-
- Art. 5a Cost.
- Art. 6 Cost.
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-
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- Disposizioni transitorie per la revisione del diritto azionario del 19 giugno 2020
-
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ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
I. Storia e Sistematica
A. Una genesi difficile
1 Come si evince dal titolo, identico nelle tre versioni linguistiche, l'articolo 10a riguarda l'informazione prima e in vista delle votazioni popolari (federali), di cui si occupa esclusivamente il Titolo II della Legge sui diritti politici. La disposizione si applica quindi solo alle votazioni, non alle elezioni, e si dovrebbe quindi parlare di informazione dei cittadini, piuttosto che - come il titolo fa in francese - degli elettori.
2 Questa disposizione non esisteva nella versione originale della legge del 1976. È stata introdotta da una revisione parziale della legge sui diritti politici, datata 5 ottobre 2007, che aveva come unico scopo questa disposizione e che è entrata in vigore il 15 gennaio 2009.
3 La modifica non è stata avviata dal Consiglio federale stesso, che anzi si è opposto con forza, ma dalle Camere, attraverso un'iniziativa parlamentare della Commissione per le istituzioni politiche del Consiglio nazionale del 15 settembre 2006, a seguito di discussioni piuttosto lunghe e accese in seno all'Assemblea federale. In un certo senso, questa revisione è la conseguenza di un dibattito che, all'inizio degli anni Duemila, ha contrapposto due tendenze opposte, una che sosteneva un'informazione attiva, o più attiva, delle autorità, in particolare del Consiglio federale, sui temi sottoposti al voto federale, l'altra che intendeva, al contrario, come ha ricordato il Governo, vietare o proibire in larga misura qualsiasi intervento delle autorità federali nelle campagne che precedono le votazioni popolari.
4 Più specificamente, da un lato, l'iniziativa popolare "Sovranità del popolo senza propaganda governativa", lanciata nel gennaio 2003 da un comitato "Verein Bürger für Bürger" e presentata l'11 agosto 2004, chiedeva l'aggiunta di due nuovi paragrafi (3 e 4) all'articolo 34 Cost. che, tra l'altro, imponevano al "Consiglio federale, agli alti funzionari dell'Amministrazione federale e agli uffici federali" di astenersi "da qualsiasi attività di informazione e propaganda. In particolare, devono astenersi da qualsiasi intervento nei media e da qualsiasi partecipazione a eventi relativi al voto. L'unica eccezione è rappresentata da una breve e unica informazione alla popolazione da parte del responsabile del dipartimento competente". D'altra parte, un'iniziativa parlamentare del Consigliere nazionale Didier Burkhalter del 7 ottobre 2004 proponeva di inserire nell'art. 10 della LDP "una disposizione che impone al Consiglio federale di condurre una campagna d'informazione attiva sulle questioni sottoposte a votazione federale e di difendere la posizione delle autorità federali in modo chiaro e obiettivo".
5 Nel suo messaggio del 29 giugno 2005 sull'iniziativa popolare, il Consiglio federale si è opposto fermamente, ritenendo che fosse e sia suo dovere informare i cittadini prima dei referendum federali, poiché la garanzia della libera formazione delle opinioni conferita loro dall'articolo 34 cpv. 2 della Costituzione dà loro "il diritto non solo di conoscere l'opinione del loro governo su una questione sottoposta a votazione, ma anche le ragioni per cui esso è favorevole o contrario a tale questione". Pur essendo quindi un obbligo, questa "attività di informazione del Consiglio federale e dell'amministrazione federale prima delle votazioni deve comunque rispettare criteri ben definiti". Considerando che i principi che regolano l'informazione prima dei referendum sono ampiamente riconosciuti - e sufficientemente specificati dalle direttive interne messe in atto - il Governo ha tuttavia ritenuto che non fosse "necessario sancire questi principi in una legge" e ha quindi deciso "di non presentare all'Assemblea federale un controprogetto indiretto all'iniziativa popolare".
6 Dal canto suo, la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale, seguita dalla Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati, ha scelto di dare seguito all'iniziativa parlamentare Burkhalter e ha infine deciso di elaborare un progetto preliminare per attuarla come controprogetto indiretto all'iniziativa popolare "Sovranità del popolo senza propaganda governativa", che a suo avviso mirava a "mettere a tacere le autorità durante le votazioni federali". Il progetto preliminare è stato accolto favorevolmente durante il processo di consultazione, e la Commissione ha quindi elaborato una propria bozza, che tuttavia era diversa dal testo attuale, che è stato infine adottato dal Parlamento. Il progetto della Commissione proponeva un articolo 10a composto da soli due paragrafi, che recitava così: "Il Consiglio federale fornisce agli elettori informazioni esaurienti sulle questioni oggetto di referendum federale. Difende la posizione dell'Assemblea federale". 2 ha aggiunto: "Informerà gli elettori se e quando necessario, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza e proporzionalità".
7 Sebbene il Consiglio federale avesse ribadito, nel suo parere dell'8 novembre 2006, che tale modifica legislativa non era a suo avviso necessaria, posizione che aveva peraltro difeso strenuamente praticamente durante tutti i dibattiti in Parlamento, l'Assemblea federale ha infine seguito, non senza dubbi, la proposta della Commissione per le istituzioni politiche del Consiglio nazionale, apportandovi una serie di modifiche strutturali e sostanziali.
B. Alcune questioni strutturali e sistematiche
8 Dal punto di vista strutturale, l'articolo 10a si compone di quattro brevi paragrafi, ciascuno dei quali riprende una delle idee già contenute nei due paragrafi del progetto della Commissione, aggiungendo però una nuova idea. Torneremo su ciascuno di questi paragrafi più avanti nel commento vero e proprio (Capitolo III), dopo aver evidenziato, in modo abbastanza generale e sintetico, il significato e l'importanza della disposizione nel suo complesso (Capitolo II). Prima di ciò, tuttavia, vale la pena di fare alcune brevi considerazioni sulla storia e sul sistema dell'art. 10a.
9 Innanzitutto, va notato che la Commissione per le istituzioni politiche del Consiglio nazionale, promotrice della disposizione, si è interrogata sulla sua collocazione e ha suggerito che sarebbero state possibili anche altre soluzioni o ancoraggi, dato che il dovere e le attività di informazione del Consiglio federale sono già disciplinati da diverse disposizioni del diritto federale, come gli artt. 180 al. 2 Cost. e art. 10 LOGA, nonché, come il Consiglio federale ha sottolineato nel corso dei lavori parlamentari, dall'art. 11 al. 2 LDP.
10 Mentre non sembra troppo problematica la "delimitazione" tra gli artt. 180 cpv. 2 Cost. e 10 e 11 LOGA, da un lato, e l'art. 10a LDP, dall'altro, quest'ultimo riguardante "solo le informazioni fornite dal Consiglio federale in occasione dei referendum federali, ad esclusione delle attività di informazione ufficiale al di fuori di questo quadro", per usare le parole della Commissione, il coordinamento tra l'art. 10a e l'art. 11 cpv. 2 LDP non è stato possibile. Il coordinamento tra l'art. 10a e l'art. 11 cpv. 2 LDP, come modificato pochi mesi prima dell'adozione del primo, è invece molto meno riuscito e discutibile, dal punto di vista sistematico, almeno dal punto di vista formale. Le due disposizioni trattano entrambe lo stesso argomento, ovvero l'informazione dei cittadini prima dei referendum, ma contengono norme e principi che si sovrappongono o si confondono, almeno in parte, pur differenziandosi nella formulazione. È quindi legittimo chiedersi quale sia il rapporto - o la demarcazione - tra i due e a cosa ciascuno di essi debba applicarsi. L'approccio più ragionevole sembra essere quello di considerare che l'uno, l'articolo 10a, si applica in generale alle informazioni pre-voto, mentre l'altro, l'articolo 11(2), si applica allo strumento specifico noto come "dichiarazioni di voto". Tuttavia, le regole e i principi generali dell'articolo 10a si applicano anche alle "dichiarazioni di voto" ai sensi dell'articolo 11(2).
11 Va inoltre notato che, pur stabilendo esplicitamente il dovere di informazione del Consiglio federale e i principi che dovrebbero guidare - e limitare - la fornitura di informazioni da parte delle autorità prima dei referendum, l'articolo 10a non dice nulla sui mezzi o sugli strumenti che possono - o non possono - essere utilizzati per questa attività di informazione, cioè le modalità con cui le informazioni vengono fornite. La Commissione per le istituzioni politiche del Consiglio nazionale afferma inoltre di aver "preso in considerazione la possibilità di stilare un elenco di strumenti e tecniche di informazione non autorizzati", ma di aver "deciso di non farlo", in particolare perché tale elenco "non potrebbe essere esaustivo e avrebbe quindi solo un valore illustrativo", dando "una falsa impressione di sicurezza". Torneremo più avanti sulla questione dei vettori di informazione.
12 Infine, ma non per questo meno importante, la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale ha deciso di non disciplinare esplicitamente due questioni correlate con la nuova disposizione proposta: la trasparenza finanziaria delle campagne di informazione prima dei referendum e l'applicabilità dei principi stabiliti dall'articolo 10a alle "imprese legate alla Confederazione".
II. Significato e importanza della disposizione
A. Informare le autorità - e il Consiglio federale - nel contesto della libertà di voto
13 Lo scopo dell'articolo 10a, ossia l'informazione dei cittadini prima dei referendum federali e da parte del Consiglio federale, è solo un aspetto di una questione molto più ampia e dibattuta, ossia quella dei vari interventi, da più parti, ma in particolare da parte delle autorità, di ogni tipo, nelle campagne che precedono i referendum, nel contesto di quella che viene comunemente definita "libertà di voto". Garantita dall'art. 34 cpv. 2 della Costituzione come parte della "garanzia dei diritti politici", la libertà di voto "tutela", come recita questa disposizione, "la libera formazione dell'opinione dei cittadini e la fedele e sicura espressione della loro volontà". In altre parole, "protegge i membri dell'elettorato contro l'informazione e l'interferenza dello Stato che potrebbero influenzare illegalmente il risultato dello scrutinio. L'influenza è illegale quando ha come effetto che l'elettore non sia, o non sia più, in grado di formare o esprimere liberamente la propria scelta in una votazione o elezione".
14 La questione è di notevole importanza in Svizzera, data l'importanza della democrazia diretta e del voto popolare in quel Paese, come abbiamo visto.
15 Come ha sottolineato il Consiglio federale nel 2005 nel suo messaggio sull'iniziativa "Sovranità del popolo senza propaganda governativa", la questione se la libertà di voto implichi l'obbligo da parte delle autorità di astenersi da qualsiasi intervento nelle campagne - e quindi di limitare l'informazione allo stretto necessario - o se implichi, al contrario, il dovere di informare è stata storicamente oggetto di molti dibattiti, sia a livello politico che nella dottrina giuridica. La risposta a questa domanda si è evoluta notevolmente. Se inizialmente la tendenza maggioritaria era verso l'obbligo di astensione, la dottrina prevalente oggi - e più o meno dagli anni '90-2000 - accetta generalmente che informare le autorità sia "possibile e persino necessario", e che quindi costituisca, entro certi limiti, un vero e proprio dovere da parte delle autorità in relazione alle votazioni.
16 La questione dell'intervento delle autorità e dei suoi limiti rimane comunque di attualità. La questione è ampiamente discussa nei circoli accademici e i contributi sono quasi innumerevoli, mentre la giurisprudenza è abbondante e ricca di sfumature. Le discussioni e i dibattiti non riguardano solo la questione dell'informazione - e degli interventi - da parte del Consiglio federale in quanto tale, che è oggetto dell'Art. Le discussioni e i dibattiti non riguardano solo la questione dell'informazione - e degli interventi - da parte del Consiglio federale in quanto tale, che è l'oggetto dell'art. 10a qui in discussione, ma toccano anche molte altre questioni, più o meno correlate: in primo luogo, gli interventi nelle campagne referendarie federali da parte di altre autorità federali, come i dipartimenti dell'Amministrazione federale, le imprese pubbliche o altre istituzioni o istituti autonomi di diritto pubblico (federale), o anche persone giuridiche di diritto privato delegate a un compito pubblico (casse malattia); ma anche gli interventi nelle stesse campagne referendarie federali da parte dei Cantoni o di alcune organizzazioni o istituzioni intercantonali. Sarebbe impossibile trattare questi temi in modo dettagliato ed esaustivo in questa sede. Tuttavia, possiamo riassumere la situazione come segue.
17 Il Tribunale federale e i giuristi hanno dedotto dalla libertà di voto una serie di requisiti e principi relativi all'informazione dei cittadini, che definiscono e regolano il ruolo delle autorità nelle campagne che precedono una votazione o un'elezione. A questo proposito, occorre innanzitutto distinguere tra la posizione delle autorità e quella di altri attori, come i privati, i cui interventi possono essere considerati illegali solo in via eccezionale, o la stampa e i media. Per quanto riguarda le autorità, il principio è, come hanno ben sintetizzato alcuni autori, l'obbligo di informare, ma il divieto di influenzare o almeno, e più precisamente, di influenzare in modo "inammissibile", "illegale", "vietato" o "indebito", cioè in modo tale da distorcere il dibattito democratico. Come indicato, la giurisprudenza è abbondante e la prassi è in evoluzione e ricca di sfumature, basandosi su tutta una serie di distinzioni.
18 Per quanto riguarda, innanzitutto, l'obbligo di informazione, è ormai assodato che le autorità sono tenute a fornire informazioni ufficiali a tutti i cittadini nel periodo precedente le elezioni, per consentire loro di formarsi liberamente un'opinione attraverso queste "dichiarazioni di voto". Queste informazioni, che spiegano di cosa si tratta e qual è la posta in gioco, devono essere obiettive ed esaustive e devono essere fornite tutte insieme, con sufficiente anticipo rispetto alla campagna elettorale; si ammette anche che le autorità possano fornire raccomandazioni di voto (tranne in caso di elezioni), senza tuttavia rientrare nella categoria della propaganda.
19 Per quanto riguarda gli altri interventi delle autorità - definiti circostanziali, in relazione all'informazione ufficiale generale - nella e durante la campagna elettorale che precede un'elezione, occorre distinguere, innanzitutto, dal punto di vista temporale, tra le informazioni e gli interventi delle autorità che avvengono in tempi ordinari, al di fuori di una campagna elettorale o di voto, e quelli che avvengono durante tale campagna: Mentre "al governo è riconosciuto il diritto - e persino il dovere - di intervenire nel dibattito politico al di fuori dei periodi che precedono le votazioni", è "solo quando si avvicina una decisione popolare che le autorità politiche sono in linea di principio tenute ad astenersi da qualsiasi influenza sull'elettorato, in modo che quest'ultimo possa decidere autonomamente". Occorre inoltre distinguere tra elezioni e referendum, poiché nel primo caso l'obbligo di moderazione o di astensione da parte dell'autorità è molto più severo.
20 In pratica, le distinzioni vengono fatte anche in base agli obiettivi degli interventi e alla "qualità" delle autorità che intervengono. Si distingue tra interventi "pro populo", che mirano a proteggere il processo di libera formazione dell'opinione popolare correggendo le false informazioni, e interventi "pro domo", in cui le autorità cercano di difendere un certo punto di vista nella campagna: mentre i primi sono necessari, i secondi sono soggetti a determinati limiti e condizioni.
21 Si distingue inoltre tra interventi di un'autorità pubblica - o delle sue autorità - nelle proprie votazioni e interventi di un'autorità pubblica nelle votazioni di un'altra autorità pubblica, sia "verso l'alto" (da parte di un comune in una votazione cantonale o di un cantone in una votazione federale) sia "verso il basso" (da parte di un cantone in una votazione comunale o della Confederazione in una votazione cantonale), o "a latere" (di un Comune nella votazione di un altro Comune, ad esempio), che in linea di principio sono ammissibili solo in presenza di un interesse diretto e particolare ("eine besondere Betroffenheit"). In realtà, anche in questo settore - sotto l'influenza di alcuni autori accademici - la giurisprudenza sembra mostrare una certa apertura.
22 Così, mentre qualche anno fa un Cantone poteva intervenire nella campagna che precedeva un referendum federale solo se l'esito del referendum era di suo diretto e particolare interesse, il Tribunale federale ha ora allentato ulteriormente la sua giurisprudenza, sulla base di alcune critiche mosse da autori accademici. Ora ritiene che "[se] l'esito di una votazione federale interessa in modo significativo tutti o alcuni Cantoni, i governi cantonali possono esprimersi pubblicamente prima della votazione e formulare una raccomandazione di voto. Nel farlo, devono rispettare i principi di obiettività, proporzionalità e trasparenza che si applicano anche al Consiglio federale". La questione è un po' diversa per le organizzazioni e le istituzioni intercantonali: il Tribunale federale ammette che ciò che vale per i Cantoni vale anche per la Conferenza dei governi cantonali, ma ritiene che gli interventi delle Conferenze dei direttori cantonali e di altre istituzioni intercantonali rimangano esclusi, con l'eccezione, tuttavia, di alcune società di proprietà dei Cantoni.
23 L'obbligo di riservatezza applicabile al Consiglio federale e alle autorità degli enti pubblici territoriali si applica anche ai servizi dell'Amministrazione federale. Lo stesso vale, almeno in linea di principio, per gli istituti pubblici e altre istituzioni o imprese pubbliche, nonché per i delegati (anche quelli organizzati sulla base del diritto privato) di un compito pubblico, la cui giurisprudenza ammette tuttavia che possano prendere posizione in una campagna di voto che li riguarda particolarmente, in particolare nel loro interesse economico. È il caso, ad esempio, della Banca Nazionale, della SUVA o delle casse malattia riconosciute.
24 Gli interventi di uno o più Comuni nelle campagne di voto di un'altra autorità pubblica, come ad esempio un referendum cantonale, sembrano essere soggetti a un regime speciale che è al tempo stesso più severo e più permissivo. In una recente sentenza, il Tribunale federale ha affermato che "l'intervento di un Comune in una campagna che precede uno scrutinio cantonale (intervento 'verso l'alto') è ammissibile solo in casi eccezionali, a determinate condizioni, e deve rispettare determinate regole, pena un vizio della campagna che può portare all'annullamento delle operazioni [riferimenti]. In primo luogo, l'autorità comunale può intervenire in una campagna elettorale relativa a un'elezione cantonale solo se è indotta a farlo da motivi rilevanti. Ciò avviene quando intende fornire informazioni oggettive ai cittadini o correggere informazioni palesemente errate nella propaganda avversaria, oppure quando il Comune e i suoi cittadini hanno un interesse diretto e specifico nell'esito dello scrutinio che supera di gran lunga quello degli altri Comuni del Cantone". Tuttavia, una volta soddisfatte queste condizioni, cioè "quando un comune è particolarmente interessato, può utilizzare tutti i mezzi per influenzare l'opinione che sono normalmente utilizzati in una campagna elettorale dai sostenitori o dagli oppositori di un progetto. Sebbene sia sempre obbligato a presentare gli interessi del comune in modo obiettivo e concreto, il comune ha quindi una maggiore libertà di intervento rispetto a un'autorità chiamata a redigere una relazione esplicativa per una votazione della propria comunità [riferimenti]".
25 In pratica, ci sono altre distinzioni e sfumature. Si ammette, ad esempio, che le norme che disciplinano le autorità non si applichino, o non si applichino nella stessa misura, agli interventi effettuati a titolo personale dai membri di un'autorità, che sono soggetti a norme più sfumate e godono quindi di una maggiore libertà di intervento, a condizione che agiscano come privati e si presentino come tali, ad esempio non dando un'apparenza ufficiale ai loro interventi o non utilizzando la cancelleria ufficiale per la loro corrispondenza. Questo sistema un po' "liberale" viene talvolta criticato per essere in qualche modo "artificiale" (o lontano dalla realtà) e per rendere difficile la distinzione tra dichiarazioni personali e posizioni ufficiali.
26 In definitiva, anche se vi è una certa unanimità nell'ammettere che le autorità responsabili dell'organizzazione del voto - nella fattispecie il Consiglio federale, nel caso delle votazioni federali - hanno il dovere di fornire informazioni in modo obiettivo e trasparente, nel rispetto del principio di proporzionalità, e che, in generale, vi è stata una certa distensione della prassi e della giurisprudenza a questo proposito, non tutte le controversie sono scomparse e le opinioni divergono su alcuni punti specifici.
27 In ogni caso, come indicato, l'art. 10a regola solo una (piccola) parte di questa vasta questione, ovvero le informazioni fornite dal Consiglio federale prima dei referendum e i loro limiti. Inoltre, la disposizione si applica solo ai referendum federali, ma la questione e il problema dell'informazione prima dei referendum non è specifica solo a questi referendum, ma riguarda tutti i referendum, compresi quelli cantonali e comunali, per i quali esiste anche un'ampia giurisprudenza. Per questo motivo, i Cantoni hanno talvolta disposizioni simili all'art. 10a della LDP, che regolano la questione dell'informazione prima delle votazioni.
B. Diritto cantonale
28 In effetti, la maggior parte dei Cantoni - come accadeva anche a livello federale, con l'art. 11 della LDP, prima dell'adozione dell'art. 10a - dispone di disposizioni che stabiliscono che gli oggetti in votazione devono essere accompagnati da un messaggio o da un opuscolo esplicativo, che viene generalmente redatto dall'esecutivo, ossia dal Consiglio di Stato in materia cantonale, ma talvolta anche dal Gran Consiglio o da uno dei suoi organi. Questo messaggio o opuscolo deve essere generalmente breve e oggettivo, esponendo anche le opinioni delle minoranze significative e tenendo conto delle argomentazioni del comitato d'iniziativa o dei responsabili della richiesta di votazione popolare.
29 Più raramente, tuttavia, soprattutto nelle legislazioni più recenti, esistono anche disposizioni abbastanza simili all'art. 10a, che riguardano specificamente l'informazione delle autorità in generale prima delle votazioni (cantonali e/o comunali). È il caso, ad esempio, dell'art. 32 della Legge vodese sull'esercizio dei diritti politici del 5 ottobre 2021, che prevede che "il Consiglio di Stato informa costantemente l'elettorato sulle questioni sottoposte a votazione cantonale, illustrando la posizione delle autorità cantonali" (cpv. 1) e che "ogni suo intervento deve rispettare i principi di obiettività, trasparenza e proporzionalità" (cpv. 2).
30 L'inosservanza di tali disposizioni cantonali, che disciplinano l'informazione dei cittadini prima dei referendum cantonali e comunali - e stabiliscono i principi e i limiti di tale informazione - può costituire una violazione della libertà di voto garantita dall'art. 34 della Costituzione e conseguentemente portare all'annullamento del referendum, laddove ne ricorrano i presupposti.
31 I principi di obiettività, completezza e trasparenza dell'informazione ufficiale stabiliti da queste disposizioni cantonali - e dall'art. 10a nel caso di referendum federali - derivano dalla garanzia della libertà di voto dell'art. 34 della Costituzione, per cui si applicano all'informazione ufficiale fornita prima dei referendum dalle autorità cantonali e/o comunali anche in assenza di disposizioni cantonali in materia.
III. Commento
A. Paragrafo 1: obbligo di informazione regolare
32 Ai sensi del cpv. 1, il Consiglio federale "fornisce informazioni periodiche". 1, il Consiglio federale "informa costantemente [...] sulle questioni sottoposte a referendum federale". Questa disposizione pone fine, per così dire, alle controversie e alle discussioni che esistevano in precedenza sulla questione, imponendo al Consiglio federale un dovere, un obbligo di informazione. L'uso del tempo presente ("informa") è chiaro a questo proposito: il Consiglio federale è obbligato a fornire informazioni, e per di più "in modo continuo", su (tutte) le questioni sottoposte a votazione. L'idea di un obbligo di informazione emerge chiaramente anche dai lavori preparatori. Secondo la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale, lo scopo di questa disposizione, che intendeva confermare la prassi seguita dal Consiglio federale fino a quel momento, era quello di ancorare un vero e proprio "obbligo di informazione" da parte del Consiglio federale nei confronti dei cittadini "sui referendum federali", un obbligo di informazione che ha come corollario - e allo stesso tempo come giustificazione - il loro "diritto [...] di essere pienamente informati dalle autorità sulle questioni sottoposte a votazione".
33 L'espressione "de manière suivie" - nel testo francese - non compariva nella bozza della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale, né nella nuova formulazione proposta dalla Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati, sulla quale entrambe le camere hanno infine concordato: entrambe parlavano di informare "au fur et à mesure". Questa espressione ("su base continuativa") è stata quindi (presumibilmente) introdotta dal Comitato di redazione e non altera in alcun modo il contenuto della disposizione.
34 Con l'espressione "se e quando necessario", la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale si riferiva a quello che definiva il "principio di continuità" dell'informazione, che a suo avviso implicava "che il Consiglio federale esponga fin dall'inizio del processo le ragioni principali del suo sostegno o della sua opposizione a un progetto, in modo che le sue argomentazioni possano, se necessario, essere contestate. Il principio della continuità è nell'interesse degli elettori, che devono potersi formare un'opinione nell'ambito di un ampio processo di formazione dell'opinione e con piena conoscenza dei fatti". Questa era anche l'intenzione del Comitato per le istituzioni politiche del Consiglio degli Stati, e l'espressione "su base continuativa" dovrebbe quindi essere interpretata allo stesso modo.
35 In realtà, senza nulla togliere a questa interpretazione "storica", questa espressione potrebbe - e probabilmente dovrebbe - essere intesa anche nel senso di richiedere al Consiglio federale di informare regolarmente, o sistematicamente e coerentemente, i cittadini su tutte le questioni sottoposte a votazione, e non solo su alcune di esse. Tale informazione sistematica è di fatto la prassi del Consiglio federale.
36 Ci si potrebbe anche chiedere se l'idea di informare i cittadini con un intervento unico all'inizio di una campagna non sia un po' superata alla luce delle nuove tecnologie dell'informazione e delle reti sociali, che consentono ad altre forze attive in una campagna di intervenire in qualsiasi momento, ripetutamente e su vasta scala. Secondo alcuni autori, "le autorità responsabili dell'informazione devono essere in grado di intervenire rapidamente e i loro interventi non devono essere limitati a un determinato momento della campagna, corrispondente alla pubblicazione dell'opuscolo esplicativo". Mentre l'interpretazione "storica" della disposizione sembra andare in un'altra direzione, il testo del par. 1, che parla di informare "in modo continuativo", non esclude un'interpretazione più teleologica dell'obbligo di informazione del Consiglio federale.
37 In ogni caso, pur essendo un dovere del Governo, l'informazione regolare e continua prima dei referendum federali è anche limitata e inquadrata da un certo numero di regole e principi, che sono previsti e chiariti dagli altri paragrafi dell'articolo 10a, in particolare dal paragrafo 2.
B. Paragrafo 2: informazione esaustiva, obiettiva, trasparente e proporzionata
1. Osservazioni introduttive e informazioni generali
38 Ai sensi del paragrafo 2, il Consiglio federale "rispetta il principio di completezza, obiettività, trasparenza e proporzionalità dell'informazione". 2, il Consiglio federale "rispetta i principi di completezza, obiettività, trasparenza e proporzionalità". La disposizione definisce quindi i quattro principi che regolano e limitano l'attività informativa del Consiglio federale prima dei referendum, principi la cui osservanza permette di distinguere tra informazione, che è consentita e persino necessaria, e propaganda, che è vietata.
39 Da un punto di vista formale, va notato che la proposta iniziale della Commissione per le istituzioni politiche del Consiglio nazionale aveva una formulazione leggermente diversa, poiché nel paragrafo 2 faceva esplicito riferimento solo ai principi di obiettività, trasparenza e proporzionalità. Il principio di completezza è stato semplicemente esplicitato nella nuova formulazione proposta dalla Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati, senza alcuna modifica sostanziale.
40 Sebbene il testo dell'articolo 10a cpv. 2 della LDP sia formalmente rivolto solo al Consiglio federale, i principi stabiliti in tale disposizione, che derivano direttamente dalla libertà di voto garantita dall'articolo 34 cpv. 2 della Costituzione, si applicano anche, almeno per analogia, alle altre autorità e istituzioni federali, in particolare all'Amministrazione federale e ai suoi agenti, nonché alle imprese e agli istituti autonomi di diritto federale, quando assumono o esercitano un compito o un'attività di informazione in relazione ai referendum federali. Questi principi si applicano inoltre, almeno in una certa misura, in virtù delle disposizioni pertinenti del diritto cantonale e dei requisiti derivanti dalla libertà di voto, come stabilito dalla giurisprudenza del Tribunale federale, ad altre autorità che possono intervenire - e nella misura in cui sono autorizzate a farlo - nelle campagne che precedono i referendum federali.
41 Come si è detto, pur stabilendo i principi che dovrebbero guidare la fornitura di informazioni alle autorità prima dei referendum, l'articolo 10a non dice nulla sui mezzi o sulle tecniche che possono - o meno - essere utilizzati per fornire informazioni, poiché la Commissione ha deciso di non regolamentare questo aspetto. Tuttavia, ciò non significa che il Consiglio federale o le autorità responsabili dell'informazione possano utilizzare qualsiasi strumento o tecnica, nella misura in cui i mezzi o i vettori utilizzati devono essere conformi ai principi di cui al paragrafo 2 dell'articolo 10a e devono essere impiegati in modo da rispettare tali principi. 2 dell'articolo 10a, in particolare il principio di proporzionalità. Il Tribunale federale ha giustamente esaminato l'articolo 10a, e in particolare il paragrafo 2, che il Tribunale federale ha esaminato per quanto riguarda il principio di proporzionalità. 2, che il Tribunale federale ha esaminato l'ammissibilità in linea di principio della pubblicazione ormai sistematica da parte della Cancelleria federale di video esplicativi prima - e in vista - dei referendum federali, che riproducono in parte le "spiegazioni di voto" del Consiglio federale.
42 I quattro principi menzionati nell'articolo 10a, paragrafo 2, saranno quindi esposti qui di seguito, nell'ordine in cui sono elencati nella disposizione, anche se, nella dottrina giuridica, questi principi non sono sempre presentati nello stesso modo e sono spesso presentati in un ordine diverso da quello della disposizione - che varia anche da un libro di testo all'altro, per inciso. Come vedremo, questi principi non sono sempre chiaramente e facilmente distinguibili e talvolta si sovrappongono, almeno in parte.
2. Il principio di completezza (e quello di accuratezza)
43 Il primo principio menzionato nel par. 2, quello della completezza, presuppone che i cittadini siano informati "in modo completo". Come indicato, questo principio era già presente, anche se senza questo nome, nel paragrafo 1 della bozza del Consiglio nazionale. 1 del progetto della Commissione per le istituzioni politiche del Consiglio nazionale, che si riferiva specificamente a un'informazione "completa". Per soddisfare questo requisito, l'informazione deve in linea di principio "includere qualsiasi elemento importante che possa avere un'influenza significativa sulla formazione dell'opinione pubblica, a partire ovviamente dall'opinione dei promotori, dei referendari o dei principali oppositori di un progetto governativo o parlamentare".
44 Tuttavia, gli studiosi di diritto sottolineano che la Corte Suprema Federale "mostra una certa flessibilità a questo riguardo e non richiede che le informazioni fornite ai cittadini contengano dettagli di minore importanza"; "non deve trattare ogni dettaglio o aspetto della proposta messa in votazione, né ogni obiezione ad essa, ma è vietato omettere elementi importanti per la decisione del cittadino o riprodurre in modo inesatto le argomentazioni degli oppositori del referendum o dell'iniziativa". Inoltre, almeno per quanto riguarda le "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 2, la legge richiede che siano brevi, in modo che il principio di completezza non possa essere interpretato come un obbligo da parte dell'autorità di approfondire ogni dettaglio di un progetto o di discutere ogni obiezione che potrebbe sollevare.
3. Il principio di obiettività
45 Il principio di obiettività richiede "un'informazione imparziale e sobria", o "un'informazione equilibrata (nel contenuto) e sobria (nella forma)", o ancora "richiede che l'autorità fornisca informazioni affidabili, complete ed equilibrate sullo scopo e sulla portata della questione sottoposta a votazione", che permettano ai cittadini "di farsi un'idea veritiera e obiettiva" di tale questione. Per la Corte federale, il requisito dell'obiettività implica il dovere di non fornire "informazioni o dichiarazioni oltraggiose o polemiche nella forma o erronee, esagerate o fuorvianti nella sostanza". Tuttavia, le autorità "non sono vincolate da un dovere di neutralità e possono emettere una raccomandazione; sono tuttavia vincolate da un dovere di obiettività". Secondo le parole della Commissione, "possono presentare argomenti, ma è loro vietato fare proselitismo".
4. Il principio di trasparenza
46 Il principio di trasparenza "richiede che gli interventi ufficiali siano inequivocabilmente identificabili come tali dal cittadino". In altre parole, "vieta alle autorità di esercitare un'influenza in modo subdolo", o di "agire in modo opaco, ad esempio finanziando in modo subdolo i sostenitori della posizione" che stanno difendendo, o anche di amalgamare le loro "posizioni con quelle di un comitato privato, presentando in modo indistinto una posizione di parte e la posizione ufficiale nel contenuto informativo che pubblicano".
47 Il requisito della trasparenza presuppone anche che l'autorità "faccia piena luce sulle fonti e sulla natura delle informazioni che fornisce" e "richiede anche che se vi sono incertezze significative nella valutazione della situazione iniziale, queste siano chiaramente presentate come tali", soprattutto nella misura in cui "è essenziale che i cittadini, sulla base dei dati a loro disposizione, siano in grado di riconoscere l'inaffidabilità di previsioni e cifre". Così, ad esempio, quando non è possibile fare una stima precisa, "la trasparenza dell'informazione [richiede] che nell'opuscolo esplicativo non si faccia riferimento ad alcun numero specifico o che si faccia riferimento all'inaffidabilità delle stime fornite, in modo che gli elettori possano farsi un'idea corretta e affidabile della questione". Allo stesso modo, quando l'autorità comunica la propria interpretazione di un atto legislativo o di un'iniziativa popolare, interpretazione che si basa su mere ipotesi e non su certezze, è tenuta a indicarla come tale, pena la violazione del principio di trasparenza.
5. Il principio di proporzionalità
48 Il principio di proporzionalità dell'informazione "significa", secondo la Commissione, "che la natura, l'intensità e la scelta dei mezzi utilizzati devono essere adeguati e necessari alla libera formazione dell'opinione. In definitiva, si tratta di una questione di pari opportunità nelle campagne elettorali".
49 Questo requisito, che si applica in linea di principio a tutte le attività dello Stato in virtù dell'articolo 5, paragrafo 2, della Costituzione, "vieta alle autorità di utilizzare mezzi eccessivi durante la campagna".
50 Come abbiamo visto, nessuna tecnica o mezzo di informazione - nessun mezzo - è vietato a priori. La loro ammissibilità dipende dal modo in cui vengono utilizzati e dal contenuto delle informazioni fornite, che devono essere conformi ai vari principi enunciati nel paragrafo 2: obiettività e completezza, nonché la possibilità di essere informati in modo corretto. 2: obiettività e completezza, trasparenza e, naturalmente, proporzionalità. In generale, dato lo sviluppo delle tecnologie informatiche, si deve riconoscere che le autorità devono poter utilizzare tecniche di comunicazione che corrispondano alle abitudini della popolazione. Di conseguenza, la giurisprudenza riconosce loro il diritto di organizzare una conferenza stampa o di pubblicare un comunicato stampa, nonché di utilizzare nuovi mezzi di comunicazione audiovisivi, come la diffusione di grafici computerizzati o di video esplicativi, a condizione che siano sempre rispettati i principi enunciati nel paragrafo 2. 2.
51 Inoltre, e ancora più in generale, cioè senza che ciò sia legato esclusivamente all'informazione prima delle votazioni, l'uso delle nuove tecnologie di comunicazione, in particolare l'uso dei social media come mezzo di informazione, è aumentato considerevolmente all'interno dell'amministrazione. Nel giugno 2023, il Consiglio federale ha deciso di regolamentare l'uso dei social network da parte dell'Amministrazione federale. A tal fine, ha posto in consultazione fino a ottobre 2023 una proposta di modifica dell'ordinanza del 25 novembre 1998 sull'organizzazione del governo e dell'amministrazione. Questo progetto stabilisce "le condizioni alle quali le unità dell'amministrazione federale possono gestire un profilo interattivo sui social media", ma stabilisce anche "un elenco esaustivo dei tipi di commenti che le autorità possono cancellare, nascondere o far sparire in altro modo", oltre a "disciplinare le circostanze in cui le stesse autorità possono bloccare" un utente e "impedirgli di interagire con il suo profilo".
6. Altre regole e principi
52 Secondo alcuni autori, il Tribunale federale sembra aver aggiunto altre regole o principi ai principi enunciati nell'articolo 10a(2). Per alcuni, il principio di accuratezza "vieta alle autorità di comunicare informazioni errate, incomplete o semplicemente fuorvianti".
53 Un principio di immediatezza, per altri, che integrerebbe il principio di completezza "nella misura in cui richiede che le informazioni ufficiali relative a un'elezione siano fornite subito, con sufficiente anticipo rispetto alla campagna elettorale, in modo che i cittadini possano formarsi un'opinione in merito e, se necessario, contestarle o completarle". Tuttavia, questa sembra essere la stessa idea contenuta nell'art. 10a. La Commissione ha parlato di "principio di continuità".
54 Ciò dimostra che, come indicato, i vari principi enunciati nell'art. 10a, cpv. 2, della LDP non sono facili da delimitare e addirittura si sovrappongono o si confondono, almeno in parte.
C. Paragrafi 3 e 4: principali opinioni espresse durante l'iter parlamentare e raccomandazione di voto
1. Osservazioni introduttive
55 I paragrafi 3 e 4 dell'art. 10a saranno inizialmente trattati insieme in questa sede, in quanto presentano un rapporto particolare che può essere compreso solo esaminando la loro storia. Il progetto originariamente presentato dalla Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale non conteneva né il cpv. 3 né il cpv. 4 dell'art. 10a. 3 né il paragrafo 3. Tuttavia, nella seconda frase del paragrafo 1, prevedeva una norma secondo cui il Consiglio federale, quando è chiamato a informare i cittadini, "difende la posizione dell'Assemblea federale". Il progetto cercava quindi di imporre al Consiglio federale l'obbligo di difendere la stessa posizione del Parlamento prima dei referendum. Questo è uno dei motivi per cui il Governo si è opposto con tanta veemenza al progetto della Commissione e ha difeso a lungo l'idea di non entrare nel merito della questione durante i dibattiti in Parlamento.
56 Fu durante il primo dibattito in Consiglio nazionale, nel dicembre 2006, che la Camera bassa, basandosi in particolare su un parere legale dell'Ufficio federale di giustizia, accettò una proposta di Philipp Müller, che rendeva il testo della bozza della Commissione un po' più flessibile modificando la seconda frase del paragrafo 1 come segue: "Essa [la Commissione] si oppone alla bozza della Commissione". 1: "Il Consiglio federale non può sostenere una raccomandazione di voto diversa da quella formulata dall'Assemblea federale". Lo scopo di questo cambiamento da una formulazione attiva - o imperativa - a una passiva era quello di dare al Consiglio federale una maggiore flessibilità, consentendogli di difendere la posizione del Parlamento, dando la stessa raccomandazione di voto del Parlamento, ma anche di non dare una raccomandazione di voto e di limitarsi a indicare quella dell'Assemblea federale; l'unica cosa che al Consiglio federale era vietato fare era dare una raccomandazione di voto diversa da quella del Parlamento. Sebbene sostenuto dal Consiglio federale, questo emendamento non gli impedì di rimanere contrario al progetto.
57 Ciò ha portato a una seconda, duplice modifica durante il secondo ciclo di deliberazioni del Consiglio degli Stati, quando quest'ultimo ha finalmente accettato di portare avanti il progetto e la sua Commissione per le istituzioni politiche ha proposto una nuova formulazione dell'intera disposizione, con i due nuovi paragrafi 3 e 4 che costituiscono il testo attuale. Il paragrafo Il paragrafo 4 riprende la proposta di Müller accettata dal Consiglio nazionale praticamente senza modifiche, ma la trasforma in un paragrafo a sé stante: "Il Consiglio federale non può sostenere una raccomandazione di voto diversa da quella formulata dall'Assemblea federale". Il paragrafo 3 era nuovo e mirava a rendere la disposizione ancora più esplicitamente flessibile a favore del Consiglio federale.
58 L'idea era che il paragrafo 3, che richiedeva esplicitamente 3, che richiedeva esplicitamente, ma consentiva anche, al Consiglio federale di esporre "le principali opinioni espresse durante la procedura parlamentare", autorizzando così il Governo a esprimere il proprio parere, che poteva essere diverso da quello dell'Assemblea federale, pur rispettando il divieto di cui al paragrafo 4, ossia di non esprimere il proprio parere. 4, ossia di non difendere una raccomandazione di voto diversa da quella dell'Assemblea. Il cpv. 3 è stato quindi concepito come un complemento al cpv. 4. 3 è stato quindi concepito come un complemento al paragrafo 4, una sorta di clausola di salvaguardia. 4, una sorta di clausola di salvaguardia per la libertà di parola del Consiglio federale. È a questo punto, inoltre, che il Consiglio federale ha potuto approvare il progetto - pur sostenendo che, a suo avviso, la nuova disposizione non era complessivamente necessaria.
2. Paragrafo 3: le principali opinioni espresse durante l'iter parlamentare
59 Il paragrafo 3 prevede quindi che il Consiglio federale, nell'informare i cittadini, "esponga i principali pareri espressi durante la procedura parlamentare". L'accostamento dei paragrafi 3 e 4 rende quindi necessaria una distinzione tra la "raccomandazione di voto", oggetto del paragrafo 4, e le informazioni fornite ai cittadini. 4, e la fornitura di informazioni ai cittadini, dall'altro. Il par. 3 si occupa essenzialmente di questa informazione generale dei cittadini, che viene fornita in particolare e principalmente attraverso l'opuscolo contenente le "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale. Il paragrafo 3 sembra quindi applicarsi principalmente a queste "dichiarazioni di voto" - che del resto erano essenzialmente ciò che si intendeva fare quando la disposizione è stata introdotta in Parlamento - il che solleva un primo problema di demarcazione con la norma di cui all'art. 11 cpv. 2 della LDP.
60 Quest'ultimo contiene una norma abbastanza simile, ma non del tutto identica nella sua formulazione, nella misura in cui prevede che il Consiglio federale debba, nelle sue "dichiarazioni di voto", "esporre anche le opinioni delle minoranze significative". Tuttavia, secondo il significato attribuito a questa disposizione già nel 1976, le opinioni delle "minoranze significative" sono essenzialmente quelle espresse durante la procedura parlamentare, cosicché il cpv. 3 dell'art. 10a non si applica alle opinioni delle minoranze significative. 3 dell'art. 10a non aggiunge nulla a questo proposito a quanto già esisteva, se non rendere un po' più esplicita l'idea che le minoranze importanti sono soprattutto quelle rappresentate in Parlamento.
61 La norma - nell'art. 10a cpv. 3 e nell'art. 11 cpv. 2 - prevede quindi che il Consiglio federale esponga, nelle sue "dichiarazioni di voto", le argomentazioni delle principali minoranze che si sono espresse nell'Assemblea federale sulla questione in votazione. Affinché ciò avvenga, è necessario che tali minoranze si siano effettivamente espresse durante i dibattiti in aula, e non solo in commissione, o che almeno il relatore di una commissione abbia presentato il proprio parere all'assemblea plenaria. D'altra parte, è irrilevante che la minoranza in questione sia quantitativamente significativa o abbia lo status di gruppo all'interno del Parlamento. Ciò che è decisivo, secondo la dottrina, è l'importanza delle obiezioni sollevate contro un progetto di legge, in termini di formazione dell'opinione pubblica.
62 Questo ci riporta al problema e alla questione, già accennata, della delimitazione tra gli articoli 10a e 11 cpv. 2 della LDP, che in questo caso sono in qualche modo duplicati e che sollevano la questione se le due disposizioni si applichino cumulativamente agli elementi per i quali sono entrambe applicabili, o se, al contrario, il loro ambito di applicazione debba essere attentamente delimitato e separato. Nel caso in esame, sembra ragionevole accettare che le due disposizioni si applichino cumulativamente alle "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale.
63 Tuttavia, questa questione ne solleva un'altra, ossia se il campo di applicazione del cpv. 3 dell'articolo 10a sia limitato esclusivamente alle "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale. 3 dell'articolo 10a sia limitato alle sole "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 2, o si estenda anche ad altri mezzi e canali di informazione, come i video pubblicati dalla Cancelleria federale in preparazione delle votazioni, ad esempio, o le dichiarazioni orali dei membri del Consiglio federale, come le conferenze stampa o i discorsi ufficiali alla televisione. La questione è delicata. Nell'ambito dell'informazione generale fornita ai cittadini, il Consiglio federale ha il diritto, in linea di principio, ma anche il dovere, secondo il cpv. 3, di esporre "le principali informazioni". 3, di esporre "le principali opinioni espresse durante la procedura parlamentare". Se è indubbiamente possibile rispondere che il Consiglio federale può, nei casi sopra citati, cioè negli interventi al di fuori delle "dichiarazioni di voto", esporre le principali opinioni espresse nel dibattito parlamentare o extraparlamentare, ci sembra più difficile affermare o accettare l'esistenza di un dovere di farlo, o almeno di farlo sistematicamente.
64 Il par. 3 è quindi, come si vede, poco chiaro e solleva tanti interrogativi quanti ne risolve. Inoltre, non è e probabilmente non era necessario, nella misura in cui il suo contenuto sostanziale, ossia il fatto che il Consiglio federale debba o possa - o possa e debba - almeno nelle sue "dichiarazioni di voto", esporre "le principali opinioni espresse nel corso della procedura parlamentare", è già coperto, come abbiamo appena visto, dall'articolo 11, paragrafo 2, ma è anche coperto dai principi stabiliti dall'articolo 10a, paragrafo 2. 2 dell'art. 10a, in particolare i principi di completezza e obiettività. Come abbiamo visto, questi principi implicano che le informazioni fornite debbano riflettere le opinioni degli autori di un'iniziativa, dei referendari e dei principali oppositori di una proposta governativa, nonché le opinioni divergenti di terzi.
65 In ogni caso, il par. Come abbiamo visto, il cpv. 3 - e questa è la sua principale ragion d'essere - intende anche e soprattutto autorizzare il Consiglio federale a esprimere il proprio parere, in particolare nelle sue "dichiarazioni di voto", anche se tale parere dovesse differire da quello della (maggioranza della) Assemblea federale. Ciò a condizione che non violi la regola di cui al cpv. 4, ossia che non violi la regola di cui al cpv. 4. 4, ossia non difenda una "raccomandazione di voto" diversa da quella del Parlamento.
3. Paragrafo 4: l'assenza di una raccomandazione di voto diversa da quella dell'Assemblea federale
66 Il paragrafo 4 impone al Consiglio federale, come abbiamo appena visto, di non difendere "una raccomandazione di voto diversa da quella formulata dall'Assemblea federale". A differenza del cpv. 3, che riguarda un argomento relativamente preciso, il cpv. 4 impone al Consiglio federale di non difendere "una raccomandazione di voto diversa da quella formulata dall'Assemblea federale". 3, su un tema relativamente preciso, la "raccomandazione di voto". Questo concetto si riferisce alle disposizioni costituzionali sui diritti popolari, in particolare all'articolo 139 cpv. 5 della Costituzione federale, che conferisce all'Assemblea federale il potere di raccomandare l'accettazione o il rifiuto di un'iniziativa popolare. Una "raccomandazione di voto" è quindi l'atto con cui un'autorità raccomanda formalmente e ufficialmente ai cittadini di "accettare" o "rifiutare" una questione sottoposta a votazione. Il potere di decidere su questa "raccomandazione" spetta in linea di principio al Parlamento, che è l'organo che sottopone formalmente gli oggetti al voto popolare.
67 Nel diritto federale, ciò è esplicitamente sancito dall'art. 139 cpv. 5 Cost. per le iniziative popolari presentate sotto forma di progetto. Tuttavia, nel caso di atti soggetti a referendum obbligatorio sulla base di una proposta del Parlamento stesso, così come di votazioni su atti soggetti a referendum facoltativo, come le leggi, non esiste una "raccomandazione di voto" formale nell'atto stesso, poiché la raccomandazione è implicita: il Parlamento raccomanda ovviamente l'accettazione delle proprie proposte così come quella dei propri atti che si oppongono a un referendum. In questi casi, quindi, è solo nelle "dichiarazioni di voto" che compare la raccomandazione di voto ed è di fatto il Consiglio federale a "darla".
68 Come abbiamo visto, l'idea del cpv. 4 è quella di consentire al Consiglio federale di "dare" una raccomandazione di voto. 4 è quella di consentire al Consiglio federale di fare, per così dire, propria la raccomandazione di voto dell'Assemblea federale, autorizzandolo ad associarsi ad essa, o a unirsi all'Assemblea, in particolare nelle sue "dichiarazioni di voto". Tuttavia, la disposizione deve anche autorizzare il Consiglio federale, se lo decide, a non emettere una raccomandazione di voto, ma a limitarsi a indicare, in particolare nelle sue "dichiarazioni di voto", quella dell'Assemblea, senza associarsi ad essa.
69 Ma, in ogni caso, il par. 4 le vieta di emettere una raccomandazione di voto che differisca o si discosti da quella dell'Assemblea, ossia che, essendo la questione posta in votazione generalmente binaria, si opponga ad essa.
70 Dai lavori parlamentari sull'articolo 10a emerge chiaramente che il Consiglio federale non ha mai formulato una raccomandazione contraria a quella dell'Assemblea federale, ma che talvolta - in realtà raramente - si è permesso di astenersi dal formulare una raccomandazione di voto, limitandosi a indicare quella dell'Assemblea. A quanto pare, negli ultimi cinque decenni ciò è avvenuto solo in due occasioni: il voto del 18 febbraio 1979 sull'abbassamento dell'età di voto a 18 anni e il voto del 1° dicembre 1996 sulla modifica della legge sul lavoro. Già l'8 novembre 2006, nel suo parere sul progetto iniziale della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale, il Consiglio federale, invocando implicitamente la separazione dei poteri, intendeva riservarsi il diritto di mantenere questa opzione, posizione che ha mantenuto durante i lavori delle Camere. È anche vero che, in diverse occasioni, il Consiglio federale, nelle sue dichiarazioni di voto, ha espresso riserve sulla soluzione scelta dal Parlamento, pur sostenendo la raccomandazione di voto dell'Assemblea: è stato il caso delle votazioni sul "pacchetto fiscale" del maggio 2004, sull'iniziativa popolare "diritto di ricorso delle organizzazioni" del novembre 2008, sull'iniziativa popolare "risparmio abitativo" del marzo 2012 e sull'iniziativa popolare "contro le retribuzioni abusive" del marzo 2013.
71 Come abbiamo visto, la combinazione dei commi 3 e 4 dell'articolo 10a intendeva consentire al Consiglio federale di continuare questa prassi, pur mantenendo il divieto, voluto dal Parlamento, di difendere una "raccomandazione di voto diversa da quella formulata dall'Assemblea federale". L'interpretazione dell'art. 10a cpv. 4 non è tuttavia semplice. Alcuni autori prendono alla lettera il testo della disposizione e ritengono che essa non autorizzi il Consiglio federale a continuare la sua prassi e ad astenersi dal formulare una raccomandazione. In realtà, interpretata in senso restrittivo, la norma del par. 4, cioè l'esplicito divieto imposto dalla legge al Consiglio federale di difendere il proprio punto di vista in una raccomandazione di voto dissenziente, è in realtà problematica da un punto di vista costituzionale, dal punto di vista della separazione dei poteri. Di conseguenza, anche se è consuetudine che il Consiglio federale si astenga in linea di principio dal sostenere una soluzione diversa da quella del Parlamento, anche quando quest'ultima è stata decisa senza il suo contributo o addirittura contro la sua volontà, e il testo dell'art. 10a cpv. 4 gli vieta di difendere una posizione opposta a quella della maggioranza del Parlamento, ci sembra che il Governo dovrebbe avere la possibilità, almeno in casi eccezionali o speciali, di esporre la propria opinione nelle "dichiarazioni di voto" e di astenersi dal fare una raccomandazione. Allo stesso modo, il Consiglio federale non dovrebbe essere vincolato dall'assenza di una raccomandazione dell'Assemblea, sia perché quest'ultima si è volontariamente astenuta dal formulare una raccomandazione, sia perché il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati non sono riusciti a raggiungere un accordo.
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