I. Storia

1 L'ammissibilità della consultazione delle liste di firme presentate era già un tema nel XIX secolo. L'amministrazione ha consentito la consultazione in singoli casi e nel 1882 ha chiesto al Consiglio federale se terzi potessero consultare le firme presentate in relazione a una richiesta concreta di referendum. Quest'ultimo ha autorizzato la consultazione (anche per la stampa), ma ha richiesto una notifica preventiva. La pratica ha successivamente dato adito a discussioni in Parlamento ed è stata presentata una mozione, respinta, per chiedere al Consiglio federale di non consentire più in futuro la consultazione da parte di terzi. Inoltre, nel 1894, il Tribunale federale ha riconosciuto in un caso di ricorso del Cantone di Nidvaldo il diritto generale di poter visionare le firme dichiarate non valide.

2 Nell'anno 1956, il Dipartimento federale di giustizia e polizia ha stabilito espressamente che, per proteggere i firmatari, gli elenchi di firme presentati all'autorità federale competente non possono essere restituiti ai comitati d'iniziativa. La dottrina ha accolto con favore questa prassi e ha sottolineato che i nomi dei sostenitori non devono essere resi pubblici. La legge federale sulla procedura da seguire per le iniziative popolari che chiedono la revisione della Costituzione federale (legge sulle iniziative) ha codificato la prassi e all'articolo 4 capoverso 5 ha espressamente previsto che le firme presentate una volta al Consiglio federale non possono essere restituite né consultate.

3 La disposizione di legge si riferiva solo al diritto di iniziativa popolare, ma nella pratica veniva applicata in modo analogo anche alle liste di firme per i referendum facoltativi. La legge federale sui diritti politici (LDP) ha successivamente ripreso la disposizione, sia per l'iniziativa popolare (art. 71 LDP) che per il referendum facoltativo (art. 64 LDP).

4 L'art. 64 LDP recava originariamente il titolo «Presentazione», come ancora oggi è il caso dell'art. 71 LDP relativo all'iniziativa popolare. La disposizione originaria dell'art. 64 cpv. 1 LDP si riferiva alla presentazione e, con la modifica di legge del 1996, è stata spostata in forma più precisa nel nuovo art. 59a) LDP. Allo stesso tempo, all'articolo 64 LDP è stata aggiunta la dicitura «Esclusione della consultazione». La dicitura menziona solo l'esclusione della consultazione, non anche l'esclusione della restituzione, per cui il contenuto della norma non è pienamente rappresentato.

II. Significato della disposizione

A. Considerazioni generali

5 Il Consiglio federale ha giustificato la norma nella legge sulle iniziative popolari del 1962, da un lato, con il fatto che le liste delle firme diventano documenti ufficiali con la presentazione e quindi non possono essere restituite al comitato d'iniziativa anche se questo ritira l'iniziativa popolare. D'altro canto, il Consiglio federale ha stabilito che la normativa garantirebbe “al cittadino una protezione contro le pressioni economiche, politiche e di altro tipo a cui è talvolta esposto nell'esercizio dei diritti politici”. In altre parole, lo scopo della disposizione è proteggere il segreto del voto.

6 Il contenuto protettivo del segreto del voto nella raccolta delle firme è meno esteso rispetto al voto nelle elezioni e nelle votazioni. In particolare, non costituisce una violazione del segreto del voto se le persone incaricate di controllare le liste delle firme vengono a conoscenza della rispettiva espressione di volontà. La Cancelleria federale può anche trattare i dati nel quadro delle disposizioni di legge sulla protezione dei dati. Trattandosi di informazioni su opinioni e attività politiche, i dati devono essere qualificati come particolarmente degni di protezione ai sensi dell'art. 5 lett. c n. 1 della legge federale sulla protezione dei dati (LPD).

7 Il segreto del voto nella raccolta delle firme per referendum e iniziative vale in linea di principio anche prima della consegna delle liste di firme alla Cancelleria federale. Di conseguenza, l'art. 19 cpv. 6 dell'Ordinanza sui diritti politici (ODP) obbliga gli uffici competenti per l'attestazione del diritto di voto a rispettare il segreto del voto. Il trattamento dei dati è inoltre disciplinato dalla legge cantonale sulla protezione dei dati.

B. Diritto comparato

8 I Cantoni svizzeri escludono spesso esplicitamente la restituzione delle liste di firme presentate e la loro consultazione.

9 Alcuni Cantoni regolano tuttavia le eccezioni all'esclusione della consultazione. Nel Cantone di Zurigo, ad esempio, il comitato e i firmatari interessati possono consultare le liste di firme se il referendum o l'iniziativa non hanno successo e la consultazione è necessaria per la tutela dei loro diritti. Nei Cantoni Ticino e Ginevra, i comitati o i loro rappresentanti possono consultare le firme dichiarate non valide; nel Cantone di Neuchâtel questo diritto spetta agli aventi diritto di voto. Il Cantone di Sciaffusa prevede che sia possibile richiedere informazioni sulle dichiarazioni di non validità e il Cantone di Friburgo informa direttamente le persone interessate in merito alle firme dichiarate non valide, qualora la richiesta non venga accolta a causa delle dichiarazioni di non validità.

10 Alcuni Cantoni prevedono espressamente che le liste di firme devono essere distrutte dopo la constatazione giuridicamente valida dell'esito. Il Cantone di Vaud vieta espressamente ai comitati di conservare copie delle liste di firme.

III. Commento del testo normativo

A. Esclusione della restituzione delle liste di firme

11 La disposizione di cui all'art. 64 cpv. 2 LDP regola il divieto di restituzione delle liste di firme. Le persone e/o le organizzazioni che erano originariamente in possesso delle liste di firme perdono il potere di disporne al momento della presentazione alla Cancelleria federale. Da quel momento in poi, esse sono considerate atti ufficiali e sono conservate dalle autorità federali.

12 Il divieto di restituzione vale anche nei confronti dei singoli firmatari di una richiesta di referendum. Anche loro non possono richiedere la restituzione o ritirare la firma apposta.

B. Esclusione della consultazione delle liste di firme

13 La disposizione di cui all'art. 64 LDP esclude la possibilità di consultare le liste delle firme dopo la loro presentazione alla Cancelleria federale. In quanto disposizione speciale ai sensi dell'art. 4 della legge federale sul principio di trasparenza dell'amministrazione (LTras), prevale sul diritto di accesso ai documenti ufficiali.

14 I firmatari di referendum (e, ai sensi dell'art. 71 cpv. 2, di iniziative popolari) sono protetti dalla divulgazione della loro volontà politica. Al contrario, i firmatari di candidature per le elezioni del Consiglio nazionale non godono di tale protezione. Ai sensi dell'art. 26 LDP, gli aventi diritto di voto del rispettivo collegio elettorale possono consultare le proposte elettorali e quindi i nomi dei firmatari presso l'autorità competente. Secondo il Consiglio federale e il Tribunale federale, gli autori delle proposte elettorali svolgerebbero una funzione pubblica e gli elettori avrebbero un legittimo interesse a sapere chi c'è dietro una proposta elettorale. L'interesse della collettività, in particolare per quanto riguarda la libertà di voto e di elezione, prevale sull'interesse alla segretezza dei nomi dei firmatari delle proposte elettorali.

15 L'esclusione della consultazione ha come conseguenza che le liste di firme presentate non vengono archiviate presso l'Archivio federale, poiché ciò vanificherebbe lo scopo dell'art. 64 cpv. 2 LDP. Le liste vengono invece distrutte non appena hanno raggiunto il loro scopo. In pratica, la Cancelleria federale distrugge le liste di firme presentate non appena è noto il risultato della votazione popolare sul rispettivo oggetto o, se la richiesta non ha esito positivo, non appena la relativa decisione di non riuscita è diventata definitiva. Un esemplare vuoto della lista delle firme viene archiviato presso l'Archivio federale, in modo da soddisfare gli interessi di archiviazione.

16 Esistono diverse opinioni sulla questione se l'articolo 64 capoverso 2 della legge federale sulla procedura di votazione e di referendums (LPR) consenta la consultazione in casi eccezionali. Basandosi su una vecchia sentenza del Tribunale federale del 1894, una parte della dottrina ritiene che il diritto di consultazione sussista se l'autorità competente dichiara nulle così tante firme che la richiesta fallisce o minaccia di fallire. Questa interpretazione giuridica corrisponderebbe alle possibilità di consultazione previste dalla legge del Cantone di Zurigo. Secondo altri autori, invece, la concessione dell'accesso alle liste delle firme violerebbe il segreto di voto e sarebbe quindi inammissibile.

17 La Cancelleria federale segue una prassi rigorosa e non consente l'accesso alle liste delle firme anche nel caso in cui una richiesta non venga accolta. Pertanto, nelle decisioni di mancato raggiungimento del numero di firme richiesto, in passato si faceva esplicito riferimento al fatto che le firme presentate rimanevano sotto chiave e sotto la custodia delle autorità federali. Nel frattempo, il passaggio corrispondente non è più parte integrante delle decisioni di mancato raggiungimento del numero di firme richiesto. La prassi non è stata tuttavia modificata. Tuttavia, è legittimo chiedersi se la consultazione sia esclusa anche nei casi in cui una tutela giuridica efficace contro la decisione di non raggiungimento dello scopo (cfr. art. 80 cpv. 2 LDP) sarebbe impossibile senza la consultazione. Lo scopo dell'art. 64 cpv. 2 LDP è quello di proteggere il segreto di voto dei firmatari. Un'interpretazione troppo rigida della disposizione potrebbe essere contraria ai loro interessi, poiché in caso di controversie sul mancato raggiungimento di un referendum, si tratta in ultima analisi della protezione dei diritti politici dei firmatari.

18 Dal 2022, la Cancelleria federale ha presentato diverse denunce penali in relazione a presunte firme falsificate. In tale contesto, ha anche concesso alle autorità preposte al perseguimento penale l'accesso agli elenchi di firme che le erano stati presentati. Ai sensi dell'articolo 194 capoverso 2 del Codice di procedura penale svizzero (CPP), le autorità amministrative devono mettere i loro atti a disposizione del pubblico ministero o dei tribunali per la consultazione, a condizione che la consegna non sia in contrasto con interessi pubblici o privati preponderanti di riservatezza. La consegna degli atti è possibile in particolare anche nei procedimenti per frode elettorale. Nei casi concreti, il segreto del voto non ha impedito la divulgazione dei documenti. Infatti, la protezione della volontà popolare, a cui serve il procedimento penale ai sensi dell'art. 279 e segg. del Codice penale svizzero (CP), ha prevalso sull'interesse individuale alla riservatezza.

19 Nel rapporto in adempimento del postulato 21.3607 del 20.11.2024, il Consiglio federale ha affrontato le questioni di politica statale relative alla raccolta di firme elettroniche (e-collecting). Allo stesso tempo, ha incaricato la Cancelleria federale di preparare la possibilità di effettuare prove pratiche limitate di e-collecting. Si profilano inoltre incarichi del Parlamento al Consiglio federale che vanno nella stessa direzione. Anche nel caso dell'e-collecting, sarà necessario garantire la protezione del segreto di voto, il che comporterà sia opportunità che rischi. Alla luce degli sviluppi in questo settore, prima o poi si porrà la questione di quanto la disposizione dell'art. 64 LDP debba essere adattata o precisata alla luce delle nuove questioni.

Ringrazio Julien Fiechter e Valentina Beti per la revisione del contributo e i loro suggerimenti.

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