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- I. Storia delle origini
- II. Ripartizione residuale in generale
- III. regole di ripartizione residua nella LDP in dettaglio
- I materiali
- Bibliografia
I. Storia delle origini
1 Di norma, non tutti i mandati possono essere distribuiti tra le liste durante la ripartizione iniziale. Il legislatore ha riconosciuto questo problema già nel 1919, quando è stata introdotta la rappresentanza proporzionale, e ha quindi cercato un metodo per distribuire i mandati rimasti non distribuiti durante la distribuzione iniziale tra le liste. Nei Cantoni con rappresentanza proporzionale esistevano diverse varianti, discusse anche a livello federale. Il Consiglio federale ha proposto di distribuire il resto in linea di principio secondo il quoziente maggiore e ha previsto una cascata di altre regole di distribuzione sussidiaria del resto. Il Parlamento ha accettato questa proposta senza discutere. La distribuzione del residuo così introdotta perseguiva l'obiettivo di mantenere la proporzionalità nella distribuzione del residuo.
2 La normativa odierna corrisponde in larga misura alla ripartizione dei residui già introdotta nel 1919. Con l'introduzione della LDP nel 1976, è stato proposto un cambiamento fondamentale: La distribuzione dei residui dovrebbe essere effettuata in base al maggior numero di residui. Tuttavia, a causa della mancanza di sostegno politico, la proposta fu ritirata e il sistema precedente fu mantenuto senza alcuna modifica di natura materiale.
3 La revisione della LDP nel 1994 ha colmato una lacuna legale. In precedenza, non esisteva alcuna disposizione per il caso in cui diverse liste avessero lo stesso quoziente e lo stesso numero di voti rimanenti dopo la distribuzione iniziale, ma con totali di voti di partito diversi. Ora è stato esplicitamente stabilito che in questo caso il mandato viene assegnato alla lista con il maggior numero di voti di partito. Inoltre, gli articoli 40 e 41 LDP sono stati suddivisi in modo che la ripartizione iniziale e quella residuale siano ora sistematicamente e chiaramente separate l'una dall'altra.
II. Ripartizione residuale in generale
A. Necessità della ripartizione residuale
4 In rari casi, tutti i mandati possono essere assegnati alle liste già durante la ripartizione iniziale ai sensi dell'art. 40 LDP. Tuttavia, i voti espressi sono distribuiti tra molte liste diverse, per cui spesso accade che la cifra di ripartizione ai sensi dell'art. 40 cpv. 1 LDP sia troppo alta in un caso specifico per poter assegnare tutti i mandati alle liste. Allo stesso tempo, non sarebbe nemmeno ammissibile scegliere una cifra di ripartizione inferiore, in quanto ciò potrebbe portare alla distribuzione di un numero di mandati superiore al numero di seggi a cui la rispettiva circoscrizione ha diritto. Di norma, quindi, è necessaria una distribuzione residuale dei mandati non distribuiti.
5 La LDP prevede un'intera cascata di regole di distribuzione residuale. La distribuzione in base al quoziente maggiore avviene molto regolarmente. Nelle elezioni del Consiglio nazionale del 2019, la procedura di ripartizione residuale secondo il quoziente maggiore è stata applicata in 13 dei 20 Cantoni con rappresentanza proporzionale. Le regole di ripartizione sussidiaria dei resti di cui all'art. 41 cpv. 1 lett. c - f LDP, invece, sono potenzialmente applicate solo in casi individuali. Dall'introduzione della rappresentanza proporzionale a livello federale nel 1919, a quanto risulta, non c'è mai stata una distribuzione dei mandati residui con regole di ripartizione diverse dal calcolo del quoziente.
B. Requisiti costituzionali per la distribuzione dei seggi residui
6 L'articolo 149 cpv. 2 della Costituzione federale si limita a stabilire che l'elezione del Consiglio nazionale avviene "secondo il principio della rappresentanza proporzionale". Entro questi limiti, spetta al legislatore determinare la legge elettorale, in particolare la distribuzione dei mandati. Ciò che vale anche per la ripartizione iniziale vale a maggior ragione per le regole di ripartizione residua: diversi metodi di distribuzione dei mandati possono essere costituzionali, purché non venga messo in discussione il principio della rappresentanza proporzionale nel suo complesso. In concreto, ciò significa che almeno la distribuzione iniziale e la regola di distribuzione del primo residuo devono rispettare i principi proporzionali.
7 Alcune regole di distribuzione dei residui non sono chiaramente proporzionali. Sembra quindi importante che vengano applicate solo in via sussidiaria. Finché la distribuzione iniziale e la distribuzione primaria dei resti realizzano la proporzionalità nel modo migliore possibile, ossia i voti espressi vengono convertiti in mandati nel modo più proporzionale possibile, si può affermare che il sistema di distribuzione dei mandati rispetta complessivamente il "principio di proporzionalità".
C. Confronto giuridico
8 I Cantoni con sistemi elettorali maggioritari non richiedono naturalmente una distribuzione dei resti. Nel caso della distribuzione dei mandati secondo Pukelsheim, anche la distribuzione dei residui viene omessa, poiché gli interi mandati vengono distribuiti in un'unica fase.
9 I cantoni con un metodo di distribuzione dei mandati secondo Hagenbach-Bischoff prevedono tutti principalmente l'assegnazione dei mandati non distribuiti alle liste con i quozienti maggiori. Sei cantoni hanno anche esattamente la stessa cascata di regole di distribuzione sussidiaria dei residui della LDP. Il Canton Turgovia non prevede la procedura di sorteggio, altrimenti ha la stessa cascata. In due cantoni, la situazione giuridica è la stessa della Confederazione prima della chiusura della lacuna legale nel 1993, ossia non esiste una norma esplicita per il caso in cui diverse liste abbiano un numero di voti di partito disuguale, ma quozienti e resti uguali. I tre cantoni della Svizzera occidentale con Hagenbach-Bischoff hanno regole di distribuzione dei resti meno sussidiarie. Il Cantone di Ginevra distribuisce il resto sulla base del quoziente maggiore, in modo sussidiario in base al resto maggiore e prevede una procedura di sorteggio alla fine. I cantoni di Giura e Neuchâtel procedono direttamente alla procedura di sorteggio dopo aver calcolato il quoziente maggiore.
10 Negli altri cantoni con altre forme di rappresentanza proporzionale, esistono diversi metodi di distribuzione del resto. Nel Cantone di Basilea Città (Sainte-Laguë), anche la distribuzione primaria del resto viene effettuata secondo il sistema del quoziente maggiore. Questo si calcola dividendo il numero di voti ricevuti dalla lista per il numero di mandati assegnati finora per due più uno. In subordine, il mandato in questione viene assegnato alla lista con il maggior resto, sempre in subordine alla lista con il maggior numero di voti per l'eventuale eletto. Se anche questo è uguale, si procede a un sorteggio. Nel Cantone di Glarona, che ha anche una procedura di distribuzione del mandato secondo Sainte-Laguë, il sorteggio viene utilizzato direttamente per la distribuzione del resto. Nel Cantone di Vaud, che ha un sistema di quote secondo Hare/Niemeyer, viene calcolato prima il resto più grande. In secondo luogo, la lista che ha ricevuto il minor numero di mandati nella prima distribuzione riceve il mandato. Questo metodo di distribuzione dei residui non si trova altrove e favorisce chiaramente i piccoli partiti. Se ci sono più liste con lo stesso numero minimo di mandati, si procede al sorteggio. Anche nel Canton Ticino (sempre Hare/Niemeyer) la ripartizione dei resti avviene principalmente con il sistema del resto maggiore. In subordine, il seggio va alla lista con il maggior numero di voti di partito e, sempre in subordine, si procede al sorteggio.
11 Oggi i Cantoni presentano un quadro incoerente, anche all'interno dei Cantoni con una procedura di assegnazione dei mandati secondo Hagenbach-Bischoff. Da questo punto di vista, ciò è in linea con lo sviluppo storico, in cui i cantoni hanno avuto per lungo tempo sistemi di assegnazione iniziale e residuale molto diversi e liberamente combinati. Per lo meno esiste un chiaro consenso tra i "Cantoni Hagenbach-Bischoff" della Svizzera tedesca, che prevedono tutti lo stesso sistema di ripartizione residuale della Confederazione.
III. regole di ripartizione residua nella LDP in dettaglio
A. Cpv. 1: Regole di distribuzione residua
1. Distribuzione "individuale e successiva
12 Secondo la formulazione della legge, i mandati ancora non distribuiti dopo la distribuzione iniziale vengono distribuiti "singolarmente e uno dopo l'altro". Pertanto, per il primo mandato, viene innanzitutto calcolato il quoziente di ciascuna lista e il primo mandato viene assegnato di conseguenza (o secondo le ulteriori regole sussidiarie) alla lista con il quoziente maggiore. Successivamente, per un eventuale secondo mandato, si calcola nuovamente il quoziente di ciascuna lista, che ora è diverso per la lista che ha ricevuto il primo mandato della distribuzione residuale. La regola della distribuzione dei residui in base al quoziente maggiore richiede praticamente questa procedura individuale e successiva.
2. Cascata di regole per la distribuzione del residuo
13 L'art. 41 cpv. 1 LDP prevede un'intera cascata di regole per la distribuzione dei residui. Se una regola non porta a un risultato chiaro, si applica la regola successiva (sussidiaria). L'ultima regola porta necessariamente sempre a una decisione chiara sull'assegnazione del mandato in questione, poiché la LDP prevede il sorteggio come ultima ratio (art. 41 cpv. 1 lett. f LDP). L'assegnazione dei mandati è quindi regolata nel dettaglio, anche nel caso in cui due liste abbiano ricevuto esattamente lo stesso numero di voti di partito e i candidati eleggibili per il seggio vacante abbiano ricevuto lo stesso numero di voti. Non è previsto un riconteggio, nemmeno nel caso in cui la decisione sull'assegnazione dei mandati alle liste sia stata presa sulla base di differenze di voti plausibilmente minime o addirittura del tutto assenti.
14 La LDP prevede la distribuzione secondo il quoziente più grande come regola primaria di distribuzione dei resti. Questa regola è parte integrante della procedura di distribuzione del mandato secondo Hagenbach-Bischoff. Le altre regole sussidiarie di distribuzione dei resti, invece, si discostano dall'idea del prezzo più alto possibile per il mandato e quindi dalla proporzionalità interna alla circoscrizione, che appartiene alla distribuzione del mandato secondo Hagenbach-Bischoff. Le regole sussidiarie di redistribuzione sono disposte in modo tale che, in ordine decrescente, si allontanano sempre di più dal concetto di rappresentanza proporzionale della distribuzione dei mandati secondo Hagenbach-Bischoff. La prima regola sussidiaria di distribuzione del resto in base al resto più grande (art. 41 cpv. 1 lett. c LDP) segue una diversa concezione della proporzionalità, mentre la distribuzione del resto di un mandato alla lista più forte (art. 41 cpv. 1 lett. d LDP) o alla lista con il candidato più forte (art. 41 cpv. 1 lett. e LDP) si basa sulla maggioranza. Infine, il sorteggio come ultima ratio per la distribuzione rimanente (art. 41 cpv. 1 lett. f LDP) non segue né la rappresentanza proporzionale né i principi maggioritari.
15 Le regole per la distribuzione rimanente in questa cascata sono quindi disposte in una sequenza logica che garantisce la costituzionalità della norma giuridica. Più ci si allontana dal principio della rappresentanza proporzionale, meno frequentemente verrà applicata la regola corrispondente. Quando possibile, i mandati sono assegnati secondo il principio della rappresentanza proporzionale.
3. Distribuzione residuale secondo il quoziente maggiore
a. Cpv. 1 lett. a: Calcolo del quoziente
16 La distribuzione primaria del residuo secondo la LDP viene effettuata in base al quoziente maggiore, ossia in base a quanti voti ci sono dietro ogni mandato distribuito. Per ogni lista si calcola il prezzo di mandato (ipotetico) che essa pagherebbe in totale per ogni mandato assegnatole se ricevesse il mandato aggiuntivo. In termini concreti, ciò significa Il numero di voti di partito di ogni singola lista viene diviso per il numero di mandati già assegnati più uno, il risultato è chiamato quoziente. Tuttavia, il risultato del calcolo di cui alla lettera a viene indicato come tale solo nella lettera b.
b. Cpv. 1 lett. b: Assegnazione dei mandati
17 La lista che ottiene il quoziente più alto - calcolato secondo la regola di cui alla lettera a - riceve il mandato aggiuntivo. In questo modo, si riprende l'idea del prezzo del mandato, che è decisivo per la distribuzione dei mandati secondo Hagenbach-Bischoff: ogni mandato distribuito per lista deve rappresentare il maggior numero possibile di voti. Rispetto alla distribuzione del resto in base al resto più grande, questa regola favorisce i partiti più grandi.
18 Il legislatore federale ha dato la preferenza alla distribuzione del resto secondo il quoziente più grande, in quanto questa regola perpetua al meglio la proporzionalità. La distribuzione dei mandati residui secondo il quoziente maggiore deriva dall'idea di proporzionalità di un sistema di distribuzione dei mandati secondo Hagenbach-Bischoff. Questo tipo di distribuzione dei residui era già parte integrante del sistema di distribuzione dei mandati progettato dal professor Hagenbach-Bischoff nel 1892. Ciò corrisponde anche alla precedente divisione degli attuali Artt. 40 e 41 LDP, dove la distribuzione del residuo secondo il quoziente più grande faceva ancora parte del primo articolo sulla distribuzione dei mandati e non apparteneva ai "casi speciali" (titolo dell'argomento all'epoca) dell'attuale Art. 41 LDP. Se si considera conforme alla Costituzione la ripartizione dei mandati secondo Hagenbach-Bischoff nel suo complesso, non c'è dubbio che anche questa ripartizione primaria residuale sia costituzionale, anche se favorisce i partiti più grandi.
c. Esempio
19 La ripartizione residuale è illustrata con l'esempio dei risultati delle elezioni del Consiglio nazionale nel distretto elettorale (cantone) di Svitto nel 2019. Il Cantone (= circoscrizione) aveva quattro seggi in Consiglio nazionale da assegnare alle liste, per un totale di 21 liste in lizza, che sono state riunite in un totale di quattro gruppi di liste, con i "partiti madre" e le loro propaggini più piccole collegate tra loro tramite collegamenti di sotto-lista. I voti sono stati distribuiti come segue e la distribuzione iniziale ha prodotto il seguente risultato:
Gruppo di liste | Numero di voti dei partiti | Mandati Distribuzione iniziale |
SVP+ | 75’234 | 1 |
CVP+/GLP+/EVP | 48’095 | 1 |
FDP+ | 47’103 | 1 |
SP+/Grüne+ | 33’494 | 0 |
Total |
| 3 |
In questo modo, uno dei quattro seggi è rimasto non distribuito dopo l'assegnazione iniziale. Il resto è stato invece distribuito in base al quoziente più alto. Il quoziente viene calcolato separatamente per ogni gruppo di liste dividendo il numero di voti di partito del gruppo di liste per il numero di mandati già assegnati più uno. Il gruppo con il quoziente più alto riceve il mandato.
Ad esempio, per l'SVP+: 75.234 / (1+1) = 37.617 (quoziente)
Gruppo della lista | Quoziente |
SVP+ | 37’617 |
CVP+/GLP+/EVP | 24'047.5 |
FDP+ | 23'551.5 |
SP+/Grüne+ | 33’494 |
L'SVP+ ha il quoziente più alto e riceve quindi l'ultimo mandato. In totale, la SVP+ riceve due mandati, il CVP+/GLP+/EVP un mandato e il FDP+ un mandato. Il gruppo di liste SP+/Greens+ è rimasto a mani vuote.
4. Cpv. 1 lett. c: Distribuzione dei resti in base al resto maggiore
a. Commento
20 Se la regola di distribuzione in base al quoziente più alto non produce un risultato univoco, ovvero se più liste hanno lo stesso quoziente (più alto), si applica questa prima regola di distribuzione sussidiaria del resto. Un mandato rimasto non distribuito nella prima ripartizione viene distribuito alla lista che aveva il maggior resto di voti "non valorizzati" nella prima ripartizione. Durante la distribuzione iniziale viene determinato un "prezzo del mandato" sotto forma di divisore. I voti "utilizzati" di ciascuna lista sono calcolati moltiplicando il numero di mandati assegnati alla lista per questo prezzo di mandato. La differenza tra questo numero di voti utilizzati e tutti i voti dei partiti espressi per questa lista è il numero di voti non utilizzati che è decisivo per la distribuzione residuale secondo il resto maggiore.
21 L'idea alla base della distribuzione dei resti in base al maggior numero di voti è che il maggior numero possibile di voti espressi debba avere un'influenza sulla distribuzione dei mandati. Questa distribuzione dei resti favorisce i partiti più piccoli, soprattutto nelle circoscrizioni più piccole dove non hanno ancora ricevuto un mandato nella distribuzione iniziale.
22 La distribuzione dei mandati residui in base al maggior residuo di voti "non valutati" nella prima distribuzione si discosta dall'idea di proporzionalità della prima distribuzione secondo Hagenbach-Bischoff. L'idea di base della distribuzione secondo il maggior resto è quella di utilizzare il maggior numero possibile di voti, invece di assegnare il mandato (come nella distribuzione secondo il maggior quoziente) al partito che può mostrare il maggior numero di voti per ogni mandato assegnatogli. Tuttavia, ciò corrisponde anche all'idea di base della rappresentanza proporzionale, per cui anche questo tipo di distribuzione del resto è conforme alla Costituzione.
b. Esempio
23 In una circoscrizione fittizia con cinque seggi, concorrono tre partiti e vengono espressi in totale 120.000 voti. Si calcola il divisore: 120.000 / (5+1) = 20.000. Il risultato della distribuzione iniziale è il seguente:
Lista | Numero di voti dei partiti | Quoziente | Mandati Distribuzione iniziale |
A | 70’000 | 3.5 | 3 |
B | 35’000 | 1.75 | 1 |
C | 15’000 | 0.75 | 0 |
Total | 120’000 |
| 4 |
24 Dopo la prima ripartizione, rimane quindi un mandato da assegnare. Si calcola il quoziente di ogni lista per la prima regola della ripartizione rimanente (art. 41 cpv. 1 lett. a e b LDP).
Lista | Numero di voti dei partiti | Mandati Distribuzione iniziale | Quoziente |
A | 70’000 | 3 | 17’500 |
B | 35’000 | 1 | 17’500 |
C | 15’000 | 0 | 15’000 |
25 Le liste A e B hanno entrambe lo stesso quoziente più alto. Pertanto, è ora necessario calcolare il resto dei voti non valutati delle due liste secondo l'art. 41 cpv. 1 lett. c LDP: voti del partito meno (numero di seggi già assegnati per il divisore dell'assegnazione iniziale)
Lista A: 70'000 - (3 x 20'000) = 10'000 voti non valorizzati
Lista B: 35'000 - (1 x 20'000) = 15'000 voti non assegnati
La lista B ha quindi un numero maggiore di voti non assegnati rispetto alla lista A, secondo la precedente ripartizione. Pertanto, la lista B riceve l'ultimo mandato. In totale, la Lista A ha vinto tre mandati, la Lista B due mandati.
5. Cpv. 1 lett. d: Ripartizione residua in base al maggior numero di voti di partito
26 Se due liste hanno lo stesso quoziente più alto e lo stesso residuo di voti non valutati nella prima ripartizione, si confrontano i totali dei voti di partito delle due liste. Questa è la regola matematicamente più semplice della distribuzione dei residui, che consiste nell'assegnare i mandati non distribuiti alle liste più forti. È ovvio che ciò conferisce un notevole vantaggio ai partiti più grandi.
27 L'assegnazione di un mandato residuo alla lista con il maggior numero di voti di partito significa che il numero assoluto di voti è decisivo per la distribuzione del residuo (almeno per il mandato in questione). Questo metodo di assegnazione del resto si discosta dal principio della rappresentanza proporzionale e applica invece la regola della maggioranza. Di per sé, ciò non corrisponde alla rappresentanza proporzionale prevista dalla Costituzione federale (art. 149 cpv. 2 Cost.). È interessante notare che questa variante è stata discussa come regola primaria di distribuzione dei resti nel primo progetto di rappresentanza proporzionale per il Consiglio nazionale, ma è stata definita arbitraria e quindi respinta. Ciononostante, viene applicata come seconda regola di ripartizione residuale sussidiaria, che nella pratica, tuttavia, ha poca importanza. Solo - ma comunque - se tutte le regole di distribuzione del mandato proporzionale non portano a un risultato, si ricorre a questa regola maggioritaria. Alcuni singoli elementi maggioritari non pregiudicano il carattere delle elezioni del Consiglio nazionale e della loro ripartizione dei mandati come sistema fondamentalmente proporzionale, purché siano "usati con moderazione" e quindi abbiano effetto solo in "speciali costellazioni concrete". Ciò va affermato nel caso di questa seconda regola sussidiaria di distribuzione residuale, che deve quindi essere considerata costituzionale.
6. Cpv. 1 lett. e: ripartizione residuale in base al maggior numero di voti dei candidati
28 Se il quoziente, il resto e il numero di voti di partito sono uguali, si confronta il numero di voti del candidato in questione di ciascuna lista. Il mandato residuo viene assegnato alla lista in cui la persona in questione potrebbe raccogliere il maggior numero di voti. Ogni lista viene quindi classificata in ordine decrescente rispetto al numero di voti ricevuti dalle persone e i mandati assegnati finora alla lista vengono distribuiti ai candidati della lista in ordine decrescente. Si confronta il numero di voti della persona di ciascuna lista che riceverebbe l'ipotetico mandato aggiuntivo, ossia la prima persona di ciascuna lista non eletta con i mandati già distribuiti. La lista che riceve il mandato aggiuntivo è quella in cui, tra quelle confrontate, si trova la persona con il maggior numero di voti.
29 La restante distribuzione in base al maggior numero di voti personali non è un'elezione a rappresentanza proporzionale, ma segue lo schema classico di un'elezione personale nel sistema maggioritario. Ciò non è di per sé conforme al principio costituzionale della rappresentanza proporzionale. Come nel caso della regola per la distribuzione del resto in base al maggior numero di voti di partito, è decisivo per la costituzionalità di questa regola che venga applicata solo in casi assolutamente eccezionali, quando tutte le regole di distribuzione del mandato proporzionale non portano a una chiara assegnazione del mandato in questione.
7. Cpv. 1 lett. f: Distribuzione residua tramite sorteggio
30 La LDP prevede, come ultima regola, il sorteggio tra più liste se queste hanno lo stesso quoziente più alto e lo stesso resto, e se i loro voti di partito e i voti del candidato della persona in questione sono uguali. Il sorteggio deve essere ordinato dall'autorità competente ed eseguito manualmente.
31 È ovvio che il sorteggio non realizza alcuna idea di rappresentanza nella composizione del parlamento - sia nel senso di rappresentanza proporzionale che di maggioranza. È invece il caso a decidere. Ancora una volta, va sottolineato che questo caso si verificherà estremamente raramente. Allo stesso tempo, un'elezione deve necessariamente portare a un risultato, che questo regolamento garantisce. Questa disposizione legislativa è quindi anche costituzionale.
B. Cpv. 2: Distribuzione dei mandati in successione
32 Il cpv. 1 stabilisce già che tutti i mandati non distribuiti dopo la distribuzione iniziale saranno distribuiti individualmente e in successione secondo le regole descritte sopra. Il cpv. 2 ribadisce questo principio.
Desidero ringraziare il Prof. Em. Dr. Friedrich Pukelsheim e il Prof. Dr. Grégoire Nicollier per le utili spiegazioni dei principi matematici. Desidero inoltre ringraziare Elias Studer (MLaw), Joey Jüstrich e Matthias Zinniker, professori aggiunti presso il Centro per la Democrazia di Aarau, per i loro commenti stimolanti, l'aiuto nella ricerca del materiale e la revisione del testo.
I materiali
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatze der Proportionalität vom 26.11.1918, BBl 1918 V S. 121 ff. (zit. Botschaft NWG).
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Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III S. 445 ff. (zit. Botschaft BPR-Revision 1993).
Bericht des Bundesrats an den Nationalrat über die Nationalratswahlen für die 51. Legislaturperiode vom 13.11.2019, BBl 2019 S. 7461 ff. (zit. Bericht Nationalratswahlen 2019).
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