Introduzione

Il commento alla legge federale sul trasferimento internazionale dei beni culturali è il risultato di un lavoro di gruppo realizzato da dieci studenti e studentesse del Master in diritto dell'Università di Ginevra. La ricerca e la redazione si sono svolte durante l'anno accademico 2024-2025, nell'ambito della Clinica giuridica in diritto dei beni culturali offerta dalla Facoltà di diritto e con il sostegno del Centro universitario per il diritto dell'arte. L'introduzione è stata redatta da Laurence Amsalem, Esther Boccia, Camille Bögli, Xinyin Hu, Selly Lagun, Margaux Rod, Lisa Salama, Vincent Tschannen, Audrey Tschiffeli ed Eliane Vasseur.

1 Con la creazione dello Stato federale moderno nel 1848, i Cantoni svizzeri hanno visto la loro sovranità limitata nei settori espressamente previsti dalla Costituzione federale, in particolare in materia culturale agli articoli 3, 69 e 78 Cost. fed. Questo modello federale, contrapposto a quello di uno Stato centralizzato, ha avuto effetti ambivalenti sulla costruzione di un'identità patrimoniale nazionale. Da un lato, ha permesso a ogni Cantone di preservare la propria cultura; dall'altro, ha frenato l'elaborazione di una politica patrimoniale coerente a livello federale. Per molto tempo, l'unica disposizione federale relativa alla protezione dei beni culturali era l'articolo 724 del Codice civile, entrato in vigore nel 1912, che imponeva che gli oggetti archeologici trovati casualmente diventassero proprietà cantonale. Al di fuori di questa norma, non esisteva alcun quadro legislativo specifico che disciplinasse l'importazione o l'esportazione di beni culturali in Svizzera.

2 In assenza di regolamentazione in un Paese situato al crocevia dell'Europa, circondato da potenti mercati culturali e finanziari, si è creato un terreno fertile per lo sviluppo di un commercio internazionale di opere d'arte poco controllato. A ciò si aggiungeva un clima generale di deregolamentazione in diversi settori e la pressione esercitata da potenti lobby finanziarie: nella seconda metà del XX secolo la Svizzera è così diventata un importante centro nevralgico del traffico illecito di beni culturali. Questa situazione allarmante, unita alle numerose critiche internazionali, ha portato a una revisione dello status quo.

3 Due importanti convenzioni internazionali hanno segnato questa presa di coscienza: la Convenzione UNESCO del 14 novembre 1970 concernente le misure da adottare per vietare e impedire l'importazione, l'esportazione e il trasferimento illeciti di beni culturali (RS 0.444.1; di seguito: Convenzione UNESCO del 1970) e la Convenzione UNIDROIT sui beni culturali rubati o esportati illecitamente del 1995 (di seguito: Convenzione UNIDROIT del 1995). La prima, adottata su iniziativa di paesi dell'America Latina come il Messico e il Perù, mirava a porre fine al saccheggio massiccio del loro patrimonio culturale. Questo testo, frutto di un compromesso tra i paesi cosiddetti “di origine” e i paesi cosiddetti “di mercato”, utilizza termini volutamente ampi, che consentono agli Stati parti di attuarlo secondo il proprio quadro giuridico. Non essendo direttamente applicabile, questa Convenzione UNESCO richiede un recepimento nel diritto nazionale. Si tratta oggi del principale strumento multilaterale in materia di protezione dei beni culturali in tempo di pace, ratificato da 147 Stati.

4 La Convenzione UNIDROIT del 1995, sebbene percepita come un'estensione della Convenzione UNESCO del 1970, se ne distingue per il fatto di stabilire obblighi civili direttamente applicabili, in particolare in materia di restituzione. Essa propone un regime più rigoroso e vincolante, ma è stata ratificata solo da 56 Stati, tra cui non figura la Svizzera. Ciononostante, i principi di quest'ultima hanno comunque influenzato il legislatore nell'elaborazione della legge federale sul trasferimento internazionale dei beni culturali (RS 444.1; di seguito: LTBC), in particolare sull'introduzione dell'obbligo di diligenza nel commercio d'arte.

5 Prima dell'adozione della LTBC, la Svizzera non disponeva di norme federali che disciplinassero il commercio internazionale dei beni culturali. Le azioni di restituzione erano rare, in mancanza di meccanismi giuridici adeguati per riconoscere le prescrizioni straniere in materia di esportazione. Inoltre, la brevità del termine per la rivendicazione degli oggetti rubati (art. 934 cpv. 1 CC) facilitava il riciclaggio di denaro proveniente dal traffico illecito di beni culturali. In risposta a queste lacune, nel 2001 il Consiglio federale ha presentato all'Assemblea federale un messaggio volto a ratificare la Convenzione UNESCO del 1970 e ad adottare una legge di attuazione interna, basata in particolare sugli articoli 69 cap. 2 e 95 cap. 1 della Costituzione federale.

6 La LTBC, entrata in vigore il 1° giugno 2005, poggia quindi su una solida base costituzionale e riflette la chiara volontà della Svizzera di inserirsi nel quadro internazionale della lotta contro il traffico illecito di beni culturali. La legge è completata da ordinanze di esecuzione: l'ordinanza sul trasferimento internazionale dei beni culturali (RS 444.11; di seguito: OTBC) del 2005 e l'ordinanza sull'inventario federale dei beni culturali (RS 444.12; di seguito: OIBC) del 2014. Nel 2024 è stata adottata un'ordinanza che istituisce una Commissione indipendente per il patrimonio culturale con un passato problematico (RS 444.21; di seguito: OCPCP). Tutte contengono solo norme secondarie e mirano a precisare l'applicazione concreta della legge, la seconda concentrandosi specificamente sulla gestione dell'inventario previsto dall'articolo 3 LTBC.

7 La LTBC ha inoltre introdotto una serie di misure concrete volte a proteggere il patrimonio culturale. Essa prevede in particolare la creazione di un inventario federale dei beni culturali di importanza rilevante, corredato di possibilità di azione in caso di esportazione illecita. In caso di minaccia eccezionale possono essere adottate misure temporanee e l'articolo 16 formalizza il dovere di diligenza nel commercio d'arte. 16. Sono stati istituiti meccanismi di cooperazione internazionale, quali accordi bilaterali (art. 7), sostegno finanziario (art. 14), assistenza giudiziaria (art. 22-23), nonché misure di controllo e sanzioni amministrative e penali. L'insieme delle disposizioni mira a prevenire, scoraggiare e sanzionare le violazioni, incoraggiando al contempo le restituzioni volontarie.

8 Nel corso del tempo, la LTBC ha dovuto evolversi, in particolare a seguito della riforma del diritto doganale del 2005, che ha comportato un adeguamento della sezione 8 dell'OTBC per quanto riguarda i porti franchi. L'applicazione della LTBC è stata inoltre caratterizzata da una giurisprudenza determinante: la sentenza «Isabelle d'Este» del Tribunale federale ha rivelato un'interpretazione eccessiva della legge, che andava oltre la volontà del legislatore. A seguito di questa giurisprudenza, il Consiglio federale ha intrapreso una revisione sostanziale della LTBC, al fine di adeguare la norma a un'interpretazione iniziale errata.

9 L'introduzione degli articoli 4a e 24 capoversi 1 lett. c^bis LTC, nonché la modifica degli articoli 2 capoverso 5 e 24 capoversi 1 lett. c e d e 3 LTC, hanno comportato un ampliamento del regime sanzionatorio e creato nuovi obblighi al di fuori del quadro convenzionale iniziale.

10 Ancora oggi la giurisprudenza rimane limitata su diversi concetti centrali della LTBC, lasciando sussistere una certa incertezza giuridica. Parallelamente è emersa una nuova dinamica politica. Nel 2022 il Consiglio federale ha annunciato la creazione di una commissione indipendente sul patrimonio culturale con un passato problematico, progetto approvato dal Parlamento nel marzo 2025. Il messaggio Cultura 2025–2028 conferma questo orientamento, sottolineando inoltre la necessità di una cooperazione rafforzata con i Paesi dell'Africa subsahariana. Per inquadrare questa politica, le Camere hanno approvato diverse modifiche legislative che dovrebbero entrare in vigore nella seconda metà del 2025: le disposizioni di un nuovo articolo 2bis definiranno il «patrimonio con un passato problematico», mentre il campo di applicazione dell'articolo 14 sarà ampliato per creare una piattaforma di ricerca. Un articolo 18a costituirà la base giuridica della commissione indipendente.

11 Nonostante questi progressi, permangono critiche sulla coerenza e l'applicazione pratica della LTBC. La legge svizzera ha soprattutto un effetto dissuasivo e incentivante, piuttosto che repressivo, come emerge in particolare dalla lettura del rapporto periodico presentato dalla Svizzera all'UNESCO per il periodo 2019-2022. Ha facilitato le restituzioni volontarie, ma rimane in parte dipendente dalla buona volontà di tutti gli attori del settore. Per essere pienamente efficace, il dispositivo dovrebbe essere rafforzato e chiarito, in particolare attraverso una migliore articolazione tra il diritto interno e gli impegni internazionali.

Il commentario alla Legge federale sul trasferimento internazionale dei beni culturali è sostenuto da:

Bibliografia

Boillat Marie, Trafic illicite de biens culturels et coopération judiciaire internationale en matière pénale, Genève 2012.

O’Keefe Patrick J., Commentary on the UNESCO 1970 Convention on the means of prohibiting and preventing the illicit import, export and transfer of ownership of cultural property, 2^e éd., Leicester 2007.

Renold Marc-André/Contel Raphael, Rapport national - Suisse, in: Cornu, Marie (éd.), Protection de la propriété culturelle et circulation des biens culturels - Étude de droit comparé Europe/Asie, Paris 2008, p. 323–428.

Torggler Barbara/Abakova Margarita/Rubin Anna/Vrdoljak Ana Filipa, Evaluation of UNESCO’s Standard-setting Work of the Culture Sector Part II – 1970 Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property, Final Report, Paris 2014, IOS/EVS/PI/133 REV.

I materiali

Message du Conseil fédéral relatif à la Convention de l’UNESCO de 1970 et à la loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC), 21.11.2001, FF 2002 505 (cité : Message 2001)

Message du Conseil fédéral concernant l’encouragement de la culture pour la période 2021 à 2024, du 26.02.2020, FF 2020 3037 (cité : Message culture 2021-2024)

Message du Conseil fédéral concernant l’encouragement de la culture pour la période 2025-2028, du 1.03.2024, FF 2020 3037 (cité : Message culture 2025-2028)

Office fédéral de la culture, Rapport périodique national 2023 sur la mise en œuvre de la Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicite des biens culturels, Suisse, période de référence 2019-2022 (cité : Rapport périodique de la Suisse à l’UNESCO 2019-2022)