I. Considerazioni generali

1 La detenzione in vista dell'estradizione costituisce una misura coercitiva di diritto amministrativo. Essa mira principalmente a garantire gli obiettivi della procedura di estradizione e, indirettamente, a sostenere l'assistenza giudiziaria in materia penale straniera.

2 Il mandato di arresto è emesso dall'UFG. Esso fa seguito all'arresto provvisorio effettuato dalla polizia. La decisione deve essere presa entro tre giorni lavorativi dall'arresto, pena la revoca della misura coercitiva provvisoria. Il mandato di arresto può essere anticipato via fax, e-mail o telefono, ma deve essere confermato per iscritto entro il termine sopra indicato. La decisione deve essere notificata alla persona perseguita, dopodiché l'autorità la informa dei suoi diritti e le offre la possibilità di far valere i motivi di opposizione al mandato di arresto e/o all'estradizione.

3 Secondo la giurisprudenza, ripresa dalla dottrina, la pronuncia di una misura privativa della libertà nei confronti della persona oggetto di una richiesta di estradizione costituisce «la regola» e ciò, in linea di principio, durante tutto il procedimento. La libertà della persona interessata durante il procedimento costituisce l'eccezione. Il Tribunale federale giustifica questa interpretazione con gli obblighi internazionali della Svizzera di garantire la consegna della persona allo Stato richiedente. Le condizioni che consentono di ordinare la detenzione in vista dell'estradizione sarebbero quindi più flessibili di quelle previste dal legislatore per la pronuncia della detenzione provvisoria nel procedimento penale. In quest'ultimo caso, il legislatore ha infatti espressamente previsto che il principio è che l'imputato «rimanga in libertà» e che la detenzione costituisce l'eccezione.

4 L'interpretazione delle condizioni che consentono di emettere un mandato di arresto ai fini dell'estradizione deve tuttavia rispettare il diritto alla libertà personale, garantito dalla Costituzione federale e dal diritto internazionale. Qualsiasi limitazione della libertà di una persona deve essere giustificata da un interesse pubblico ed essere proporzionata allo scopo perseguito, come nel caso dell'emissione di un mandato di arresto in un procedimento di estradizione. Come ricordato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo in una causa riguardante la Svizzera, «la detenzione preventiva deve apparire come l'ultima soluzione, giustificata solo quando tutte le altre opzioni disponibili si rivelano insufficienti». Riteniamo che tale principio si applichi anche alla detenzione a fini di estradizione. L'interpretazione «più flessibile» proposta dal Tribunale federale non esonera quindi l'autorità dall'obbligo di procedere a un esame rigoroso della proporzionalità.

II. Condizioni

5 L'UFG può emettere un mandato di arresto ai fini dell'estradizione solo se sono soddisfatte le seguenti condizioni cumulative:

• All'autorità è stata presentata una richiesta di estradizione che non è manifestamente inammissibile (2.1);

• Esiste un rischio di fuga e/o di intralcio alle indagini (2.2);

• La persona non è in grado di fornire immediatamente un alibi (2.3);

• La persona è idonea alla detenzione (2.4) e

• Nessuna misura alternativa consente di attenuare in modo significativo il rischio di fuga e/o di collusione (2.5).

A. Richiesta di estradizione non manifestamente inammissibile

6 Un mandato d'arresto può essere emesso quando lo Stato richiedente ha presentato una domanda di estradizione che include informazioni sufficienti sull'identità della persona ricercata, nonché sui fatti e sui reati che le sono contestati.

7 Anche in assenza di un mandato formale, può essere provvisoriamente disposta una misura coercitiva quando lo Stato richiesto lo richiede espressamente e comunica la sua intenzione di presentare una domanda di estradizione. L'UFG può anche adottare d'ufficio misure coercitive in caso di pericolo imminente.

8 Le informazioni comunicate devono dimostrare che la richiesta non è manifestamente inammissibile o inopportuna. La richiesta di estradizione non deve in particolare:

• riguardare una persona di nazionalità svizzera;

• provenire da uno Stato che non ha manifestamente la competenza per perseguire i fatti;

• comportare il perseguimento da parte di un tribunale speciale o l'esecuzione di una pena pronunciata da un tale tribunale;

• riguardare un reato di carattere manifestamente politico, militare o fiscale;

• riguardare sanzioni o fatti manifestamente prescritti;

• riguardare fatti manifestamente non punibili secondo il diritto svizzero;

• riguardare fatti che costituiscono un caso di lieve entità e/o sono punibili con una pena inferiore a un anno.

B. Rischio di fuga o di intralcio alle indagini (art. 47 cpv. 1 a AIMP)

9 Un mandato di arresto può essere emesso solo se sussiste il rischio che la persona «si sottragga all'estradizione» o «intralci (...) le indagini» . Questi termini corrispondono al «rischio di fuga» e al «rischio di collusione» che possono giustificare una privazione della libertà nel procedimento penale, anche se la giurisprudenza richiede che tali rischi siano ammessi in modo più ampio per pronunciare una detenzione a fini di estradizione. Giustamente, il legislatore non ha previsto la possibilità di emettere un mandato di arresto a causa del rischio di recidiva.

10 Nella pratica, è il rischio di fuga che viene invocato per giustificare l'emissione di un mandato d'arresto. Il concetto di «ostacolo alle indagini» non è oggetto di particolari approfondimenti nella dottrina e nella giurisprudenza. In particolare, non è chiaro se il legislatore abbia voluto giustificare l'emissione della misura con il rischio di un'ostruzione all'istruzione del procedimento amministrativo di estradizione o se si tratti di un rischio di collusione in relazione al procedimento penale eventualmente avviato nello Stato richiedente. In quest'ultimo caso, il rischio di intralcio non potrebbe essere invocato trattandosi di una domanda di estradizione finalizzata all'esecuzione di una pena.

11 Il rischio di fuga deve essere riconosciuto in modo restrittivo quando la persona ha sviluppato stretti e duraturi legami familiari e professionali con la Svizzera, in particolare la durata del soggiorno ed eventuali stretti legami familiari con persone residenti nel Paese. L'UFG deve inoltre tenere conto del tipo di reato contestato, della pena prevista e dell'esistenza di una condanna definitiva. Devono essere presi in considerazione anche i problemi di salute che potrebbero impedire la fuga all'estero. L'età avanzata può essere un fattore che riduce la probabilità di fuga.

12 Il testo di legge precisa che, in assenza di rischio di fuga e di collusione, l'autorità può rinunciare all'emissione di un mandato d'arresto. Riteniamo che la privazione della libertà nei confronti di una persona che non intende sottrarsi al procedimento né ostacolarlo costituirebbe una misura sproporzionata e violerebbe quindi il diritto alla libertà personale. In assenza di tali rischi, la privazione della libertà dovrebbe essere esclusa.

C. Assenza di alibi (art. 47 cpv. 1 b AIMP)

13 La detenzione in vista dell'estradizione non può essere disposta quando la persona ricercata può fornire un alibi che costituisce un motivo di rifiuto dell'estradizione. Si tratta di un'eccezione al principio secondo cui spetta ai giudici stranieri di merito pronunciarsi sulla realtà dei fatti contestati e sulla colpevolezza della persona perseguita. Questa regola deriva da un principio generale del diritto dell'estradizione. Lo scopo è quello di risparmiare a una persona manifestamente innocente i rigori di un procedimento penale.

14 Secondo la giurisprudenza federale, il termine «alibi» deve essere inteso nel suo significato restrittivo tradizionale, ovvero in senso letterale. La persona deve dimostrare che non si trovava sul luogo del reato al momento dei fatti, contrariamente a quanto indicato nella richiesta di estradizione, anche se la sua presenza è una condizione per la realizzazione del reato contestato e/o per la competenza a perseguire dello Stato richiedente.

15 Un'interpretazione troppo restrittiva della prova dell'infondatezza dei fatti contestati sarebbe tuttavia incompatibile con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo la quale «il persistere di motivi plausibili per sospettare che la persona arrestata abbia commesso un reato è una condizione sine qua non per la regolarità della detenzione».

16 La giurisprudenza prevede che, per impedire l'emissione di un (futuro) mandato d'arresto, la prova dell'alibi deve consentire di escludere la partecipazione a tutti i reati contestati nella (futura) richiesta di estradizione. Questa posizione meriterebbe di essere sfumata. Infatti, un alibi parziale può comunque avere un impatto sulla gravità dei fatti contestati e sulla possibilità di pronunciare misure alternative.

17 Spetta alla persona interessata fornire la prova, che in linea di principio non è amministrata dall'OFG. L'amministrazione di una prova essenziale da parte dell'autorità penale non è esclusa dal legislatore e dovrebbe essere ammessa in circostanze particolari. È il caso in cui la persona oggetto del mandato di arresto invoca un rischio di confusione di persona: l'UFG dovrebbe allora poter chiedere informazioni supplementari all'autorità richiedente. Lo stesso vale se le informazioni che dimostrano che l'accusa contenuta nella domanda di estradizione è infondata sono già in possesso di un'autorità federale o cantonale.

18 La prova deve essere immediata e univoca, ad esempio dimostrando che si tratta di un errore di persona. La giurisprudenza richiede un elevato grado di prova per ammettere l'esistenza di un alibi, in particolare per quanto riguarda la credibilità dei testimoni che intervengono a favore della persona oggetto della richiesta di estradizione.

19 La legge e la giurisprudenza prevedono che la prova debba essere fornita senza indugio, ovvero «immediatamente». Un'affermazione accompagnata dall'annuncio di prove future non è sufficiente per impedire l'emissione di un mandato di arresto. Riteniamo che tale posizione, basata su una giurisprudenza risalente al 1983 e sul breve termine per confermare la detenzione provvisoria, sia poco adeguata alla realtà di un procedimento in cui la persona oggetto della misura ha bisogno di tempo per organizzare la propria difesa e raccogliere le prove utili, che spesso devono essere ottenute dall'estero e possono riguardare fatti risalenti a molto tempo prima. La prova dell'alibi potrà comunque essere presentata successivamente, nell'ambito di una richiesta di liberazione che potrà essere presentata nel corso del procedimento.

D. Idoneità a subire la detenzione (art. 47, comma 2)

20 La privazione della libertà nell'ambito dell'estradizione può essere disposta solo se la persona è in grado di sopportare la detenzione. Ciò implica da un lato tenere conto dello stato di salute della persona e dall'altro dell'impatto della detenzione su di essa. Secondo la giurisprudenza federale, l'età avanzata non è di per sé sufficiente per escludere la detenzione. Una persona è considerata incapace di sopportare la detenzione quando è altamente probabile che la detenzione metta in pericolo la sua vita e la sua salute. Quando la persona invoca il rischio di suicidio, il Tribunale penale federale ritiene che tale rischio debba essere ammesso «con grande cautela». Ciò implica la presa in considerazione dei problemi di salute fisica, ma anche di eventuali disturbi psichici che richiedono cure mediche.

21 A seconda delle circostanze, la privazione della libertà può essere eseguita in un'unità ospedaliera specializzata o la detenzione può essere accompagnata da un trattamento ambulatoriale. In questo contesto, le autorità devono essere in grado di garantire un'assistenza adeguata e una strategia terapeutica globale volta a porre rimedio ai problemi di salute o a prevenirne l'aggravamento piuttosto che a trattarne i sintomi.

22 Quando la detenzione è incompatibile con lo stato di salute e le esigenze di assistenza terapeutica, non può essere emesso un mandato di arresto.

E. Inefficacia delle misure sostitutive (art. 47 cpv. 2 in fine AIMP)

23 Non può essere emesso un mandato di arresto se l'adozione di misure sostitutive meno severe della detenzione è sufficiente a garantire che la persona non fugga o non ostacoli illecitamente il procedimento. Le misure sostitutive non devono offrire una «garanzia assoluta» dell'assenza di concretizzazione del o dei rischi, ma essere idonee ad «attenuare in modo significativo» il rischio individuato. In tal caso, in applicazione del principio di proporzionalità, tali misure devono essere disposte, pena la violazione della libertà personale della persona interessata.

24 Per quanto riguarda le garanzie, l'importo dipende dalla gravità dei fatti contestati e dalla situazione personale della persona di cui è richiesta l'estradizione. L'entità della garanzia deve essere valutata in relazione alle risorse della persona, ai suoi legami con persone che potrebbero fungere da garanti e alla fiducia che si può riporre nel fatto che la prospettiva di perdere l'importo impegnato costituisca un deterrente sufficientemente forte da scongiurare qualsiasi tentativo di fuga.

25 Ciò implica un obbligo di maggiore collaborazione da parte della persona di cui è richiesta l'estradizione al fine di consentire di accertare la sua situazione finanziaria e relazionale, la situazione finanziaria di eventuali parenti chiamati a versare la cauzione, nonché l'origine dei fondi offerti a titolo di garanzia. L'assenza di elementi concreti sulla situazione finanziaria della persona o dei suoi parenti è un motivo addotto dal Tribunale federale per dichiararsi incapace di determinare un importo adeguato per un'eventuale garanzia finanziaria.

26 Si raccomanda inoltre che l'importo sia specificato dalla persona che propone il versamento di una garanzia.

27 La garanzia può assumere la forma di un deposito in contanti o di una garanzia fornita da una banca o da un'assicurazione con sede in Svizzera. Per questo motivo, il Tribunale penale federale ha rifiutato una garanzia sotto forma di iscrizione nel registro fondiario di un pegno su un immobile o la consegna di azioni. La questione se una garanzia possa assumere la forma della consegna di un oggetto di valore non sembra essere stata risolta dalla giurisprudenza. Tale ipotesi sembra tuttaviacontraria alla volontà del legislatore, che ha soppresso tale riferimento dal testo di legge in occasione della revisione delle norme procedurali.

28 Per quanto riguarda la sorveglianza elettronica, occorre prendere in considerazione due sistemi distinti. Da un lato, l'applicazione di un braccialetto elettronico che consente solo di sapere se una persona si trova in un determinato perimetro. Un dispositivo di questo tipo consente solo di constatare a posteriori l'evasione. Ha un effetto preventivo limitato sul rischio che la persona si sottragga all'estradizione e dovrebbe quindi essere accompagnato da altre misure, come il versamento di una cauzione. D'altra parte, si può prendere in considerazione un sistema che consenta di seguire «le tracce» della persona e di garantire una sorveglianza in tempo reale, con l'intervento immediato della polizia. L'introduzione di un sistema di «Electronic Monitoring» è espressamente raccomandata dalla giurisprudenza federale da diversi anni. Questa misura consente di ridurre significativamente il rischio di fuga e quindi di rinunciare all'emissione di numerosi mandati d'arresto.

29 La giurisprudenza federale sostiene un approccio molto restrittivo nell'ammissione di misure sostitutive della detenzione atte a scongiurare il rischio di fuga e/o di collusione. Come ricordato supra, la posizione adottata dai tribunali svizzeri potrebbe essere incompatibile con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, che ricorda che «la detenzione preventiva deve apparire come l'ultima soluzione, giustificata solo quando tutte le altre opzioni disponibili si rivelano insufficienti». Riteniamo che l'emissione di un mandato d'arresto in un procedimento di estradizione sia possibile solo se l'autorità dimostra che l'adozione di una o più misure sostitutive non consente di ovviare ai rischi invocati.

III. Sequestri (art. 47 cpv. 3)

30 Contemporaneamente all'emissione del mandato di arresto ai fini dell'estradizione o all'ordinanza di misure sostitutive, l'UFG decide in merito agli oggetti e ai valori sequestrati dalla polizia al momento dell'arresto della persona perseguita. Può ordinare il mantenimento dei sequestri, la loro revoca o nuovi sequestri. Tale decisione può essere pronunciata anche in un momento successivo del procedimento.

31 La misura mira a poter rispondere a un'eventuale richiesta di consegna di oggetti o valori, di consegna di mezzi di prova o all'esecuzione di una sentenza straniera, in particolare nell'ambito di una confisca. La giurisprudenza del Tribunale federale prevede anche la possibilità di pronunciare un sequestro a copertura delle spese.

32 Se l'estradizione è accolta, l'DFI ordina in linea di principio anche la consegna degli oggetti o dei valori trovati sulla persona perseguita che possono servire come mezzi di prova o che sono il prodotto del reato contestato.

Informazioni sull'autore

Avvocato presso l'Ordine degli avvocati di Ginevra

Bibliografia

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Ludwiczak Glassey, Maria/Moreillon Laurent, Petit commentaire EIMP, Bâle 2024.

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Guide sur l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme, Interdiction de la Torture, 31 août 2024.