riferiscono a determinate sezioni di un settore o di una materia. La Cost. pone quindi restrizioni specifiche all'ambito di regolamentazione, ma non all'intensità della regolamentazione in questi settori. In altre parole, possono essere regolamentate solo alcune questioni legali, ma queste possono essere regolamentate in modo dettagliato. Esempi importanti sono contenuti nell'art. 118 cpv. 2 Cost. al punto a (manipolazione di determinati oggetti e organismi), al punto b (lotta a determinate malattie) e al punto c (protezione dalle radiazioni ionizzanti).
I poteri legislativi di base/quadro autorizzano la Confederazione a stabilire regole quadro per un settore specifico. Allo stesso tempo, la Confederazione è obbligata a lasciare ai Cantoni il compito di regolamentare le questioni dettagliate. Queste competenze limitano il livello di dettaglio ammissibile di una normativa federale a questioni legali di importanza centrale e nazionale. In pratica, questa forma di legislazione si ritrova soprattutto nei “requisiti minimi del diritto federale” per i sistemi di esecuzione cantonali. Ne sono un esempio l'art. 64a cpv. 1 Cost. (formazione continua), l'art. 66 cpv. 1 frase 2 Cost. (borse di studio) e l'art. 67a cpv. 3 Cost. (educazione musicale), l'art. 75 cpv. 2 Cost. (pianificazione territoriale), l'art. 76 cpv. 2 Cost. (acqua), Art. 77 cpv. 2 Cost. (protezione delle foreste), Art. 79 (caccia e pesca), Art. 88 cpv. 1 Cost. (sentieri, percorsi pedonali e piste ciclabili), Art. 89 cpv. 2 Cost. (politica energetica) e Art. 129 cpv. 1 Cost. (armonizzazione fiscale).
b. Effetti sulle competenze cantonali
47 Le competenze federali possono avere effetti diversi sulle competenze cantonali originarie in materia. Rispetto al tipo di competenza, la valutazione dell'effetto sulla sovranità cantonale è una dimensione aggiuntiva, per così dire, per la valutazione euristica delle competenze federali. Da questo punto di vista, si può distinguere tra competenze concorrenti, esclusive e parallele:
Competenza concorrente significa che la legge cantonale perde efficacia solo quando entra in vigore la legge federale, e in secondo luogo solo nella misura in cui il legislatore federale ha esaurito la sua competenza (il cosiddetto effetto derogatorio successivo). Finché e nella misura in cui il legislatore federale non ha esaurito le sue competenze, i Cantoni rimangono responsabili della regolamentazione di questo settore del diritto sulla base di poteri generali sussidiari. La competenza generale e concorrente è il caso normale.
Le competenze esclusive significano che il diritto cantonale cessa di essere applicabile non appena viene stabilita la competenza federale (il cosiddetto effetto derogatorio originario). Si tratta di un caso raro. Esempi comuni sono l'art. 54 Cost. (affari esteri), l'art. 99 Cost. (monete, denaro e valuta), l'art. 133 Cost. (dogane). Non esiste una controparte cantonale, nemmeno nel caso particolare dei diritti di ripiano cantonali.
Lecompetenze parallele sono caratterizzate dal fatto che non hanno effetto sulle competenze cantonali nella stessa area tematica, il che significa che il diritto federale e quello cantonale possono coesistere. Questo tipo di competenza esiste soprattutto quando lo Stato gestisce sistemi di sostegno, ad esempio nel settore della cultura (art. 69 cpv. 1 Cost.), ma anche nel settore dell'imposizione diretta (art. 128 in combinato disposto con l'art. 134 Cost .).
c. Interpretazione delle competenze legislative
48 Il catalogo delle competenze della Cost. è una rete non sistematica di singoli compiti che vengono attuati in modo molto diverso e interpretati nella pratica in modo evolutivo a seconda delle esigenze normative contemporanee. Ciò si basa sulla consapevolezza che le esigenze normative di una società possono cambiare o evolversi nel tempo a fronte di valori mutevoli o di nuove sfide, e che il legislatore costituzionale ha quindi concesso alla Confederazione una competenza normativa “aperta al futuro”. Il legislatore non dovrebbe essere ostacolato nelle sue attività da giudizi di valore storico, a meno che non vengano posti chiari limiti legali al contenuto di una norma di competenza.
49 Tuttavia, le competenze federali sono spesso formulate in modo molto aperto e conciso. A parte la tipologia (N. 43 e seguenti), i loro limiti sostanziali sono raramente evidenti e devono essere determinati attraverso un'attenta interpretazione. La formulazione costituisce il punto di partenza e di arrivo dell'interpretazione. Tuttavia, poiché questo “non è sempre significativo [...] e non è sempre affidabile”, il significato delle parole scelte si basa in particolare sulla prassi applicativa precedente. Tuttavia, anche in questo caso ci sono dei limiti, perché la prassi statale non sempre si basa su un'interpretazione impeccabile dello standard di competenza. Il fattore decisivo è quindi l'interazione di tutti gli elementi interpretativi.
50 Una volta entrate in vigore, le leggi federali non possono più essere modificate o abrogate da un'autorità diversa dall'Assemblea federale stessa. Ciò è dovuto al fatto che le leggi federali non possono essere controllate per verificarne la conformità con la Costituzione nell'ambito della procedura di revisione giudiziaria astratta (art. 189 cpv. 4 frase 1 Cost.; art. 82 lett. b LTF e contrario). Le leggi federali emanate in violazione del principio dell'autorizzazione individuale sono vincolanti per i Cantoni (art. 49 cpv. 1 Cost.). Lo stesso vale per il Tribunale federale in relazione alle leggi federali (art. 190 cpv. 1 in combinato disposto con 148 cpv. 1 Cost.). In altre parole, il legislatore federale determina definitivamente l'ambito delle proprie competenze. Un'attenta interpretazione o una corretta determinazione della portata di una norma di competenza federale sembra quindi essere il mezzo più importante per “proteggere” la sovranità cantonale quando si progetta una nuova legge o una modifica di una legge (cfr. N. 42; N. 67).
51 Queste decisioni relative alla separazione orizzontale e verticale dei poteri non cambiano il fatto che un'interpretazione evolutiva delle competenze federali sia compatibile con il funzionamento dogmatico dell'art. 3 Cost. Tuttavia, il principio dell'autorizzazione individuale richiede che i “nuovi” requisiti normativi sianoriconducibili a norme di competenza esistenti. Altrimenti, la loro regolamentazione richiede una nuova norma di competenza (separata) - o la competenza normativa rimane ai Cantoni in virtù di una competenza generale sussidiaria. Qualsiasi argomentazione contro un'interpretazione (eccessivamente) flessibile-evolutiva delle norme di competenza applicabili deve quindi essere ricavata dalla formulazione, dalla storia e dallo scopo delle competenze stesse in relazione all'art. 3 Cost.
52 L'art. 3 Cost. ha quindi un effetto di blocco legale solo se la sussunzione di nuovi fenomeni o esigenze normative sotto le norme di competenza esistenti viola il principio dell'autorizzazione individuale. Solo in questo caso l'art. 3 Cost. vieta di limitare i poteri normativi dei Cantoni (o la loro “sovranità”). Tuttavia, questa funzione limitativa è solo un sottoprodotto del divieto di gestire le competenze federali in modo da violare la sovranità cantonale, che deriva dal principio dell'autorizzazione individuale. In ogni caso, non è un obiettivo originale dell'art. 3 Cost. impedire l'accentramento di poteri legislativi (comunque definiti) a livello federale. Dal punto di vista dell'art. 3 Cost. qualsiasi accentramento a livello federale o qualsiasi “restrizione di sovranità” dei Cantoni è ammissibile se può essere supportata da una base costituzionale sufficiente (cfr. N. 8; sul problema della protezione giuridica, cfr. N. 57 e seguenti).
53 Si pone quindi la questione se il principio dell'autorizzazione individuale - ad esempio nel contesto di una revisione specifica delle norme - possa essere invocato anche contro una concretizzazione evolutiva delle leggi federali. È probabile che l'effetto di blocco dell'art. 3 Cost. si estenda anche all'emanazione di ordinanze specifiche o decreti generali (in particolare piani, registri, inventari ed elenchi), ad accordi contrattuali (ad esempio accordi di programma [art. 46 cpv. 2 Cost.]) o all'emanazione di leggi non vincolanti, soprattutto per quanto riguarda l'art. 49 cpv. 1 Cost. In teoria, tale effetto di spillover può essere affermato se nuovi fenomeni normativi vengono riprodotti “sub-legislativamente” per motivi di semplicità, ma la norma di base sulla giurisdizione non copre questi fenomeni in modo giuridicamente sufficiente (cfr. N. 51). In caso di controversia, il governo federale ha l'onere di provare che agisce in conformità con la Costituzione dal punto di vista del “diritto di competenza” (cfr. N. 26). In considerazione della (futura) apertura delle norme di competenza (cfr. N. 48 s.), tuttavia, tali “concretizzazioni sub-legislative” hanno maggiori probabilità di essere incostituzionali per mancanza di una base giuridica sufficiente (art. 164 cpv. 2 Cost.).
4. Poteri di esecuzione
54 La competenza legislativa comprende la regolamentazione dell'attuazione (concretizzazione, applicazione, esecuzione e supervisione). La questione di quale organo sia responsabile in che misura si pone non solo dal punto di vista della separazione orizzontale ma anche verticale dei poteri. In questo caso si applica un ulteriore principio di regola-eccezione: le norme giuridiche della Confederazione dovrebbero in linea di principio essere applicate dai Cantoni (art. 46 Cost.), a meno che la Costituzione o la legge federale non dispongano diversamente. Anche questo “federalismo esecutivo” affonda le sue radici nel XIX secolo.
55 La garanzia di sovranità (art. 3 frase 1 Cost.) dà origine all'autonomia organizzativa dei Cantoni, che si applica anche all'attuazione della legislazione federale (cfr. anche 46 cpv. 3 e art. 47 cpv. 2 Cost.). In base a ciò, i Cantoni possono scegliere autonomamente le modalità di attuazione delle disposizioni giuridiche federali (tenendo conto dei vincoli e delle preferenze locali) nella misura in cui la legge federale lascia loro la possibilità di farlo. Un ostacolo primario all'autonomia organizzativa dei Cantoni (sia in relazione all'attuazione del diritto federale che all'esercizio dei poteri legislativi cantonali) è costituito dall'art. 49 cpv. 1 della Cost. federale, secondo cui il diritto cantonale non può violare il significato e lo spirito del diritto federale, e dall'art. 49 cpv. 2 della Cost. federale, secondo cui la Confederazione controlla l'attuazione del diritto federale da parte dei Cantoni (la cosiddetta supervisione federale).
56 Esempi pratici illustrativi dell'autonomia organizzativa cantonale (o dei relativi poteri legislativi ed esecutivi) sono, in particolare, le sentenze del Tribunale federale sul rapporto tra le ordinanze federali Covid-19 e le misure dei Cantoni, che si basavano sull'art. 40 EpG direttamente applicabile e/o sul diritto costituzionale o statutario cantonale (ad esempio, le leggi cantonali sulla salute).
C. Conflitti di giurisdizione tra Confederazione e Cantoni
1. Fondamenti
57 Il rapporto tra diritto federale e diritto cantonale può portare a conflitti di giurisdizione in molti modi. Un conflitto di competenze in senso lato sussiste se vi è disaccordo su quale autorità locale sia responsabile di legiferare o applicare la legge (cfr. N. 43 e segg., N. 54 e segg.) e in quale misura. Tuttavia, se la causa non risiede in una mera intenzione di regolamentare o agire, ma in un conflitto di norme, si ha un conflitto di competenze in senso stretto relativo al diritto procedurale (N. 65 e segg.).
58 Dall'art. 3 Cost. non si può dedurre nulla per la risoluzione dei conflitti di competenza. È possibile dedurre da questa disposizione le regole in base alle quali le competenze della Confederazione devono essere delimitate da quelle dei Cantoni. Tuttavia, l'art. 3 Cost. non stabilisce se le norme federali debbano prevalere su quelle cantonali, né quali norme giuridiche il Tribunale federale possa o meno ignorare. Sulla base dell'art. 3 Cost. la Confederazione e i Cantoni godono quindi di una “garanzia di competenza” simmetrica.
59 Tuttavia, questa visione isolata non può essere mantenuta nella struttura costituzionale complessiva. Quando la Confederazione è responsabile della regolamentazione di una materia, la struttura dello Stato federale richiede che i Cantoni si conformino ai suoi ordini. Questa impostazione centrale porta a uno squilibrio materiale nella posizione dei Cantoni a favore della Confederazione . Le seguenti disposizioni costituzionali ne sono le principali responsabili:
Il diritto federale conforme alle competenze federali prevale sul diritto cantonale in conflitto (art. 49 Cost.).
Il diritto federale conforme alle competenze prevale sul diritto cantonale se un decreto federale sostituisce una norma cantonale. Il diritto cantonale perde quindi il suo significato indipendente.
Le leggi federali emanate in violazione delle competenze o altrimenti incostituzionali devono essere applicate dal Tribunale federale contro il diritto cantonale, a condizione che l'Assemblea federale non abroghi la legge federale corrispondente (o parti di essa) (cfr. in particolare l'art. 190 Cost.).
60 Questi principi sono norme di conflitto che guidano la risoluzione dei conflitti di giurisdizione tra la Confederazione e i Cantoni. Il Tribunale federale può solo controllare e determinare l'incostituzionalità delle leggi federali (art. 190 Cost.), ma non può abrogarle (art. 189 cpv. 4 frase 1 Cost.). Lo stesso vale per le ordinanze federali, a meno che la legge non preveda eccezioni (art. 189 cpv. 4 frase 2 Cost.). Quanto sopra dimostra che la tutela giuridica dei Cantoni nei confronti della Confederazione è piuttosto debole nel diritto svizzero (rispetto, ad esempio, alle competenze delle corti costituzionali della Germania o degli Stati Uniti).
61 Secondo il diritto svizzero, i conflitti di giurisdizione tra la Confederazione e i Cantoni possono essere risolti in due modi: Da un lato, attraverso la mediazione o l'“accordo” (N. 62 e segg.) e, dall'altro, attraverso un'azione legale, in cui il Tribunale federale stabilisce una violazione dell'art. 3 Cost. da parte della Confederazione e ne lascia la rettifica all'Assemblea federale (N. 64 e segg.).
2. Risoluzione cooperativa dei conflitti di giurisdizione
62 Ai sensi dell'art. 44 cpv. 3 Cost. “le controversie tra i Cantoni o tra i Cantoni e la Confederazione [...] sono risolte, se possibile, mediante trattative e mediazione”. Il termine “controversia” comprende sia i conflitti giuridici che le divergenze politiche.
63 Questo meccanismo di risoluzione consensuale delle controversie è un'espressione del federalismo “cooperativo” in Svizzera (art. 44 cpv. 1 Cost.). La Confederazione e i Cantoni devono trovare insieme una soluzione anche nelle situazioni di conflitto - nella misura in cui queste sorgono in primo luogo come risultato della partecipazione dei Cantoni al processo decisionale della Confederazione (art. 45 Cost.) - tenendo conto dei loro reciproci interessi.
64 Il ricorso al Tribunale federale (cfr. N. 65 s.) dovrebbe essere possibile solo se la risoluzione amichevole dei conflitti è fallita.
3. Protezione giuridica dei Cantoni in relazione all'art. 3 Cost.
65 I Cantoni hanno diritti procedurali per tutelare i loro diritti costituzionali nei confronti della Confederazione. L'art. 89 cpv. 2 lett. c LTF conferisce alle “autorità locali” un diritto di ricorso indipendente nell'ambito dell'art. 82 LTF per “denunciare violazioni delle garanzie loro riconosciute dalla Costituzione cantonale o federale” (cfr. art. 189 cpv. 1 lett. e Cost.). Una riduzione della sovranità cantonale a causa di una legge federale emanata in violazione delle competenze è coperta da questo senza ulteriori indugi. Inoltre, gli organi cantonali, ad esempio il governo, possono essere legittimati ad agire in giudizio per salvaguardare importanti interessi pubblici in caso di controversie intercantonali, ai sensi dell'art. 89 cpv. 1 LTF.
66 Inoltre, i conflitti di giurisdizione tra la Confederazione e i Cantoni o tra due o più Cantoni possono essere portati direttamente davanti al Tribunale federale mediante ricorso (art. 189 cpv. 2 Cost.; art. 120 cpv. 1 lett. a LTF). A differenza dei ricorsi in materia di diritto pubblico (artt. 82 e segg. LTF), in questo caso è possibile un'impugnazione “astratta” della legge federale, svincolata da un singolo atto specifico. Tuttavia, le limitazioni alle competenze del Tribunale federale sopra descritte si applicano anche ai ricorsi in materia di diritto costituzionale (cfr. N. 50, N. 60).
67 Il mezzo più efficace che i Cantoni possono utilizzare per “proteggere” la loro sovranità è l'interpretazione costituzionale. Essa si applica sia quando il Tribunale federale esamina la costituzionalità del diritto cantonale (controllo astratto delle norme), sia quando esamina la costituzionalità del diritto federale in via preliminare in un procedimento di controllo concreto delle norme.
68 Nel caso di una revisione astratta del diritto cantonale, l'interpretazione costituzionale ha una funzione protettiva perché, secondo la prassi consolidata, il Tribunale federale annulla i decreti cantonali solo se non possono essere interpretati in modo conforme alla Costituzione. Nel caso di una revisione specifica del diritto federale, invece, l'interpretazione costituzionale ha una funzione di ricorso nei confronti del decreto federale su cui si basa il singolo atto contestato. Stabilendo che il legislatore federale (o il Consiglio federale) ha superato i suoi poteri in modo incostituzionale e rifiutando di applicare la norma pertinente in un caso individuale, il Tribunale federale richiama l'attenzione delle autorità federali su un errore e suggerisce loro di modificare la legge. Per l'interazione tra gli artt. 49, 189 cpv. 4 e 190 Cost. si rimanda ai rispettivi commenti individuali.
Gli autori
MLaw Noah Rohner è assistente di ricerca e dottorando presso la cattedra di Diritto, Medicina e Tecnologia dell'Università di Zurigo.
Prof. Dr iur. et Dr med. Kerstin Noëlle Vokinger, LL.M., è professore e titolare della cattedra di Diritto, Medicina e Tecnologia presso l'Università di Zurigo e il Politecnico di Zurigo.
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