-
- Art. 5a Cost.
- Art. 6 Cost.
- Art. 10 Cost.
- Art. 16 Cost.
- Art. 17 Cost.
- Art. 20 Cost.
- Art. 22 Cost.
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- Art. 42 Cost.
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- Art. 43a Cost.
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- Art. 96 cpv. 2 lett. a Cost.
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- Art. 123b Cost.
- Art. 136 Cost.
- Art. 166 Cost.
-
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- Disposizioni transitorie per la revisione del diritto azionario del 19 giugno 2020
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- Art. 6 PRA
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- Art. 72a LPD
-
- Art. 2 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
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- Art. 7 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
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- Art. 11 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
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- Art. 29 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
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CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
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CODICE DI PROCEDURA PENALE
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LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
- I. Informazioni generali
- II. Libertà dei media (cpv. 1)
- III. Divieto di censura (cpv. 2 Cost.)
- IV. Segreto editoriale (cpv. 3)
- Letture consigliate
- Bibliografia
- I materiali
I. Informazioni generali
A. Storia (origine)
1 La libertà dei media è nata come reazione alle forme di censura dei contenuti della comunicazione (cfr. sul divieto di censura N. 76 ss.). Dopo l'invenzione della stampa, queste furono praticate sia dalla Chiesa che dallo Stato dal XVI al XIX secolo. L'antenato della libertà dei media è la libertà di stampa, poiché per secoli non c'è stato altro mezzo di comunicazione di massa che la stampa. In Svizzera, la libertà di stampa è stata garantita per la prima volta nella Costituzione elvetica del 12 aprile 1798. Dopo la reintroduzione della censura pochi mesi dopo da parte del governo elvetico a causa delle critiche mosse allo Stato francese, i Cantoni iniziarono ad abolire la censura e a garantire nuovamente la libertà di stampa nelle loro costituzioni solo durante il periodo della rigenerazione (1830-1848).
2 A causa della diffidenza dei cantoni conservatori, nel 1848 la libertà di stampa fu inserita nella neonata Costituzione federale come "diritto federale fondamentale della prima ora". La protezione di altri tipi di media e di altre espressioni di opinione non era originariamente prevista nella Costituzione federale. La garanzia della libertà di stampa è rimasta in vigore per oltre 150 anni, fino alla revisione totale della Costituzione federale alla fine del XX secolo, quando è stata trasformata nella libertà dei media che si applica oggi.
3 Il progetto di Costituzione del 1996 elencava ancora la "libertà di stampa, radio e televisione" come un aspetto della libertà di opinione, di informazione e dei media (art. 14 VE 1996). L'inclusione esplicita della radio e della televisione nella libertà dei media è stata fatta con riferimento alla giurisprudenza sull'art. 10 CEDU, secondo cui anche la radio e la televisione rientrano nell'ambito di protezione dell'art. 10 CEDU e quindi godono della tutela dei diritti fondamentali. Alla luce dell'importanza sociale dei media (cfr. n. 8), il Parlamento ha infine creato una disposizione separata per la libertà dei media nell'art. 17 della Cost. e, come l'art. 93 della Cost. (radio e televisione), l'ha estesa ad "altre forme di diffusione pubblica di spettacoli e informazioni mediante telecomunicazioni" (cfr. anche n. 14 su questo termine). In questo modo si è voluto mantenere il campo di applicazione dell'art. 17 Cost. aperto agli sviluppi futuri di nuove forme di media. Il Parlamento ha inoltre aggiunto il divieto di censura e di segreto editoriale. L'articolo 17 della Costituzione federale, tuttora invariato, è stato così incorporato nella nuova Costituzione federale, entrata in vigore nel 2000.
4 L'art. 17 della Costituzione federale è strettamente legato all'art. 93 della Costituzione federale, che è stato incorporato nella Costituzione federale nel 1984 come base costituzionale per il regime di licenze radiotelevisive in vigore dagli anni Venti. A differenza della stampa, l'emittenza radiotelevisiva è stata a lungo caratterizzata da canali di distribuzione limitati (scarsità di frequenze) e da elevati requisiti finanziari. Per questo motivo, l'emittenza radiotelevisiva è stata organizzata esclusivamente come monopolio di Stato sui servizi di base, al fine di garantire un'ampia gamma di servizi a tutta la popolazione fino alla liberalizzazione del mercato nel 2006 (cfr. n. 29 e 73). Il settore della stampa, invece, è stato a lungo caratterizzato da una situazione di concorrenza con un gran numero di offerte diverse, per cui l'adozione di misure statali per garantire la diversità è passata in secondo piano rispetto al settore radiotelevisivo (si veda, tuttavia, il n. 31 sull'attuale cambiamento strutturale dell'intero panorama mediatico).
B. Garanzie di diritto internazionale e riferimenti di diritto comparato
5 Le garanzie del diritto internazionale sono vincolanti anche per la comprensione e l'interpretazione della libertà dei media ai sensi dell'art. 17 Cost. e devono quindi essere rispettate. Ad esempio, l'art. 10 CEDU e gli artt. 19 e seguenti del Patto delle Nazioni Unite II tutelano le dichiarazioni nei media e le attività dei media. A differenza della Costituzione federale, tuttavia, questi non sanciscono la libertà dei media come garanzia standardizzata indipendente, ma la assicurano come parte delle garanzie globali dei diritti fondamentali di comunicazione.
6 Nella giurisprudenza svizzera sulla libertà dei media, l'art. 10 CEDU è particolarmente importante. Data l'importanza essenziale della libertà dei media per la democrazia, la Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) riconosce una protezione particolarmente rigorosa alle dichiarazioni dei media e ai professionisti dei media: In questo modo, ha costantemente affermato che, sebbene i media non possano superare determinati limiti, è loro dovere diffondere informazioni e idee di interesse pubblico. In questo contesto, si sottolinea che il margine di giudizio degli Stati per quanto riguarda la restrizione di (tali) dichiarazioni di interesse pubblico è fondamentalmente ridotto. La Corte riconosce inoltre che l'art. 10 CEDU non si limita a obbligare gli Stati ad astenersi dall'interferire con i diritti fondamentali, ma stabilisce anche obblighi positivi di tutela delle garanzie (cfr. infra, n. 18, 22 e segg.). Con la sua giurisprudenza differenziata e l'alto livello di protezione sviluppato per le dichiarazioni dei media, la giurisprudenza sull'art. 10 CEDU è quindi estremamente rilevante anche nella pratica per l'interpretazione dell'art. 17 Cost.
7 Un'analisi giuridica comparata rivela che diritti fondamentali specifici relativi alla libertà dei media o alla libertà di stampa sono sanciti anche in altre costituzioni: Si pensi, ad esempio, alla libertà di stampa e di radiodiffusione garantita dall'art. 5 cpv. 1 frase 2 GG (Germania) e al divieto di censura sancito dall'art. 5 cpv. 3 GG. Una garanzia esplicita della libertà di stampa si trova anche, ad esempio, nel Primo Emendamento della Costituzione degli Stati Uniti. Oltre alle costituzioni con varie garanzie esplicite sulla libertà dei media e della stampa, altre costituzioni riconoscono la libertà dei media attraverso la giurisprudenza come parte di garanzie più generali per la protezione dei diritti fondamentali della comunicazione.
C. Significato e funzione della libertà dei media
8 La libertà dei media prevede una protezione speciale per le dichiarazioni fatte da o attraverso i media (di massa) rispetto alla libertà di espressione (art. 16 Cost.). Questa protezione specifica è espressione della particolare importanza dei media e della comunicazione basata sui media in una società democratica. Elaborando e comunicando informazioni di vario tipo, i media dovrebbero consentire al pubblico di formarsi liberamente un'opinione su vari argomenti di interesse pubblico (funzione di formazione dell'opinione). Garantendo un flusso libero di notizie e un libero scambio di opinioni, la libertà dei media svolge quindi un ruolo chiave nella formazione dell'opinione pubblica e ha un'importante valenza sociale e politica. Con questa concezione dei mezzi di comunicazione di massa come anello di comunicazione tra la popolazione e lo Stato, la libertà dei media svolge anche una funzione particolare come strumento di controllo del potere politico e sociale. Pertanto, la Corte europea dei diritti dell'uomo e (seguendo la sua giurisprudenza) il Tribunale federale riconoscono il ruolo dei media come "cani da guardia" in una società democratica (si veda più dettagliatamente il paragrafo 9 e seguenti sul concetto di media).
II. Libertà dei media (cpv. 1)
A. Ambito materiale di protezione
1. Definizione di media nel contesto della libertà dei media
9 Nella sua giurisprudenza sull'art. 10 della CEDU, la Corte europea dei diritti dell'uomo basa la definizione dei media sulla loro funzione di osservatori pubblici (cfr. sul significato e la funzione della libertà dei media n. 8). Nell'ambito di questo approccio funzionale, la Corte accorda una maggiore protezione in particolare ai contributi che sono diretti al pubblico e trattano argomenti di interesse pubblico. Per molto tempo, la Corte ha concesso uno standard di protezione più elevato solo ai contributi preparati secondo criteri di diligenza giornalistica professionale. Sulla scia della crescente importanza di Internet, la Corte europea dei diritti dell'uomo ammette sempre più spesso che i contributi non giornalistici possano beneficiare della protezione rafforzata prevista dall'art. 10 della CEDU, a condizione che contribuiscano a un dibattito di interesse pubblico e siano stati preparati con ragionevole diligenza, come ad esempio le informazioni fornite da una ONG su un sito web o le dichiarazioni rilasciate da un blogger su un forum su Internet. Nel contesto del diritto di accesso alle informazioni ufficiali, la Corte ha anche stabilito che gli utenti dei social media più popolari svolgono anche funzioni di vigilanza pubblica e possono quindi beneficiare di una maggiore protezione. Ciononostante, la Corte europea dei diritti dell'uomo continua a sottolineare l'importanza di rispettare i doveri di diligenza professionale del giornalismo, in particolare alla luce della marea di informazioni disponibili su Internet.
10 Il Tribunale federale intende il termine "media" ai sensi dell'art. 17 della Cost. come espressioni di opinione pubbliche, tecnicamente diffuse e di contenuto non materiale. Di conseguenza, la dichiarazione deve essere diretta a un gruppo indefinito di destinatari. Inoltre, la dichiarazione pubblica deve essere memorizzata e trasmessa con mezzi tecnici. Ciò significa che, in linea di principio, anche le informazioni diffuse pubblicamente su Internet sono protette dalla libertà dei media. Per quanto riguarda la comunicazione attraverso i social media, a volte è necessario chiedersi se l'espressione di opinione sia diretta a un gruppo indeterminato di destinatari. In considerazione delle diverse motivazioni degli utenti dei social media, questa domanda deve essere sempre valutata caso per caso. Inoltre, l'informazione pubblica deve contenere contenuti che formino un'opinione o un ideale. Secondo la prassi dei tribunali federali (in contrasto con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo), invece, i diritti fondamentali della comunicazione non sono rilevanti per i contenuti prevalentemente commerciali, ma piuttosto per la libertà economica, che offre una protezione minore (art. 27 Cost.).
11 È discutibile in che misura la protezione offerta dall'art. 17 Cost. presupponga l'osservanza dei doveri di diligenza professionale giornalistica. Nel contesto dell'accreditamento dei professionisti dei media, il Tribunale federale ha dichiarato costituzionale la limitazione giuridica del termine "media" ai mezzi di comunicazione giornalistici e ha fatto riferimento all'applicazione dei doveri etici professionali adottati dal Consiglio svizzero della stampa, l'organo di autoregolamentazione per le questioni di etica dei media. Nella sua prassi più recente, il Tribunale federale ha cercato di definire più chiaramente la libertà dei media in vista della digitalizzazione. Ad esempio, non concede ai non giornalisti alcuna protezione nell'ambito della libertà dei media per quanto riguarda l'accesso alle informazioni ufficiali o la giustificazione delle violazioni dei diritti della personalità. Alcuni studiosi sono anche favorevoli a limitare la libertà dei media ai contributi giornalistici. Se gli argomenti di interesse pubblico sono trattati nel contesto di dichiarazioni non giornalistiche - ad esempio da parte di ONG - Zeller/Kiener, ad esempio, sono favorevoli alla concessione selettiva di una protezione comparativamente maggiore nel contesto della libertà di espressione e di informazione. A nostro avviso, questo punto di vista dovrebbe essere condiviso.
12 Infine, alcuni autori ritengono che solo le attività giornalistiche di una certa continuità dovrebbero essere protette dalla libertà dei media. Ciò è giustificato dal fatto che i media necessitano di una struttura organizzativa minima pensata per il lungo periodo e che richiede le risorse corrispondenti per poter svolgere efficacemente le loro funzioni speciali. A nostro avviso, è discutibile se questo criterio, a causa del suo ostacolo relativamente alto, costituisca un elemento costitutivo del concetto di media ai sensi dell'art. 17 Cost. o se non debba piuttosto essere considerato come un principio guida per la categorizzazione di un contributo mediatico nell'ambito della libertà dei media.
13 In sintesi, si può affermare che anche il diritto costituzionale svizzero ha una concezione funzionale dei media nel contesto della libertà di comunicazione che si avvicina alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. Una maggiore protezione, sia nel contesto della libertà dei media che in quello della libertà di opinione e di informazione, deve essere garantita alla comunicazione pubblica di contenuti che formano l'opinione e che svolgono una funzione di formazione e controllo dell'opinione essenziale per la democrazia. Questo è in particolare il caso dei contributi giornalistici che vengono diffusi nell'ambito di una certa struttura organizzativa.
2. Affermazioni protette e contenuti parziali
a. Protezione del contenuto dei media e protezione degli aspetti istituzionali
14 La libertà dei media comprende sia un aspetto legato ai contenuti sia un aspetto istituzionale o organizzativo. L'aspetto contenutistico è orientato a una protezione più intensa dei contenuti dei media (cfr. n. 9 e segg. sul concetto di media, cfr. n. 45 e segg. sugli effetti della protezione speciale nel contesto del test di proporzionalità). Questa protezione speciale è garantita indipendentemente dalla forma o dal tipo di supporto utilizzato per distribuire il contenuto dei media; in altre parole, l'art. 17 Cost. è tecnologicamente neutro. Mentre la stampa comprende tutte le forme di stampa, per radio e televisione si intende la distribuzione temporale o lineare di contenuti audio o audiovisivi. Attraverso la clausola generale e di sviluppo di "altre forme", l'art. 17 Cost. protegge allo stesso modo tutte le forme attuali e future di comunicazione pubblica distribuite attraverso le telecomunicazioni (cfr. n. 4 sopra).
15 L'aspetto istituzionale o organizzativo protegge i media in quanto istituzioni o organizzazioni e, in questo senso, le condizioni organizzative che sono inestricabilmente legate alla pubblicazione dei contenuti dei media e sono necessarie per l'effettivo svolgimento delle funzioni democratiche essenziali dei media (cfr. n. 8 sul significato e la funzione della libertà dei media). Ciò include l'intero processo di produzione di contenuti mediatici, dalla ricerca e dalla redazione alle attività di diffusione e archiviazione, ad esempio sotto forma di garanzia esplicita del segreto editoriale (art. 17 cpv. 3 Cost., cfr. n. 88 e segg.). La libertà istituzionale dei media comprende anche il requisito dell'indipendenza dei media dallo Stato. L'art. 10 CEDU garantisce anche le condizioni organizzative da cui i media dipendono per svolgere le loro funzioni, come le operazioni dei media, le condizioni tecniche e l'organizzazione indipendente dallo Stato dei media. L'aspetto istituzionale della libertà dei media protegge tipicamente dall'influenza indiretta dello Stato sui contenuti dei media (cfr. n. 37).
b. Rivendicazioni individuali e contenuti parziali (dimensione soggettivo-giuridica)
16 Nella sua dimensione soggettiva-giuridica, la libertà dei media protegge le posizioni giuridiche specifiche dei titolari di diritti fondamentali interessati e fornisce loro rivendicazioni giustiziabili. In questo caso, l'attenzione si concentra sulla protezione dei professionisti dei media dalle violazioni della libertà dei media, ad esempio attraverso il divieto di una pubblicazione imminente come parte di una misura provvisoria ai sensi degli artt. 261 e segg. CPC o la sanzione penale per una dichiarazione che viola l'onore o la privacy di una persona. Tuttavia, la libertà dei media protegge anche i professionisti dei media dall'essere ostacolati nelle loro attività di ricerca, ad esempio tenendoli lontani da determinati luoghi.
17 Di particolare rilevanza pratica è anche il segreto editoriale specificamente garantito dall'art. 17 cpv. 3 Cost. che, in particolare, garantisce ai professionisti dei media la protezione contro la divulgazione delle loro fonti di informazione (cfr. in dettaglio infra n. 88 e segg.).
18 La libertà dei media protegge inoltre i professionisti dei media nelle loro attività di ricerca. In questo contesto, la libertà dei media dà anche diritto a un'adeguata protezione da parte delle autorità competenti contro eventuali (imminenti) atti di violenza da parte di terzi.
19 In base all'art. 17 Cost. i professionisti dei media hanno anche il diritto di diffondere informazioni. Tutte le attività relative al trasporto, alla vendita e alla distribuzione di contenuti o prodotti mediatici sono quindi protette.
20 L'obbligo di notifica preventiva, autorizzazione o licenza per i prodotti mediatici è ammissibile solo a condizioni molto restrittive. Tale pratica rappresenta una grave violazione della libertà dei media, che può equivalere alla censura. Per le emittenti radiofoniche e televisive più strettamente regolamentate, invece, gli obblighi di notifica, autorizzazione e licenza sono considerati ammissibili nel quadro dell'art. 17 Cost. e dell'art. 10 CEDU (cfr. in dettaglio il n. 72 s.; cfr. già il n. 4 sul settore radiotelevisivo più strettamente regolamentato).
21 La libertà dei media garantisce anche ai professionisti dei media il diritto di non dover "trasportare" informazioni da terzi, per cui le considerazioni a questo proposito sono particolarmente rilevanti nella pratica nel settore radiotelevisivo più strettamente regolamentato. Secondo la giurisprudenza consolidata, in linea di principio non esiste il cosiddetto "diritto all'antenna", ossia il diritto di terzi o dello Stato di richiedere alle emittenti di programmi di diffondere determinate informazioni (si veda anche N. 63 e seguenti per maggiori dettagli sulle eccezioni).
22 Tradizionalmente, la libertà dei media è stata intesa principalmente come un diritto fondamentale di difesa, che in linea di principio non conferisce alcun diritto a benefici e, in particolare, nessun diritto a misure di promozione dei media. Tuttavia, la giurisprudenza e la dottrina riconoscono anche specifici diritti di prestazione e partecipazione nel contesto della libertà dei media, sia per quanto riguarda l'accesso alle informazioni dello Stato (si veda il n. 23 e seguenti) sia per quanto riguarda l'accesso alle infrastrutture (esistenti). In questo contesto, vanno sottolineati gli specifici diritti di accesso dei professionisti dei media alle informazioni rilevanti.
23 Pertanto, la libertà dei media conferisce un diritto di accesso alle fonti statali che, secondo l'attuale giurisprudenza della Corte Suprema Federale, (probabilmente) va oltre i diritti di accesso garantiti dalla libertà di informazione ai sensi dell'art. 16 Cost. Le esigenze dei professionisti dei media sono prese in considerazione anche nella struttura della legge federale sulla libertà d'informazione. Ad esempio, l'art. 10 cpv. 4 lett. a LTras e l'art. 9 OTras obbligano le autorità a prendere in considerazione i media quando richiedono l'accesso a documenti ufficiali sulla base della legge citata. Dal 2014, l'art. 15 cpv. 4 OTras prevede in generale una riduzione del 50% delle tariffe applicate ai professionisti dei media.
24 In base all'art. 70 cpv. 3 del CPP, i professionisti dei media hanno anche diritti di accesso più ampi per la cronaca giudiziaria dei processi penali rispetto a quelli concessi al pubblico in generale ai sensi dell'art. 30 cpv. 3 Cost. e degli artt. 69 e ss. StPO (cfr. anche n. 26). CPP (si vedano anche i paragrafi 26, 56, 67 e seguenti). Ciò corrisponde all'importanza dei professionisti dei media come organo di controllo dell'azione statale e al loro ruolo di cani da guardia e mediatori in questi procedimenti.
25 La libertà dei media non ha un effetto diretto orizzontale o di terzietà tra soggetti privati. Ciò significa che i professionisti dei media non possono invocare direttamente la libertà dei media contro l'influenza esercitata dall'editore, ad esempio (la cosiddetta "libertà dei media interna"). Piuttosto, le tensioni tra la libertà mediatica del personale editoriale, da un lato, e la libertà mediatica ed economica dell'editore come datore di lavoro, dall'altro, non devono essere risolte direttamente dal diritto costituzionale, ma dal diritto del lavoro (da interpretare in conformità alla Costituzione). Ciò significa che la libertà dei media dei professionisti dei media deve essere tenuta sufficientemente in considerazione nell'applicazione del diritto del lavoro pertinente (cfr. art. 35 cpv. 3 Cost.; cfr. infra, n. 27).
c. Dimensione oggettivo-giuridica della libertà dei media
26 Nella sua dimensione oggettiva e giuridica, la libertà dei media obbliga lo Stato a prendere le misure necessarie per la sua realizzazione. Ciò deriva esplicitamente dall'art. 35 cpv. 1 Cost. secondo cui i diritti fondamentali devono essere applicati come norme fondamentali oggettive nell'intero sistema giuridico. Da un lato, lo Stato è quindi tenuto a legiferare in conformità con i diritti fondamentali, nell'ambito dei quali l'adempimento delle funzioni essenziali dei media è effettivamente reso possibile e non viene compromesso dagli sviluppi della realtà costituzionale. Ne sono un esempio il cosiddetto diritto penale dei media, che prevede una protezione privilegiata per le dichiarazioni dei media limitando la cerchia delle persone penalmente responsabili (art. 28 CP, art. 322 CP, art. 322bis CP), l'art. 322 CP, l'art. 323 CP. 322bis CP), l'art. 266 CPC (cfr. infra n. 57), o le già citate disposizioni dell'art. 10 comma 4 lett. a LTras, dell'art. 9 OTras e dell'art. 15 comma 4 LTras (cfr. anche supra n. 23), nonché l'art. 70 comma 3 CPC (cfr. anche supra n. 23).
27 D'altra parte, la libertà dei media si applica anche all'applicazione della legge e richiede che le autorità che applicano la legge interpretino le disposizioni giuridiche in conformità con i diritti fondamentali. Per quanto riguarda l'ambito di applicazione della libertà dei media, ciò vale in particolare per l'applicazione delle disposizioni che limitano la libertà dei media, come quelle del diritto civile e penale, della legge sul commercio equo e solidale o del diritto d'autore, in conformità con i diritti fondamentali (cfr. n. 53 e segg.).
28 Un esempio tipico della dimensione giuridico-oggettiva della libertà dei media è il requisito della diversità. Sebbene sia diventato particolarmente importante per il settore radiotelevisivo a causa di circostanze storiche (cfr. n. 4 sopra), esso si applica all'intero settore dei media. I media, infatti, devono essere in grado di trasmettere al pubblico il maggior numero possibile di argomenti e opinioni diverse per poter svolgere la loro funzione di formazione dell'opinione e di controllo. Lo Stato deve quindi garantire un ordine mediatico che si adoperi per la diversità dei media che rifletta la diversità delle opinioni. In una democrazia, esistono numerosi interessi e opinioni diverse che hanno fondamentalmente lo stesso valore. Si distingue tra diverse dimensioni della diversità. Al centro vi è la ricerca di una diversità di opinioni e di informazioni su questioni di interesse pubblico (diversità di contenuti). Questa diversità di contenuti può essere garantita da un gran numero di fornitori di media diversi con offerte individuali (pluralismo esterno). Inoltre, la diversità di contenuti può esistere anche all'interno di uno stesso fornitore di media (pluralismo interno).
29 Nel settore radiotelevisivo, la garanzia della diversità è esplicitamente prevista dal mandato di servizio universale o di servizio pubblico, ai sensi dell'art. 93 cpv. 2 Cost. Di conseguenza, la Confederazione ha la responsabilità di assicurare che il settore radiotelevisivo sia organizzato in modo tale da garantire al pubblico in modo ottimale la libertà di espressione e la diversità di opinioni. Il legislatore federale garantisce questo obiettivo trasferendo il mandato di servizio pubblico di cui all'art. 93 cpv. 2 Cost. alla Società svizzera di radiotelevisione (SRG) e prevedendo anche la concessione di cosiddette licenze con mandato di prestazione alle emittenti locali e regionali. Queste emittenti di servizio pubblico sono tenute a garantire la diversità dei contenuti in conformità con il requisito della diversità previsto dalla legge sulla radiodiffusione (pluralismo interno). Questo sistema si spiega storicamente con il fatto che il settore radiotelevisivo è stato caratterizzato per anni dall'esistenza di un numero ridotto di emittenti radiofoniche e televisive (cfr. n. 4 sopra).
30 A differenza del settore radiotelevisivo, il settore della stampa è stato a lungo caratterizzato dalla concorrenza tra diversi fornitori con offerte individuali. Il diritto di ciascun editore di determinare la tendenza contenutistica della propria offerta - la cosiddetta libertà di tendenza - costituisce una componente importante della libertà di stampa, in quanto controparte della legge sulla stampa rispetto al requisito della diversità previsto dalla legge sulla radiodiffusione, e garantisce il pluralismo esterno nel settore della stampa. Finora questo pluralismo esterno è stato considerato una garanzia sufficiente della diversità dei contenuti in questo settore (cfr. n. 4). I tentativi di introdurre disposizioni costituzionali che avrebbero conferito alla Confederazione l'autorità di garantire la diversità e la politica dei media in tutti i generi sono già falliti più volte. Ciò significa che la Confederazione deve affidarsi ad altre norme di competenza per promuovere la diversità della stampa, come la competenza nel settore postale di ridurre le tariffe postali per la stampa.
31 L'intero panorama dei media sta subendo un cambiamento strutturale a causa della digitalizzazione. A causa dell'elevata portata dei cosiddetti intermediari dell'informazione, come i social media e i motori di ricerca, le entrate pubblicitarie si stanno spostando sempre più verso attori come Google e Meta in particolare (fino al 2021: Facebook). Inoltre, la disponibilità del pubblico a pagare per l'informazione giornalistica in Svizzera è costantemente bassa. Ciò significa che l'intero settore dei media giornalistici è sempre più caratterizzato da una mancanza di risorse, che rende più difficile lo svolgimento delle loro funzioni democratiche essenziali. Indipendentemente dal tipo di media, la situazione concorrenziale si sta quindi avvicinando a quella precedente nel settore radiotelevisivo (cfr. N. 4 e N. 29), in quanto più la varietà dei contenuti è elevata, meno è garantita da un gran numero di fornitori di media diversi. In linea con questi cambiamenti nel campo dei diritti fondamentali, riteniamo che la responsabilità dello Stato di adottare misure crossmediali per garantire la diversità sia destinata ad essere aggiornata. In considerazione della mancanza di risorse, le misure di sostegno finanziario sono in particolare al centro di questo processo (si veda il paragrafo sul sostegno statale ai media N. 74).
B. Ambito di protezione personale
32 Tutte le persone fisiche e giuridiche coinvolte nella ricerca, produzione e distribuzione di contenuti mediatici possono invocare la libertà dei media, indipendentemente dalla loro nazionalità. Ciò significa che sia i professionisti dei media che le organizzazioni dei media sono protetti dalla libertà dei media. Anche gli ausiliari dei professionisti dei media, come i cameraman, sono coperti. A nostro avviso, i professionisti dei media devono almeno essere guidati da regole professionali giornalistiche e dimostrare un certo grado di professionalità in questo senso (si veda il n. 9 e seguenti sul termine "media"). Di conseguenza, l'opinione secondo cui la scrittura di lettere al direttore o di commenti in blog o forum di discussione, ad esempio, non è un'attività di "creazione di media" i cui autori sono coperti dall'ambito di protezione personale dell'art. 17 Cost.
33 La tutela dei diritti fondamentali delle persone giuridiche nel contesto dell'adempimento di un compito pubblico è affermata dalla giurisprudenza prevalente se la persona giuridica serve direttamente e specificamente alla realizzazione dei diritti fondamentali in una funzione specifica. Per molto tempo, il Tribunale federale (analogamente ai Comuni) ha concesso alla SSR solo l'autonomia (di programma) garantita dall'art. 93 cpv. 3 Cost. nell'ambito del mandato di prestazioni definito per legge e quindi nessuna protezione ai sensi dei diritti fondamentali. Al contrario, una parte della dottrina ha sempre richiesto la protezione della SSR in base ai diritti fondamentali nell'adempimento del suo mandato pubblico, in quanto la SSR "deve svolgere una funzione essenziale per la libertà di espressione e di informazione [...] proprio a causa del suo mandato di programmazione". Nel frattempo, anche il Tribunale federale ha affermato la protezione della SSR ai sensi dell'art. 17 Cost. nell'adempimento del suo mandato di prestazione.
34 La misura in cui anche gli utenti dei media e il pubblico sono protetti dalla libertà dei media non è stata pienamente chiarita dalla dottrina. In ogni caso, il pubblico può invocare la libertà di informazione funzionalmente assegnata alla libertà dei media ai sensi dell'art. 16 cpv. 3 Cost. che talvolta garantisce l'accesso alle informazioni dei media senza interferenze statali. Tuttavia, rimane discutibile se l'interferenza con la libertà dei media - ad esempio l'influenza dello Stato su un giornale locale - costituisca sempre anche un'interferenza con la libertà di informazione degli utenti dei media (ad esempio, i lettori del giornale in questione) a causa di questa relazione funzionale. In ogni caso, l'individuo dovrebbe soddisfare il requisito della legittimazione a presentare un reclamo per far valere le violazioni dei diritti fondamentali in tribunale. Secondo la prassi della Corte europea dei diritti dell'uomo in merito all'art. 10 della CEDU, una persona non è autorizzata a denunciare una violazione della propria libertà di informazione a causa di un divieto statale su un giornale solo perché lo legge regolarmente, finché continua a esistere un'offerta mediatica sufficientemente diversificata. Di conseguenza, a nostro avviso, un'invocazione della libertà dei media o della libertà d'informazione è almeno ipotizzabile se l'individuo non ha più accesso a un'offerta mediatica sufficientemente diversificata a causa di una misura statale restrittiva, per la quale è necessario prendere in considerazione le circostanze locali e regionali.
35 È probabile che l'ambito di tutela della libertà dei media comprenda anche le dichiarazioni generate (parzialmente) in modo automatico; in particolare, dovrebbero essere prese in considerazione le dichiarazioni rilasciate dai "bot giornalistici". I bot giornalistici o le tecnologie di intelligenza artificiale possono essere utilizzati in varie fasi della produzione e della diffusione di dichiarazioni sui media. Tali tecnologie sono attualmente utilizzate come "generatori" di dichiarazioni sui media, ad esempio nella creazione di testi, nell'editing di immagini o video o come chatbot, ad esempio per interagire con gli utenti al fine di personalizzare l'offerta. Queste dichiarazioni devono essere protette come dichiarazioni mediatiche a prescindere dal modo in cui sono state create; il fatto che siano state generate (parzialmente) in modo automatico non le esclude dall'ambito sostanziale di protezione della libertà dei media. Tuttavia, non si può concludere che le applicazioni di IA corrispondenti siano di per sé soggette ai diritti fondamentali.
C. Restrizioni
36 L'interferenza con la libertà dei media assume la forma di restrizioni legali dirette, come divieti preventivi, ordini di accesso negativi o sanzioni successive.
37 Un altro tipo di interferenza è rappresentato dalle restrizioni indirette all'attività giornalistica (note anche come interferenze indirette). A differenza dell'interferenza diretta, l'interferenza indiretta non è legata a contenuti specifici dei media, il che significa che influenza la selezione e l'organizzazione dei contenuti dei media solo in modo indiretto e meno prevedibile. Il fatto che l'influenza dello Stato debba essere considerata diretta o indiretta dipende dalla controllabilità dell'influenza sull'organizzazione dei contenuti mediatici. Lo Stato dispone tipicamente di tali mezzi di influenza indiretta nel contesto delle misure organizzative, ad esempio nell'organizzazione del servizio universale o del servizio pubblico nel settore dei media (cfr. n. 72 e segg. sulle restrizioni organizzative alla libertà dei media; cfr. anche n. 84).
38 Oltre a queste restrizioni legali, si devono prendere in considerazione anche le restrizioni di fatto. Queste includono, ad esempio, l'allontanamento fisico dei professionisti dei media dal luogo della manifestazione, impedendo loro di viaggiare, o le critiche pubbliche e mirate rivolte dalle autorità a singoli professionisti dei media o a società di media.
39 Le restrizioni indirette alla libertà dei media attraverso il cosiddetto "effetto agghiacciante" non sono trascurabili: la Corte europea dei diritti dell'uomo, in particolare, sottolinea nella sua giurisprudenza che sanzioni severe contro i professionisti dei media o una protezione inadeguata delle fonti possono indurre i professionisti dei media ad astenersi in generale dall'effettuare servizi leciti e auspicabili su determinati argomenti o in determinate aree per timore di sanzioni.
40 Le restrizioni alla libertà dei media del tipo sopra descritto devono essere valutate in linea di principio alla luce dei requisiti dell'art. 36 Cost. Poiché le restrizioni - siano esse di natura giuridica, fattuale o indiretta - riguardano aspetti diversi dell'attività e dell'organizzazione dei media, possono sorgere questioni particolari. Di conseguenza, nella giurisprudenza sono emersi gruppi specifici di casi. Pertanto, dopo le spiegazioni generali, verranno discussi questi diversi gruppi di casi rilevanti (n. 52 e segg.).
1. Valutazione ai sensi dell'art. 36 Cost.
41 Le restrizioni alla libertà dei media devono essere generalmente valutate in base ai requisiti dell'art. 36 Cost. Quanto più grave è l'interferenza, tanto più elevati sono i requisiti di giustificazione, e quanto più grave è la restrizione, tanto più precisamente deve essere esaminata dai tribunali.
a. Base giuridica (Art. 36 cpv. 1 Cost.)
42 Ai sensi dell'art. 36 cpv. 1 Cost. le restrizioni alla libertà dei media necessitano di una base giuridica, in base alla quale più grave è la restrizione da classificare, più alti sono i requisiti per il livello e la densità delle norme. Le restrizioni si basano su varie norme del diritto federale (cfr. più avanti n. 53 e segg.) o del diritto cantonale. Per le dichiarazioni alla radio e alla televisione, sono particolarmente rilevanti le disposizioni della LRTV (cfr. più dettagliatamente infra, n. 60).
43 In via eccezionale - in caso di pericolo grave, immediato e altrimenti inevitabile per interessi legali di alto livello - la clausola di polizia generale (art. 36 cpv. 1 frase 3 Cost.) consente una restrizione della libertà dei media senza una base esplicita nella legge. Tuttavia, l'applicazione di questa eccezione richiede cautela: Ad esempio, secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo, la restrizione di fatto della libertà dei media che impedisce a un giornalista di recarsi al WEF di Davos non rientra nella clausola di polizia generale a causa della mancanza di prevedibilità del pericolo.
b. Interesse pubblico (art. 36 cpv. 2 Cost.)
44 Le restrizioni alla libertà dei media perseguono diversi interessi pubblici, che vanno dalla tutela della sicurezza e dell'ordine pubblico, alla protezione dell'autorità e dell'integrità dell'amministrazione della giustizia, alla tutela della salute pubblica, della moralità pubblica, delle informazioni riservate e alla protezione dei diritti fondamentali di terzi. L'art. 36 cpv. 2 Cost. non contiene un catalogo esaustivo di possibili interessi pubblici per limitare la libertà dei media. Tuttavia, le restrizioni che perseguono un interesse pubblico essenzialmente contrario alla tutela del diritto fondamentale sono inammissibili. Pertanto, non sono mai ammissibili restrizioni volte a impedire la critica dello Stato.
c. Proporzionalità (Art. 36 cpv. 3 Cost.)
45 Le restrizioni alla libertà dei media devono essere proporzionate (art. 36 cpv. 3 Cost.). Una restrizione è considerata proporzionata se è idonea e necessaria per raggiungere l'obiettivo statale perseguito dalla misura restrittiva e se la misura è ragionevole per la persona o le persone interessate dai diritti fondamentali. Nel valutare la proporzionalità, la giurisprudenza e la dottrina si concentrano sulle circostanze specifiche del singolo caso.
46 Nell'esaminare la proporzionalità delle restrizioni alla libertà dei media, la Corte europea dei diritti dell'uomo sottolinea regolarmente che l'esercizio della libertà di stampa è anche associato a doveri e responsabilità. Di conseguenza, i professionisti dei media devono comportarsi in buona fede e riferire in modo affidabile e accurato in conformità con i principi etici dei media (si veda il n. 11 sull'osservanza della diligenza giornalistica come parte del concetto di media). Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, i professionisti dei media sono tenuti a fornire informazioni corrette e veritiere. Per quanto riguarda il dovere giornalistico di chiarire la veridicità delle informazioni, la Corte europea dei diritti dell'uomo afferma che la portata di questo dovere dipende in particolare dalla natura dell'accusa o della critica e dalla gravità del possibile danno alla buona reputazione della persona interessata. I professionisti dei media hanno anche il dovere di effettuare ricerche indipendenti e di verificare le informazioni utilizzate. Tuttavia, i requisiti per questo obbligo di verifica sono meno severi quando si tratta di informazioni tratte da documenti ufficiali: In questo caso, i professionisti dei media possono generalmente presumere che le informazioni contenute siano veritiere.
47 Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, una pena detentiva per i giornalisti basata sulle loro attività giornalistiche è ammissibile solo in casi eccezionali per motivi di proporzionalità, ad esempio se il lavoro dei professionisti dei media interessati compromette gravemente altri diritti fondamentali. Inoltre, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha una visione generalmente critica delle sanzioni penali contro i professionisti dei media e sottolinea che non è la severità della pena, ma il fatto che venga comminata, che può avere un effetto deterrente sull'attività giornalistica.
48 Per quanto riguarda le critiche dei media al sistema giudiziario, la Corte europea dei diritti dell'uomo afferma che esiste un particolare interesse pubblico all'accesso alle informazioni sui processi. Pertanto, le restrizioni o il rifiuto di fornire informazioni al fine di proteggere l'integrità dell'amministrazione della giustizia sono considerate ammissibili solo se vi è una "assoluta certezza di pericolo per la reputazione dell'amministrazione della giustizia".
49 Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte europea dei diritti dell'uomo e del Tribunale federale, le critiche dei media nei confronti di politici e altre figure pubbliche sono consentite in misura particolarmente ampia. Tuttavia, anche in questo caso è importante fare una distinzione: Rispetto alle dichiarazioni riguardanti la sfera pubblica di questi individui, le restrizioni sulle dichiarazioni dei media relative alla vita privata dei personaggi pubblici sono più consentite. Quando si parla di persone private, l'ambito delle dichiarazioni consentite è molto più limitato; nel soppesare l'interesse dei media per l'informazione, da un lato, e la protezione della privacy o dei diritti personali delle persone private, dall'altro, questi ultimi hanno regolarmente la precedenza, per cui si deve tenere conto della misura in cui la persona privata è parte di un dibattito pubblico.
50 Nel contesto dell'informazione giornalistica, i professionisti dei media sono generalmente autorizzati a utilizzare dichiarazioni esagerate e polemiche. Tuttavia, la Corte europea dei diritti dell'uomo afferma nella sua giurisprudenza che i professionisti dei media non possono abusare dei loro diritti per fare attacchi personali gratuiti. Va notato che, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, i giudizi esagerati e polemici devono essere regolarmente classificati come sentenze e non come dichiarazioni di fatto. La richiesta della prova della verità per l'espressione di opinioni (rispetto a dichiarazioni di fatto) è generalmente considerata inammissibile.
51 L'informazione sulle immagini, che è protetta dalla libertà dei media, deve essere regolarmente soppesata con i diritti personali delle persone interessate nei singoli casi. I criteri che vengono presi in considerazione nel valutare la proporzionalità di una restrizione includono il rilievo o la natura della persona ritratta, il contributo della pubblicazione a un dibattito di interesse sociale, l'argomento del reportage, il comportamento precedente della persona, il contenuto, la forma e le conseguenze della pubblicazione e le circostanze relative alla produzione dell'immagine.
2. Restrizioni al contenuto della libertà dei media
52 Le restrizioni alla libertà dei mezzi di comunicazione incidono regolarmente sul contenuto delle dichiarazioni programmate o rilasciate o tali restrizioni si basano sul contenuto di una dichiarazione dei mezzi di comunicazione.
53 Di grande importanza pratica nel diritto sostanziale è la giurisprudenza sulle dichiarazioni diffamatorie dei media, la cui restrizione si basa sugli artt. 28 e segg. CC o art. 173 CP. La giurisprudenza afferma che le norme pertinenti devono essere interpretate in conformità alla Costituzione, ma che il mandato informativo della stampa non è una giustificazione generale per la violazione dei diritti personali. Inoltre, in varie occasioni si afferma che le norme citate rappresentano esse stesse una concretizzazione degli interessi protetti dai diritti fondamentali e che pertanto, in casi specifici, è necessario trovare un equilibrio tra la tutela dei diritti personali e l'interesse a informare il pubblico. Nei dibattiti politici, ad esempio, la qualità diffamatoria di una dichiarazione deve essere assunta solo con cautela. Nel valutare se una dichiarazione è diffamatoria o offensiva dei diritti della personalità, la giurisprudenza si basa sul cosiddetto "lettore medio". Nella sua prassi consolidata, il Tribunale federale definisce il mandato informativo della stampa in modo ampio e include non solo l'informazione in senso stretto, ma anche la provocazione di uno scambio di idee e, in linea di principio, il (puro) intrattenimento. A questo proposito, tuttavia, la giurisprudenza specifica che il soddisfacimento della curiosità o del sensazionalismo non rientra nel dovere di informazione dei media e quindi non può giustificare una violazione dei diritti della personalità.
54 Altre disposizioni penali rilevanti nel contesto della libertà dei media sono le disposizioni sulla protezione della privacy (in particolare l'art. 179bis e segg. CP, l'art. 321ter CP) e dei segreti (art. 293 CP, art. 320 e segg. CP) o l'art. 261bis CP, che consente restrizioni su specifiche dichiarazioni discriminatorie e sull'incitamento all'odio.
55 Inoltre, le restrizioni dirette e indirette legate ai contenuti derivano da un gran numero di altre disposizioni. Un elenco esemplare comprende le restrizioni alle dichiarazioni sui media ai sensi del diritto della concorrenza, imposte in particolare per proteggere la reputazione economica di una persona ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 lett. a LCSl. Si applicano anche le disposizioni sulla tutela del diritto d'autore. Anche l'art. 47 cpv. 1 lett. c è attualmente in discussione. BankA, secondo il quale è perseguibile chiunque "divulghi ad altre persone o sfrutti per sé o per altri un segreto che gli è stato rivelato [...]". Questa disposizione costituisce una restrizione diretta e indiretta alla libertà dei media.
56 Vanno prese in considerazione anche le restrizioni derivanti dalle disposizioni pertinenti del diritto processuale civile e penale. Ad esempio, gli artt. 261 e segg. CPC consentono di vietare le dichiarazioni programmate e gli artt. 69 e segg. CPP prevedono restrizioni alla cronaca giudiziaria a tutela delle parti in causa o di terzi.
57 Sebbene molte di queste disposizioni consentano restrizioni successive alla libertà dei media (ad esempio sotto forma di una sanzione o di un obbligo di risarcimento danni o di soddisfazione), sono possibili anche restrizioni preventive come l'imposizione di una sanzione o l'obbligo di risarcimento danni o di soddisfazione, in particolare sulla base degli artt. 261 e segg. CPC, sono possibili anche restrizioni preventive come il divieto di rilasciare dichiarazioni ai media. Data l'importanza della libertà dei media per il processo decisionale sociale e democratico e per il controllo del potere politico (cfr. n. 8), le restrizioni preventive tendono a essere piuttosto severe e - a seconda del tipo e del contesto - possono avvicinarsi a forme di censura in termini di gravità dell'interferenza. Secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo, la proporzionalità di tali misure preventive contro le dichiarazioni dei media viene valutata in base alla loro portata, alla loro durata, all'esistenza di una giustificazione e alla possibilità di impugnare il divieto. Il legislatore ne tiene conto, limitando le misure preventive contro i media che appaiono periodicamente a situazioni in cui si rischia uno svantaggio particolarmente grave e non vi è ovviamente alcuna giustificazione, tramite l'art. 266 CPC. In considerazione della severità delle restrizioni preventive, anche l'emendamento all'art. 266 CPC è quindi problematico: nella nuova versione della disposizione, in futuro sarà sufficiente un previsto "grave" svantaggio per le persone colpite. L'emendamento, che è esplicitamente inteso, tra l'altro, come mezzo per migliorare la gestione delle notizie dei media che (presumibilmente) violano i diritti personali, è stato anche oggetto di un dibattito controverso tra gli accademici e l'opinione pubblica.
58 Nell'applicare i suddetti standard, le autorità competenti e i tribunali sono tenuti a tenere conto del contenuto della libertà dei media nei rispettivi procedimenti, interpretando le disposizioni restrittive in conformità con la Costituzione (si veda anche il precedente n. 27). Ciò include la presa in considerazione della libertà dei media nel momento in cui viene inclusa in un possibile reato - ad esempio interpretando in modo restrittivo il concetto di diffamazione di personaggi politici e di altre personalità pubbliche - nonché la considerazione delle preoccupazioni della libertà dei media come possibili motivi di giustificazione. Ad esempio, la Corte Suprema Federale ha affrontato la questione se la registrazione di un colloquio di consulenza con un consulente assicurativo allo scopo di scoprire irregolarità in questa consulenza fosse giustificata dalla protezione degli interessi della libertà dei media. Pur non escludendo la possibilità di giustificare il comportamento che costituiva un reato ai sensi dell'art. 179bis cpv. 1 e 2 CP o dell'art. 179ter cpv. 1 CP, la Corte ha concluso che nel caso specifico sarebbero stati disponibili anche mezzi più blandi, in particolare la trascrizione della conversazione, motivo per cui la condanna penale è stata confermata. Tuttavia, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha valutato diversamente la situazione nel caso specifico ed è giunta alla conclusione che, in considerazione del contributo a un dibattito pubblico e dell'interferenza non molto grave nella vita privata del consulente assicurativo, vi è stata una restrizione sproporzionata dell'art. 10 CEDU.
59 L'obbligo di interpretare e applicare le disposizioni legali restrittive in conformità con i diritti fondamentali si applica anche al caso particolare della riproduzione di dichiarazioni rilevanti ai sensi del diritto penale nell'ambito di un servizio giornalistico, ad esempio se le dichiarazioni di discriminazione razziale vengono riprodotte a scopo di documentazione: La riproduzione di dichiarazioni di terzi è importante nel contesto delle attività dei media; la funzione dei media è, tra l'altro, proprio quella di riprodurre dichiarazioni di terzi. L'art. 28 cpv. 4 CP stabilisce esplicitamente che il resoconto veritiero di udienze pubbliche e comunicazioni ufficiali da parte di un'autorità pubblica è esente da pena. La precedente sentenza Jersild c. Danimarca, in cui la Corte ha stabilito che la riproduzione di dichiarazioni razziste punibili da parte di terzi nel contesto di un reportage sul razzismo può essere consentita, a condizione che le dichiarazioni siano inserite in un contesto riconoscibile e che la loro riproduzione serva chiaramente un interesse pubblico, è una novità nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.
60 Per le dichiarazioni alla radio e alla televisione, devono essere rispettati anche i requisiti di contenuto per la progettazione dei programmi ai sensi degli articoli 4 e seguenti della LRTV. I requisiti minimi per il contenuto dei programmi - come l'obbligo di rispettare i diritti fondamentali (art. 4 cpv. 1 LRTV), il requisito dell'adeguatezza (art. 4 cpv. 2 LRTV) o - per i programmi autorizzati - il requisito della diversità (art. 4 cpv. 4 LRTV) (si veda in dettaglio il precedente n. 29) - sono già stabiliti nell'art. 93 cpv. 2 LRTV. Con i loro requisiti di contenuto per l'organizzazione dei programmi radiotelevisivi, questi standard costituiscono la base per le restrizioni alla libertà dei media ai sensi dell'art. 17 cpv. 1 Cost.
61 Secondo la dottrina e la giurisprudenza consolidate, il divieto di pubblicità politica e religiosa alla radio e alla televisione ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 lett. d ed e LRTV è considerato ammissibile. La restrizione (ora definita in modo più restrittivo) di questo tipo di pubblicità non materiale serve a tutelare l'indipendenza della radio e della televisione rispetto alla pubblicità politica, nonché le pari opportunità nel processo decisionale politico. Il divieto di pubblicità religiosa mira a proteggere la pace religiosa e la neutralità confessionale.
62 In generale, le restrizioni al contenuto della libertà dei media devono essere esaminate con particolare precisione se l'interferenza riguarda informazioni di interesse sociale e deve quindi essere classificata come piuttosto grave. Nel caso di una condanna di professionisti dei media per critiche satiricamente aggressive nei confronti di un politico, la Corte europea dei diritti dell'uomo sottolinea di conseguenza che il margine di apprezzamento degli Stati membri in questa materia è ridotto e conclude che la condanna non è proporzionata a causa del carattere della persona criticata come figura politica e del ruolo della persona condannata come professionista dei media e che l'art. 10 CEDU è quindi violato. La Corte Suprema Federale ha tenuto conto di questa giurisprudenza in diverse sentenze, ma trova regolarmente difficile soddisfare i requisiti della libertà dei media nell'interpretazione e nell'applicazione degli artt. 173 e segg. CP o degli artt. 28 e segg. CC in modo coerente e convincente.
3. Gli obblighi di diffusione come caso particolare di restrizione dei contenuti
63 L'obbligo dei media di diffondere determinati contenuti rappresenta un'interferenza fondamentalmente grave con la libertà dei media e deve pertanto basarsi su una base giuridica formale sufficientemente specifica, essere di interesse pubblico significativo e resistere a un rigoroso test di proporzionalità. Di conseguenza, gli obblighi di diffusione dei media devono essere limitati a casi eccezionali esplicitamente previsti da una legge formale. Gli obblighi di diffusione possono assumere la forma di diritti dello Stato o di terzi a rilasciare dichiarazioni o espressioni.
64 Gli annunci dello Stato devono essere chiaramente etichettati come tali in considerazione del principio dell'indipendenza dello Stato e diffusi sotto l'esclusiva responsabilità dell'autorità committente, in modo che i media non vengano utilizzati come portavoce delle autorità (cfr. anche N. 87). A livello federale, l'art. 8 cpv. 1 LRTV prevede, ad esempio, un diritto proporzionato dello Stato di fare annunci limitati a determinate situazioni eccezionali, in base al quale le emittenti radiotelevisive autorizzate possono essere obbligate a trasmettere annunci urgenti di polizia (gratuitamente). A nostro avviso, tuttavia, i diritti ufficiali di rettifica e controdichiarazione previsti da alcune disposizioni di legge cantonali sono problematici. Questi prevedono un diritto di applicazione generale e quindi molto esteso delle autorità di correggere a piacimento informazioni fuorvianti o errate relative all'esercizio dell'autorità ufficiale.
65 I diritti di divulgazione di terzi includono il diritto di replica di diritto civile in caso di violazione dei diritti della personalità ai sensi degli artt. 28g e segg. CC (cfr. n. 21) e, per il settore radiotelevisivo, il cosiddetto "diritto di antenna". Va notato che, in base all'autonomia dei programmi già garantita dall'art. 93 cpv. 3 Cost. nessuno può esigere che un'emittente trasmetta determinati spettacoli e informazioni (art. 6 cpv. 3 LRTV). Ciò significa che i terzi non hanno un "diritto all'antenna" indipendente. Tuttavia, tale diritto esiste in via eccezionale e accessoria se il rifiuto di accesso è illegittimo. Ciò si basa sulla disparità di trattamento o sulla discriminazione di un terzo nella sua espressione di opinione. Ciò avviene se a determinati terzi, come i partiti politici, viene concesso l'accesso al programma, mentre a terzi analoghi viene negato l'accesso senza una ragione oggettiva. Per questi casi eccezionali, il legislatore ha introdotto il ricorso per l'accesso all'Autorità indipendente per i reclami radiotelevisivi (UBI) (cfr. art. 93 cpv. 3 lett. b e art. 97 cpv. 2 lett. b LRTV).
66 Finora, un rifiuto illegittimo di accesso è stato riconosciuto nella pratica solo nel caso particolare del settore pubblicitario della SSR in relazione alla pubblicità non materiale. Secondo il Tribunale federale, la SSR non poteva giustificare il rifiuto di accesso al settore pubblicitario solo con il timore che la pubblicità (non materiale) potesse danneggiare la reputazione della SSR. La SSR non può invocare la sua autonomia di programma nel settore pubblicitario come nel programma editoriale, ma deve tenere conto della libertà di espressione di terzi in relazione ai suoi diritti fondamentali di titolare di una licenza privilegiata della Confederazione. Secondo il Tribunale federale, la SSR non è quindi solo tenuta a rispettare il principio dell'uguaglianza giuridica e il divieto di discriminazione nel settore pubblicitario, ma deve anche tenere conto del contenuto ideale dei diritti di libertà ed essere in grado di giustificare le corrispondenti violazioni dei diritti fondamentali ai sensi dell'art. 36 Cost. Dal momento che la SSR non ha potuto far valere una base giuridica e non ha presentato un interesse pubblico prevalente, il rifiuto di accesso è stato considerato illegittimo. A nostro avviso, questa decisione di bilanciamento deve essere approvata. Anche la Corte europea dei diritti dell'uomo ha ritenuto ammissibile questa decisione.
4. Restrizioni alle attività di ricerca e alla forma di presentazione
67 Oltre a interferire con la libertà dei media in termini di contenuti, è necessario prendere in considerazione anche le restrizioni alle attività di ricerca o alla forma di presentazione. Un esempio di restrizione alla forma di presentazione scelta è il divieto di effettuare registrazioni video e audio per la cronaca giudiziaria nei procedimenti penali di cui all'art. 70 cpv. 1 del CPP. Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, nel valutare l'ammissibilità delle immagini nelle indagini penali, nei procedimenti giudiziari e nei confronti di persone condannate, le condizioni di salute della persona, la natura del reato o qualsiasi collegamento tra l'immagine e il testo svolgono un ruolo oltre al grado di riconoscimento della persona.
68 Se ai professionisti dei media viene negato l'accesso a un carcere per proteggere la sicurezza e l'ordine pubblico, anche questo costituisce una restrizione della libertà dei media. Lo stesso vale se vengono imposte restrizioni all'accesso dei professionisti dei media alle udienze pubbliche dei tribunali o dei parlamenti per proteggere la salute pubblica, o se i cronisti giudiziari vengono esclusi da un'udienza principale per motivi di protezione delle vittime. Queste limitazioni all'accesso devono essere prese in considerazione perché possono limitare anche la forma di presentazione scelta: Se, ad esempio, un'intervista non può essere condotta a causa della mancanza di accesso a un luogo o a una persona, l'intervista come forma di presentazione viene omessa.
69 Nella misura in cui queste restrizioni alle attività di ricerca e alla forma di presentazione sono neutre in termini di contenuto, la loro applicazione è legalmente equa e non si prevedono effetti sostanziali (unilaterali) sull'informazione su argomenti di interesse sociale, esse sono - rispetto alle restrizioni legate al contenuto - fondamentalmente meno problematiche, motivo per cui i requisiti per la loro giustificazione e il controllo giurisdizionale sono praticamente meno severi. Tuttavia, sono lecite solo se si basano su una base giuridica, se perseguono un interesse pubblico e se sono proporzionate al caso specifico.
5. Restrizioni alla distribuzione e alla diffusione dei prodotti mediatici
70 Le restrizioni alla libertà dei media possono riguardare anche la distribuzione e la diffusione dei prodotti mediatici. La dottrina sottolinea, ad esempio, che sarebbe inammissibile se lo Stato penalizzasse la distribuzione di determinati prodotti mediatici attraverso una (eventuale) posizione di monopolio nel settore postale. Gli interventi nella fase di distribuzione e diffusione sono possibili anche sulla base dell'art. 2 cpv. 2 lett. c LMSI. Questa disposizione stabilisce che il governo federale può sequestrare, confiscare o sequestrare materiale di propaganda con contenuti che incitano alla violenza come "misura di polizia preventiva". A causa di questa formulazione, non si può escludere che anche i prodotti mediatici possano rientrare nella disposizione come "materiale di propaganda" e possano quindi essere sequestrati, confiscati o confiscati. Nella misura in cui si tratta di misure preventive e di contenuto, esse devono essere considerate come gravi violazioni della libertà dei media. Anche le restrizioni alla distribuzione dei prodotti mediatici sono problematiche per lo stesso motivo. La Corte europea dei diritti dell'uomo afferma che il divieto di vendita, distribuzione e stoccaggio di un quotidiano per proteggere la sicurezza e l'ordine pubblico - in particolare la lotta al terrorismo - persegue un interesse pubblico. Tuttavia, manca la base giuridica precisa richiesta per una restrizione preventiva. Pertanto, il divieto non è necessario in una società democratica, cioè non è necessario e quindi non è proporzionato.
6. Restrizioni attraverso misure strutturali e organizzative
71 Gli interventi attraverso misure strutturali o organizzative di solito hanno un effetto indiretto piuttosto che diretto sulla creazione dei media (vedi sopra n. 37). Questi includono, in particolare, restrizioni all'accesso al mercato per i media sotto forma di obblighi di autorizzazione o licenza per la produzione di media, nonché misure per la fornitura di base di servizi mediatici (servizio pubblico) e forme di finanziamento statale dei media.
a. Restrizioni all'accesso al mercato sotto forma di obblighi di autorizzazione o licenza
72 Nel settore della radio e della televisione, la cosiddetta clausola di radiodiffusione di cui all'art. 10, comma 1, frase 3, della CEDU stabilisce che l'art. 10 della CEDU non impedisce agli Stati di richiedere un'autorizzazione per le società radiofoniche e televisive. In origine, questa clausola doveva consentire agli Stati di prendere in considerazione gli aspetti tecnici, in modo che l'uso di frequenze scarse potesse essere soggetto ad autorizzazione. In seguito all'abolizione della scarsità di frequenze, anche la salvaguardia della diversità, orientata ai contenuti, è stata qualificata come un obiettivo d'intervento legittimo ed è stato riconosciuto l'interesse pubblico a garantire la qualità e l'equilibrio dei programmi radiotelevisivi attraverso un obbligo di licenza. La clausola sulla radiodiffusione estende quindi la cerchia degli obiettivi legittimi dell'interferenza oltre a quelli elencati nell'articolo 10, paragrafo 2, della CEDU. In generale, la Corte europea dei diritti dell'uomo concede agli Stati un ampio margine di discrezionalità nella scelta dei programmi da approvare o autorizzare. La misura in cui la salvaguardia della diversità possa essere presa in considerazione come interesse legittimo ai sensi della clausola di radiodiffusione anche al di fuori del settore radiotelevisivo tradizionale è oggetto di controversia tra gli studiosi. In ogni caso, a nostro avviso, la clausola sulla radiodiffusione non è formulata in modo tale da rendere di per sé inammissibili le autorizzazioni al di fuori del settore della radiodiffusione. Tuttavia, in quanto violazioni più gravi dei diritti fondamentali, tali autorizzazioni sono possibili solo a condizioni molto restrittive. La questione è attuale in quanto la diversità dei media è sempre più in calo in tutti i generi mediatici e le misure statali volte a garantire la diversità nel settore dei media, come le misure di promozione dei media, saranno probabilmente aggiornate di conseguenza (cfr. N. 31 sul cambiamento strutturale dell'intero panorama mediatico).
73 Per quanto riguarda la Svizzera, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha ritenuto che essa avesse il diritto di richiedere a tutte le emittenti radiofoniche e televisive di contribuire all'adempimento del servizio universale o del mandato di servizio pubblico ai sensi dell'art. 93 cpv. 2 Cost. mediante un obbligo di licenza e di prescrivere un'informazione generale e diversificata per il pubblico. Questo sistema, che ha stabilito che l'emittenza radiotelevisiva è un monopolio di servizio pubblico, è stato applicato fino alla liberalizzazione del mercato attraverso la revisione totale della LRTV nel 2006. Da allora, l'emittenza radiotelevisiva è soggetta a un semplice obbligo di registrazione e, oltre alle emittenti autorizzate, vi sono ora emittenti registrate che godono di libertà di tendenza (sistema duale, cfr. n. 4 sopra). Autorizzando le emittenti che non sono obbligate alla diversità dei contenuti, il sistema duale combina il pluralismo interno ed esterno (cfr. n. 28 s.).
b. Fornitura di base di servizi mediatici (servizio pubblico) e forme di finanziamento statale dei media
74 Un'altra misura strutturale e organizzativa da menzionare è la fornitura di base dei servizi mediatici, definita per legge, che dovrebbe essere disponibile per tutta la popolazione e per tutte le regioni del Paese secondo gli stessi principi (servizio pubblico). Per garantire questo servizio di base, lo Stato emette mandati di prestazione, di cui controlla e finanzia l'adempimento (cfr. nn. 4 e 29 per la radiodiffusione). In questo modo, lo Stato dispone di sottili strumenti di influenza indiretta sull'attività giornalistica (cfr. n. 37). Lo stesso vale per varie forme di sovvenzioni statali ai media, come le tariffe postali ridotte a livello federale (cfr. n. 30). In questi ambiti, lo Stato si trova in un difficile duplice ruolo: può garantire la diversità dei media attraverso l'organizzazione del servizio universale o gli strumenti di finanziamento, ma allo stesso tempo mette potenzialmente a rischio la libertà dei media. Tali misure richiedono quindi sempre una base giuridica sufficiente e devono essere di interesse pubblico e proporzionate. L'organizzazione di un servizio di base o di strumenti di finanziamento statali per i media non è quindi inammissibile in quanto tale, ma la libertà dei media può essere violata a causa del modo in cui tali misure sono strutturate (cfr. in particolare il requisito dell'indipendenza dello Stato come parte del divieto di censura nel dettaglio N. 84 e seguenti).
75 Anche l'assegnazione di contratti pubblicitari da parte dello Stato può essere considerata una forma particolare di promozione statale dei media. Come ha dimostrato lo scandalo della pubblicità in Austria nel 2021, lo Stato ha un notevole potenziale per esercitare un'influenza in questo senso. Poiché lo Stato è fondamentalmente vincolato ai diritti fondamentali anche quando agisce nell'ambito del diritto privato (cfr. art. 35 cpv. 1 Cost.), nell'assegnazione dei contratti pubblicitari deve tenere conto degli interessi dei diritti fondamentali dei media. Il principio della parità di trattamento è al centro di tutto ciò. Lo Stato deve trattare tutte le organizzazioni mediatiche allo stesso modo e deve quindi sempre fornire ragioni oggettive per la selezione o l'esclusione di determinati media, come ad esempio la rapida fornitura di informazioni a una determinata regione o diffusione. In considerazione del requisito dell'indipendenza dallo Stato, anche la pubblicità o gli annunci provenienti dallo Stato devono essere chiaramente riconoscibili come tali (cfr. n. 87).
III. Divieto di censura (cpv. 2 Cost.)
A. Concetto di censura
76 Ai sensi dell'art. 17, comma 2, Cost. la censura è vietata. Il divieto di censura rappresenta il contenuto centrale della libertà dei media. Il termine "censura" viene talvolta utilizzato come termine generico per indicare il controllo statale dei contenuti. Tuttavia, secondo la giurisprudenza e la dottrina consolidate, la censura ai sensi dell'art. 17 cpv. 2 Cost. si riferisce solo al controllo preventivo e sistematico dei contenuti (precensura sistematica). Lo scopo del divieto di censura è quello di prevenire il rischio che lo Stato controlli o indirizzi la formazione delle opinioni. Non è necessario dimostrare che si sia effettivamente verificata una paralisi della formazione dell'opinione in un singolo caso specifico, poiché il divieto di censura è volto a proteggere dalle minacce alla libertà dei media. Inoltre, è irrilevante che la revisione sistematica riguardi solo alcune forme o contenuti di comunicazione. L'istituzione di procedure statali per il controllo preventivo dei contenuti, come i requisiti che sistematicamente sottopongono all'approvazione di un'autorità tutte le pubblicazioni di una certa organizzazione mediatica, di determinati autori o su un certo argomento, o addirittura le vietano del tutto, è quindi assolutamente vietata.
77 I controlli preliminari sui contenuti in singoli casi devono essere distinti dalla precensura sistematica. Sebbene, secondo la giurisprudenza e la dottrina prevalente, tali interventi preventivi non incidano sul contenuto centrale dei diritti fondamentali di comunicazione, essi rappresentano sempre gravi violazioni dei diritti fondamentali secondo l'opinione qui espressa. Tali restrizioni devono quindi essere previste da una legge formale e sono ammissibili solo in casi eccezionali per proteggere da una minaccia concreta, dimostrabile e imminente a interessi giuridici fondamentali come la vita umana o il mantenimento della sicurezza militare. Un esempio non privo di problemi di intervento preventivo in casi individuali è l'autorizzazione prevista dall'art. 28a comma 1 n. 1 CC in combinato disposto con gli artt. 261 e segg. L'art. 261 e segg. CPC prevede la possibilità che il giudice vieti la pubblicazione di un parere come misura cautelare in caso di imminente violazione dei diritti della personalità (cfr. in dettaglio N. 57).
78 Nel contesto della digitalizzazione, alcuni studiosi vorrebbero anche considerare la censura sistematica successiva alla pubblicazione come una censura assolutamente vietata. Ciò è giustificato in modo convincente dal fatto che oggi è tecnicamente possibile bloccare un sito web immediatamente dopo la pubblicazione dei contenuti. Poiché tali procedure sono equivalenti alla pre-censura nei loro effetti, il tempo del controllo istituzionalizzato non può più giocare un ruolo in questi casi. In questo contesto, la ricerca attiva su Internet di siti web con contenuti penalmente rilevanti o che mettono a rischio la sicurezza interna, unita alla possibilità di bloccare i domini svizzeri, deve essere definita quantomeno costituzionalmente problematica.
79 Un altro problema sorto con la digitalizzazione è il controllo sistematico dei contenuti da parte dei fornitori privati di servizi di comunicazione, sia di propria iniziativa sia motivato da misure governative. Poiché servizi di comunicazione come Facebook, Instagram, Tiktok o YouTube hanno un alto tasso di utilizzo e sono controllati solo da pochi fornitori (potere dell'opinione), tale monitoraggio può avere un effetto simile alla censura tradizionale, soprattutto se lo Stato dà luogo a controlli sistematici. Questo vale indipendentemente dal fatto che lo Stato obblighi direttamente gli operatori delle piattaforme a monitorare o che questi siano indirettamente indotti a farlo dallo Stato, ad esempio attraverso norme di responsabilità oggettiva in relazione a contenuti illegali. Inoltre, è più probabile che tali fornitori di servizi limitino i contenuti per evitare sanzioni statali, il che può tradursi in una sorta di "censura collaterale". Lo Stato deve tenere conto di questi effetti quando regolamenta i servizi di comunicazione, per non contravvenire al divieto di censura. Allo stesso tempo, anche i controlli sui contenuti effettuati di propria iniziativa da fornitori di servizi con una forte opinione sono a rischio per i diritti fondamentali della comunicazione. Ciò avviene in particolare se le restrizioni sui contenuti si basano su condizioni d'uso imprecise e in rapida evoluzione, arbitrarie o prive di motivazioni oggettive o addirittura discriminatorie, senza che gli interessati possano difendersi efficacemente dalle cancellazioni. A differenza dello Stato, i fornitori di servizi privati non sono fondamentalmente vincolati ai diritti fondamentali. Tuttavia, lo Stato deve garantire che i diritti fondamentali siano effettivi anche tra i privati, a seconda della loro idoneità (art. 35 cpv. 2 Cost.). Ciò vale in particolare nei casi in cui l'esercizio effettivo dei diritti fondamentali da parte di un gran numero di persone è minacciato da privati potenti.
80 A differenza della Costituzione federale, l'art. 10 CEDU non vieta espressamente la censura. Tuttavia, la Corte europea dei diritti dell'uomo applica generalmente uno standard rigoroso quando esamina la base giuridica e la proporzionalità degli interventi preventivi. In questo contesto, mentre la Corte dichiara ammissibili, a determinate condizioni, le misure preventive sotto forma di licenze o procedure di autorizzazione nel settore radiotelevisivo alla luce dell'art. 10 CEDU (cfr. n. 72 s.), ha classificato come sproporzionati gli interventi sotto forma di divieti di pubblicazione sulla futura pubblicazione di interi giornali e non solo di alcuni tipi di articoli. Nella "decisione Manole", la Corte europea dei diritti dell'uomo ha qualificato il controllo preventivo delle notizie diffuse dall'emittente pubblica moldava da parte dell'organo direttivo dell'emittente, fedele al governo, come un'interferenza sproporzionata nella libertà di comunicazione dei giornalisti ricorrenti.
B. Esempi critici
81 I seguenti sono esempi di controllo preventivo dei contenuti che dovrebbero essere considerati in modo critico rispetto al divieto di censura. In primo luogo, vi è il controllo ufficiale preventivo dei film per motivi di tutela dei minori. In Svizzera questo controllo è ormai in gran parte scomparso, in quanto si è ridotto alla definizione dell'età minima per l'ammissione degli spettatori per ogni film al cinema. La legge federale sulla protezione dei minori nei settori del cinema e dei videogiochi (JSFVG), approvata nel 2022, contiene solo requisiti standardizzati per l'etichettatura e il controllo dell'età, il che significa che non è costituzionalmente criticabile sotto questo aspetto. Al contrario, nel Cantone di Zurigo, ad esempio, la classificazione dei film in base all'età è legata alla possibilità di un divieto di proiezione, il che non sembra essere esente da problemi di diritto costituzionale.
82 In secondo luogo, il pre-screening sistematico della corrispondenza dei detenuti e dei detenuti in custodia cautelare deve essere considerato in modo critico. È vero che la dottrina e la giurisprudenza, con riferimento all'applicazione differenziata del divieto di censura alla corrispondenza come comunicazione individuale, non la qualificano come assolutamente vietata senza ulteriori indugi. Tuttavia, anche la comunicazione individuale è protetta dai diritti fondamentali della comunicazione, il che significa che il controllo preventivo sistematico della corrispondenza può essere consentito solo a condizioni molto restrittive.
C. Stato di emergenza
83 Secondo il diritto costituzionale svizzero, il contenuto essenziale dei diritti fondamentali si applica anche in determinate situazioni di emergenza, come l'emanazione di leggi federali dichiarate urgenti senza una base costituzionale propria ai sensi dell'art. 165 cpv. 3 Cost. Il divieto di censura preventiva sistematica deve quindi essere rispettato anche in questi casi. Le situazioni di guerra, invece, sono una situazione eccezionale, anch'essa giuridicamente irrisolta, che richiede regole proprie. L'art. 10 CEDU, invece, non è soggetto allo stato di emergenza ai sensi dell'art. 15 CEDU, il che significa che può essere derogato sia in tempo di guerra che in altre emergenze pubbliche. Tuttavia, ciò richiede che la situazione richieda assolutamente tale deroga (principio di proporzionalità). La censura preventiva sistematica non è quindi consentita senza ulteriori indugi perché c'è una guerra o un'altra emergenza pubblica. In questo contesto, la decisione del Consiglio dell'UE del 1° marzo 2022 di vietare le emittenti russe Russia Today e Sputnik a causa della loro propaganda a favore della Federazione Russa deve essere valutata criticamente. Al contrario, la decisione del Consiglio federale svizzero di non adottare le sanzioni dell'UE contro le due emittenti, sostenendo che è più efficace contrastare le affermazioni false e dannose con i fatti piuttosto che vietarle, è, a nostro avviso, da accogliere con favore. Questo perché le restrizioni statali alla propaganda non sono legittime di per sé, ma solo nei casi previsti dalla legge. La decisione di Swisscom AG - un'azienda pubblica e quindi fondamentalmente vincolata ai diritti fondamentali - di non trasmettere più i canali Russia Today e Sputnik è quindi a nostro avviso difficilmente compatibile con la libertà dei media.
D. Il principio dell'indipendenza dello Stato
84 La precensura sistematica può essere realizzata non solo attraverso procedure statali di precontrollo di specifici contenuti mediatici, ma anche attraverso il controllo dell'attività dei media per mezzo di misure organizzative statali. Questo rischio esiste in particolare nell'ambito del servizio universale o del servizio pubblico, in cui lo Stato emette mandati di servizio e supervisiona e finanzia il loro adempimento, nonché nell'ambito della promozione statale dei media (cfr. già n. 74 e n. 86). A differenza delle procedure statali di precensura, le misure organizzative statali non consentono in primo luogo un controllo diretto e preciso dei contenuti, ma piuttosto un controllo indiretto e quindi solo approssimativo o orientativo dei contenuti. Questa cosiddetta "censura generale" attraverso il controllo organizzativo dell'attività mediatica da parte dello Stato viene talvolta definita censura istituzionalizzata (cfr. già il requisito dell'indipendenza dello Stato come parte dell'aspetto organizzativo o istituzionale della libertà dei media n. 15). Il divieto di controllare l'attività dei media attraverso misure organizzative statali è anche il contenuto centrale del principio di indipendenza dello Stato. Se i media devono essere in grado di svolgere efficacemente la loro funzione di formazione dell'opinione e di controllo (cfr. n. 8), non devono essere dominati dallo Stato, ma devono essere indipendenti da esso. Poiché il divieto di censura protegge anche dalle minacce (cfr. n. 76), è sufficiente la possibilità o l'apparenza di un'influenza dominante dello Stato sulla produzione di contenuti mediatici.
85 I requisiti minimi del divieto di indipendenza dello Stato mirano a garantire che lo Stato non sia autorizzato a svolgere direttamente attività mediatiche (cfr. n. 87 sulla liceità delle attività di pubbliche relazioni dello Stato). Questo divieto di funzioni o attività, che si applica allo Stato nel settore dei media a differenza di altri settori economici come le telecomunicazioni o i servizi postali, è rivolto a tutti e tre i poteri statali e alle società controllate dallo Stato. In generale, ciò significa che le misure organizzative statali lasciano alle organizzazioni dei media un notevole margine di manovra nelle loro attività giornalistiche. Nel dettaglio, ciò è garantito da vari requisiti minimi a livello normativo, istituzionale e finanziario. Ad esempio, nell'ambito dei mandati di prestazione o del finanziamento dei media, lo Stato non può stabilire requisiti così specifici per le attività dei media da equivalere a un vero e proprio intervento statale. In questo contesto, maggiore è la prossimità del contenuto dei requisiti statali, minore deve essere la densità della regolamentazione. Nel controllare la conformità ai requisiti stabiliti, lo Stato non può esercitare alcun controllo di opportunità o supervisione specializzata sull'attività giornalistica. Ciò richiede l'esternalizzazione delle attività dei media a organizzazioni indipendenti o autonome. Poiché lo Stato potrebbe anche determinare la direzione della produzione di contenuti prendendo decisioni sul personale, non deve avere alcuna influenza sull'assunzione del personale operativo. I rappresentanti dello Stato, invece, sono ammessi negli organi di gestione strategica delle organizzazioni dei media, purché non occupino una posizione di forte minoranza (principio del limite di un terzo). Le organizzazioni dei media non possono quindi essere strutturate come società pubbliche o controllate dallo Stato, ma devono essere attori privati. Se lo Stato finanzia le attività dei media, deve lasciare loro un ampio margine di manovra nell'utilizzo delle risorse finanziarie. Ciò è garantito, tra l'altro, dall'assegnazione globale di fondi statali ai media (budget globali). A nostro avviso, il finanziamento da parte del bilancio statale è tanto più delicato quanto maggiore è il potere discrezionale dello Stato nella decisione di finanziamento e quanto maggiore è la dipendenza delle attività dei media dal finanziamento statale. A questo proposito, la determinazione del finanziamento statale su un periodo di tempo più lungo, ad esempio in una legge, può garantire alle organizzazioni dei media un certo grado di sicurezza nella pianificazione finanziaria.
86 I pericoli di violazione del requisito dell'indipendenza dello Stato esistono in particolare quando lo Stato organizza la fornitura di base o il servizio pubblico. Pericoli simili esistono nel contesto degli strumenti di finanziamento statale nel settore dei media (cfr. n. 74 sopra). Ad esempio, per quanto riguarda la supervisione statale della SSR, l'art. 33 cpv. 1 LRTV stabilisce che il Consiglio federale può nominare un quarto dei membri del Consiglio di amministrazione. Sebbene i rappresentanti del Consiglio federale consentano di influire sulla direzione strategica della SSR, ciò significa che la Confederazione non può influenzare direttamente, ma almeno indirettamente, le attività giornalistiche della SSR. Tuttavia, poiché il numero di membri del Consiglio d'amministrazione nominati dalla Confederazione non supera il limite di un terzo (cfr. supra, n. 85), a nostro avviso non vi è un controllo statale inammissibile sulla SSR. A nostro avviso, piuttosto, il diritto di elezione previsto dalla legge può essere giustificato ai sensi dell'art. 36 Cost. in quanto consente al Consiglio federale di adoperarsi per una composizione del Consiglio di amministrazione della SSR equilibrata dal punto di vista politico e federale, in linea con il requisito della diversità, e quindi per l'adempimento del mandato di servizio pubblico.
87 Infine, esiste il rischio di un'attività dei media statali nell'ambito della comunicazione o delle relazioni pubbliche dello Stato. Affinché non vi sia una tale attività, la comunicazione di Stato che lo Stato deve svolgere deve essere strettamente diversa nel contenuto dall'attività mediatica vietata allo Stato: Mentre l'attività dei media rappresenta una diffusione di informazioni costituzionalmente protetta e quindi tematicamente illimitata, lo Stato può diffondere solo informazioni provenienti dalla propria area di responsabilità nell'ambito del suo dovere di fornire informazioni in base alle proprie competenze e quindi tematicamente limitate. In termini formali, il lavoro di pubbliche relazioni del governo deve anche evitare di sembrare un contenuto mediatico e deve quindi essere chiaramente riconoscibile come tale (requisito di trasparenza). In questo quadro, le informazioni ufficiali possono, a nostro avviso, essere redatte e distribuite ai mass media attraverso i propri canali informativi, come pubblicazioni stampate, siti web, social media o radio e televisione - ad esempio video esplicativi sulle votazioni imminenti, dibattiti parlamentari o conferenze stampa chiaramente etichettati come governativi - a condizione che vengano rispettati anche gli altri principi della comunicazione governativa, in particolare i principi di obiettività e proporzionalità. Lo stesso vale per le comunicazioni statali diffuse sotto forma di pubblicità statale, ad esempio da parte di organizzazioni mediatiche (si veda già il n. 75).
IV. Segreto editoriale (cpv. 3)
A. Significato e origine
88 L'art. 17 cpv. 3 Cost. garantisce il segreto editoriale come parte della libertà dei media. La garanzia protegge i processi editoriali interni e le informazioni e, in particolare, offre protezione dall'obbligo di rivelare le fonti giornalistiche. La Costituzione riconosce quindi l'importanza di questo elemento della libertà dei media come prerequisito indispensabile per assicurare che il flusso di informazioni provenienti da informatori privati su argomenti di interesse sociale per i professionisti dei media rimanga garantito. Se gli informatori non possono confidare nella protezione della loro identità (o dell'anonimato) e nel fatto che i professionisti dei media possano far valere il corrispondente diritto di rifiutarsi di testimoniare nei procedimenti, saranno particolarmente riluttanti a rivelare informazioni su argomenti politicamente, socialmente o personalmente controversi. Questo effetto deterrente, in caso di garanzie inadeguate o inesistenti di segretezza editoriale, renderebbe quindi molto più difficile riferire su lamentele all'interno delle autorità pubbliche o di altre organizzazioni fondamentalmente non pubbliche (come le aziende private). In questo senso, la tutela del segreto editoriale serve anche a salvaguardare la funzione dei media come cani da guardia in uno Stato democratico (cfr. n. 8 su questa funzione).
89 Nonostante l'importanza del segreto editoriale sia oggi riconosciuta, il Tribunale federale ha negato per molti anni la protezione delle fonti come parte della libertà di informazione. Solo come reazione alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, nel 1996 il segreto editoriale è stato riconosciuto come parte della libertà di stampa sancita dall'allora art. 55 aBV.
B. Ambito materiale di tutela
90 Come già detto, il segreto editoriale protegge i processi editoriali interni e le informazioni e, in particolare, offre ai professionisti dei media una protezione contro la divulgazione delle loro fonti di informazione.
91 La protezione delle fonti giornalistiche è al centro del segreto editoriale. L'art. 17 cpv. 3 Cost. sancisce quindi il diritto dei professionisti dei media di rifiutare di testimoniare e di rivelare le fonti giornalistiche nei procedimenti (il cosiddetto diritto di rifiutare di testimoniare e di rifiutare di rivelare). Oltre a questa vera e propria "protezione delle fonti", l'art. 17 cpv. 3 Cost. garantisce la riservatezza dei processi editoriali interni in generale e protegge anche da misure coercitive procedurali come perquisizioni domiciliari o confische. Il segreto editoriale offre anche una protezione contro i "tentativi di elusione"; se, ad esempio, viene aperto un procedimento penale contro un professionista dei media con l'obiettivo di rivelare l'identità di un informatore, la Corte europea dei diritti dell'uomo ritiene che ciò costituisca un'illegittima elusione deliberata della protezione delle fonti e una grave violazione dell'art. 10 CEDU. Anche il Tribunale federale concorda con questa valutazione. La garanzia offre protezione anche contro le misure che consistono semplicemente nella minaccia di un obbligo di divulgazione o che potrebbero indirettamente servire a identificare (sospetti) reati.
92 Da un punto di vista fattuale o geografico, l'art. 17 cpv. 3 Cost. protegge tutte le informazioni relative alle attività editoriali e non si limita alle informazioni "in redazione" o alle fonti giornalistiche nel senso di informazioni di terzi. Di conseguenza, i professionisti dei media sono protetti in particolare anche dall'obbligo di pubblicare il proprio materiale di ricerca.
93 Per i procedimenti penali, l'art. 28a CP e l'art. 172 CPP concretizzano il segreto editoriale e definiscono l'ambito di protezione in modo più ristretto rispetto all'art. 17 cpv. 3 Cost: La protezione nei procedimenti penali è limitata alla pubblicazione professionale di informazioni nella sezione editoriale di un mezzo di comunicazione pubblicato periodicamente. Tuttavia, va notato che il segreto editoriale ai sensi dell'art. 17 cpv. 3 Cost. non è limitato ai procedimenti penali, ma si applica anche nel contesto delle indagini preliminari di polizia, dei procedimenti civili e dei procedimenti amministrativi. Di conseguenza, non sarebbe corretto limitare l'ambito materiale di protezione del segreto editoriale costituzionalmente garantito in generale al contenuto più ristretto definito dall'art. 28a CP e dall'art. 172 CPP.
C. Ambito personale di tutela
94 Dal punto di vista personale, il segreto editoriale protegge tutte le persone fisiche e giuridiche che creano contenuti mediatici (cfr. sull'ambito personale di tutela della libertà dei media n. 32 e segg.). Ciò significa che l'ambito di protezione va anche oltre, in termini personali, rispetto alla protezione prevista dall'art. 172 CPP nei procedimenti penali, che è limitata alle persone che sono professionalmente coinvolte nella pubblicazione di informazioni nella sezione editoriale di un mezzo di comunicazione pubblicato periodicamente (cfr. n. 93 sopra).
D. Limitazioni al segreto editoriale
95 Il segreto editoriale non è assoluto; le restrizioni sono possibili a condizione che siano fondate su una base legale, che vi sia un interesse legittimo all'interferenza e che questa sia considerata proporzionata (art. 36 Cost.). Tuttavia, data l'importanza del segreto editoriale per l'attività giornalistica (cfr. n. 88) e la minaccia di un effetto deterrente delle disposizioni di legge o di un'interpretazione delle stesse che consenta un'interferenza troppo ampia, le restrizioni al segreto editoriale sono ammissibili solo per la protezione di interessi legali di alto livello e richiedono un attento test di proporzionalità. Ciò significa che anche nei casi in cui il diritto di rifiutare di testimoniare non si applica ai sensi dell'art. 28a cpv. 2 CP, occorre esaminare in ogni singolo caso se il segreto editoriale può essere limitato o meno.
Gli autori
Marina Piolino, Dr. iur., ha scritto la sua tesi di laurea sul principio costituzionale dell'indipendenza dei media dallo Stato. Attualmente lavora come avvocato dei media presso l'Ufficio federale delle comunicazioni (UFCOM).
Raphaela Cueni, Prof. Dr iur. LL.M., ha scritto la sua tesi di laurea sulla protezione costituzionale delle espressioni satiriche e partecipa a diversi progetti su questioni relative alla libertà di opinione e alla libertà dei media. È assistente di diritto amministrativo presso l'Università di San Gallo.
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Zeller Franz/Kiener Regina, Kommentierung zu Art. 17 BV, in: Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.), Basler Kommentar, Bundesverfassung, 1. Aufl., Basel 2015 (zit. BSK-Zeller/Kiener, Art. 17 BV N. ...).
Zollinger David, Die Verwendung von Bankdaten durch Medienschaffende. Muss der 2015 revidierte Art. 47 BankG korrigiert werden?, in: medialex 06/2022 (zit. Zollinger, Die Verwendung von Bankdaten durch Medienschaffende).
I materiali
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Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes (Medienstraf- und Verfahrensrecht) vom 17.6.1996, BBl 1996 IV 525 (zit. Botschaft Medienstrafrecht).
Botschaft zum Bundesgesetz über Radio und Fernsehen vom 28.9. 1987, BBl 1987 II 689 ff. (zit. Botschaft RTVG 1987).
Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Persönlichkeitsschutz: Art. 28 ZGB und 49 OR) vom 5.5.1982, BBl 1982 II 636 (zit. Botschaft Änderung ZGB (Persönlichkeitsschutz)).
Bericht des Bundesrats zur Überprüfung der Definition und der Leistungen des Service public der SRG unter Berücksichtigung der privaten elektronischen Medien, Bericht des Bundesrates vom 17.6.2016 in Erfüllung des Postulates 14.3298 der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates (KVF-S) (zit. Bundesrat, Service-public-Bericht).
Eidgenössische Medienkommission, Besonderheiten von Medien im digitalen Zeitalter: Gestaltungsoptionen für eine leistungsfähige Medienlandschaft aus ökonomischer und gesellschaftlicher Perspektive, 22.1.2018 (zit. EMEK, Medien im digitalen Zeitalter) (verfügbar unter: https://perma.cc/NF2L-J5WQ).
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