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CODICE PENALE
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ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
LEGGE SUL RICICLAGGIO DI DENARO
LEGGE SULLA TRASPARENZA
LEGGE FEDERALE SUL TRASFERIMENTO INTERNAZIONALE DEI BENI CULTURALI
I. Genesi
1 Le competenze del Tribunale federale erano già elencate nella Costituzione federale del 1848 (art. 101-105 aCst.), poi in quella del 1874 (art. 110-114bis aCst.) . Nell'ambito della revisione totale della Costituzione federale negli anni '90, il Consiglio federale ha presentato successivamente diversi progetti, contrassegnati dalle lettere A, B e C. Questo metodo doveva consentire di procedere per fasi: il progetto A consisteva in un aggiornamento della Costituzione, il progetto B affrontava alcune riforme istituzionali, in particolare i diritti popolari, e il progetto C mirava alla riforma della giustizia. Il progetto A di decreto federale prevedeva tre disposizioni relative alle competenze del Tribunale federale (art. 177-179 del progetto): l'art. 177 riguardava la giurisdizione costituzionale, l'art. 178 la giurisdizione civile, penale e amministrativa e l'art. 179 le corti d'assise federali. Tuttavia, solo le prime due sono state integrate nella Costituzione del 1999, poiché l'art. 179 è stato considerato di competenza della legislazione ordinaria. Il testo della nuova Costituzione, approvato dall'Assemblea federale sulla base del progetto A, è stato accettato in votazione popolare il 18 aprile 1999 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2000. A questo punto, le competenze del Tribunale federale rimanevano ripartite in due disposizioni: figuravano agli articoli 189 aCst. («Giurisdizione costituzionale») e 190 aCst. («Giurisdizione civile, penale e amministrativa»).
2 L'aggiornamento operato dalla Costituzione del 1999 costituiva tuttavia solo una fase transitoria. È nell'ambito del progetto C di decreto federale relativo alla riforma della giustizia che il Consiglio federale ha proposto di raggruppare le competenze del Tribunale federale in un'unica disposizione (art. 177 del progetto), che elencava i motivi di ricorso senza distinguere tra i diversi ambiti giuridici. L'Assemblea federale ha ripreso questa disposizione, introducendo però due modifiche. La prima, di natura redazionale, consisteva nel sostituire il riferimento alle «garanzie che i Cantoni accordano ai Comuni» (art. 177 cpv. 1 lett. e del progetto) con un riferimento esplicito all'«autonomia dei Comuni » (art. 189 cpv. 1 lett. e Cost.). La seconda, di portata più sostanziale, riguardava l'art. 177 cpv. 4 del progetto: alla regola secondo cui «[l]i atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere portati dinanzi al Tribunale federale», le Camere federali hanno aggiunto una seconda frase che precisa che «[l]e eccezioni sono determinate dalla legge» (art. 189 cpv. 4 Cost.). Nella versione così modificata, l'art. 189 Cost. è stato accettato in votazione popolare il 12 marzo 2000 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2007.
3 L'evoluzione dell'art. 189 Cost. è stata poi caratterizzata da una revisione fallita, legata all'introduzione dell'iniziativa popolare generale nella Costituzione. Il 9 febbraio 2003, il popolo e i Cantoni hanno accettato il decreto federale relativo alla revisione dei diritti popolari. Questo introduceva nella Costituzione un nuovo strumento, l'iniziativa popolare generale (art. 139a Cost.), che avrebbe consentito a 100 000 cittadini aventi diritto di voto di proporre un progetto formulato in termini generali e volto a una modifica costituzionale o legislativa. Secondo l'art. 189 cpv. 1bis Cost., , nella versione risultante da tale revisione, le denunce per mancato rispetto del contenuto e degli obiettivi di un'iniziativa popolare generale da parte dell'Assemblea federale avrebbero potuto essere presentate al Tribunale federale. Tuttavia, il 27 settembre 2009, il popolo e i Cantoni hanno accettato un nuovo decreto federale che abolisce l'iniziativa popolare generale, ritenuta troppo complessa da attuare. Queste disposizioni non sono quindi mai entrate in vigore.
II. Contesto
4 L'articolo 189 della Costituzione federale figura nel capitolo 4 («Tribunale federale e altre autorità giudiziarie») del titolo 5 («Autorità federali») della Costituzione federale, che comprende sette disposizioni (articoli da 188 a 191c della Costituzione federale). Intitolato «Competenze del Tribunale federale» («Zuständigkeiten des Bundesgerichts», «Competenze del Tribunale federale»), definisce le competenze giurisdizionali di tale autorità. La sua collocazione, immediatamente dopo l'art. 188 Cost., che consacra il Tribunale federale come «autorità giudiziaria suprema della Confederazione» (cpv. 1), evidenzia la particolare importanza che il costituente ha voluto conferirgli.
5 Prima di esaminare in dettaglio le competenze del Tribunale federale, è opportuno ricordare che esse sono limitate da tre importanti restrizioni, due delle quali derivano da disposizioni diverse dall'art. 189 Cost.:
da un lato, gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere portati dinanzi al Tribunale federale (art. 189 cpv. 4 Cost.) (cfr. N. 78 ss infra);
d'altra parte, il Tribunale federale e le altre autorità sono tenuti ad applicare le leggi federali e il diritto internazionale (art. 190 Cost.) (cfr. N. 79 ss infra);
infine, l'accesso al Tribunale federale, sebbene garantito dalla Costituzione federale, può essere limitato dal legislatore (art. 191 Cost.), mediante l'introduzione di un valore litigioso minimo, l'esclusione di determinati ambiti o l'istituzione di una procedura semplificata per i ricorsi manifestamente infondati.
6 Va inoltre sottolineato che, ad eccezione dell'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost., questa disposizione si rivolge innanzitutto al legislatore federale, che deve garantirne l'attuazione. Pertanto, le questioni procedurali – quali i valori minimi litigiosi, le autorità precedenti, la legittimazione a ricorrere, la forma e il contenuto delle memorie o ancora i termini di ricorso – sono state disciplinate nella LTF.
III. Commento vero e proprio
7 Le competenze del Tribunale federale sono definite in modo positivo (paragrafi 1 e 2: il Tribunale federale «conosce delle controversie»; cfr. N. 12 ss e N. 55 ss infra), mediante una norma di delega (cpv. 3: «la legge può conferirgli altre competenze»; cfr. N. 73 ss infra), nonché in modo negativo (cpv. 4: alcuni atti «non possono essere portati» dinanzi ad esso; cfr. N. 78 ss infra).
8 Il capoverso 1 elenca i motivi di ricorso che consentono di portare «controversie» («Streitigkeiten», «controversie») dinanzi al Tribunale federale. Questi riguardano la violazione del diritto federale, del diritto internazionale, del diritto intercantonale, dei diritti costituzionali cantonali, dell'autonomia dei Comuni e dei diritti politici (cfr. N. 17 ss infra). Queste censure sono riprese nella LTF, alcune in ordine diverso (art. 95 LTF), mentre la violazione dell'autonomia dei Comuni è relegata alla disposizione relativa alla legittimazione a ricorrere (art. 89 cpv. 2 lett. c LTF).
9 Il capoverso 2 precisa che il Tribunale federale è competente a conoscere delle controversie tra la Confederazione e i Cantoni o tra i Cantoni (cfr. N. 55 ss infra). Tale disposizione è concretizzata nell'art. 120 LTF, che prevede che il Tribunale federale sia adito per tali controversie «mediante un'azione in un'unica istanza» (cpv. 1 lett. a e b LTF), a meno che un'altra legge federale non autorizzi un'autorità a decidere su tali controversie (cpv. 2).
10 L'elenco delle competenze del Tribunale federale stabilito dai commi 1 e 2 non è esaustivo; il cpv. 3 consente infatti al legislatore di conferirgli altre competenze (cfr. N. 73 ss infra).
11 L'ultimo cpv. limita infine la possibilità di impugnare gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale dinanzi al Tribunale federale (cfr. N. 78 ss infra).
A. Competenza giurisdizionale e cognizione del Tribunale federale (cpv. 1)
1. Considerazioni generali
12 Prima di esaminare in dettaglio i motivi di ricorso che possono essere presentati al Tribunale federale, è opportuno formulare quattro osservazioni generali preliminari.
13 La frase introduttiva del cpv. 1 precisa che il Tribunale federale è competente a decidere sulle «contestazioni ». Queste ultime hanno natura giuridica, anche se la legge non lo indica espressamente. Ne derivano tre conseguenze. In primo luogo, il Tribunale federale non è competente a esaminare questioni astratte o teoriche (cfr. N. 77 infra): deve trattarsi di una controversia concreta tra due o più parti. Nel suo significato originario, il termine «controversia» è definito come una «contestazione che dà luogo a un processo o a un arbitrato». In secondo luogo, il Tribunale federale non interviene d'ufficio, come farebbe un'autorità di vigilanza degli avvocati che viene a conoscenza di fatti che potrebbero costituire una violazione delle norme professionali, ma solo su richiesta di una delle parti in conflitto. In terzo luogo, in assenza di una base giuridica, il Tribunale federale non è competente a condurre un'udienza di conciliazione, intesa come procedura formale diretta dal giudice al fine di avvicinare attivamente le parti. Se durante il procedimento possono intervenire accordi amichevoli tra le parti, questi non rientrano tuttavia in una conciliazione giudiziaria propriamente detta.
14 In qualità di Corte suprema, il Tribunale federale è giudice del diritto, come conferma il cpv. 1. Per contro, i ricorsi relativi ai fatti non sono, in linea di principio, ammissibili dinanzi ad esso. Esso decide sulla base dei fatti accertati dall'autorità precedente (art. 105 cpv. 1 LTF), fatti salvi i casi previsti dall'art. 105 cpv. 2 LTF. La parte ricorrente può criticare le constatazioni di fatto contenute nella decisione impugnata solo se queste sono state effettuate in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF (cfr. N. 8 supra) o in modo manifestamente inesatto, cioè arbitrario, e se la correzione del vizio è suscettibile di influire sull'esito della causa (art. 97 cpv. 1 LTF). La parte ricorrente deve spiegare in modo circostanziato in che misura tali condizioni sarebbero soddisfatte. In caso contrario, il Tribunale federale non può tenere conto di una situazione di fatto che diverge da quella contenuta nell'atto impugnato. Esiste un'altra eccezione all'inammissibilità dei motivi di fatto, quando la decisione oggetto di ricorso riguarda la concessione o il rifiuto di prestazioni in denaro dell'assicurazione o dell'assicurazione militare; in questi casi, il Tribunale federale non è vincolato dai fatti accertati dall'autorità precedente (art. 97 cpv. 2 e 105 cpv. 3 LTF). Il potere di esame del Tribunale federale non si estende in linea di principio nemmeno all'opportunità della decisione sottoposta al suo giudizio. Il messaggio relativo alla nuova Costituzione federale è chiaro al riguardo. Esso precisa innanzitutto che «[s]alvo poche eccezioni, in futuro qualsiasi contestazione potrà essere deferita alla giurisdizione suprema solo dopo essere stata sottoposta a un'autorità giudiziaria precedente», e aggiunge che questa è «la condizione affinché il Tribunale federale possa limitarsi al controllo del diritto, senza occuparsi più delle questioni di fatto e di valutazione, il cui controllo richiede molto tempo». L'esame delle disposizioni di procedura amministrativa applicabili al Tribunale amministrativo federale (TAF) e ai tribunali cantonali permette di illustrare la differenza tra il potere di cognizione delle suddette autorità e quello del Tribunale federale. Oltre alla violazione del diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere discrezionale, i ricorrenti possono in linea di principio invocare altri due motivi dinanzi al TAF e ai tribunali cantonali: l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti e l'inopportunità (tra gli altri: art. 49 PA; art. 76 LPA/VD; art. 80 LPJA/BE; art. 122 LPJA/JU). Un ricorso di questo tipo, che consente di invocare queste tre categorie di censure, è talvolta definito «mezzo di diritto completo».
15 Il Tribunale federale assume un duplice ruolo: quello di custode del diritto federale, da un lato, e quello di custode della Costituzione federale e delle Costituzioni cantonali, dall'altro. Pertanto, fatti salvi i casi di cui all'art. 189 cpv. 1 lett. c, d, e ed f Cost., il suo controllo non riguarda il diritto cantonale o comunale in quanto tale. È tuttavia possibile, come spesso ricorda il Tribunale federale, che l'applicazione errata del diritto cantonale o comunale costituisca una violazione del diritto federale, in particolare quando è arbitraria ai sensi dell'art. 9 Cost. o contraria ad altri diritti costituzionali. La violazione delle disposizioni legali cantonali può anche costituire una violazione del diritto internazionale ai sensi dell'art. 189 cpv. 1 lett. b Cost. . Va inoltre aggiunto che quando il Tribunale federale esamina il diritto cantonale indipendentemente da qualsiasi violazione di un diritto fondamentale, non riesamina liberamente il principio di proporzionalità, ma solo dal punto di vista dell'arbitrarietà. Per quanto riguarda il controllo del diritto cantonale dal punto di vista dell'arbitrarietà, le possibilità di successo di un tale ricorso rimangono tuttavia «molto limitate». Come sottolinea François Chaix, «[è] una delle conseguenze del federalismo [il fatto] di non intervenire in modo troppo incisivo nei settori di competenza dei Cantoni».
16 Il cpv. 1 non impone al legislatore federale un sistema di ricorso specifico. Va tuttavia sottolineato che la revisione dell'organizzazione giudiziaria federale ha semplificato il lavoro delle parti in causa, sostituendo i molteplici mezzi di ricorso esistenti con un ricorso unificato in ogni settore giuridico: un ricorso in materia civile, un ricorso in materia penale e un ricorso in materia di diritto pubblico. Secondo questo concetto, « deve esistere un solo mezzo di ricorso dinanzi al Tribunale federale per impugnare un atto di un'autorità inferiore, indipendentemente dai motivi del ricorso o dalla natura dell'autorità».
2. Diritto federale (lett. a)
17 Il Tribunale federale è competente in primo luogo a giudicare le controversie relative alla violazione del diritto federale (art. 189 cpv. 1 lett. a Cost.; cfr. anche art. 95 lett. a LTF). Secondo il messaggio del Consiglio federale relativo a una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996, il concetto di «diritto federale» deve essere inteso in senso ampio. Esso comprende tutte le norme giuridiche emanate dagli organi della Confederazione a tutti i livelli, in particolare la Costituzione federale, le leggi federali e i diversi tipi di ordinanze (dell'Assemblea federale, del Consiglio federale, dell'amministrazione federale e dei tribunali federali), in tutti i settori del diritto (diritto civile, diritto penale, diritto amministrativo, diritto delle esecuzioni e diritto delle assicurazioni sociali, in particolare).
18 Il concetto di diritto federale comprende i diritti costituzionali federali, cosa che non risulta esplicitamente dal testo della Costituzione, poiché in essa sono menzionati solo i diritti costituzionali cantonali (art. 189 cpv. 1 lett. d Cost. ). Il messaggio relativo alla nuova Costituzione federale spiega che il motivo di violazione della Costituzione e quello di violazione del diritto federale propriamente detto sono ora fusi in un unico motivo di violazione del «diritto federale», «al fine di esprimere l'idea di un unico ricorso». Malinverni et al. definiscono giustamente questa semplificazione «infelice»: i cittadini potrebbero infatti erroneamente pensare che dinanzi al Tribunale federale sia possibile invocare solo la violazione dei diritti costituzionali cantonali. Questa imprecisione è deplorevole, perché potrebbe indurre in errore i cittadini non giuristi, tanto più che l'assistenza di un avvocato non è obbligatoria per i procedimenti dinanzi al Tribunale federale.
19 Né la Costituzione federale né la LTF definiscono il concetto di diritti costituzionali. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, rientrano in questa categoria le disposizioni costituzionali che mirano a garantire al cittadino una protezione contro gli interventi dello Stato o che, sebbene emanate principalmente nell'interesse pubblico, tutelano anche gli interessi individuali. Per determinare l'esistenza di diritti costituzionali, il Tribunale federale si basa in particolare sull'interesse alla protezione giuridica e sulla giustiziabilità. Talvolta fa riferimento anche al concetto di applicabilità diretta («unmittelbare Anwendbarkeit»), anche se questo criterio è più spesso utilizzato nel diritto internazionale (cfr. N. 26 ss infra). Una disposizione costituzionale è direttamente applicabile (o giustiziabile) quando i fatti e le conseguenze giuridiche sono formulati in modo sufficientemente preciso da costituire la base di una decisione del giudice. Nel diritto interno, si tratta di norme che «non necessitano di essere concretizzate da disposizioni di esecuzione, come alcuni diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione» . Secondo Mathias Kaufmann, la giustiziabilità indica la legittimità del controllo giurisdizionale di una norma giuridica invocata da un privato. In altre parole, si tratta di determinare se la norma invocata abbia carattere soggettivo, in modo che la sua violazione possa costituire un motivo di ricorso ammissibile. L'autore sottolinea inoltre che una norma giuridica non è mai parzialmente giustiziabile: lo è nella sua interezza o non lo è affatto. Infine, l'applicabilità diretta e la giustiziabilità sono due caratteristiche «generali e astratte» delle norme, che non dipendono dalle circostanze del caso specifico. Su quest'ultimo punto, condividiamo la posizione di Kaufmann.
20 Sono giustiziabili, per definizione, almeno in linea di principio, tutti i diritti fondamentali elencati nel catalogo degli articoli da 7 a 36 della Costituzione, in particolare il principio di uguaglianza davanti alla legge (art. 8 cpv. 1 Cost.), la protezione contro l'arbitrarietà e la tutela della buona fede (art. 9 Cost.), la protezione dei bambini e dei giovani nella sua componente di protezione contro le violazioni da parte dello Stato (art. 11 cpv. 1 ab initio Cost.), il diritto di ottenere un aiuto d'urgenza (art. 12 Cost.), la protezione della sfera privata (art. 13 Cost.), la libertà di coscienza e di credo (art. 15 Cost.), la libertà di opinione e di informazione (art. 16 Cost.), la libertà dei media (art. 17 Cost.), la libertà di lingua (art. 18 Cost.), il diritto all'istruzione di base (art. 19 Cost.), la libertà della scienza (art. 20 Cost.), la libertà dell'arte (art. 21 Cost.), la libertà di riunione (art. 22 Cost.), la libertà di associazione (art. 23 Cost.), libertà di stabilimento (art. 24 Cost.), protezione contro l'espulsione, l'estradizione e il respingimento (art. 25 cpv. 1 e 2 Cost.), garanzia della proprietà (art. 26 cpv. 1 Cost.), libertà economica (art. 27 Cost.), la libertà sindacale (art. 28 Cost.), le garanzie procedurali (art. 29 segg. Cost.) e il principio di proporzionalità (art. 36 cpv. 3 Cost.). Sono direttamente applicabili anche altri diritti e principi costituzionali, quali il principio di legalità (art. 5 Cost.), il principio del primato del diritto federale (art. 49 Cost.), il principio (non scritto) della separazione dei poteri o il divieto di doppia imposizione intercantonale (art. 127 cpv. 3 Cost.). Secondo la dottrina, il divieto di costruire minareti previsto dall'art. 72 cpv. 3 Cost. è direttamente applicabile. Il Tribunale federale ha inoltre ritenuto che l'art. 75b cpv. 1, in relazione all'art. 197 n. 9 cpv. 2 Cost., preveda un divieto di costruzione immediatamente applicabile per le abitazioni secondarie nei comuni in cui la proporzione del 20 % è già stata raggiunta o superata.
21 Non sono invece giustiziabili le prescrizioni di natura organizzativa o le disposizioni di carattere puramente programmatico. La Costituzione federale esclude inoltre espressamente la giustiziabilità degli obiettivi sociali (art. 41 cpv. 4 Cost.), come confermato dal Tribunale federale in relazione all'art. 41 cpv. 1 lett. e Cost. In una causa in cui il ricorrente lamentava una violazione dell'art. 121 Cost., il Tribunale federale ha giudicato che tale disposizione «è una norma di natura programmatica che richiede l'attuazione da parte del legislatore e di conseguenza non conferisce al ricorrente alcun diritto costituzionale che gli consenta di ricorrere». L'art. 121a Cost. non è direttamente applicabile. Lo stesso vale per il principio dello sviluppo sostenibile di cui all'art. 73 Cost.: secondo il Tribunale federale, «questo concetto – il cui contenuto e i cui contorni sono ancora vaghi – ha per il momento un carattere essenzialmente programmatico e non ha valore di diritto costituzionale che possa essere direttamente invocato come tale dinanzi a un tribunale». Anche i principi dell'azione statale che richiedono una forte concretizzazione (ad es. gli articoli 5a e 6 Cost.) non sono neppure giustiziabili. Allo stesso modo, il Tribunale federale ha ritenuto che l'articolo 106 Cost. relativo ai giochi d'azzardo non contenga disposizioni direttamente applicabili.
22 Il concetto di diritto federale comprende naturalmente le leggi federali. Secondo l'articolo 164 capoverso 1 Cost., tutte le disposizioni importanti che fissano norme giuridiche devono essere emanate sotto forma di legge federale. Appartengono in particolare a questa categoria le disposizioni fondamentali relative ai settori espressamente menzionati nell'articolo 164 capoverso 1, seconda frase, lettere da a) a g) Cost. Ad esempio, secondo la giurisprudenza, le disposizioni procedurali essenziali, quali la competenza materiale dei tribunali e i mezzi di ricorso, devono essere emanate in una legge in senso formale. L'Assemblea federale può tuttavia emanare norme giuridiche di minore importanza sotto forma di legge federale (art. 22 cpv. 2 LParl).
23 Le ordinanze legislative (Rechtsverordnungen), che si rivolgono a tutte le autorità e a tutti i privati e che contengono norme giuridiche, costituiscono diritto federale (art. 22 cpv. 2 LParl; art. 7 e 48 LOGA) . Non è invece il caso delle ordinanze amministrative (« Verwaltungsverordnungen »), che in linea di principio non hanno effetti giuridici e non creano diritti e doveri per i privati; si tratta semplicemente di un ausilio al lavoro e di un supporto alle autorità. Secondo il Tribunale federale, la circolare n. 26 del 16 dicembre 2009 dell'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) relativa alle novità in materia di attività lucrativa indipendente a seguito dell'adozione della legge sulla riforma dell'imposizione delle imprese II è un'ordinanza amministrativa che non ha forza di legge. Ciò significa che il tribunale può discostarsene se lo ritiene contrario alla legge o all'ordinanza. Lo stesso vale per le direttive e i commenti elaborati dal Segretariato di Stato della migrazione (SEM), il Programma nazionale di sicurezza dell'aviazione civile emanato dall'Ufficio federale dell'aviazione civile (UFAC), le comunicazioni adottate dalla Commissione della concorrenza (Comco) relative alla valutazione degli accordi verticali, o degli opuscoli e delle altre istruzioni emanate dall'AFC in materia di IVA, anche se questi ultimi hanno un effetto esterno.
24 Anche le norme stabilite dalle associazioni di diritto privato non costituiscono diritto federale. È il caso del Codice svizzero di deontologia (CSD), emanato dalla Federazione Svizzera degli Avvocati (FSA).
25 Infine, anche il diritto consuetudinario (art. 1 cpv. 2 CC), attualmente estremamente raro, può costituire diritto federale.
3. Diritto internazionale (lett. b)
26 Il Tribunale federale è competente anche a giudicare le controversie relative alla violazione del diritto internazionale (cfr. anche art. 95 lett. b LTF). Il messaggio relativo alla nuova Costituzione federale spiega che è giustificato menzionare separatamente il motivo di violazione del diritto internazionale, poiché esso non coincide semplicemente con quello di violazione del diritto federale. Infatti, se i trattati conclusi dai Cantoni con l'estero (art. 56 Cost.) non fanno parte del diritto federale, essi rientrano invece nella nozione di diritto internazionale, allo stesso titolo dei trattati conclusi dalla Confederazione.
27 Secondo la concezione svizzera, i trattati internazionali conclusi dalla Svizzera costituiscono parte integrante dell'ordinamento giuridico svizzero, senza che sia necessario trasformarli specificatamente in diritto interno (sistema monista). La Costituzione federale prescrive inoltre al Tribunale federale e alle altre autorità di applicare il diritto internazionale (art. 190 Cost.).
28 Il termine diritto internazionale è definito in modo classico con riferimento all'art. 38 cpv. 1 dello Statuto della Corte internazionale di giustizia del 26 giugno 1945 (RS 0.193.501): esso trova la sua fonte nelle convenzioni internazionali, generali o speciali, nella consuetudine internazionale e nei principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili; le decisioni giudiziarie e la dottrina costituiscono, dal canto loro, mezzi ausiliari per determinare le norme giuridiche. Questa disposizione enuncia le fonti tradizionali del diritto internazionale. Inoltre, anche le decisioni delle organizzazioni internazionali vincolanti per la Svizzera, non menzionate nell'articolo 38 capoverso 1 del suddetto Statuto, fanno parte del diritto internazionale. Non ne fanno invece parte le norme internazionali che hanno solo uno status di «soft law», come le raccomandazioni o i commenti.
29 Le disposizioni del diritto internazionale possono essere invocate in controversie concrete solo se conferiscono diritti individuali, il che presuppone che il contenuto della norma invocata sia sufficientemente preciso e chiaro da poter servire come base per una decisione in un caso particolare. Ciò implica anche che i diritti e gli obblighi dei singoli siano descritti e che la norma sia rivolta alle autorità incaricate di applicare il diritto. Il criterio dell'applicabilità diretta corrisponde al requisito della giustiziabilità (cfr. N. 19 supra). In generale, una norma è direttamente applicabile se sono soddisfatte cumulativamente le tre condizioni seguenti: (1) la norma in questione stabilisce diritti e doveri per le persone fisiche e giuridiche; (2) è sufficientemente precisa e chiara, senza richiedere misure di applicazione o di concretizzazione interna per la sua attuazione; e (3) è rivolta alle autorità preposte all'applicazione del diritto. Come sottolinea Ammann, in alcuni casi il Tribunale federale menziona solo alcune di queste condizioni, il che secondo lei è problematico in termini di prevedibilità, chiarezza e coerenza. Ciò detto, occorre distinguere le norme direttamente applicabili (dette «self-executing») (cfr. N. 30 infra), che possono essere invocate in giudizio da un privato, dalle norme che non sono direttamente applicabili (dette «non-self-executing»; cfr. N. 31 infra), che non possono essere invocate in giudizio da un privato senza essere concretizzate nel diritto interno mediante l'adozione di norme di diritto svizzero che le rendano giustiziabili. Il Tribunale federale non entra nel merito dei ricorsi basati su norme non direttamente applicabili.
30 Il Tribunale federale ha in particolare considerato come direttamente applicabili, ovvero invocabili direttamente da qualsiasi individuo dinanzi a qualsiasi autorità amministrativa o giudiziaria nazionale:
i diritti garantiti dalla Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU; RS 0.101);
i diritti garantiti dal Patto internazionale del 9 maggio 2022 relativo ai diritti civili e politici (Patto ONU II; RS 0.103.2);
diverse disposizioni dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALCP; RS 0.142.112.681) ;
l'art. 12 della Convenzione del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (CDE; RS 0.107), che garantisce il diritto del fanciullo di essere ascoltato;
l'art. 14 cpv. 1 lett. b della Convenzione del 16 maggio 2005 sulla lotta contro la tratta di esseri umani (RS 0.311.543), che dispone che ciascuna Parte rilasci un permesso di soggiorno rinnovabile alle vittime, qualora l'autorità competente ritenga che il loro soggiorno sia necessario in ragione della loro cooperazione con le autorità competenti ai fini di un'indagine o di un procedimento penale;
l'art. 24 cpv. 1 lett. b della Convenzione del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati (RS 0.142.30), che prevede che gli Stati contraenti accordino ai rifugiati che risiedono regolarmente sul loro territorio lo stesso trattamento riservato ai cittadini nazionali in materia di sicurezza sociale (in particolare le disposizioni legali relative all'invalidità), con alcune riserve previste alle lettere i e ii;
l'art. 1 cpv. 1 dell'Accordo del 22 novembre 1950 per l'importazione di oggetti di carattere educativo, scientifico o culturale (RS 0.631.145. 141), che precisa che gli Stati contraenti si impegnano a non applicare dazi doganali e altre imposte all'importazione o in occasione dell'importazione sugli oggetti che rientrano nell'accordo.
31 Il Tribunale federale ha invece negato l'applicabilità diretta di:
diverse disposizioni del Patto ONU I;
disposizioni della CDE, come l'art. 2 CDE, che mira a garantire la non discriminazione e la protezione di tutti i bambini contro ogni forma di discriminazione, indipendentemente dalle loro caratteristiche personali o da quelle dei loro genitori o rappresentanti legali, l'art. 3 par. 1 CDE, che stabilisce che l'interesse superiore del bambino deve essere una considerazione fondamentale in tutte le decisioni che lo riguardano, e dell'art. 26 CDE, il cui obiettivo è garantire il diritto di ogni bambino di beneficiare della sicurezza sociale, comprese le assicurazioni sociali, obbligando gli Stati parti ad adottare le misure necessarie per garantire la realizzazione di tale diritto in conformità con la legislazione nazionale;
l'art. 2 n. 1 lett. a dell'Accordo di Parigi (Accordo sul clima) del 12 dicembre 2015 (RS 0.814.012), che mira a contenere l'aumento della temperatura media del pianeta ben al di sotto dei 2 °C rispetto ai livelli preindustriali, proseguendo gli sforzi per limitare tale aumento a 1,5 °C;
l'art. 5 cpv. 3 della Convenzione del 13 dicembre 2006 sui diritti delle persone con disabilità (RS 0.109), che prevede che, al fine di promuovere l'uguaglianza ed eliminare la discriminazione, gli Stati parti adottino tutte le misure appropriate per garantire che siano apportate soluzioni ragionevoli;
l'articolo 22 capoverso 2 della Convenzione del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati (RS 0.142.30), che precisa in breve che gli Stati contraenti devono accordare ai rifugiati un trattamento almeno altrettanto favorevole di quello accordato agli stranieri in generale per quanto riguarda l'istruzione secondaria e superiore;
l'articolo 15 della Convenzione del Consiglio d'Europa del 16 maggio 2005 sulla lotta contro la tratta di esseri umani (RS 0.311.543) e in particolare il suo paragrafo 3, che stabilisce che le parti devono prevedere nel loro diritto interno il diritto delle vittime di essere risarcite dagli autori dei reati;
la Convenzione del 14 novembre 1970 sulle misure da adottare per vietare e impedire l'importazione, l'esportazione e il trasferimento di proprietà illeciti di beni culturali (RS 0.444.1; Convenzione UNESCO), nella misura in cui, per essere attuata, obbliga gli Stati contraenti a legiferare e a recepirla nella loro legislazione nazionale;
l'art. 5 cpv. 1 lett. b della Convenzione delle Nazioni Unite del 20 dicembre 1988 contro il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope, che dispone che ciascuna Parte adotti le misure necessarie per consentire la confisca, in particolare, di stupefacenti e sostanze psicotrope. Tale disposizione contiene solo un mandato conferito agli Stati parti e non crea diritti o obblighi diretti per i privati;
l'art. 22 cpv. 3 della Convenzione del 21 febbraio 1971 sulle sostanze psicotrope (RS 0.812.121.02), che prevede che qualsiasi sostanza psicotropa, qualsiasi altra sostanza e qualsiasi materiale utilizzati o che si intendeva utilizzare per commettere uno qualsiasi dei reati previsti dalla Convenzione possano essere sequestrati e confiscati.
32 È opportuno menzionare una categoria particolare di obblighi che non rientra nelle categorie abituali dell'applicabilità diretta o indiretta delle norme, con l'aiuto dei due esempi seguenti:
la Convenzione del 3 ottobre 1985 per la salvaguardia del patrimonio architettonico dell'Europa (RS 0.440.4) richiede l'adozione di disposizioni adeguate per la protezione dei monumenti storici e obbliga ciascuna Parte a istituire procedure di controllo e di autorizzazione adeguate. Secondo il Tribunale federale, non si tratta di disposizioni rivolte alle autorità incaricate di applicare la legge, ma di mandati legislativi. Ha inoltre precisato che, anche quando il legislatore dispone di un margine di manovra e l'applicazione diretta delle norme di rango superiore pertinenti è esclusa in un caso particolare, può essere tenuto ad agire in conformità con tali norme. Ha inoltre sottolineato che la legislazione si basa su un processo politico che richiede tempo e il cui contenuto può variare. Pertanto, secondo lui, un intervento giudiziario è giustificato solo se l'obbligo di agire del legislatore cantonale in virtù del diritto internazionale o costituzionale appare sufficientemente preciso e misurabile in termini di contenuto e di tempo. In tal caso, il suo rispetto può essere invocato nell'ambito di un controllo astratto delle norme cantonali. Ha precisato che ciò vale non solo quando il legislatore cantonale non agisce entro i termini previsti, ma anche quando agisce senza concretizzare sufficientemente il diritto di rango superiore. È in questo contesto che il Tribunale federale ha giudicato incompatibile con la suddetta Convenzione una disposizione della legge cantonale del Cantone di Zugo sulla conservazione dei monumenti storici, l'archeologia e la protezione dei beni culturali (RS/ZG 423.11);
l'articolo 34 della Convenzione del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati (RS 0.142.30) prevede in particolare che gli Stati contraenti facilitino, nella misura del possibile, l'assimilazione e la naturalizzazione dei rifugiati. Il Tribunale federale ha stabilito che un rifugiato non ha diritto individuale alla naturalizzazione ai sensi dell'articolo 34 di tale Convenzione. Ha tuttavia precisato che ciò non esclude il riconoscimento di un valore determinante a tale disposizione, nel senso che essa deve essere presa in considerazione come ausilio all'interpretazione e alla valutazione nell'esame delle condizioni di naturalizzazione in un caso particolare.
33 Infine, occorre tenere presente che il requisito dell'applicabilità diretta o della giustiziabilità è determinante quando il soggetto giuridico si basa su una norma per dedurne un diritto nell'ambito di una controversia concreta. Questa situazione deve essere distinta da un ricorso in materia di diritto pubblico diretto contro un atto normativo cantonale (controllo astratto di una norma). Il Tribunale federale lo ha ricordato in una sentenza relativa a una controversia che si inseriva nel seguente contesto. I ricorrenti contestavano la compatibilità di una modifica di una disposizione del regolamento ginevrino sui vini con le disposizioni dell'allegato 7 dell'accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea relativo agli scambi di prodotti agricoli (RS 0.916.026.81; di seguito: Accordo bilaterale). Il Consiglio di Stato ginevrino sosteneva invece che i ricorrenti non potevano lamentare la violazione dell'Accordo bilaterale e del suo allegato, poiché questi non erano direttamente applicabili. Il Tribunale federale ha ricordato che, ai sensi dell'art. 5 cpv. 4 Cost., la Confederazione e i Cantoni devono rispettare il diritto internazionale. Secondo il Tribunale, la questione se le disposizioni pertinenti dell'accordo siano direttamente applicabili non è determinante nel caso di specie, poiché non si tratta di discutere diritti o obblighi che i ricorrenti potrebbero far valere direttamente in giudizio, ma di esaminare un regolamento cantonale alla luce dell'accordo in questione.
4. Diritto intercantonale (lett. c)
34 Il Tribunale federale è competente a esaminare la violazione del diritto intercantonale (cfr. anche art. 95 lett. e LTF). Si tratta del primo caso specifico in cui la violazione del diritto cantonale può essere invocata come tale dinanzi al Tribunale federale. Il messaggio relativo alla nuova Costituzione federale precisa che si tratta di una «prestazione di servizio» della Confederazione a favore dei Cantoni. Secondo il Tribunale federale, tale competenza è giustificata dal fatto che, in assenza di una giurisdizione sovracantonale, è apparso opportuno che il Tribunale federale potesse dare un'interpretazione univoca degli accordi intercantonali, «al fine di evitare che questi fossero applicati in modo diverso da un Cantone all'altro, il che avrebbe potuto provocare tensioni intercantonali». Esso controlla liberamente la sua applicazione, contrariamente al diritto cantonale, che viene esaminato dal punto di vista dell'arbitrarietà (cfr. N. 15 supra).
35 Il diritto intercantonale comprende le convenzioni intercantonali (art. 48 cpv. 1 Cost.) e le norme giuridiche emanate dalle organizzazioni intercantonali o dalle istituzioni istituite dagli accordi intercantonali. A ciò si aggiunge il diritto consuetudinario intercantonale. Le convenzioni intercantonali non devono essere contrarie al diritto e agli interessi della Confederazione né al diritto degli altri Cantoni; devono inoltre essere portate a conoscenza della Confederazione (art. 48 cpv. 3 Cost.) . In questo contesto, il Tribunale federale ha giudicato che il Concordato latino del 29 ottobre 2010 sulla coltivazione e il commercio di canapa violava il principio del primato del diritto federale sancito dall'art. 49 cpv. 1 Cost. e doveva quindi essere annullato, poiché perseguiva gli stessi obiettivi della legislazione federale in materia di agricoltura e stupefacenti.
36 Come sottolinea Andreas Auer, le convenzioni intercantonali sono tutt'altro che aneddotiche: secondo le stime, nel 2016 il loro numero sarebbe stato di circa 800. Si possono citare, ad esempio, la Convenzione intercantonale dell'8 e 9 maggio 2012 relativa alla protezione dei dati e alla trasparenza nei Cantoni del Giura e di Neuchâtel (CPDT-JUNE; RSN 150.30), l'Accordo intercantonale del 25 ottobre 2007 sulla collaborazione nel settore della pedagogia speciale (AICPS), l'Accordo intercantonale del 18 febbraio 1993 sul riconoscimento dei diplomi di fine studi, l'Accordo intercantonale del 18 giugno 2009 sull'armonizzazione dei regimi di borse di studio, la Norma di protezione antincendio del 1° gennaio 2015 (norma AEAI), emanata dall'Associazione degli istituti cantonali di assicurazione contro gli incendi, o ancora l'Accordo intercantonale del 22 settembre 2005 che armonizza la terminologia nel settore delle costruzioni (AIHC).
37 I privati possono invocare solo le norme di diritto intercantonale direttamente applicabili, come ad esempio la CPDT-JUNE, l'art. 2 lett. b. AICPS e la norma AEAI.
38 Le controversie tra Cantoni in materia di diritto intercantonale possono essere portate dinanzi al Tribunale federale mediante l'azione (art. 189 cpv. 2 Cost.; art. 120 cpv. 1 lett. b LTF) (cfr. N. 55 ss infra).
5. Diritti costituzionali cantonali (lett. d)
39 La violazione dei diritti costituzionali cantonali è il secondo caso specifico in cui la violazione del diritto cantonale può essere invocata in modo autonomo dinanzi al Tribunale federale (cfr. anche art. 95 lett. c LTF). Come abbiamo visto sopra (cfr. N. 15 supra), il Tribunale federale assume anche il ruolo di custode delle costituzioni cantonali.
40 Secondo il Tribunale federale, il concetto di diritti costituzionali cantonali, ai sensi dell'art. 95 lett. c LTF, non si estende a qualsiasi disposizione costituzionale cantonale, ma solo a quelle che garantiscono diritti individuali. Quanto sopra può essere dedotto anche dall'uso del plurale («diritti costituzionali»), che suggerisce che non si fa riferimento alla costituzione cantonale nel suo complesso, ma solo alle disposizioni che garantiscono i diritti. I diritti costituzionali cantonali hanno una portata propria solo se accordano una protezione più ampia rispetto alle garanzie corrispondenti della Costituzione federale o della CEDU.
41 Sono in particolare direttamente invocabili in giudizio l'art. 17 Cost./ZH (RS 131.211), che prevede che ogni persona ha il diritto di consultare i documenti ufficiali, a meno che non vi si opponga un interesse pubblico o privato prevalente, nonché l'art. 40 cpv. 1 Cost./ZH, che precisa che chiunque abbia il diritto di voto in materia cantonale è eleggibile alle corti supreme del Cantone; o ancora il § 75 cpv. 1 Cost./AG (RS 131.227), che dispone in particolare che il Cantone e i Comuni rispondono dei danni causati senza diritto a terzi dalle loro autorità o dai loro funzionari o altri collaboratori nell'esercizio della loro attività ufficiale. Lo stesso vale per l'art. 17 cpv. 2 Cost./FR (RS 131.219), che prevede che chi si rivolge a un'autorità la cui competenza si estende all'intero Cantone può farlo nella lingua ufficiale di sua scelta. Secondo il Tribunale federale, questa disposizione autorizza un justiciable a rivolgersi al Tribunale cantonale nella lingua ufficiale di sua scelta, indipendentemente dalla lingua del procedimento. Infine, i diritti a una vita offline e all'oblio, menzionati agli art. 21A cpv. 2 Cost./GE (RS 131.234) e 10a cpv. 2 Cost./NE (RSN 101), sembrano anch'essi giustiziabili.
42 Per contro, il § 35 Cst./LU (RS 131.213), che prescrive alle autorità di informare tempestivamente il pubblico sui propri obiettivi e sulle proprie attività, e l'art. 60 Cst./SO (RS 131.221), che prevede che le funzioni pubbliche debbano essere conferite alle persone più qualificate e che, nella misura del possibile, nell'assegnazione delle funzioni si tenga equamente conto dei diversi gruppi della popolazione, in particolare delle diverse regioni e tendenze politiche, non costituiscono disposizioni costituzionali che conferiscono diritti direttamente invocabili in giudizio.
43 La giurisprudenza non esclude l'esistenza di una consuetudine costituzionale. In una sentenza del 2012 relativa al Cantone di Ginevra, il Tribunale federale ha negato l'esistenza di una tale consuetudine che avrebbe consentito al Consiglio di Stato di estendere le sue competenze legislative per regolamentare il settore dei traduttori giurati. Ha invece giudicato, in una sentenza del 2010 relativa al Cantone di Zugo, che era consentito concedere ai piccoli comuni, sulla base di una norma consuetudinaria cantonale, un diritto minimo di due seggi nel parlamento cantonale.
6. Autonomia comunale e altre garanzie cantonali (lett. e)
44 Il Tribunale federale conosce delle contestazioni per violazione dell'autonomia dei Comuni e delle altre garanzie accordate dai Cantoni alle corporazioni di diritto pubblico (cfr. anche l'art. 89 cpv. 2 lett. c LTF in relazione alla legittimazione ad agire). Si tratta del terzo caso specifico in cui la violazione del diritto cantonale può essere invocata in quanto tale. Sebbene il ricorso per violazione dell'autonomia comunale non fosse menzionato nella vecchia Costituzione federale del 29 maggio 1874, il Tribunale federale ne aveva comunque riconosciuto l'esistenza in una giurisprudenza costante. La lettera e rappresenta quindi una codificazione della giurisprudenza.
45 Le garanzie menzionate alla lettera e non sono specificatamente indicate nell'elenco dei motivi di ricorso dell'art. 95 LTF. Tuttavia, la possibilità di un tale ricorso non è messa in discussione, come indicato dal testo dell'art. 89 cpv. 2 lett. c LTF. Il Tribunale federale ritiene inoltre che l'autonomia comunale faccia parte dei diritti costituzionali cantonali ai sensi dell'art. 95 lett. c LTF.
46 La Costituzione federale garantisce l'autonomia comunale «nei limiti fissati dal diritto cantonale» (art. 50 cpv. 1 Cost.). Anche la maggior parte delle costituzioni cantonali la garantisce. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, i Comuni sono autonomi in un determinato settore quando il diritto cantonale non lo disciplina in modo esaustivo, ma ne delega interamente o parzialmente la regolamentazione ai Comuni stessi, concedendo loro una libertà decisionale relativamente ampia. Inoltre, come spiega il messaggio relativo alla nuova Costituzione federale, il ricorso per violazione dell'autonomia comunale «si distingue dal ricorso per violazione dei diritti costituzionali per la qualità del ricorrente (il ricorso è presentato da un ente pubblico e non da un privato) e per la natura del motivo invocato (anche se l'autonomia dei comuni e delle altre corporazioni di diritto pubblico ha la funzione di garantire una libertà, non costituisce tuttavia un diritto fondamentale dei privati nei confronti dello Stato) ».
47 La portata dell'autonomia comunale varia notevolmente da un cantone all'altro. La giurisprudenza ha ad esempio riconosciuto che i comuni che si ritengono lesi nella loro autonomia da un piano direttore cantonale possono – a differenza dei privati – impugnarlo direttamente o, in determinate circostanze, in via pregiudiziale sulla base dell'art. 89 cpv. 2 lett. c LTF. Essi hanno quindi la legittimazione ad agire per far valere la violazione della loro autonomia. In un'altra sentenza, il Tribunale federale ha stabilito che l'art. 84 cpv. 2 Cost./ZH, secondo cui lo scioglimento di un comune scolastico – che, come un comune politico, è un ente pubblico autonomo (art. 83 cpv. 3 Cost./ZH) – può essere deciso a maggioranza dei voti all'interno di tale comune, conferisce una garanzia di diritto cantonale ai comuni scolastici. Tale garanzia, che deriva dalla costituzione cantonale e che è garantita dalla Confederazione, è protetta da quest'ultima. I comuni scolastici possono quindi far valere, se del caso, che una disposizione legale cantonale contraria a tale garanzia viola il diritto di livello superiore (art. 89 cpv. 2 lett. c LTF). Inoltre, nel Cantone di Friburgo, la legislazione cantonale autorizza, o addirittura incarica, i comuni di regolamentare i settori della distribuzione dell'acqua potabile e della riscossione di una tassa di allacciamento sul loro territorio. Essi possono quindi avvalersi di una certa autonomia in questo settore.
48 La protezione dei diritti costituzionali riconosciuta ai comuni per difendere la loro autonomia è stata estesa solo ad alcune corporazioni di diritto pubblico, come la Chiesa evangelica del Cantone di San Gallo, la cui organizzazione può essere paragonata a quella di un comune, e l'Università di Losanna. È stata invece negata in particolare ai Servizi industriali ginevrini, all'Hospice général dello stesso cantone, al cantone di Vaud (CHUV), all'istituto cantonale di assicurazione e prevenzione del cantone di Neuchâtel, al cantone di Ginevra e all'aeroporto internazionale di Ginevra.
7. Diritti politici (lett. f)
49 Il Tribunale federale è competente a esaminare le contestazioni per violazione delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici. Si tratta dell'ultimo caso in cui la violazione del diritto cantonale può essere invocata in modo autonomo (cfr. anche l'art. 95 lett. d LTF) . Come sottolinea Pascal Mahon, questo motivo di adizione del Tribunale federale in una lettera separata non era assolutamente necessario, nella misura in cui i diritti politici sono tutelati dall'art. 34 Cost., disposizione che costituisce diritto federale ai sensi dell'art. 189 lett. a (cfr. N. 17 ss supra).
50 Ai sensi dell'art. 34 cpv. 1 Cost., i diritti politici sono garantiti. Tale garanzia tutela la libera formazione dell'opinione dei cittadini e l'espressione fedele e sicura della loro volontà (art. 34 cpv. 2 Cost.). Il concetto di diritti politici comprende il diritto di voto e di eleggibilità (attivo e passivo), le operazioni di preparazione e di svolgimento delle votazioni (votazioni ed elezioni), il diritto di iniziativa e di referendum, nonché altre forme di partecipazione democratica. Il ricorso in materia di diritti politici tutela non solo i diritti politici individuali di ciascun cittadino, ma anche il corretto funzionamento del processo decisionale democratico.
51 È interessante notare che, sotto il regime della precedente Costituzione federale, il Tribunale federale aveva solo competenze marginali in materia di diritti politici a livello federale. La riforma della giustizia ha introdotto un ricorso in materia di diritti politici a livello federale. La lettera f prevede quindi una « innovazione sostanziale di rilievo », nel senso che le competenze che erano state concesse al Consiglio federale e al Consiglio nazionale sono ora assunte dal Tribunale federale (cfr. art. 80 LDP).
52 Se, secondo il messaggio relativo alla nuova Costituzione federale, l'obiettivo perseguito era quello di «garantire ai diritti politici la stessa protezione giudiziaria in materia federale che in materia cantonale», tale obiettivo non è stato raggiunto, come sottolinea giustamente François Chaix: non esiste infatti alcun parallelismo, poiché il ricorso contro gli atti dell'Assemblea federale in materia di validità di un'iniziativa popolare (art. 139 cpv. 3 Cost.) (cfr. N. 83 infra) e di informazione fornita dal Consiglio federale agli elettori (art. 10a LDP) è escluso dall'art. 189 cpv. 4 Cost. (cfr. N. 84 infra).
53 La LDP non prevede alcun rimedio giuridico che consenta di far valere irregolarità note solo dopo una votazione federale. Il Tribunale federale ha tuttavia stabilito nella sua giurisprudenza che un «controllo giurisdizionale retrospettivo» è collegato all'art. 189 cpv. 1 lett. f Cost. . Esso è quindi competente, in ultima istanza, a conoscere dei ricorsi in cui la conformità di una votazione federale alla Costituzione e alla legislazione federale è messa in discussione a causa di gravi irregolarità scoperte successivamente (su questa questione, cfr. anche N. 92 infra).
54 Secondo il Tribunale federale, le irregolarità di una votazione federale devono essere contestate in primo luogo dinanzi al governo cantonale, conformemente all'art. 77 LDP, anche se le conclusioni tratte o i fatti contestati esulano dalla competenza dell'autorità cantonale, che in tali casi pronuncerà una decisione di irricevibilità. Questa situazione non è soddisfacente; a nostro avviso, per ragioni di economia procedurale, dovrebbe essere ammesso il ricorso omisso medio (o «ricorso saltato» o «Sprungbeschwerde») direttamente al Tribunale federale. Va sottolineato che il messaggio del 30 aprile 2025 relativo alla modifica della legge federale sui diritti politici tiene conto di questo problema. Il Consiglio federale propone infatti di alleggerire i Cantoni prevedendo, in questo tipo di casi, la possibilità di ricorrere direttamente al Tribunale federale, il che richiederebbe anche un adeguamento della LTF. Questa revisione è benvenuta. Va inoltre ricordato che, in occasione di una causa relativa a un ricorso contro il ritiro di un'iniziativa popolare, il Tribunale federale ha ritenuto che motivi importanti giustificassero l'applicazione per analogia dell'art. 80 cpv. 2 e 3 LDP e di ammettere la possibilità di un ricorso diretto al Tribunale federale.
B. Competenza giurisdizionale del Tribunale federale in caso di controversie tra la Confederazione e i Cantoni o tra Cantoni (cpv. 2)
1. Considerazioni generali
55 La competenza del Tribunale federale a decidere le controversie tra la Confederazione e i Cantoni o tra i Cantoni avrebbe potuto essere dedotta dall'art. 189 cpv. 1 Cost., in particolare dalle lettere a e c. Essa è stata ritenuta sufficientemente importante da essere menzionata separatamente nella Costituzione. Come spiega il messaggio relativo alla nuova Costituzione federale, è «importante per uno Stato federale che i conflitti che lo oppongono agli Stati membri o che oppongono questi ultimi tra loro siano trattati nell'ambito di una procedura giudiziaria ordinaria». È logico che spetti al Tribunale federale decidere su queste controversie che gli saranno sottoposte mediante azione, a condizione che non sia possibile ricorrere.
56 L'art. 189 cpv. 2 Cost. è un mandato rivolto al legislatore. Esso è concretizzato nell'art. 120 LTF (sul rapporto tra queste due disposizioni, cfr. N. 71 ss infra). Questa disposizione elenca, al suo cpv. 1, le controversie che possono essere oggetto di un'azione in unica istanza dinanzi al Tribunale federale. Si tratta di conflitti di competenza tra autorità federali e autorità cantonali (lett. a), nonché di controversie di diritto civile o pubblico tra Confederazione e Cantoni o tra Cantoni (lett. b). L'art. 120 cpv. 1 lett. a LTF (che tratta i conflitti di competenza) è una sottocategoria dell'art. 120 cpv. 1 lett. b LTF (che riguarda le controversie di diritto civile o pubblico). La lettera c dell'art. 120 cpv. 1 LTF ha una portata diversa: riguarda le azioni di responsabilità contro lo Stato che rientrano nella categoria delle altre competenze del Tribunale federale (art. 189 cpv. 3 LTF; N. 75 ss infra).
57 L'azione è inammissibile se un'altra legge federale autorizza un'autorità a pronunciarsi su tali controversie (art. 120 cpv. 2 LTF). In altri termini, la sussidiarietà del ricorso ai sensi dell'art. 120 cpv. 2 LTF impedisce i procedimenti diretti dinanzi al Tribunale federale. Per contro, quando la procedura per via di azione è ammissibile, non vi è più spazio per la procedura di ricorso. Va inoltre ricordato che l'azione è inammissibile anche quando è intentata da privati, poiché il testo degli art. 189 cpv. 2 Cost. e 120 cpv. 1 lett. a e b LTF menzionano chiaramente la Confederazione e i Cantoni.
58 La particolarità dell'azione risiede nel fatto che il Tribunale federale non è adito come ultima istanza di ricorso, dopo l'esaurimento dei mezzi di diritto, come avviene generalmente, ma come unica istanza. Esso è quindi tenuto a istruire personalmente le cause e ad accertare i fatti, il che non corrisponde al suo ruolo tradizionale, ovvero quello di una corte suprema (art. 188 cpv. 1 Cost.), e può anche contribuire al suo sovraccarico. Uno degli obiettivi della riforma della giustizia (revisione della Costituzione federale) e della revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale era proprio quello di scaricare il Tribunale federale da questi processi diretti. Pertanto, «[i]l non dovrà più funzionare come unica istanza solo nei casi in cui ragioni di politica generale lo richiedano […]», vale a dire in particolare nelle controversie elencate all'art. 120 cpv. 1 LTF.
59 La procedura di ricorso ai sensi dell'art. 120 cpv. 1 lett. a e b LTF è raramente utilizzata. Anziché intentare un'azione, gli enti federati cercano piuttosto di risolvere le loro divergenze in modo informale sulla base dell'art. 44 cpv. 3 Cost. Questa disposizione prevede che le controversie tra i Cantoni o tra i Cantoni e la Confederazione siano, per quanto possibile, risolte mediante negoziazione o mediazione.
2. Controversie
60 Come già indicato, le controversie ai sensi dell'art. 189 cpv. 2 Cost. possono riguardare conflitti di competenza o contestazioni di diritto civile o pubblico. Tali controversie sono importanti dal punto di vista del diritto costituzionale. Per quanto riguarda i conflitti di competenza, il ruolo del Tribunale federale consiste nell'esaminare se l'ordine di ripartizione delle competenze all'interno dello Stato federale sia stato rispettato, rispettivamente nel determinare quale collettività abbia il diritto di agire in un determinato ambito. Le controversie ai sensi dell'art. 189 cpv. 2 Cost. hanno la particolarità di opporre la Confederazione e i Cantoni (lett. a) o i Cantoni tra loro (lett. b).
a. Tra autorità federali e cantonali
61 Nei rapporti tra autorità federali e cantonali esistono numerose leggi federali ai sensi dell'art. 120 cpv. 2 LTF che abilitano un'autorità federale a dirimere un conflitto di competenza o una contestazione con una decisione suscettibile di ricorso. Sul piano procedurale, la difficoltà principale consiste nell'identificare e, se del caso, interpretare le basi legali pertinenti per determinare se l'azione debba essere ammessa o se debba essere privilegiata la via del ricorso. In generale, nei rapporti tra autorità federali e cantonali, il Tribunale federale ritiene che l'azione debba essere ammessa solo in modo restrittivo e che la via del ricorso debba essere preferita. Di seguito presenteremo tre sentenze in cui il Tribunale federale è stato adito in merito a una controversia tra un'autorità federale e un'autorità cantonale (cfr. N. 62-64).
62 La sentenza ATF 136 IV 139 riguardava un conflitto negativo di competenza tra il Tribunale cantonale ticinese e il Tribunale penale federale (TPF), che si erano entrambi dichiarati incompetenti a statuire su una richiesta di rimozione dei sigilli su documenti sequestrati in uno studio legale presentata dal Ministero pubblico ticinese. Adito dal TPF con un ricorso, il Tribunale federale non era entrato nel merito, ritenendo che il conflitto di competenza avrebbe dovuto essere risolto mediante una decisione di irricevibilità del TPF impugnabile dinanzi al Tribunale federale ai sensi dell'art. 120 cpv. 2 LTF (cfr. N. 57 supra).
63 In una sentenza non pubblicata nella Raccolta ufficiale, il Tribunale federale è entrato nel merito di un conflitto di competenza relativo alla fissazione di un canone unico di allacciamento alla rete, controversia che opponeva la Confederazione Svizzera (ricorrente), rappresentata dal Dipartimento dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC), quest'ultimo rappresentato dalla Commissione federale dell'energia elettrica (ElCom), e il Cantone di Lucerna (la convenuta). Nel merito, il Tribunale federale aveva accettato l'azione ritenendo che l'ElCom non fosse competente a fissare o controllare i costi di allacciamento alla rete e i contributi alla rete; tale compito spettava alle autorità cantonali. Di conseguenza, era il Cantone di Lucerna ad essere competente per esaminare il credito invocato dal gestore della rete nei confronti di un consumatore finale.
64 La DTF 150 II 273 tratta una controversia di diritto pubblico tra la Confederazione e un Cantone (art. 120 cpv. 1 lett. b LTF). La controversia ha origine da una decisione del Segretariato di Stato della migrazione (SEM) di non versare più indennità forfettarie alla Repubblica e al Cantone di Neuchâtel in relazione alla presa in carico di un richiedente asilo, con la motivazione che il Cantone avrebbe mancato al suo dovere di procedere al trasferimento cosiddetto «Dublino» di tale richiedente entro il termine stabilito. Sulla questione della sua competenza, il Tribunale federale ricorda che dall'art. 120 LTF risulta che il ricorso dinanzi al Tribunale federale costituisce in linea di principio la via giurisdizionale ordinaria nelle controversie tra la Confederazione e i Cantoni; essa diventa invece sussidiaria rispetto al ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 segg. LTF) quando una legge speciale attribuisce a un'autorità diversa dal Tribunale federale la competenza di decidere su tale controversia mediante una decisione. Sottolinea che la giurisprudenza ha già avuto modo di riconoscere che spetta all'Ufficio federale della migrazione, oggi SEM, di decidere mediante decisione in merito al rimborso da parte della Confederazione delle spese sostenute dai Cantoni per l'alloggio dei richiedenti l'asilo. L'UMS dispone infatti di tale competenza in applicazione dell'art. 16 della legge federale del 5 ottobre 1990 sugli aiuti finanziari e le indennità (LSu; RS 616.1). Di conseguenza, il Tribunale federale ritiene che ci si trovi in una situazione in cui una legge federale autorizza un'autorità amministrativa, nella fattispecie il SEM, a pronunciarsi su una controversia di diritto pubblico tra la Confederazione e un Cantone, cosicché tale controversia non può essere oggetto di un ricorso dinanzi al Tribunale federale ai sensi dell'art. 120 cpv. 1 lett. b LTF, ma solo di un ricorso in materia di diritto pubblico in ultima istanza ai sensi dell'art. 120 cpv. 2 LTF. Esso ritiene inoltre che il ricorso fondato sull'art. 120 cpv. 2 LTF debba soddisfare esclusivamente le condizioni di cui al capitolo 4 della LTF e che non sia necessario esaminare le condizioni di cui agli art. 83 e 89 LTF. La decisione del Tribunale federale è motivata in particolare dal fatto che una sentenza di irricevibilità basata sugli articoli 83 o 89 LTF avrebbe come conseguenza quella di impedire alla più alta giurisdizione del Paese di pronunciarsi su determinati tipi di controversie insorte tra la Confederazione e i Cantoni o tra Cantoni, contrariamente a quanto previsto dall'articolo 189 cpv. 2 Cost.
b. Tra i Cantoni
65 Occorre innanzitutto sottolineare che, sebbene la LTF non menzioni all'art. 120 cpv. 1 lett. a LTF menziona solo i conflitti di competenza tra la Confederazione e i Cantoni, il Tribunale federale può essere adito anche in caso di conflitto di competenza intercantonale mediante un'azione ai sensi dell'art. 120 LTF, in mancanza di competenza di un'altra autorità che statuisca con decisione impugnabile dinanzi ad esso. Ciò risulta dal testo dell'art. 189 cpv. 2 Cost. e dal fatto che, come indicato in precedenza, un conflitto di competenza non è altro che una controversia. Va poi osservato che le competenze decisionali sembrano più delicate nei rapporti tra i Cantoni che nei rapporti tra le autorità federali e cantonali (cfr. N. 61 supra). È infatti difficile immaginare che un Cantone, nell'ambito di una controversia con un altro Cantone, sia autorizzato a prendere una decisione vincolante per l'altro Cantone interessato. Questa situazione sarà illustrata dalle due sentenze presentate di seguito (cfr. N. 66 e 67). D'altra parte, come dimostra l'ultima sentenza citata (cfr. N. 68 infra), occorre tenere presente che un'autorità federale può essere autorizzata a emettere una decisione vincolante per un Cantone nell'ambito di una controversia tra due Cantoni.
66 Nella DTF 141 III 84, il Tribunale federale si è occupato della designazione dell'autorità di protezione dei minori e degli adulti (di seguito: APMA) competente a livello intercantonale. Il Cantone di San Gallo e l'APEA dello stesso Cantone (di seguito: i ricorrenti) avevano presentato ricorso al Tribunale federale contro una decisione del Tribunale superiore del Cantone di Sciaffusa, che aveva constatato che l'APEA di Sciaffusa non era competente a istituire una curatela a favore di A. e rinviato il caso all'APEA del Cantone di San Gallo per un ulteriore esame. Nelle loro conclusioni, i ricorrenti chiedevano al Tribunale federale di constatare che l'APEA del Cantone di San Gallo non era competente; in subordine, chiedevano che il loro ricorso fosse trattato come un'azione del Cantone di San Gallo contro il Cantone di Sciaffusa. Nel caso di specie, il Tribunale federale ha giudicato che l'art. 444 cpv. 4 CC non potesse essere considerato come un'abilitazione federale ai sensi dell'art. 120 cpv. 2 LTF, che consente all'autorità giudiziaria di ricorso di un Cantone di determinare, con effetto vincolante, la competenza di una CPEA di un altro Cantone, rendendo così inammissibile un'azione in materia di conflitti di competenza intercantonali tra CPEA. Ne ha concluso che, quando le APEA situate in Cantoni distinti non concordano sulla loro competenza, la loro controversia deve essere risolta mediante un'azione ai sensi dell'art. 120 cpv. 1 lett. b LTF (considerando 4.7). Di conseguenza, non ha dato seguito al ricorso. Lasciando infine irrisolta la questione se un'azione e un ricorso possano essere presentati nella stessa memoria o debbano essere introdotti separatamente, non ha dato seguito nemmeno all'azione, nella misura in cui né il ricorrente (rappresentato dal capo del Dipartimento dell'interno del Cantone di San Gallo) né il convenuto (rappresentato dall'APEA del Cantone di Sciaffusa) avevano esplicitamente giustificato il loro potere di rappresentare i Cantoni interessati.
67 Il Tribunale federale ha confermato la soluzione adottata nella DTF 141 III 84 in una sentenza del 2022. Ha precisato che, quando l'APEA adita in primo grado sottopone la questione della sua competenza all'istanza giudiziaria di ricorso, in applicazione dell'art. 444 cpv. 4 CC, sono possibili due esiti. In primo luogo, se l'istanza giudiziaria di ricorso ritiene che un'APEA extracantonale sia competente ai sensi dell'art. 444 cpv. 4 CC, sussiste un conflitto di competenza intercantonale negativo e l'unica via legale possibile è l'azione prevista dall'art. 120 cpv. 1 lett. b LTF; il Tribunale federale non entra nel merito di un ricorso diretto contro la decisione dell'istanza giudiziaria di ricorso. In secondo luogo, se l'istanza giudiziaria di ricorso conferma la competenza territoriale dell'APEA che le ha sottoposto la questione della sua competenza, non sussiste più un conflitto di competenza intercantonale e l'APEA è vincolata dalla decisione dell'istanza giudiziaria di ricorso cantonale, come nel caso dei conflitti di competenza intracantonali.
68 La DTF 136 IV 44 dimostra infine che, nell'ambito di una controversia tra Cantoni, occorre sempre esaminare se una legge federale autorizzi un'autorità a pronunciarsi su tale controversia. In questo caso, il Cantone di Berna aveva intentato un'azione contro il Cantone di Appenzello Esterno dinanzi al Tribunale federale in merito all' esecuzione in Svizzera di una sentenza penale emessa all'estero. Il Cantone di Berna concludeva che il Cantone di Appenzello Esterno era competente per far eseguire a X una pena detentiva pronunciata da una sentenza di un tribunale di Madrid e dichiarata esecutiva da una decisione di un tribunale di primo grado bernese. Il Tribunale federale ha rifiutato di entrare nel merito dell'azione. Ha ritenuto che l'Ufficio federale di giustizia dovrà decidere sulla questione della competenza sulla base dell'art. 104 cpv. 1 AIMP, mediante una decisione contro la quale il Cantone interessato potrà ricorrere al Tribunale federale, conformemente all'art. 120 cpv. 2 LTF.
3. Alcune osservazioni sulla giurisprudenza
69 La giurisprudenza del Tribunale federale citata nel capitolo precedente mostra che la procedura relativa alle controversie ai sensi dell'articolo 189 capoverso 2 Cost. può porre difficoltà ai Cantoni e alle autorità federali interessati. Infatti, l'individuazione della via legale corretta in un caso particolare non è sempre evidente e gli errori sono frequenti. In caso di dubbio, si raccomanda di agire sia per via dell'azione che per via del ricorso con due scritti separati.
70 Per quanto riguarda l'esame della competenza ai sensi dell'art. 444 CC, alcuni autori suggeriscono che il legislatore completi il cpv. 4 di tale disposizione per indicare esplicitamente che la decisione dell'autorità giudiziaria è vincolante per gli altri Cantoni. Per i motivi sopra menzionati (cfr. N. 65 supra), una tale soluzione sembra poco rispettosa della sovranità dei Cantoni. Quest'ultima è precisamente preservata dalla via dell'azione, che consente ai Cantoni di presentarsi dinanzi al Tribunale federale su un piano di parità.
4. Costituzionalità dell'art. 120 cpv. 2 LTF
71 Secondo Zheni Luks, l'art. 189 cpv. 2 Cost. prescrive solo il ricorso, e non il ricorso, come procedura da seguire per risolvere le controversie tra la Confederazione e i Cantoni o tra i Cantoni. Lo deduce in particolare dall'importanza e dalla natura delle controversie in questione, che richiedono che solo il Tribunale federale sia competente a dirimere mediante un'azione, in unica istanza. Ritiene pertanto che l'art. 120 cpv. 2 LTF, che dispone che l'azione è inammissibile se un'altra legge federale autorizza un'autorità a pronunciarsi su tali contestazioni e se un ricorso contro tale decisione è ammissibile in ultima istanza dinanzi al Tribunale federale, non è conforme all'art. 189 cpv. 2 Cost. Pertanto, secondo la sua interpretazione di questa norma, il costituente non avrebbe consentito al legislatore di prevedere una via diversa da quella dell'azione per quanto riguarda tali controversie.
72 Non condividiamo questa opinione. Spetta al legislatore federale decidere se tali controversie debbano essere risolte mediante un'azione o un ricorso. Si tratta di una questione di organizzazione giudiziaria che non trova posto nella Costituzione federale e che deve poter essere regolata nella LTF. Certo, la soluzione proposta da questa autrice, che raccomanda la via dell'azione per le controversie previste dall'art. 120 cpv. 1 lett. a e b LTF, offre maggiore chiarezza e riduce l'incertezza giuridica. Tuttavia, come abbiamo visto in precedenza, a volte può essere difficile determinare se un'altra legge federale autorizzi un'autorità a pronunciarsi su tali contestazioni; infatti, può capitare che il Tribunale federale non entri nel merito dei procedimenti sottoposti al suo esame (cfr. N. 62 e N. 66 supra). Il ricorso previsto dall'art. 120 cpv. 2 LTF è tuttavia conforme alla volontà di alleggerire il carico di lavoro del Tribunale federale, espressa più volte sia nel messaggio relativo a una nuova Costituzione federale che in quello concernente la revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale. L'art. 120 cpv. 2 LTF è quindi, a nostro avviso, conforme all'art. 189 cpv. 2 Cost.
C. Altre competenze (cpv. 3)
73 L'art. 189 cpv. 3 Cost. consente al legislatore di estendere le competenze del Tribunale federale. La dottrina non è unanime sulla natura di queste altre competenze, il che non sorprende dato che questa disposizione fornisce poche indicazioni. Pascal Mahon ritiene che questa norma non sembri riferirsi esclusivamente alle competenze giurisdizionali, ma anche ad altre competenze di natura legislativa o esecutiva. Oltre alle competenze giurisdizionali, Goran Seferovic non sembra escludere le competenze regolamentari o esecutive, nella misura in cui sono legate alle competenze giurisdizionali (art. 189 Cost.) o al diritto del Tribunale federale di amministrarsi autonomamente (art. 188 cpv. 3 Cost.). Giovanni Biaggini giunge alla stessa conclusione, ma non menziona le competenze esecutive.
74 Il legislatore ha fatto ricorso al capoverso 3 nella LTF e in altre leggi federali. Ha conferito al Tribunale federale la competenza di esaminare, con pieno potere cognitivo, la violazione del diritto straniero (art. 96 LTF), nonché l'accertamento incompleto o errato dei fatti in materia di concessione o rifiuto di prestazioni in denaro dell'assicurazione contro gli infortuni o dell'assicurazione militare (art. 97 cpv. 2 LTF). Tra le altre competenze derivanti dal cpv. 3, si può ancora rilevare che il Tribunale federale è l'unica istanza di ricorso e di revisione delle sentenze arbitrali (art. 191 LDIP), che esercita la vigilanza sulla gestione del TPF, del TAF e del Tribunale federale dei brevetti (art. 1 cpv. 2 LTF) e che nomina i membri delle commissioni di stima (art. 59 cpv. 2, prima frase, LEx).
75 La competenza del Tribunale federale è stata estesa anche nell'ambito dei processi diretti (cfr. N. 55 ss supra) . Esso conosce, mediante azione in unica istanza, delle pretese relative al risarcimento dei danni o a un'indennità a titolo di riparazione morale risultanti dall'attività ufficiale delle persone di cui all'art. 1 cpv. 1 lett. a-cbis della legge federale del 14 marzo 1958 sulla responsabilità della Confederazione, dei membri delle sue autorità e dei suoi funzionari (LRCF; RS 170.32) (art. 120 cpv. 1 lett. c LTF), vale a dire i membri del Consiglio federale e il Cancelliere della Confederazione, i membri e i supplenti dei tribunali federali, nonché i membri dell'Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione. L'art. 10 cpv. 2, prima frase, LRCF ha lo stesso contenuto dell'art. 120 cpv. 1 lett. c LTF. La procedura da seguire in questi casi è la seguente. Dopo aver presentato una richiesta di indennizzo al Dipartimento federale delle finanze (art. 20 cpv. 2 LRCF), la persona che si ritiene lesa deve agire dinanzi al Tribunale federale (art. 120 cpv. 1 lett. c LTF) quando tale richiesta è contestata dalla Confederazione o se quest'ultima non ha preso posizione entro un termine di tre mesi. Deve quindi presentare ricorso al Tribunale federale entro un termine di sei mesi (art. 20 cpv. 3 LRCF, art. 3 dell'ordinanza del 30 dicembre 1958 relativa alla legge sulla responsabilità [OLRCF; RS 170.321]).
76 Dall'entrata in vigore della LTF nel 2007, il Tribunale federale è stato adito circa 39 volte con azioni di responsabilità contro la Confederazione fondate sull'art. 120 cpv. 1 lett. c LTF (stato: marzo 2025). Di queste 39 sentenze, 22 azioni sono state dichiarate irricevibili, 12 sono state respinte (anche nella misura della loro ricevibilità), mentre le restanti sono state cancellate dal ruolo perché diventate prive di oggetto o concluse con un ritiro o una transazione giudiziaria. È da notare il numero elevato di azioni dichiarate irricevibili e l'assenza di ammissioni. I casi di irricevibilità più frequenti riguardano azioni di responsabilità dello Stato intentate da privati contro membri di un'autorità cantonale che avrebbero dovuto essere presentate non direttamente al Tribunale federale, ma a un'autorità cantonale. Altri casi di irricevibilità riguardano ricorrenti che non invocano il comportamento illecito di un membro di un'autorità appartenente alla cerchia delle persone menzionate nell'art. 1 cpv. 1 lett. a-cbis LRCF.
77 La dottrina sottolinea infine che l'estensione delle competenze del Tribunale federale comporta dei limiti. L'art. 189 Cost. presuppone l'esistenza di una contestazione (cfr. N. 13 supra), il che implica che il capoverso 3 non costituisce una base legale che consentirebbe al legislatore di estendere la competenza del Tribunale federale all'emissione di pareri giuridici. Diversi autori ritengono quindi che la pratica dell'obiter dictum, locuzione latina che significa letteralmente «per inciso», ovvero un parere non utile alla soluzione della controversia, sia discutibile, se non addirittura incompatibile con la missione del Tribunale federale, che è quella di decidere solo sulle controversie che gli vengono sottoposte dalle parti. Tuttavia, una ricerca dimostra che il Tribunale federale vi ricorre spesso. È tuttavia vero che talvolta può essere utile ricorrervi nella pratica per esporre in modo esaustivo il problema giuridico da risolvere, delimitarlo o fornire ulteriori spiegazioni a un justiciable, anche se è opportuno darne un uso moderato.
D. Atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale (cpv. 4)
1. Principio: non impugnabilità (prima frase)
78 Ai sensi dell'articolo 189 cpv. 4, prima frase, della Costituzione, gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere portati dinanzi al Tribunale federale. La versione francese di questo testo differisce dalle versioni tedesca e italiana, che precisano che tali atti non possono essere «contestati» («angefochten», «impugnati»). Questa differenza non è significativa; tuttavia, sarebbe stato più preciso utilizzare il verbo «contestare» anche nella versione francese, in riferimento alle altre due versioni linguistiche.
79 La conseguenza di questa disposizione è la seguente: se tali atti sono contestati dinanzi al Tribunale federale in un caso particolare, quest'ultimo deve pronunciare una decisione di irricevibilità. L'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost. si distingue quindi dall'art. 190 Cost. Quest'ultima disposizione prevede l'obbligo di applicare le leggi federali e il diritto internazionale, e non un divieto di esame. Secondo la giurisprudenza, è possibile esaminare la costituzionalità di una legge federale in via pregiudiziale; ma se tale incostituzionalità viene constatata, la legge deve comunque essere applicata. Per contro, l'applicazione dell'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost. vieta qualsiasi esame materiale e può solo portare a una non entrata nel merito da parte del Tribunale federale.
80 Questa limitazione delle competenze del Tribunale federale si basa sull'idea che l'Assemblea federale e il Consiglio federale prendono principalmente decisioni politiche, che non devono essere esaminate dal potere giudiziario per ragioni di separazione dei poteri. Durante i dibattiti parlamentari è stato sottolineato che il Tribunale federale non deve essere posto al di sopra del Consiglio federale e dell'Assemblea federale. Il capoverso 4 traccia così una linea di demarcazione tra il Tribunale federale e le due autorità politiche supreme della Confederazione. Esiste inoltre una stretta correlazione tra l'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost. e l'art. 190 Cost., che perseguono lo stesso obiettivo: garantire la separazione dei poteri.
81 Per «atti» dell'Assemblea federale e del Consiglio federale si intendono non solo le decisioni individuali e concrete, ma anche le norme generali e astratte (atti normativi), ovvero le ordinanze del Consiglio federale e gli atti legislativi del Parlamento. L'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost. include anche gli atti degli organi dell'Assemblea federale (art. 31 LParl) e delle delegazioni del Consiglio federale (art. 23 LOGA), precisando che queste ultime non hanno comunque alcun potere decisionale (art. 23 cpv. 2, seconda frase, LOGA).
82 È importante precisare che l'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost. esclude un controllo diretto o astratto degli atti normativi dell'Assemblea federale o del Consiglio federale, indipendentemente dalla loro applicazione. Va notato che il Consiglio nazionale ha rifiutato di dare seguito a un'iniziativa parlamentare che chiedeva la creazione di basi legali che consentissero ai tribunali di procedere a un controllo astratto rapido delle norme relative alle ordinanze di necessità del Consiglio federale (art. 185 cpv. 3 Cost. in relazione all'art. 7d LOGA) e dell'Assemblea federale (art. 173 cpv. 1 lett. c Cost. in relazione all'art. 7d cpv. 3 LOGA). Per contro, non esclude che tali atti normativi possano essere oggetto di un controllo di conformità alla Costituzione o alla legge, in occasione dell'esame di un caso particolare (controllo indiretto o concreto). L'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost. deve tuttavia essere letto in parallelo con l'art. 190 Cost., che prevede che il Tribunale federale e le altre autorità siano tenuti ad applicare le leggi federali e il diritto internazionale. Questa disposizione vieta di rifiutare l'applicazione di una legge federale contraria alla Costituzione, ma non impedisce di controllarne la conformità alla Costituzione (« Anwendungsgebot und kein Prüfungsverbot »).
83 Secondo l'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost., e salvo diversa disposizione di legge federale (cpv. 4, seconda frase; cfr. N. 86 ss infra), non sono impugnabili dinanzi al Tribunale federale le ordinanze dell'Assemblea federale o del Consiglio federale (cfr. tuttavia la possibilità per i Cantoni di contestarle mediante azione diretta ai sensi dell'art. 120 LTF, cfr. N. 93 infra), le leggi federali, le dichiarazioni del Consiglio nazionale, del Consiglio degli Stati o del Consiglio federale (art. 32 e 33 RCN; art. 27 e 28 RCE), gli atti elettorali dell'Assemblea federale, in particolare l'elezione dei membri del Consiglio federale, del Cancelliere o della Cancelliera della Confederazione, dei giudici del Tribunale federale e del generale (art. 168 cpv. 1 Cost.), ma anche quella dei giudici del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale e del Tribunale federale dei brevetti (art. 168 cpv. 2 Cost. in relazione agli art. 5 cpv. 1 LTAF, 42 cpv. 1 LOAP e 9 cpv. 1 LTFB), l'approvazione dei trattati internazionali da parte dell'Assemblea federale (art. 166 cpv. 2 Cost.) e la loro ratifica da parte del Consiglio federale (art. 184 cpv. 2, prima frase, Cost.), la garanzia di una costituzione cantonale da parte dell'Assemblea federale (art. 172 cpv. 2 Cost.), la dichiarazione di validità o invalidità di un'iniziativa popolare da parte dell'Assemblea federale (art. 139 cpv. 3 Cost.), le decisioni della Commissione dell'immunità del Consiglio nazionale (art. 13a RCN) o della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (art. 28a RCE) relative alle richieste di revoca dell'immunità dei membri dell'Assemblea federale (art. 17a cpv. 5 LParl), e i messaggi del Consiglio federale sui progetti di atti legislativi (art. 141 cpv. 1 LParl).
84 Sono considerati atti immunizzati ai sensi dell'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost. anche le spiegazioni del Consiglio federale relative alle votazioni popolari (art. 11 cpv. 2 LDP), i video di voto pubblicati dalla Cancelleria federale a complemento delle spiegazioni di voto del Consiglio federale, nella misura in cui corrispondono alle spiegazioni di voto adottate dal Consiglio federale (il che equivarrebbe a una verifica illegale delle spiegazioni di voto stesse), l'approvazione da parte del Consiglio federale dei piani direttori (art. 11 LAT), i divieti di ingresso o le espulsioni pronunciati dal Consiglio federale quando la salvaguardia degli interessi del Paese lo richiede (art. 184 cpv. 3 Cost.) o al fine di prevenire disordini esistenti o imminenti che minacciano gravemente l'ordine pubblico, la sicurezza esterna o interna (art. 185 cpv. 3 Cost.), le decisioni di revoca dei giudici del TAF, del TPF o del Tribunale federale dei brevetti pronunciate dall'Assemblea federale (art. 40a cpv. 1 lett. a e cpv. 3 LParl; art. 10 LTAF; art. 49 LOAP; art. 14 LTFB), nonché la decisione del Consiglio federale di avviare una procedura di consultazione e di mettere in vigore la revisione parziale dell'ordinanza sulla caccia del 1° novembre 2023 (RU 2023 622, n. IV pag. 4).
85 Infine, occorre essere consapevoli dell'esistenza di una tensione tra il principio di non contestabilità derivante dall'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost., da un lato, e – tra gli altri – gli art. 6, 13 CEDU e 29a Cost., dall'altro. Il primo vieta il ricorso al Tribunale federale per determinati atti, mentre i secondi garantiscono il diritto di accesso a un tribunale, il diritto a un ricorso effettivo e l'accesso al giudice.
2. Eccezioni: impugnabilità (seconda frase)
86 L'art. 189 cpv. 4, seconda frase, Cost. consente al legislatore di prevedere eccezioni alla non impugnabilità degli atti dell' Assemblea federale e del Consiglio federale. Tale eccezione non figurava nel progetto del Consiglio federale. È stata introdotta dalla Commissione del Consiglio degli Stati e poi adottata dallo stesso Consiglio nella seduta del 5 marzo 1998. Il relatore aveva sottolineato che il legislatore federale aveva così la possibilità di lasciare la competenza là dove lo riteneva politicamente giusto. D'altra parte, i dibattiti sono stati particolarmente intensi nel Consiglio nazionale. Una proposta di minoranza, che alla fine non è stata adottata, auspicava che le decisioni individuali e concrete del Consiglio federale potessero essere esaminate dal Tribunale federale. Un parlamentare, che sosteneva questa proposta, ha sottolineato che era necessario accettare una deroga al principio della separazione dei poteri, poiché una delle regole fondamentali del nostro Stato di diritto è che gli atti individuali e concreti delle autorità esecutive, ovvero le decisioni in caso di controversia, devono essere almeno esaminati da un'autorità giudiziaria. Un altro parlamentare sosteneva invece che il Consiglio federale doveva poter prendere decisioni puramente politiche che non fossero soggette a controllo, cosa che non sarebbe più stata possibile con la proposta di minoranza. Infine, l'intervento del consigliere federale Arnold Koller, che ha assicurato che il Consiglio federale desiderava in linea di principio liberarsi di tutti i compiti giudiziari, è stato senza dubbio determinante per respingere di misura la proposta minoritaria. Va sottolineato che l'eccezione prevista dall'art. 189 cpv. 4, seconda frase, Cost. può essere messa in relazione con la riforma della giustizia, accettata in occasione di una votazione popolare il 12 marzo 2000, che ha introdotto in particolare un nuovo diritto fondamentale che garantisce l'accesso al giudice (art. 29a Cost. in vigore dal 1° gennaio 2007).
87 Per ragioni politiche, il legislatore ha in gran parte rinunciato a prevedere eccezioni ai sensi dell'art. 189 cpv. 4 Cost. Come eccezione alla non impugnabilità degli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale, si può citare l'art. 33 lett. a e b LTAF, che prevede che alcune decisioni del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale possano essere oggetto di ricorso dinanzi al TAF. Si tratta in particolare delle decisioni prese in materia di rapporti di lavoro del personale della Confederazione, compreso il rifiuto di autorizzare l'azione penale (lett. a).
88 La violazione della garanzia di accesso al giudice (art. 29a Cost.) è quindi attenuata dalla possibilità lasciata al legislatore di prevedere delle eccezioni. Il Tribunale federale ha inoltre sottolineato che, se il legislatore non intende aprire la via del ricorso al Tribunale federale contro le decisioni di divieto d'ingresso pronunciate dal Consiglio federale in virtù dell'art. 189 cpv. 4, seconda frase, Cost., spetta al Consiglio federale, quando l'esistenza di una via di ricorso è richiesta dall'art. 13 CEDU, rinunciare all'esercizio della competenza decisionale conferitagli dalla Costituzione e lasciare al Dipartimento o all'Ufficio federale di polizia la responsabilità di prendere la decisione di prima istanza.
89 È tuttavia evidente che i meccanismi sopra menzionati non consentono di colmare tutte le lacune in materia di tutela giurisdizionale. Da un lato, è illusorio pensare che il legislatore possa prevedere tutti i casi in cui deve essere resa possibile una contestazione dinanzi a un'autorità giudiziaria. Dall'altro lato, il Consiglio federale potrebbe decidere di esercitare egli stesso una competenza decisionale che gli è conferita dalla Costituzione e non lasciare la decisione di prima istanza al Dipartimento o all'Ufficio federale di polizia, ritenendo erroneamente che il diritto internazionale non imponga alcun diritto di ricorso in un caso particolare. È quindi importante sottolineare che un diritto di ricorso contro le decisioni prese dall'Assemblea federale o dal Consiglio federale può derivare dall'applicazione del diritto internazionale, in particolare dall'art. 6 cpv. 1 CEDU o dall'art. 13 CEDU, anche se nella legge non è prevista alcuna eccezione ai sensi dell'art. 189 cpv. 4, seconda frase, Cost. Citeremo i tre esempi seguenti (cfr. N. 90, 91 e 92 infra).
90 Nella sentenza denominata «PKK», il Tribunale federale era stato adito con un ricorso contro una decisione del Consiglio federale di confisca di materiale propagandistico del Partito dei lavoratori del Kurdistan. Si poneva la questione se il Tribunale federale potesse entrare nel merito del ricorso, essendo esclusa la sua competenza in virtù delle disposizioni della vecchia legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (OJ; RO 60 269). Il Tribunale federale aveva in particolare ritenuto che la confisca di materiale propagandistico per motivi legati alla sicurezza esterna e interna riguardasse diritti e obblighi di carattere civile ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 CEDU. Aveva poi giudicato che, in caso di conflitto, il diritto internazionale prevale in linea di principio sul diritto nazionale, in particolare quando la norma di diritto internazionale mira a proteggere i diritti umani. Pertanto, nonostante le disposizioni della precedente OJ, il Tribunale federale ha ritenuto di dover entrare nel merito del ricorso, basandosi sull'art. 6 par. 1 CEDU.
91 L'Assemblea federale è competente a revocare i giudici dei tribunali federali di prima istanza (art. 10 LTAF; art. 49 LOAP; art. 14 LTFB). Tuttavia, come abbiamo visto, le decisioni prese dall'Assemblea federale non possono essere impugnate ai sensi dell'art. 189 cpv. 4 Cost. Il legislatore non ha previsto alcuna eccezione in questo ambito. Secondo i criteri stabiliti nella sentenza Vilho Eskelinen e altri c. Finlandia, che si applicano alla revoca di un giudice, devono essere soddisfatte cumulativamente due condizioni per escludere la protezione dell'art. 6 par. 1 CEDU: in primo luogo, il diritto interno dello Stato interessato deve aver espressamente escluso l'accesso a un tribunale per quanto riguarda la posizione o la categoria di dipendenti in questione; in secondo luogo, tale deroga deve basarsi su motivi oggettivi legati all'interesse dello Stato. La seconda condizione non sarà in linea di principio soddisfatta. Infatti, come già stabilito dalla Corte EDU nella sentenza Grzęda c. Polonia, l'impossibilità per un giudice di «accedere a una garanzia fondamentale per la tutela di un diritto difendibile di natura civile strettamente legato alla salvaguardia dell'indipendenza della giustizia non può essere considerata nell'interesse di uno Stato di diritto». La revoca costituisce quindi una procedura disciplinare che rientra nel campo di applicazione dell'articolo 6, paragrafo 1, della CEDU. La dottrina e la Commissione amministrativa del Tribunale federale sottolineano che questa constatazione potrebbe rivelarsi problematica, nella misura in cui la revoca di un giudice rientrerebbe negli atti dell'Assemblea federale non suscettibili di giustiziabilità. In questo caso, il primato del diritto internazionale dovrebbe quindi dispiegare tutti i suoi effetti e obbligare il Tribunale federale a entrare nel merito di tale contestazione. Va notato che l'unica misura disciplinare prevista dal diritto vigente nei confronti dei giudici dei tribunali federali di prima istanza è la loro revoca da parte dell'Assemblea federale, il che è insoddisfacente. Alla luce di questa constatazione, la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (sostenuta dalla Commissione della gestione del Consiglio nazionale) ha presentato, il 23 gennaio 2025, un'iniziativa parlamentare volta a elaborare le basi legali per l'introduzione di una vigilanza disciplinare sui giudici dei tribunali federali. In un parere giuridico commissionato dalle Commissioni di gestione al fine di determinare il margine di manovra costituzionale e legale per l'introduzione di tale controllo, è stato proposto in particolare di creare un Consiglio superiore della magistratura che «consentirebbe [...] di risolvere la spinosa questione del ricorso contro un'eventuale decisione di revoca».
92 Come abbiamo visto sopra (cfr. N. 84 supra), le spiegazioni del Consiglio federale non possono essere direttamente impugnate dinanzi al Tribunale federale sulla base dell'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost. Tuttavia, il Tribunale federale ha ritenuto che «lo stato delle informazioni complessive prevalente al momento di una votazione popolare può […] essere oggetto di contestazione». In una sentenza successiva ha precisato che tale eccezione si applica solo in casi eccezionali, quando è possibile una tutela retroattiva equivalente a un riesame. Secondo la sua giurisprudenza, il diritto al controllo della regolarità di una votazione federale e alla tutela giuridica retroattiva può essere dedotto direttamente dall'art. 29 cpv. 1 Cost. (in combinato disposto con l'art. 29a Cost.) «quando un'influenza massiccia e decisiva sul voto popolare è emersa solo in un secondo momento, dopo eventuali procedimenti di ricorso e dopo la decisione di convalida dello scrutinio da parte del Consiglio federale». Nella fase di ammissibilità del ricorso, occorre rendere verosimile l'esistenza di un errore grave. Resta comunque il fatto che il Tribunale federale ha esteso il suo controllo giurisdizionale in materia di diritti politici a questo particolare motivo di ricorso. Secondo questa giurisprudenza, l'oggetto della controversia non sono quindi le spiegazioni del Consiglio federale, ma lo stato delle informazioni complessive prevalente al momento di una votazione popolare. Se un autore sottolinea che il Tribunale federale ha «superato i limiti dell'art. 189 cpv. 4 Cost.», un altro va oltre, rilevando che esso ha esercitato il potere di valutazione che spetta esclusivamente al legislatore federale ai sensi del capoverso 4.
93 La maggioranza della dottrina ammette infine che, nell'ambito dei processi diretti (cfr. N. 55 ss supra), un Cantone può adire direttamente il Tribunale federale contro una decisione o un'ordinanza del Consiglio federale o dell'Assemblea federale. Il principio di non impugnabilità di cui all'art. 189 cpv. 4, prima frase, Cost. non si applicherebbe quindi ai processi diretti. Si potrebbe infatti ritenere che gli articoli 189 capoverso 2 Cost. e 120 capoverso 1 lettere a e b LTF costituiscano delle eccezioni ai sensi dell'articolo 189 capoverso 4, seconda frase, Cost..
Informazioni sull'autore
Jérôme Gurtner ha conseguito un dottorato in giurisprudenza presso l'Università di Neuchâtel e un certificato di specializzazione (CAS) in magistratura. Attualmente è cancelliere presso la Corte I del Tribunale amministrativo federale. Le sue ricerche e pubblicazioni vertono in particolare sul diritto della professione forense, la trasparenza nell'amministrazione, il diritto delle nuove tecnologie e, più in generale, il diritto pubblico. Insegna nell'ambito del CAS «Diritto e intelligenza artificiale» dell'Università di Neuchâtel e coedita il commento online della legge federale sul principio della trasparenza nell'amministrazione. L'autore invita i lettori a inviare eventuali osservazioni all'indirizzo: contact@jeromegurtner.ch.
L'autore desidera ringraziare Pascal Mahon, professore emerito dell'Università di Neuchâtel, Jean Perrenoud, giurista-documentalista, gli editori di questo commento, Odile Ammann e Stefan Schlegel, nonché i due revisori anonimi, per i loro suggerimenti e l'attenta rilettura.
La presente pubblicazione riflette esclusivamente il punto di vista dell'autore e non quello del Tribunale amministrativo federale.
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