I. Storia delle origini

1 La Costituzione federale del 1848 non definiva un numero fisso di seggi per il Consiglio nazionale. L'art. 61 cpv. 1 e 2 della Cost. del 1848 stabiliva piuttosto che gli elettori eleggessero un membro del Consiglio nazionale ogni 20.000 anime della popolazione totale. Il primo Consiglio nazionale contava quindi 111 membri ed era eletto a maggioranza.

2 Con l'introduzione della rappresentanza proporzionale nel 1919 per l'elezione del Consiglio nazionale, fu inizialmente mantenuta la cifra di 20.000 abitanti per Consiglio nazionale. La procedura D'Hondt (oggi nota in Svizzera come procedura Hagenbach-Bischoff) fu utilizzata per distribuire i seggi del Consiglio tra i Cantoni. Solo nel 1931 la cifra di distribuzione fu aumentata a 22 000 abitanti. Nel 1951, poi, si è passati a 23 000 abitanti per membro del Consiglio nazionale.

3 A causa della costante crescita demografica, nel 1962 il Consiglio federale temeva che il numero di membri del Consiglio nazionale potesse passare da 196 a circa 210. Ciò ha indotto il legislatore a creare un sistema di ripartizione dei membri del Consiglio nazionale. Ciò spinse il legislatore a introdurre un numero fisso di seggi per il Consiglio nazionale. Quando nel 1962 il popolo e i Cantoni approvarono la modifica dell'art. 72 Cost. che fissava a 200 il numero dei membri del Consiglio nazionale, i Consigli federali decisero, su richiesta del Consiglio federale, di cambiare il metodo di assegnazione dei seggi dal metodo Hagenbach-Bischoff al metodo Hare/Niemeyer ("metodo di assegnazione ai resti più forti"). Il motivo addotto è che il metodo Hagenbach-Bischoff utilizzato finora favoriva troppo i grandi Cantoni. La nuova procedura entrò in vigore il 12 giugno 1963.

4 Con la creazione della LDP nel 1978, è stata adottata la procedura di assegnazione dei seggi secondo il metodo Hare/Niemeyer. Nel 1993, la disposizione è stata rivista. La revisione dell'art. 17 LDP si è resa necessaria perché nella precedente procedura di ripartizione dei seggi del Consiglio nazionale tra i Cantoni vi era il rischio che un Cantone non ricevesse un seggio raggiungendo la prima cifra di ripartizione ma non la seconda. Un tale esito della procedura avrebbe violato la garanzia costituzionale dei seggi. Per garantire il diritto di ogni Cantone ad almeno un seggio, l'art. 17 lett. a LDP è stato modificato nel senso che la distribuzione anticipata dei seggi in base a cifre di ripartizione crescenti viene ripetuta finché tutti i Cantoni rimanenti non raggiungono la rispettiva cifra di ripartizione. Non appena ciò avviene, i seggi rimanenti vengono distribuiti proporzionalmente tra i cantoni rimanenti come in precedenza. Con la revisione, la procedura precedente è stata corretta solo in minima parte.

II. Confronto tra le leggi

5 I Cantoni sono liberi di scegliere il metodo di assegnazione dei seggi. Per il Tribunale federale non è decisiva la scelta della procedura di assegnazione dei seggi, ma piuttosto il risultato finale dell'assegnazione. I Cantoni utilizzano principalmente due procedure di assegnazione dei seggi, ovvero la procedura di frazionamento o procedura Hare/Niemeyer (procedura di contingentamento con perequazione in base al resto maggiore) e la procedura Sainte-Laguë (procedura di divisore con arrotondamento standard).

6 Come la Confederazione, la maggior parte dei Cantoni (BE, LU, UR, SZ, OW, NW, FR, SO, BS, BL, AI, SG, GR, TG, VD, VS e JU) utilizza il quoziente semplice per la prima assegnazione e la procedura del maggior resto (procedura Hare/Niemeyer) per la restante assegnazione. Secondo questa procedura, la popolazione residente di tutte le circoscrizioni viene divisa per il numero di seggi parlamentari da assegnare. I seggi rimanenti non distribuiti vengono assegnati alle circoscrizioni con il maggior numero di abitanti.

7 Gli altri Cantoni (ZH, GL, ZG, SH, AI e AG) utilizzano il metodo Sainte-Laguë per l'assegnazione dei seggi. In questo caso, la popolazione residente di una circoscrizione viene divisa per il divisore di assegnazione e arrotondata al numero intero più vicino (arrotondamento standard). Il divisore di assegnazione deve essere rideterminato prima di ogni elezione, in modo che la procedura di assegnazione possa assegnare esattamente il numero di seggi di cui dispone il parlamento secondo i requisiti legali.

8 Fino alle elezioni del 2017 per il Gran Consiglio, Neuchâtel era l'unico Cantone a utilizzare il metodo Hagenbach-Bischoff (metodo del quoziente maggiore) per l'assegnazione dei seggi alle circoscrizioni. Nel Cantone di Neuchâtel, il numero di seggi da distribuire (115) è stato aumentato di uno (116), riducendo così il risultato della divisione e il numero di seggi non distribuiti. Per la distribuzione dei seggi non assegnati al primo turno, la popolazione di ogni circoscrizione è stata divisa per il numero di seggi assegnati alla circoscrizione aumentato di uno. I seggi rimanenti sono stati assegnati alle circoscrizioni che avevano il quoziente maggiore. Dalle elezioni del 2021, il Gran Consiglio del Cantone di Neuchâtel (Grand Conseil) viene eletto in un'unica circoscrizione. Non è quindi necessaria una distribuzione dei seggi tra le circoscrizioni.

9 Anche nei Cantoni Ticino (Gran Consiglio) e Ginevra (Grand Conseil) i parlamenti sono eletti in un'unica circoscrizione. Di conseguenza, anche in questi casi non è prevista l'assegnazione di seggi alle circoscrizioni.

III. Significato della disposizione e suo contenuto

10 Gli artt. 16 e 17 LDP sono disposizioni di attuazione dell'art. 149 cpv. 4 Cost. Questa disposizione costituzionale stabilisce che i 200 seggi del Consiglio nazionale sono ripartiti tra i Cantoni in base alla popolazione e che ogni Cantone ha almeno un seggio. L'art. 16 LDP disciplina la base di calcolo e la responsabilità della distribuzione dei seggi tra i Cantoni. L'art. 17 LDP descrive la procedura di assegnazione dei seggi. Si tratta - oltre alla procedura di assegnazione del mandato ai sensi degli artt. 40 e segg. LDP - il "cuore del sistema elettorale".

A. Procedura di assegnazione frazionaria (maggior numero di resti)

11 Per l'assegnazione dei 200 seggi del Consiglio nazionale ai Cantoni (circoscrizioni) si applica la procedura del numero frazionario, nota anche come procedura Hare/Niemeyer. In linea di principio, la popolazione di tutti i cantoni viene divisa per il numero di seggi da distribuire. Ogni cantone riceve tanti seggi quanti il risultato della divisione è contenuto nella sua popolazione. I seggi non distribuiti vengono distribuiti ai cantoni con il maggior numero di abitanti rimanenti. In aritmetica, il resto è il numero che rimane dopo una divisione se il numero da dividere (dividendo) non è un multiplo esatto del divisore.

12 La procedura di cui all'art. 17 LDP consiste in una distribuzione preliminare, una distribuzione principale e una distribuzione dei resti.

1. Distribuzione preliminare (art. 17 lett. a LDP)

13 La procedura di ripartizione dei seggi del Consiglio nazionale tra i Cantoni inizia con la ripartizione preliminare. L'attuazione della ripartizione anticipata è obbligatoria per garantire il diritto costituzionale di ogni Cantone ad almeno un seggio in Consiglio nazionale (art. 149 cpv. 4 frase 2 Cost.). Questo diritto al seggio deriva dal fatto che ogni Cantone forma un distretto elettorale per le elezioni del Consiglio nazionale (art. 149 cpv. 3 Cost.). Questa disposizione è rilevante per quei Cantoni che, a causa della loro scarsa popolazione, rimarrebbero a mani vuote nella ripartizione senza una garanzia di seggi. Con 8.670.300 abitanti in Svizzera, i Cantoni di Uri (36.819), Obvaldo (38.108), Glarona (40.851) e Appenzello Interno (16.293) sarebbero attualmente a mani vuote nella distribuzione dei seggi senza questo diritto di seggio costituzionalmente garantito, poiché non raggiungono la cifra di rappresentanza di 43.352 abitanti. La cifra di rappresentanza si calcola dividendo la popolazione per il numero di seggi del Consiglio nazionale (8.670.300 / 200). La garanzia costituzionale dei seggi e la relativa ripartizione anticipata comportano inevitabilmente una limitazione dell'uguaglianza del potere di voto, poiché gli elettori eleggibili dei piccoli Cantoni non contano in egual misura nella ripartizione dei seggi rispetto al resto degli elettori eleggibili.

14 Ai fini della ripartizione anticipata, la popolazione della Svizzera viene divisa per 200. Il numero intero immediatamente superiore al risultato è il più alto. Il numero intero immediatamente superiore al risultato costituisce il primo numero di distribuzione. Ogni Cantone la cui popolazione non raggiunge questa prima cifra di ripartizione riceve un seggio nel Consiglio nazionale e viene eliminato da un'ulteriore ripartizione.

15 Successivamente, la popolazione residente dei restanti cantoni viene divisa per il numero di seggi non ancora assegnati. Il numero intero immediatamente superiore al risultato costituisce il secondo numero di distribuzione. Ogni cantone che non raggiunge questo numero riceve un seggio nel Consiglio nazionale e viene eliminato da un'ulteriore ripartizione. Questa procedura viene ripetuta finché i cantoni rimanenti non raggiungono l'ultimo numero di ripartizione. Questa ripetizione è necessaria affinché nessun Cantone rimanga a mani vuote dopo la procedura di ripartizione.

2. Ripartizione principale (art. 17 lett. b LDP)

16 Nella ripartizione principale, i seggi sono distribuiti tra i Cantoni secondo il principio della rappresentanza proporzionale. Ogni cantone rimanente che non ha ancora ottenuto un seggio nella ripartizione preliminare riceve tanti seggi quanti ne contiene la popolazione dell'ultima ripartizione. Ciò significa che la popolazione di ogni cantone viene divisa per l'ultima cifra di distribuzione. Il numero prima della virgola corrisponde al numero di seggi che il cantone riceve nella ripartizione principale. Il numero dopo la virgola (numero residuo) è rilevante per la distribuzione residua nella fase successiva.

3. ripartizione residua (art. 17 lett. c LDP)

17 Dopo la distribuzione preliminare e quella principale, rimangono dei seggi da distribuire. Questi vengono distribuiti nell'ambito della ripartizione residuale. In questo processo, i seggi rimanenti vengono distribuiti tra i Cantoni con il maggior numero di seggi rimanenti risultanti dalla ripartizione principale. Se più cantoni hanno lo stesso numero di seggi rimanenti, vengono eliminati nell'ordine del più piccolo resto risultante dalla divisione della loro popolazione per il primo numero di distribuzione. Se anche questi resti sono uguali, la decisione viene presa per sorteggio. In questo modo tutti i 200 seggi del Consiglio nazionale vengono distribuiti tra i Cantoni.

B. Esempio per le elezioni del Consiglio nazionale del 2023

18 Sulla base dei dati relativi alla popolazione residente permanente alla fine del 2020, la procedura di ripartizione per le elezioni del Consiglio nazionale del 2023 viene eseguita di seguito in base alle regole dell'art. 17 lett. a-c LDP:

19 Secondo l'art. 1 del decreto del Consiglio federale sul mantenimento delle cifre della popolazione residente permanente alla fine del 2020 del 1° settembre 2021, la popolazione residente è di 8 670 300 persone. Questo dato è ricavato dalle cifre della popolazione residente dei singoli Cantoni:

20 Sulla base di queste cifre, deve essere effettuata la distribuzione anticipata (art. 17 lett. a 1-3 LDP). Secondo l'art. 17 lett. a n. 1 LDP, la cifra della popolazione residente deve essere divisa per 200 (8 670 300 / 200 = 43 351,5). Il numero intero immediatamente superiore al risultato costituisce la prima cifra di ripartizione (43 352). Ogni cantone la cui popolazione non raggiunge questo numero riceve un seggio. Di conseguenza, i cantoni di Uri, Obvaldo, Glarona e Appenzello Interno ricevono un seggio ciascuno. Questi cantoni vengono eliminati per un'ulteriore ripartizione.

21 La popolazione residente dei restanti Cantoni viene quindi divisa per il numero di seggi non ancora assegnati, ai sensi dell'art. 17 lett. b n. 2 LDP (8 538 229 / [200-4] = 43 562,3929). Il numero intero immediatamente superiore al risultato costituisce il secondo numero di assegnazione (43 563). Ogni cantone la cui popolazione non raggiunge questo numero riceve un seggio. Questo è solo il Cantone di Nidvaldo. Esso viene eliminato da un'ulteriore ripartizione.

22 Ai sensi dell'art. 17 lett. a n. 3 LDP, questa procedura deve essere ripetuta fino a quando i cantoni rimanenti non raggiungono la cifra finale di assegnazione. Di conseguenza, la popolazione residente dei cantoni rimanenti viene nuovamente divisa per il numero di cantoni non ancora assegnati (8 494 709 / [196-1] = 43 562.6103). Il numero intero immediatamente superiore al risultato costituisce il terzo numero di ripartizione (43 563). Questo numero è raggiunto da tutti i Cantoni. È quindi anche l'ultimo numero di distribuzione, che conclude la distribuzione anticipata ai sensi dell'art. 17 lett. a LDP. Nella ripartizione preliminare, un totale di cinque seggi del Consiglio nazionale sono stati distribuiti ai Cantoni con la popolazione più bassa.

23 Segue la distribuzione principale ai sensi dell'art. 17 lett. b LDP. Ogni cantone rimanente che non ha ancora ricevuto un seggio nella ripartizione preliminare riceve ora tanti seggi quanti ne contiene il dato dell'ultima ripartizione (43 563):

Nella ripartizione principale è stato possibile distribuire 182 seggi tra i Cantoni. Si conclude così la procedura ai sensi dell'art. 17 lett. b LDP.

24 Nella ripartizione preliminare (5 seggi) e nella ripartizione principale (182 seggi), è stato possibile distribuire un totale di 187 seggi. Restano 13 seggi da distribuire. Questi seggi rimanenti sono distribuiti in base all'art. 17 lett. c LDP (distribuzione residuale) tra i Cantoni con il maggior numero di seggi rimanenti dalla distribuzione principale. I tredici seggi residui più grandi si trovano nei seguenti cantoni: Vallese, Zugo, Berna, Argovia, Sciaffusa, Svitto, Vaud, Giura, Basilea Campagna, Zurigo, Ginevra, Grigioni e San Gallo. Questi tredici Cantoni ricevono ciascuno un seggio aggiuntivo. In questo modo vengono distribuiti tutti i 200 seggi. La distribuzione rimanente ai sensi dell'art. 17 lett. c LDP è completata prima del previsto; nessun Cantone raggiunge lo stesso numero rimanente. Pertanto, non è necessaria una decisione per sorteggio.

25 In base al calcolo di cui sopra, la distribuzione dei seggi del Consiglio nazionale tra le circoscrizioni (cantoni) è la seguente:

Desidero ringraziare Benjamin Böhler, professore assistente presso il Centro per la democrazia di Aarau, per il suo aiuto nella ricerca del materiale e per i suoi preziosi commenti durante la revisione del testo.

Bibliografia

Auer Andreas, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 2016.

Biaggini Giovanni, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2017.

Bisaz Corsin, § 2 Wahlorgan, Wählbarkeit und Wahlkreise, in: Andreas Glaser (Hrsg.), Das Parlamentswahlrecht der Kantone, Zürich 2018.

Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2023.

Hare Thomas, The Machinery of Representation, London 1857.

Hare Thomas, On the application of a new statistical method to the ascertainment of the votes of majorities in a more exhaustive manner, in: Journal of the Statistical Society of London 1860, S. 337–356.

Markić Luka, Kommentierung zu Art. 16 und 20 BPR, in: Andreas Glaser/Nadja Braun Binder/Corsin Bisaz/Bénédicte Tornay Schaller (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, https://onlinekommentar.ch/de, besucht am 15.6.2023.

Müller Peter Felix, Das Wahlsystem – Neue Wege der Grundlegung und Gestaltung, Zürich 1959.

Niemeyer Horst, Verhältniswahlverfahren, in: Mathematik lehren 1998, S. 59–65.

Pukelsheim Friedrich, Sitzzuteilungsmethoden, Ein Kompaktkurs über Stimmenverrechnungsverfahren in Verhältniswahlsystemen, Berlin et al. 2016.

Seitz Werner, Wie sich die Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone über die Zeit verändert hat, in: DeFacto, https://www.defacto.expert/2017/08/31/wie-sich-der-verteilungsmodus-der-nationalratssitze-auf-die-kantone-ueber-die-zeit-veraendert-hat/, besucht am 28.4.2023.

Weber Anina, Vom Proporzglück zur Proporzgenauigkeit, Zur Verfassungskonformität der geltenden Sitz- und Mandatsverteilungsverfahren im Bund, AJP 2010, S. 1373–1380 (zit. Weber, Proporzglück).

Weber Anina, Schweizerisches Wahlrecht und die Garantie der politischen Rechte, Eine Untersuchung ausgewählter praktischer Probleme mit Schwerpunkt Proporzwahlen und ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung, Zürich 2016 (zit. Weber, Wahlrecht).