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LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
I. Contesto, sistema e importanza della disposizione
1 Come indicato dal titolo, che è lo stesso in tutte e tre le versioni linguistiche, l'articolo 14 riguarda la verbalizzazione dei voti e, come le altre disposizioni del Titolo 2, si applica solo alle votazioni (federali) e non alle elezioni, come è già stato notato nel caso di queste altre disposizioni. Nel caso delle elezioni, la questione del verbale è trattata altrove nella legge.
2 L'articolo 14 esisteva quasi nella stessa formulazione del testo attuale nella versione originale della legge nel 1976, quando conteneva già i suoi tre paragrafi, che erano stati ripresi, senza alcuna modifica a parte un leggerissimo emendamento editoriale al paragrafo 1, e praticamente senza discussione, dalle proposte del Consiglio federale.
3 Da allora, sono state apportate solo due modifiche relativamente minori alla disposizione. In primo luogo, il paragrafo 1 è stato leggermente ampliato nella revisione del 21 giugno 1996, entrata in vigore il 1° novembre 1997, al fine di completare l'elenco degli elementi che il verbale deve contenere, aggiungendo, accanto al numero di elettori registrati, il numero di cittadini svizzeri all'estero ("compreso il numero di cittadini svizzeri all'estero"). A questo proposito, le due Camere hanno adottato integralmente - con una piccola modifica redazionale - e senza discussione le proposte del Consiglio federale, che aveva anche approfittato della revisione per modificare leggermente la formulazione della disposizione, ma solo nella forma. Secondo il messaggio del Consiglio federale, l'aggiunta dell'obbligo di menzionare nel verbale il numero di cittadini svizzeri all'estero aveva il solo scopo di codificare "la prassi che si è sviluppata".
4 La seconda modifica dell'articolo 14 riguarda il paragrafo 2, che è stato chiarito nella revisione parziale della legge del 21 giugno 2002, entrata in vigore il 1° gennaio 2003. Anche in questo caso, l'Assemblea federale ha adottato la proposta del Consiglio federale senza modifiche, fatta salva una precisazione di pura forma, e senza discussioni. L'unica modifica è stata quella di concedere ai Cantoni un termine di tredici giorni per la pubblicazione dei risultati della votazione nel loro bollettino ufficiale. Sulle ragioni di questa precisazione torneremo più avanti.
5 Il paragrafo 3 non è stato modificato dall'entrata in vigore della legge nel 1978.
6 Dal punto di vista della sua struttura, l'articolo 14 si compone quindi di tre paragrafi, che riguardano la stesura del verbale di voto da parte del seggio elettorale e il contenuto di tale verbale (paragrafo 1), nonché la trasmissione di tale verbale al governo cantonale ai fini della sintesi dei risultati provvisori nel Cantone (paragrafo 2), seguita dalla trasmissione di tali risultati alla Cancelleria federale (paragrafo 3). Torneremo su ciascuno di questi paragrafi più avanti, nel commento vero e proprio (sezione II).
7 Per quanto riguarda l'importanza della disposizione in generale, si può fare riferimento a quanto già detto nel commento agli articoli da 10 a 13 circa il significato e l'importanza fondamentale delle norme che regolano l'organizzazione delle votazioni popolari nel sistema costituzionale e politico svizzero, caratterizzato da un (altissimo) grado di democrazia diretta. Ciò vale anche, in particolare, per la corretta determinazione dei risultati di ogni scrutinio, nonché per la documentazione di tali risultati, di cui i verbali sono un elemento centrale. Come già accennato in relazione agli articoli 12 e 13, la garanzia della libertà di voto (art. 34 Cost.) implica un requisito di precisione nella classificazione, nello smistamento e nel conteggio delle schede elettorali, che devono distinguere e separare accuratamente le schede non valide o invalide, le schede bianche e le schede valide. Si può aggiungere che ogni votazione - come ogni elezione - si basa sul presupposto che il risultato sia stabilito correttamente o, per usare l'espressione del Tribunale federale, che la libertà di voto implica il "diritto a una regolare esecuzione dello scrutinio e a un conteggio preciso ed esatto dei voti". Da questo requisito deriva l'obbligo di documentare i risultati, che devono consentire di verificare, se necessario, che siano stati stabiliti correttamente e in conformità alle disposizioni di legge.
8 Tutti i Cantoni hanno quindi disposizioni simili all'art. 14, in forme diverse, che riguardano lo spoglio dei voti, il conteggio dei risultati e la documentazione di queste operazioni sotto forma di verbale.
II. Commenti
A. Paragrafo 1: preparazione e contenuto del verbale di votazione
9 Il paragrafo 1 dell'articolo 14 stabilisce che "dopo ogni votazione, i funzionari di ciascun seggio elettorale redigono un verbale in cui indicano il numero totale degli elettori registrati, compresi gli svizzeri all'estero, il numero dei votanti, il numero delle schede bianche, delle schede nulle e delle schede valide, nonché il numero degli elettori che hanno accettato la proposta e il numero di quelli che l'hanno rifiutata". La disposizione riguarda quindi la redazione del verbale e il suo contenuto.
10 Come si evince chiaramente dal testo della disposizione, l'obbligo di redigere un verbale spetta ai "responsabili di ciascun seggio elettorale", e questo "dopo ogni votazione". Si dovrebbe dire, piuttosto, per ogni argomento sottoposto a votazione, nella misura in cui per ciascuno di essi è previsto un verbale separato (cfr. infra, n. 13). Ci saranno quindi tanti verbali quanti sono i seggi elettorali in ogni Cantone, moltiplicati per il numero di argomenti messi in votazione alla data in questione.
11 A questo punto occorre precisare che la legge federale non disciplina la questione dei seggi elettorali, che è quindi di competenza dei Cantoni, in quanto manifestazione dell'"esecuzione del voto" ai sensi dell'art. 10 cpv. 2 LDP. Tutti i Cantoni hanno disposizioni sui seggi elettorali (o uffici elettorali), che ne regolano la composizione e i compiti. In generale, questi seggi sono istituiti a livello comunale - spesso con più seggi o sedi elettorali per comune - e sono spesso assistiti da un seggio elettorale cantonale. Sono composti da cittadini, di solito del comune, con tendenze politiche o partiti rappresentati, facoltativamente o obbligatoriamente, se necessario su base "equa" o "giusta". Questa composizione relativamente aperta - sotto forma di organo collegiale che rappresenta la popolazione e, se del caso, le tendenze o i partiti politici - è considerata un'ulteriore garanzia della corretta determinazione dei risultati. Inoltre, per legge, il conteggio dei voti è spesso aperto al pubblico, il che contribuisce all'idea di trasparenza.
12 Sebbene la legge federale taccia sul tema dei seggi elettorali, essa disciplina il contenuto del verbale che ogni seggio elettorale è tenuto a compilare. Il paragrafo 1 dell'articolo 14 elenca i vari elementi che devono essere inclusi nel verbale, ossia "il numero totale degli elettori registrati, compresi i cittadini svizzeri all'estero, il numero dei votanti, il numero delle schede bianche, invalide e valide, nonché il numero degli elettori che hanno accettato la proposta e il numero di quelli che l'hanno rifiutata". Come sottolineato nel messaggio del Consiglio federale, le "informazioni richieste dal paragrafo 1 sono indispensabili per verificare i dati relativi alla maggioranza decisiva" ai sensi dell'art. 13 della LDP e per decidere di conseguenza sull'esito della votazione. Questi dati, in particolare i primi due (numero di cittadini registrati e numero di elettori), permettono anche di determinare l'affluenza alle urne. Per quanto riguarda il numero di schede non valide e di schede bianche, che non vengono prese in considerazione per determinare il risultato del voto ma vengono conteggiate come tali, si rimanda al commento all'articolo 13 (in particolare al paragrafo 1).
13 La legge federale non si occupa solo del contenuto del verbale, ma anche della sua forma. L'articolo 4, paragrafo 1, dell'Ordinanza sui diritti politici stabilisce che "il verbale deve essere redatto secondo il modello di cui all'allegato 1a (casi normali) o 1b (iniziativa e controprogetto)". Questi due allegati comprendono quindi due diversi modelli di verbale: uno per le votazioni riguardanti un unico argomento o atto (una revisione costituzionale proposta dalle autorità o un referendum su una legge, o un'iniziativa popolare a cui non si oppone un controprogetto, per esempio); l'altro per le votazioni riguardanti un'iniziativa popolare e un controprogetto diretto dell'Assemblea federale, ossia votazioni in cui i cittadini sono chiamati a rispondere a tre domande, compresa la domanda sussidiaria, secondo il sistema dell'art. 139b Cost. 139b della Costituzione federale e dell'art. 76 della LDP. Nel caso specifico, quindi, i verbali riportano non solo il numero di voti espressi a favore di ciascuno dei due testi e il numero di voti espressi contro di essi, ma anche le risposte al quesito secondario, la preferenza tra i due testi, e di conseguenza indicano il numero di voti espressi per ciascuna delle possibili risposte. In ogni caso, da questi modelli si evince che è necessario redigere un verbale separato per ogni punto messo in votazione.
B. Paragrafo 2: determinazione dei risultati provvisori nel Cantone e loro comunicazione alla Cancelleria federale
14 Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 2, il verbale viene poi "trasmesso al governo cantonale", affinché questo "riassuma i risultati provvisori per l'intero Cantone, li comunichi alla Cancelleria federale e li pubblichi nel bollettino ufficiale del Cantone entro 13 giorni dal giorno della votazione. Se necessario, pubblica i risultati in un numero separato.
15 In ogni Cantone, il governo cantonale ha quindi il compito di centralizzare i verbali, sulla base dei quali "riassume le cifre e comunica i totali provvisori alla Cancelleria". In realtà, l'articolo 5, paragrafi 1 e 2, dell'ODP prevede un processo leggermente diverso e un po' più preciso per la centralizzazione dei verbali e la trasmissione dei risultati provvisori: "Il governo cantonale incarica i servizi ufficiali designati a tal fine dal diritto cantonale di trasmettere immediatamente, con un mezzo appropriato, i risultati dello scrutinio al servizio centrale cantonale incaricato di raccoglierli" (paragrafo 1), dopodiché "il servizio centrale cantonale trasmette immediatamente i risultati provvisori in forma elettronica al servizio federale designato dal Consiglio federale" (paragrafo 2). Il verbale deve quindi essere inviato senza indugio all'ufficio centrale cantonale e i risultati provvisori alla Cancelleria federale.
16 L'art. 5 cpv. 3 ODP richiama e specifica il contenuto di questi risultati provvisori che devono essere trasmessi al servizio federale: "I risultati provvisori dei Comuni e del Cantone trasmessi dal servizio centrale cantonale comprendono: a. il numero dei votanti; b. il numero dei sì e dei no, delle schede bianche e delle schede nulle; c. il numero dei voti espressi; d. il numero delle schede nulle. Inoltre, nel caso di iniziative popolari accompagnate da un controprogetto, il numero di voti registrati per ciascuno dei tre quesiti nel verbale sotto la voce "nessuna risposta" e il numero di voti ricevuti, sul quesito secondario, dall'iniziativa popolare e dal controprogetto".
17 Infine, l'articolo 5 cpv. 4 dell'ODP stabilisce che questi "risultati provvisori non devono essere resi pubblici prima delle ore 12.00 del giorno fissato per la votazione".
18 Ciononostante, e fatta salva questa riserva, la seconda parte dell'articolo 14, paragrafo 2, della legge prevede che il governo cantonale sia responsabile della pubblicazione dei risultati provvisori (cantonali) "nel bollettino ufficiale del Cantone", al più tardi "entro 13 giorni dal giorno della votazione"; la disposizione specifica persino che, "se necessario, pubblica i risultati in un numero separato". Come sottolineato nel messaggio del Consiglio federale, questa pubblicazione dei risultati provvisori nel bollettino ufficiale del Cantone è importante, in quanto costituisce il punto di partenza del periodo di ricorso per eventuali contestazioni di tali risultati:
"Il termine di ricorso in materia di diritto di voto - 2° cpv.- decorre dalla notifica del risultato cantonale provvisorio della votazione nell'organo ufficiale di pubblicazione (art. 75, 2° cpv.)".
19 Come abbiamo visto, il secondo cpv. è stato modificato nella revisione del 21 giugno 2002, entrata in vigore nel 2003, per fissare un termine di tredici giorni entro il quale i Cantoni devono pubblicare i risultati della votazione nel loro bollettino ufficiale. L'introduzione di questo termine massimo è stata motivata dalla riforma del sistema giudiziario, che ha fatto del Tribunale federale - e non più del Consiglio federale - l'autorità competente a conoscere i ricorsi in materia di diritti politici federali, e in particolare i ricorsi relativi ai referendum federali, come spiega il messaggio del Consiglio federale su questa revisione:
"La nuova disposizione concede ai Cantoni un termine massimo di tredici giorni per la pubblicazione dei risultati nel loro bollettino ufficiale, in mancanza del quale non sarà più possibile convalidare in tempo i risultati a livello nazionale, poiché la riforma della giustizia introdotta dalla nuova Costituzione ha fatto del Tribunale federale il nuovo organo di ricorso (art. 189, cpv. 1, lett. f, Cost.), che in precedenza era il Consiglio federale". In questo modo, il Consiglio federale non potrà più decidere autonomamente e allo stesso tempo convalidare il risultato della votazione (cfr. artt. 15 e 81 LDP), con conseguenti ritardi. È quindi necessario adottare misure per evitare un blocco del regolare funzionamento della democrazia, che potrebbe derivare da una marea di ricorsi abilmente orchestrati (si veda anche il commento all'art. 15). Una di queste misure consisterà nel fissare alle autorità cantonali un termine per la pubblicazione dei risultati del loro cantone nella Gazzetta ufficiale, se necessario in un numero speciale, con una procedura analoga a quella utilizzata per le elezioni federali (si veda il commento all'art. 52, par. 2)".
20 Su questo punto, l'art. 6 ODP integra e chiarisce la disposizione legale stabilendo che "il governo cantonale pubblica immediatamente il contenuto del verbale della votazione, escluse le osservazioni o le decisioni, nel bollettino ufficiale cantonale. Esso indica le vie di ricorso ai sensi dell'articolo 77 della LDP".
C. Paragrafo 3: trasmissione del verbale alla Cancelleria federale e distruzione delle schede elettorali
21 Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 3, "i Cantoni trasmettono il verbale e, su richiesta, le schede elettorali alla Cancelleria federale entro dieci giorni dalla scadenza del termine di ricorso (articolo 79, paragrafo 3). Una volta convalidato il risultato della votazione, le schede saranno distrutte". La disposizione, che non è stata modificata dall'entrata in vigore della legge nel 1978, riguarda quindi, da un lato, la trasmissione del verbale - e non più dei risultati provvisori - alla Cancelleria federale una volta scaduti i termini di ricorso e, dall'altro, la distruzione delle schede elettorali.
1. Prima frase: trasmissione del verbale
22 La disposizione stabilisce che i verbali devono essere inviati alla Cancelleria federale dai Cantoni "entro dieci giorni dalla scadenza del termine di ricorso (art. 79 cpv. 3)". L'art. 79 cpv. 3 LDP, a cui si fa riferimento, stabilisce che "il governo cantonale notifica la sua decisione sul ricorso e le altre misure adottate ai sensi degli artt. 34-38 e 61 cpv. 2 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa e le notifica anche alla Cancelleria federale". In particolare, queste disposizioni di procedura amministrativa prevedono che l'autorità - in questo caso il governo cantonale come (prima) autorità di ricorso - notifichi le sue decisioni, indicando le vie e i termini di ricorso. Sulla base di questo riferimento, la prima frase dell'art. 14 cpv. 3 significa quindi che il verbale deve essere inviato alla Cancelleria federale entro dieci giorni dalla scadenza del termine per presentare ricorso contro (eventuali) decisioni di ricorso del governo cantonale. Va ricordato che le decisioni dei governi cantonali sui ricorsi in questo ambito (ossia le decisioni sulle votazioni, ai sensi dell'art. 77 cpv. 1 lett. b LDP) possono ora essere "impugnate presso il Tribunale federale ai sensi della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005". Questa legge ha conferito al Tribunale federale la competenza di decidere sui ricorsi relativi ai diritti politici federali, una competenza che in precedenza spettava al Consiglio federale nel caso di ricorsi "riguardanti i voti" ai sensi dell'art. 77 cpv. 1 lett. b LDP. Ai sensi dell'art. 100 cpv. 3 lett. b LDP, il ricorso al Tribunale federale deve essere presentato entro cinque giorni dalla notifica della decisione del governo cantonale sul ricorso.
23 Il termine di dieci giorni entro il quale il Cantone deve inviare il verbale della votazione alla Cancelleria federale decorre quindi dalla scadenza di tale termine di cinque giorni per eventuali ricorsi contro la decisione del Governo cantonale sul ricorso.
24 Logicamente, se non è stato presentato ricorso al Governo cantonale, il verbale deve essere inviato alla Cancelleria federale prima, al più tardi entro dieci giorni dalla scadenza del termine per presentare ricorso al Governo cantonale, ossia entro tre giorni dalla "scoperta dei motivi del ricorso, ma al più tardi il terzo giorno dopo la pubblicazione dei risultati nel bollettino ufficiale del Cantone" (art. 77 cpv. 2 LDP).
25 Su richiesta della Cancelleria federale, i Cantoni devono anche inviare le schede elettorali alla Cancelleria federale entro lo stesso termine.
2. Seconda frase: distruzione delle schede elettorali (e dei verbali)
26 Come già menzionato, la seconda frase del paragrafo 3 riguarda la distruzione delle schede elettorali, affermando: "Una volta convalidato il risultato della votazione, le schede elettorali vengono distrutte". Il testo della disposizione fa quindi esplicito riferimento alla convalida dei risultati, a sua volta disciplinata dall'art. 15 della LDP, come momento decisivo per tale distruzione.
27 Il messaggio del Consiglio federale forniva la seguente spiegazione al riguardo:
"Il paragrafo 3 specifica che le schede elettorali vengono distrutte una volta convalidato il risultato del voto. La legge attuale prevede che i Cantoni mettano a disposizione del Consiglio federale le schede elettorali. Questa disposizione non è chiara.
28 L'idea è quindi, secondo le parole dell'art. 15 cpv. 1 della LDP, di attendere che "il Consiglio federale stabilisca il risultato definitivo della votazione (convalida) non appena è accertato che non è stato presentato ricorso al Tribunale federale o non appena sono state pronunciate le sentenze su tali ricorsi" prima di procedere alla distruzione delle schede elettorali.
29 Va inoltre sottolineato che l'articolo 4, paragrafo 3, dell'ODP si occupa della distruzione non delle schede elettorali ma dei protocolli di voto, stabilendo che "la Cancelleria federale stabilisce il momento a partire dal quale i protocolli possono essere distrutti".
L'autore desidera ringraziare Beat Kuoni, esperto legale del Dipartimento dei diritti politici della Cancelleria federale, per l'attenta revisione di questo contributo.
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