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ORDINANZA RELATIVA AI DISPOSITIVI MEDICI
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LEGGE FEDERALE SUL DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO
CONVENZIONE DI LUGANO
CODICE DI PROCEDURA PENALE
CODICE DI PROCEDURA CIVILE
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CODICE CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI CARTELLI E ALTRE LIMITAZIONI DELLA CONCORRENZA
LEGGE FEDERALE SULL’ASSISTENZA INTERNAZIONALE IN MATERIA PENALE
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LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
LEGGE SUL RICICLAGGIO DI DENARO
LEGGE SULLA TRASPARENZA
LEGGE FEDERALE SUL TRASFERIMENTO INTERNAZIONALE DEI BENI CULTURALI
LEGGE SUGLI AGENTI TERAPEUTICI
LEGGE FEDERALE SULL’ARMONIZZAZIONE DELLE IMPOSTE DIRETTE DEI CANTONI E DEI COMUNI
- I. Genesi ed evoluzione storica della presidenza della Confederazione
- II. Struttura normativa
- III. Collocazione nel contesto di diritto pubblico
- IV. «(...) presiede il Consiglio federale.»
- V. Vicepresidente
- VI. Disposizioni relative all’elezione (capp. 2 e 3)
- VII. Proposte di riforma
- Letture consigliate
- Bibliografia
- I materiali
I. Genesi ed evoluzione storica della presidenza della Confederazione
1 La disposizione dell’art. 176 Cost. risale, nella sua formulazione e nel suo contenuto, alla fondazione dello Stato federale. Rispetto alle due norme che l’hanno preceduta, l’art. 176 Cost. non ha subito modifiche sostanziali, ma solo linguistiche. L'espressione «presiede» risale addirittura al progetto di atto federale della Confederazione Svizzera del maggio 1833, rielaborato dalla Dieta federale. Il testo dell'art. 176 Cost. è quindi – come le altre disposizioni relative al Consiglio federale – esemplare della costanza istituzionale che prevale in Svizzera dal 1848.
2 L’Assemblea federale ha ripreso, senza modifiche di fondo e praticamente senza discussione, l’adeguamento puramente linguistico dell’art. 176 Cost. proposto dal Consiglio federale nell’ambito dell’ultima revisione costituzionale. Nel corso della riforma della conduzione dello Stato, un prolungamento della durata del mandato del presidente o della presidente della Confederazione a due anni è fallito più volte (cfr. N. 27 e N. 32).
3 Il testo praticamente immutato dell’art. 176 Cost. contrasta con il mutato significato della presidenza della Confederazione. Infatti, il significato della carica di presidente della Confederazione e, a ciò strettamente connessa, la prassi elettorale dell’Assemblea federale per la carica si sono fortemente trasformati. Fino all’inizio del XX secolo, la carica di presidente della Confederazione era fondamentalmente legata alla presidenza del Dipartimento politico. Il Dipartimento politico comprendeva sia la politica estera che la sicurezza interna. Era quindi di grande importanza politica. Questa grande importanza del Dipartimento politico portò a riservare la carica di presidente della Confederazione a quei membri del Consiglio federale ai quali venivano attribuite qualità di statisti. Di conseguenza, l’Assemblea federale non eleggeva tutti i consiglieri federali come presidenti della Confederazione. Il principio della rotazione annuale era tuttavia già in vigore all’epoca (cfr. N. 29). A causa delle circostanze menzionate, all’inizio dello Stato federale il presidente della Confederazione avrebbe goduto di una «posizione sproporzionatamente più forte ed elevata» rispetto agli altri membri del Consiglio federale.
4 A partire dal 1920, con la separazione della presidenza della Confederazione dalla presidenza del Dipartimento politico e la conseguente istituzione dell’attuale Dipartimento degli affari esteri, la presidenza della Confederazione ha perso importanza. Da allora, la presidente o il presidente della Confederazione occupa la posizione di primo tra pari (cfr. N. 11). A seguito di questo cambiamento, oggi l’Assemblea federale elegge abitualmente come presidente della Confederazione i membri del Consiglio federale, senza richiedere la dimostrazione di particolari qualifiche «statali». È prassi elettorale che un membro del Consiglio federale diventi presidente della Confederazione solo dopo aver prestato servizio sotto la presidenza di tutti i colleghi con maggiore anzianità di servizio.
5 Indipendentemente dal mutato significato della carica, la prassi elettorale dell’Assemblea federale ha subito un’altra importante modifica alla fine del secolo scorso: dall’elezione dell’ex consigliera federale Ruth Dreifuss alla fine del 1998 come prima presidente della Confederazione, l’Assemblea federale elegge regolarmente donne a questa carica.
II. Struttura normativa
6 L’art. 176 Cost. è composto da tre cpv. Solo il cpv. 1 contiene una disposizione sostanziale – piuttosto indefinita – che stabilisce che la presidente o il presidente della Confederazione presieda il Consiglio federale. Il testo costituzionale lascia tuttavia aperta la questione delle competenze connesse alla presidenza. I cpv. 2 e 3 contengono soprattutto disposizioni relative al diritto elettorale. Da un punto di vista puramente quantitativo, l’intero art. 176 Cost. contiene quindi soprattutto disposizioni relative al diritto elettorale e solo poche norme sostanziali. Ciò è in linea con il fatto che, anche a giudicare dal titolo, l’art. 176 Cost. non si occupa dei poteri o delle competenze del presidente della Confederazione, ma solo della «presidenza» del Consiglio federale. Il testo costituzionale e il titolo dell’art. 176 Cost. simboleggiano quindi la posizione piuttosto modesta del presidente della Confederazione nell’organizzazione dello Stato svizzero.
7 cpv. 2 stabilisce che, oltre al presidente della Confederazione, esiste anche la carica di vicepresidente, non menzionata nel cpv. 1. Si stabilisce inoltre che l’Assemblea federale eletta elegge il presidente della Confederazione e il vicepresidente. Il diritto di eleggibilità spetta solo ai membri in carica del Consiglio federale. Si stabilisce inoltre che il mandato del presidente della Confederazione dura un anno. Cpv. 3 esclude poi la rielezione per l’anno successivo. Per il presidente della Confederazione questo divieto vale anche per la carica di vicepresidente.
III. Collocazione nel contesto di diritto pubblico
8 L'art. 176 Cost. fa parte della prima sezione del terzo capitolo del quinto titolo «Autorità federali» della Costituzione federale. Questa sezione contiene le disposizioni relative all'organizzazione e alla procedura del Consiglio federale, dell'Amministrazione federale e della Cancelleria federale. L'art. 176 Cost. segue le due norme che trattano il Consiglio federale in quanto tale, nonché la sua composizione ed elezione (art. 174 segg. Cost.). Segue poi, come ultima norma che si occupa dell'organizzazione del Consiglio federale, l'art. 177 Cost., che stabilisce il principio collegiale e dipartimentale come base per il funzionamento del Consiglio federale.
9 L’art. 176 Cost. presenta alcune analogie con l’art. 152 Cost., dove viene disciplinata la presidenza del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati. Si nota che anche il testo dell’art. 152 Cost. evidenzia soprattutto il contenuto elettorale di tale articolo (cfr. N. 6). Per il Tribunale federale, il terzo potere supremo della Confederazione, non esiste una norma analoga, poiché la presidenza del Tribunale federale non è prevista dalla Cost. (cfr. art. 188 Cost., art. 14 della Legge sul Tribunale federale [LTF]). Nelle costituzioni cantonali si trovano tuttavia numerose disposizioni simili all’art. 176 Cost. che regolano la presidenza del rispettivo governo cantonale. I capoversi 2 e 3 dell’art. 176 Cost. presentano inoltre analogie con l’art. 175 cpv. 2–4 Cost., che riguardano la competenza per l’elezione dei membri del Consiglio federale e i relativi requisiti di eleggibilità.
10 La funzione dell’art. 176 Cost. consiste in primo luogo nel disciplinare la presidenza del Consiglio federale (cfr. N. 12). L’art. 176 Cost. attribuisce questo compito alla presidente o al presidente della Confederazione e ne disciplina i poteri nonché la posizione all’interno del Consiglio federale. Inoltre, l’art. 176 Cost. disciplina l’elezione del presidente della Confederazione e del vicepresidente e prevede in particolare – a integrazione dell’elenco (evidentemente non esaustivo) delle competenze elettorali dell’Assemblea federale di cui all’art. 168 Cost. – che sia l’Assemblea federale a procedere a tale elezione.
11 Il ruolo non preminente del Presidente della Confederazione è strettamente legato ai principi del governo collegiale e della concordanza che prevalgono nella democrazia svizzera. Dal principio di collegialità sancito dall’art. 177 cpv. 1 Cost. si deduce che tutti i membri del Consiglio federale sono uguali, il che ha ripercussioni anche sulla configurazione della carica di presidente della Confederazione. A ciò si ricollega – come giustamente sottolineato nella dottrina – una forte diffidenza nei confronti dell’accumulo di potere in una sola persona, che trova espressione anche nella configurazione della presidenza della Confederazione. Già Fritz Fleiner aveva diagnosticato alla Svizzera una predilezione per gli organi collegiali, che danno spazio a una maggioranza di persone e impediscono o limitano l’influenza preponderante di un singolo. Con «concordanza» si intende infine «l’impegno a garantire nel processo politico la massima considerazione possibile dei valori e degli interessi». In questo contesto, la carica di presidente della Confederazione va oggi caratterizzata come segue: egli o ella è semplicemente il primo tra pari e non ha una posizione di effettiva supremazia rispetto agli altri membri del Consiglio federale (cfr. N. 12). In conformità con il principio di collegialità, alla carica di presidente della Confederazione sono inoltre associate solo competenze limitate. Il principio di collegialità non ostacolerebbe tuttavia un leggero rafforzamento del ruolo del presidente della Confederazione, poiché il contenuto del principio di collegialità non deve essere esteso eccessivamente.
IV. «(...) presiede il Consiglio federale.»
12 Il testo dell’art. 176 cpv. 1 Cost. è formulato in modo estremamente conciso. A ciò si aggiunge il fatto che il presidente della Confederazione spesso non svolge i propri compiti in pubblico, ma all’interno del collegio. Ciò rende difficile comprendere se e come il presidente della Confederazione svolga i propri compiti. Queste circostanze rendono difficile anche l’interpretazione dell’art. 176 Cost. Un punto di riferimento in tal senso è la prassi interpretativa dell’Assemblea federale relativa all’art. 176 Cost., così come si è sviluppata ad esempio in occasione dell’adozione dell’art. 25 segg. LOGA. Di ciò si dovrà tenere conto nel seguito per determinare il contenuto dell’art. 176 Cost. Non è tuttavia ammissibile dedurre il contenuto dell’art. 176 Cost. dall’attuazione legislativa; ciò equivarrebbe a un’inversione della gerarchia delle norme.
13 Dal testo della Costituzione non emergono esplicitamente né la funzione esatta né i compiti della Presidente della Confederazione o del Presidente della Confederazione. Nella Costituzione si trova solo l’indicazione che il presidente della Confederazione presiede il Consiglio federale (art. 176 cpv. 1 Cost.). Ma cosa significa esattamente? In termini generali, la presidenza va descritta come segue: il presidente della Confederazione «presiede» solo il Consiglio federale, non la Confederazione. Non dirige nemmeno il Consiglio federale, ma ne presiede solo le riunioni. Deve «garantire il funzionamento e l’efficienza del [Consiglio federale] e assumersene la responsabilità primaria». Pertanto, la carica di presidente della Confederazione «non conferisce potere né una posizione di egemonia giuridica e politica». Come ha formulato in modo conciso e convincente il legislatore nell'art. 19 cpv. 3 LOGA, il Presidente della Confederazione è il membro che presiede il Consiglio federale. Negare tuttavia al Presidente della Confederazione ogni reale autorità è eccessivo. Piuttosto, in virtù dei suoi compiti presidenziali, gli spetta, rispetto agli altri membri del Governo, una certa posizione di potere supplementare.
14 In linea di principio occorre distinguere tra la funzione di direzione e coordinamento del Presidente della Confederazione da un lato e le sue altre «funzioni nel collegio del Consiglio federale» formali e disciplinate dalla legge (cfr. ad esempio N. 20 e N. 22) dall’altro. L’esercizio della funzione di direzione e coordinamento costituisce il compito principale del presidente della Confederazione. Nella sua funzione di direzione e coordinamento, la presidenza significa «direzione». La direzione comprende «avviare, coordinare, guidare le procedure, mediare, riunire, promuovere e controllare» e indica quindi la guida del collegio (cfr. N. 18). Tutti questi compiti devono essere svolti in conformità con la Costituzione, tenendo conto che la presidenza federale non conferisce al presidente federale i poteri di un capo di governo. Nel corso della vicenda libica è emerso infine che la presidente o il presidente della Confederazione – con la firma di un trattato di diritto internazionale di propria iniziativa – può fare di più in materia di diritto internazionale di quanto gli sia consentito dal diritto nazionale.
15 A causa dell’ambito di competenza limitato, la dottrina di diritto pubblico conclude giustamente già da oltre 140 anni che la presidente o il presidente della Confederazione sia piuttosto una presidente del Consiglio federale. Il titolo di «presidente della Confederazione» «Presidente della Confederazione» nasconde quindi l’effettiva vacuità della carica in questione o promette più di quanto possa mantenere. La carica non esonera inoltre la Presidente della Confederazione o il Presidente della Confederazione dal presiedere contemporaneamente uno dei sette dipartimenti (cfr. art. 175 cpv. 1, art. 177 cpv. 2 e art. 178 cpv. 2 Cost.) . Tuttavia, nella letteratura politologica si constata che, anche in tempi recenti, le presidenti federali sono riuscite a dare un certo impulso politico nonostante il loro ruolo non di primo piano.
16 Il presidente della Confederazione dispone, in linea di principio, di una specifica legittimazione democratica in virtù di un’elezione separata da parte dell’Assemblea federale riunita. Tuttavia, alla luce dell’attuale prassi elettorale, per cui l’elezione si riduce piuttosto a una nomina a rotazione, tale legittimazione aggiuntiva è minima. Di conseguenza, da questa legittimazione aggiuntiva non si può necessariamente dedurre un'interpretazione estensiva dei compiti presidenziali. In particolare, dal testo costituzionale non si ricavano indicazioni in tal senso. Tuttavia, nel regolamento di protocollo della Confederazione Svizzera approvato dal Consiglio federale, il presidente della Confederazione è classificato al rango 1a, subito dopo il Consiglio federale nel suo insieme, classificato al rango 1. Dal punto di vista protocollare, il presidente della Confederazione si colloca quindi al di sopra sia degli altri consiglieri federali sia della presidente del Consiglio nazionale (rango 2) e del presidente del Consiglio degli Stati (rango 3). Il DFAE motiva il conseguente allontanamento dalla gerarchia interna dei poteri con la «gerarchizzazione dei titolari di cariche in vista della rappresentanza del nostro Paese all’estero».
17 Il ruolo del Presidente della Confederazione viene spesso descritto in modo negativo nella dottrina e dallo stesso Consiglio federale. Si legge infatti ripetutamente che la presidente o il presidente della Confederazione non è né capo di Stato né capo del governo. Per quanto breve e accattivante possa essere questa descrizione, non aggiunge molto. Questi slogan escludono sì due funzioni (teoricamente) possibili per la presidente o il presidente della Confederazione, ma non aiutano a chiarire la concreta ripartizione delle competenze. È tuttavia utile una descrizione negativa del ruolo del presidente della Confederazione, che si orienti alla configurazione concreta della carica. Il presidente della Confederazione non ha alcuna influenza sulla composizione del Consiglio federale. Questa gli viene imposta dall’Assemblea federale riunita (cfr. art. 175 cpv. 2 Cost.). Inoltre, per costituzione, il presidente della Confederazione non si trova in una posizione gerarchica rispetto agli altri membri del Consiglio federale. Non è il loro superiore. In mancanza di questa posizione di superiorità, il presidente della Confederazione non ha alcun diritto di impartire istruzioni di merito agli altri membri del collegio. Ciò sarebbe estraneo al sistema in un governo multipartitico vincolato alla concordanza, come è il Consiglio federale svizzero (cfr. N. 11). Infine, il legislatore costituzionale non ha conferito al presidente della Confederazione, con la presidenza, alcun potere decisionale in materia.
18 Il compito principale della presidenza del Consiglio federale è la guida del collegio in quanto tale (cfr. art. 25 cpv. 1 LOGA). Il presidente della Confederazione «mantiene la coesione del collegio, ne stimola l’attività, ne assicura il funzionamento e lo sostiene attraverso la [sua] attività di guida». Ciò comprende la conduzione delle sedute del Consiglio federale (cfr. art. 18 cpv. 1 LOGA), compresa la loro preparazione e il doppio voto in caso di parità (che nella pratica si verifica raramente a causa del numero dispari di membri del Consiglio federale) (art. 25 cpv. 2 lett. b e art. 19 cpv. 3 LOGA). Le competenze del presidente della Confederazione sono quindi strettamente legate allo svolgimento formale degli affari. Dal 2014 il presidente della Confederazione può incaricare formalmente un membro del Consiglio federale di sottoporre al Consiglio federale un determinato affare entro un termine prestabilito (art. 25 cpv. 2 lett. bbis LOGA). Dal punto di vista politico, tuttavia, è difficile immaginare che un presidente della Confederazione incarichi un altro consigliere federale di iscrivere all’ordine del giorno di una seduta del Consiglio federale un affare (che in talune circostanze potrebbe non essere ancora deliberabile). È difficile valutare dall’esterno se i poteri derivanti da questi compiti vengano esercitati con moderazione nella pratica, come postulato dalla dottrina. La diagnosi dovrebbe tuttavia essere corretta, dato che finora i media non hanno riportato esempi tratti dalla prassi del Consiglio federale che indichino il contrario. La guida del collegio comporta tuttavia molto di più del compito formale di presiedere le sedute. La guida del collegio significa che il presidente della Confederazione avvia discussioni importanti in seno al Consiglio federale, opera per raggiungere un progetto consensuale, ma mira anche a una decisione quando non è possibile trovare un compromesso in seno al Consiglio federale. In questo contesto sono richieste anche competenze sociali. Grazie a una guida ponderata e mirata del collegio, il presidente della Confederazione dovrebbe oggi – in mancanza di una posizione di rilievo e di un potere decisionale concreto – poter esercitare la massima influenza sull’organo.
19 La dottrina sostiene inoltre che il compito primario del presidente dovrebbe essere quello di realizzare una politica di governo unitaria e coerente sia all’interno che all’esterno (cfr. art. 180 Cost.). In questo senso, si potrebbe esigere che il presidente della Confederazione garantisca la funzione fondamentale del Consiglio federale, ovvero la guida politica della Svizzera. In tal modo, il presidente della Confederazione potrebbe verificare e garantire il raggiungimento degli obiettivi stabiliti dal programma della legislatura (cfr. art. 146 della LParl) o da altri strumenti di pianificazione. Da un punto di vista teorico, tali richieste appaiono in linea di principio sensate. Tuttavia, con gli strumenti attualmente a disposizione del presidente della Confederazione, nella pratica sarebbero difficili da soddisfare.
20 Il presidente della Confederazione rappresenta il Consiglio federale in patria e all’estero (art. 28 LOGA). Tra questi compiti di rappresentanza figurano, ad esempio, la partecipazione a conferenze internazionali e lo svolgimento di visite di Stato all’estero su invito, ma anche i discorsi annuali di Capodanno e del 1° agosto. I ricevimenti di Stato in Svizzera sono invece presidiati dal Consiglio federale in corpore, poiché la rappresentanza della Confederazione all’interno e all’estero spetta al Consiglio federale in quanto collegio (cfr. art. 174 cpv. 1, art. 184 cpv. 1 e art. 186 cpv. 1 Cost.). Nonostante questi compiti, il presidente della Confederazione spesso non è visto dalla popolazione svizzera – in linea con le sue competenze giuridiche – come una figura di riferimento. Ciò dipende tuttavia anche dagli eventi attuali e dal carattere del presidente della Confederazione in carica. Ad esempio, all’inizio della pandemia di Covid-19 nella primavera del 2020, l’ex consigliera federale Simonetta Sommaruga ha avuto una forte visibilità in qualità di presidente della Confederazione, il che le è valso persino il titolo di «madre della patria» in alcuni articoli.
21 La carica di presidente della Confederazione è associata a un certo prestigio, in particolare a causa dei compiti di rappresentanza menzionati in precedenza. Questo prestigio e la presenza mediatica ad esso associata oggi – anche se è diminuita rispetto agli altri membri del Consiglio federale – non sono da sottovalutare. Di conseguenza, i consiglieri federali considerano spesso l’anno di presidenza come il coronamento del loro mandato in seno al Consiglio federale e si dimettono poco dopo. Il prestigio e la maggiore presenza mediatica potrebbero essere anche due dei motivi per cui finora non è riuscita una revisione delle disposizioni relative alla presidente della Confederazione o al presidente della Confederazione. Tuttavia, non dovrebbero essere solo i singoli membri del Consiglio federale a ambire al prestigio legato alla carica di presidente della Confederazione, ma anche i loro partiti politici, che probabilmente desiderano anch’essi crogiolarsi nel fasto della carica.
22 Infine, la presidente o il presidente della Confederazione dispone di ulteriori compiti minori, tra cui figurano, tra l’altro, le decisioni presidenziali in casi urgenti ai sensi dell’art. 26 LOGA, la cura dei rapporti con i Cantoni ai sensi dell’art. 29 LOGA, nonché le decisioni in caso di conflitti di competenza interdipartimentali ai sensi dell’art. 47 cpv. 3 LOGA. Ai sensi dell’art. 9 dell’Ordinanza sull’organizzazione del Consiglio federale del 29 novembre 2013 (RS 172.111, O-CdF), il presidente della Confederazione rappresenta il Consiglio federale nelle deliberazioni parlamentari sul programma della legislatura, sugli obiettivi annuali del Consiglio federale e nella presentazione del rapporto annuale di attività in merito a temi che riguardano il Consiglio federale in quanto collegio.
23 Il presidente della Confederazione è assistito nell’esercizio delle sue funzioni in primo luogo dal cancelliere della Confederazione (cfr. art. 30 cpv. 2 lett. a LOGA). Inoltre, ai sensi dell’art. 29a cpv. 1 della LOGA, il presidente della Confederazione dispone di un servizio presidenziale per l’adempimento dei suoi compiti specifici, in particolare per le relazioni internazionali, la comunicazione, il protocollo e le questioni organizzative. Il Servizio presidenziale fa capo alla Cancelleria federale (art. 29a cpv. 2 LOGA). Il Servizio presidenziale esiste in questa forma dal 2015. L’idea alla base era che la continuità e l’efficienza nell’adempimento dei compiti diplomatici del Presidente della Confederazione potessero essere rafforzate se tali compiti fossero stati concentrati in un servizio dedicato. Il sostegno è fornito esclusivamente per l’adempimento dei compiti specifici menzionati. Il Servizio presidenziale non è invece chiamato a sostenere la Presidenza della Confederazione nella direzione del Consiglio federale in sé e per sé. Un rafforzamento e un ampliamento del Servizio presidenziale in questa direzione sarebbero tuttavia degni di considerazione (cfr. N. 34).
V. Vicepresidente
24 Il ruolo del vicepresidente del Consiglio federale non è definito nella Costituzione. Anche il Consiglio federale, nel suo messaggio sulla nuova Costituzione federale, non si è espresso in merito alla posizione del vicepresidente. Tuttavia, l’art. 27 LOGA prevede che il vicepresidente o la vicepresidente assuma la supplenza e tutte le funzioni presidenziali qualora il presidente o la presidente della Confederazione sia impedito o impedita nell’esercizio delle sue funzioni. La disposizione mira a garantire la capacità operativa del Consiglio federale. Il vicepresidente può ad esempio assumere anche la direzione della seduta del Consiglio federale qualora il presidente si ricusi in merito a un oggetto (art. 20 LOGA, art. 4 cpv. 1 RO-CdF).
VI. Disposizioni relative all’elezione (capp. 2 e 3)
25 Ai sensi dell’art. 176 cpv. 2 Cost., l’Assemblea federale elegge il presidente della Confederazione e il vicepresidente tra i membri del Consiglio federale. La disposizione non conferisce a nessun membro del Consiglio federale il diritto di essere eletto presidente della Confederazione. Il principio di rotazione, rigorosamente applicato nell’attuale prassi elettorale (cfr. N. 29), non è previsto dalla Costituzione. Ciò vale anche per l’usanza secondo cui il presidente della Confederazione deve essere stato in precedenza vicepresidente. Quest’ultima non può comunque essere rispettata, in particolare in caso di dimissioni o di revoca della vicepresidentessa o del vicepresidente dal Consiglio federale. Ciò è avvenuto da ultimo quando il consigliere federale Joseph Deiss è diventato presidente della Confederazione nel 2004, dopo che la consigliera federale Ruth Metzler, in carica come vicepresidentessa, era stata revocata nel dicembre 2003. L’attuale prassi elettorale non è in grado di fondare un diritto consuetudinario all’elezione a una delle cariche citate, in particolare poiché l’art. 176 cpv. 2 e 3 Cost. (e probabilmente anche l’art. 148 cpv. 1 Cost.) non lasciano spazio a tale possibilità in ragione del loro carattere esaustivo.
26 L’Assemblea federale elegge la presidente o il presidente della Confederazione e la vicepresidente o il vicepresidente per un mandato di un anno (cfr. art. 176 cpv. 2 Cost.). Questa breve durata del mandato rende difficile soddisfare le esigenze della carica, poiché rimane poco tempo per crescere in questo ruolo di leadership coordinatrice. La durata del mandato è quindi in una certa contraddizione con il cpv. 1. Allo stesso tempo, la durata di un anno impedisce lo «sviluppo giuridico di un ruolo dominante in seno al Consiglio e di una reputazione di rilievo presso il popolo», il che corrisponde al principio di collegialità determinante per la configurazione della carica di presidente della Confederazione (cfr. N. 11).
27 Cpv. 2 è regolarmente oggetto di proposte volte a riformare l’organizzazione e a rafforzare il Consiglio federale. Nel messaggio complementare del 13 ottobre 2010 sulla riforma del Governo, lo stesso Consiglio federale propose – in definitiva senza successo (cfr. N. 3) – di prolungare a due anni il mandato del presidente della Confederazione. Egli ha motivato questa proposta, tra l’altro, sostenendo che un mandato di due anni rafforzerebbe la funzione di guida e di coordinamento del presidente della Confederazione. Inoltre, ciò consentirebbe di adempiere meglio agli obblighi presidenziali di presenza e di rappresentanza, in particolare anche nei confronti dell’estero.
28 Ai sensi dell’art. 176 cpv. 3 Cost., la rielezione alla carica di presidente della Confederazione e alla carica di vicepresidente è esclusa per l’anno successivo. Il presidente della Confederazione non può inoltre essere eletto vicepresidente per l’anno successivo. L'esclusione della rielezione immediata mira a impedire il predominio di singoli membri del Consiglio federale e a tutelare l'equilibrio all'interno del collegio. Il testo del cpv. 3 consentirebbe tuttavia che tre membri del Consiglio federale assumessero la presidenza a turno. La questione se una tale prassi elettorale da parte dell’Assemblea federale riunita sia compatibile, in particolare, con il principio collegiale di cui all’art. 177 cpv. 1 Cost. è di natura teorica. Si dovrebbe tuttavia rispondere affermativamente, poiché il contenuto del principio collegiale non può essere esteso oltre misura.
29 Oggi vige – come già esposto (cfr. N. 3) – la prassi elettorale secondo cui un membro del Consiglio federale diventa Presidente della Confederazione solo dopo aver prestato servizio sotto la presidenza di tutti i colleghi con maggiore anzianità di servizio. L’Assemblea federale non è tuttavia obbligata, dal punto di vista costituzionale, a seguire questo rigido principio di rotazione. L'attribuzione della presidenza della Confederazione a tutti i membri del Consiglio federale è, da un lato, una conseguenza della minore importanza politica della carica. Dall'altro lato, il principio di rotazione dovrebbe essere legato anche al prestigio della presidenza della Confederazione, che dovrebbe essere distribuito equamente tra i partiti. Questi argomenti fanno apparire comprensibile il rigido principio di rotazione oggi praticato. Tuttavia, non lo giustificano, poiché la rotazione continua indebolisce la funzione di guida della presidenza federale (cfr. per le proposte di riforma N. 32 e segg.). Allo stesso tempo, il principio di rotazione comporta anche il vantaggio di servire l'equità, la collegialità e la concordanza, contribuendo così alla stabilità e quindi alla legittimità del sistema.
30 L’elezione annuale del Presidente della Confederazione viene spesso «strumentalizzata» dai membri dell’Assemblea federale unita per esprimere il proprio disappunto nei confronti della politica del membro del Consiglio federale da eleggere a turno, inserendo una scheda elettorale vuota o non valida. Poiché i membri dell’Assemblea federale unita possono decidere liberamente chi eleggere come presidente della Confederazione, tali giochi politici appaiono piuttosto meschini.
VII. Proposte di riforma
31 Come già esposto, il prestigio legato alla carica di presidente della Confederazione potrebbe essere, tra l’altro, una della ragioni per cui finora non è stata attuata alcuna riforma delle disposizioni in materia. Nel sistema attuale, infatti, ogni consigliere o consigliera federale – indipendentemente dalla sua idoneità alla carica – ha l’opportunità di assumerla. Ciò comporta anche un certo prestigio per il rispettivo partito di appartenenza. In questo sistema, i membri dell’Assemblea federale si risparmiano inoltre le discussioni su quali consiglieri federali in carica dispongano effettivamente delle competenze necessarie per assumere la presidenza del Consiglio federale e i compiti ad essa connessi. Una discussione in tal senso dovrebbe essere condotta dai partiti rappresentati nell’Assemblea federale già al momento della composizione delle loro «liste» per le elezioni del Consiglio federale, cosa che probabilmente preferirebbero evitare.
32 Uno sguardo ai cantoni mostra che sarebbero ipotizzabili anche altri sistemi (elettorali). Ad esempio, nel Cantone di Basilea Città, il presidente del governo viene eletto direttamente per quattro anni alla carica e al ruolo di leadership ad essa associato. In un sistema di questo tipo, i candidati devono confrontarsi consapevolmente con la questione se possiedono le competenze di leadership e le doti relazionali necessarie per la carica di presidente. Lo svantaggio di un tale sistema elettorale è l’aumento della concorrenza per la presidenza della Confederazione, il che potrebbe mettere a rischio la collaborazione efficace e la collegialità all’interno dell’organo. È inoltre ipotizzabile che le discussioni politiche che sorgono in un tale sistema intorno all’elezione della presidente o del presidente della Confederazione possano essere dannose per il clima politico. Questi svantaggi non riescono a controbilanciare il vantaggio ad essi associato: il rafforzamento della funzione di guida della presidenza della Confederazione.
33 Una tale «elezione in base all’idoneità» rappresenta quindi un sistema auspicabile per la presidenza della Confederazione. Ciò comporterebbe l’abbandono dell’automatismo elettorale o del principio di rotazione e una maggiore attenzione verso i membri del Consiglio federale con maggiori competenze di leadership. L’Assemblea federale potrebbe attuare tale modifica del sistema modificando la propria prassi elettorale e senza adeguare le basi giuridiche. Per rafforzare ulteriormente la funzione di guida della Presidenza della Confederazione, appare opportuno anche un prolungamento della durata del mandato. Tuttavia, tenendo conto del principio collegiale, un mandato di quattro anni per la Presidente o il Presidente della Confederazione appare troppo lungo. Sarebbe invece opportuno un mandato di due anni. Non sembra invece utile la creazione di un dipartimento presidenziale. Il fatto che la presidente o il presidente della Confederazione sia contemporaneamente a capo di un dipartimento specialistico e sia quindi, dal punto di vista tecnico, alla pari degli altri membri del Consiglio federale, appare sensato alla luce del principio di collegialità (cfr. N. 11).
34 Si dovrebbe invece puntare alla creazione di un’unità amministrativa (o al rafforzamento del Servizio presidenziale già esistente), che sia direttamente subordinata alla Presidenza della Confederazione o all’intero Consiglio federale e che quindi non faccia parte del resto dell’amministrazione. Ciò garantirebbe che, almeno in questa unità amministrativa, non prevalga la visione dipartimentale, ma quella collegiale. L’unità amministrativa potrebbe sostenere la presidente o il presidente della Confederazione nei suoi compiti di guida e nel garantire una politica di governo coerente a lungo termine. La creazione di una corrispondente unità amministrativa sarebbe del resto opportuna anche senza un ulteriore rafforzamento delle competenze presidenziali, poiché anche nell’attuale sistema è auspicabile un rafforzamento della visione collegiale.
L'autore
L'avv. Dr. Christoph Raess è giurista presso l'Ufficio federale di giustizia. Il presente contributo riflette esclusivamente l'opinione personale dell'autore. L'autore ringrazia Reto Walther, Jonas Alig e Rahel Jent per le utili osservazioni sulle versioni precedenti di questo contributo. Un ringraziamento va anche alla peer review, nonché a Odile Ammann e Stefan Schlegel.
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