I. Storia

1 Dopo l'introduzione del referendum facoltativo nel 1874, la legge federale concernente la votazione popolare su leggi e decreti federali regolamentò inizialmente la procedura da seguire, ma non conteneva disposizioni esplicite su come dovevano essere strutturati gli elenchi delle firme. Ciò in contrasto con le disposizioni sulle iniziative popolari, che hanno regolato questi aspetti formali fin dall'inizio. Con l'emanazione della legge federale sui diritti politici (LDP) nel 1976, per la prima volta sono state sancite per legge anche le norme relative ai requisiti formali delle liste di firme per il referendum. Tuttavia, le disposizioni non andavano oltre ciò che era già consuetudine per le liste di firme per i referendum facoltativi.

2 La disposizione è stata riveduta nel 1996. Oltre all'adeguamento redazionale della frase introduttiva del cpv. 1, sono state apportate due modifiche. In primo luogo, il cpv. 1 lett. c richiede ora il riferimento ai reati di corruzione attiva e passiva ai sensi dell'art. 281 del Codice penale svizzero (CP). Questa estensione non era prevista nel progetto del Consiglio federale, ma è stata proposta dalla commissione consultiva del Consiglio nazionale e adottata senza discussione dal Consiglio nazionale e dal Consiglio degli Stati. In secondo luogo, è stato aggiunto un secondo paragrafo con il principio, fino ad allora implicito, secondo cui ogni iniziativa popolare deve essere oggetto di una propria lista di firme.

II. Significato della disposizione

A. Considerazioni generali

3 Ai sensi dell'art. 141 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera (Cost.), 50.000 aventi diritto di voto possono richiedere che un atto legislativo soggetto a referendum sia sottoposto a votazione popolare. Affinché questa volontà possa essere espressa in modo comprensibile, l'art. 60 LDP disciplina i requisiti per le liste delle firme. Le specifiche sono requisiti minimi formali per le liste delle firme. Se le informazioni di cui sopra mancano, le dichiarazioni di sostegno sulla lista delle firme non sono valide ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a LDP.

4 Mentre per le iniziative popolari la Cancelleria federale stabilisce con decisione che la lista delle firme è conforme ai requisiti di legge, per i referendum facoltativi non è previsto un tale esame preliminare formale. Considerato il breve termine per la raccolta delle firme e la situazione più semplice rispetto all'iniziativa popolare, dovuta al riferimento a un decreto parlamentare, la necessità di un esame preliminare da concludere con una decisione sembra limitata. Inoltre, nel caso del referendum facoltativo non esiste un comitato istituzionalizzato e la richiesta non può essere ritirata.

5 Oltre alle informazioni minime, gli autori di una raccolta di firme possono includere altri elementi nell'elenco delle firme, come ad esempio aggiunte promozionali, dichiarazioni di consenso, ecc. Se i dati raccolti devono essere trattati per altri scopi, il consenso dei firmatari deve essere ottenuto espressamente per motivi di protezione dei dati.

B. Diritto comparato

6 I Cantoni di norma prevedono disposizioni analoghe in merito ai requisiti formali delle liste di firme. I Cantoni di Nidvaldo, Ticino e Vaud richiedono, per l'identificazione dell'atto soggetto a referendum, l'indicazione della data di pubblicazione nel Foglio ufficiale anziché della data della decisione. Il Cantone di Soletta richiede l'indicazione della data dell'emanazione e quella della pubblicazione. I Cantoni di Svitto e Zugo non prevedono requisiti legali per le liste di firme.

7 Di norma, i Cantoni prevedono, come la Confederazione, che tutti i firmatari di una lista di firme debbano avere il domicilio politico nello stesso Comune. Nel Cantone di Ginevra ciò non è necessario, poiché il certificato di diritto di voto è organizzato a livello centrale.

8 Alcuni Cantoni richiedono ulteriori informazioni sulla lista delle firme, ad esempio ulteriori informazioni sui termini. Ad esempio, nel Cantone di Berna deve essere indicata la data ultima per la presentazione della lista all'ufficio di registrazione dei voti, nei Cantoni di Friburgo e Vaud l'inizio e la fine del periodo di raccolta e nei Cantoni di Vallese e Neuchâtel la scadenza del termine di presentazione.

9 Nei Cantoni di Lucerna, Argovia, Basilea Campagna e Vaud, i nomi e gli indirizzi dei membri del comitato referendario devono essere indicati sulla lista delle firme. Il Cantone di Lucerna regola inoltre quali informazioni possono essere riportate facoltativamente sulla lista delle firme: Da un lato, è possibile indicare chi ha lanciato la richiesta di referendum e, dall'altro, sono ammessi eventuali motivazioni e spiegazioni, purché siano chiaramente separate dalla richiesta e non fuorvianti.

10 Nel Cantone di Ginevra deve essere indicata anche una alternativa di sanzione. Di conseguenza, chiunque apponga una firma diversa dalla propria o più di una firma è soggetto a una sanzione amministrativa fino a 100 franchi.

III. Commento del testo normativo

A. Paragrafo 1

11 Il paragrafo 1 elenca le informazioni che devono essere almeno contenute in una lista di firme affinché una firma apposta su di essa possa essere considerata valida.

12 La disposizione non definisce il formato della lista di firme, ma elenca a titolo indicativo i possibili formati: foglio, carta o cartoncino. Già al momento dell'emanazione della legge sull'iniziativa popolare del 1962, il Consiglio federale si era visto costretto a chiarire che il termine «foglio di firme» utilizzato all'epoca nella legge non escludeva la possibilità di apporre firme anche su «cartoline postali» o «ritagli di giornale», a condizione che questi contenessero tutte le informazioni richieste dalla legge. Ha motivato la sua decisione sostenendo che una prassi troppo rigida in materia di formato limiterebbe il libero esercizio del diritto popolare. Con l'inclusione nell'LDP dell'elenco non esaustivo dei possibili formati, la situazione giuridica è chiarita nel testo stesso della legge.

13 L'LDP non prevede un esame preliminare formale delle liste di firme per i referendum facoltativi. Prima della raccolta delle firme, i comitati referendari possono tuttavia annunciarsi alla Cancelleria federale e inviarle la bozza della lista delle firme per il controllo. Questo servizio della Cancelleria federale non è previsto dalla legge, a differenza dell'iniziativa popolare (art. 69 cpv. 1 LDP), ma è opportuno per motivi di democrazia politica al fine di ridurre il rischio di vizi di forma. I comitati di solito si avvalgono del servizio offerto dalle autorità.

14 Ai sensi dell'articolo 18 dell'ordinanza sui diritti politici (ODP), i modelli di lista di firme possono essere richiesti gratuitamente alla Cancelleria federale in una qualsiasi delle lingue ufficiali. In pratica, la Cancelleria federale consegna tali modelli in bianco agli autori di un referendum insieme a una guida contenente le informazioni più importanti. Inoltre, la Cancelleria federale pubblica sul suo sito web una versione neutra della lista delle firme, compreso l'indirizzo per l'invio delle liste firmate, a condizione che un comitato referendario si annunci alla Cancelleria federale e manifesti una corrispondente necessità.

1. Lettera a

15 Per ogni lista di firme devono essere indicati il comune politico e il relativo Cantone in cui i firmatari hanno diritto di voto. Deve essere indicato il domicilio politico ai sensi dell'art. 39 cpv. 2 Cost. in combinato disposto con l'art. 3 LDP. Si tratta del luogo in cui il firmatario deve essere iscritto nel registro elettorale ai sensi dell'art. 4 cpv. 1 LDP. La disposizione continua a utilizzare il maschile generico («il firmatario») e include anche le firmatarie, come altrove nella LDP.

16 La disposizione menziona il comune politico e il Cantone al singolare. Gli aventi diritto di voto con domicilio politico diverso non possono firmare sulla stessa lista di firme. Prima dell'emanazione della LDP, la commissione consultiva ha discusso se la disposizione fosse troppo restrittiva e se i firmatari di diversi comuni dovessero poter firmare su una lista di firme. Di conseguenza, la Commissione ha preso in considerazione la possibilità di modificare la formulazione e, in alternativa, di qualificare la disposizione semplicemente come norma di ordine e non come norma di validità. Alla fine, la Commissione ha mantenuto la proposta del Consiglio federale e ha incaricato l'amministrazione di rivedere la formulazione in modo che sia chiaro che solo gli aventi diritto di voto con lo stesso domicilio politico possono firmare una lista di firme.

17 Ai fini della presentazione, le liste delle firme devono essere ordinate per Cantone ai sensi dell'art. 20 cpv. 1 ODP. La Cancelleria federale ordina ulteriormente le liste delle firme per il conteggio in base ai Comuni.

18 L'ufficio competente per il certificato di diritto di voto secondo il diritto cantonale verifica se tutti i firmatari sono iscritti nel registro elettorale del comune in questione (art. 19 cpv. 1 ODP). In caso contrario, il diritto di voto non viene certificato (art. 19 cpv. 2 lett. f ODP) e la firma non è valida.

19 Ai sensi dell'art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza concernente le persone e le istituzioni svizzere all'estero (O-ASE), gli svizzeri all'estero devono indicare il loro comune di voto e il relativo Cantone. Il comune di voto è determinato ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 e 2 della legge federale concernente le persone e le istituzioni svizzere all'estero (LSE) in combinato disposto con art. 8 O-LDP e di norma coincide con l'ultimo comune di domicilio in Svizzera. Nell'indicare il proprio indirizzo ai sensi dell'art. 61 cpv. 2 LDP, gli Svizzeri all'estero indicano il proprio indirizzo di domicilio all'estero, in modo che l'ufficio che certifica il diritto di voto possa riconoscere che il firmatario è iscritto nel registro elettorale degli Svizzeri all'estero. Alcuni Cantoni gestiscono il registro elettorale a livello centrale, in modo che l'ufficio centrale possa verificare il diritto di voto.

20 Nella pratica, accade regolarmente che nei comuni fusi venga indicata la denominazione originaria del comune. Finché l'attribuzione è possibile, ciò non pregiudica la validità della lista delle firme.

2. Lettera b

21 L'atto legislativo a cui si riferisce il referendum deve essere indicato con la denominazione corretta e la data della decisione dell'Assemblea federale. Secondo la prassi, viene indicata anche la data di pubblicazione nel Foglio federale. I moduli della Cancelleria federale contengono sempre questa informazione. Tuttavia, l'indicazione non è un requisito legale e la sua mancanza non comporta l'invalidità della lista delle firme, a differenza della corretta designazione dell'atto e della data della decisione.

22 La denominazione dell'atto corrisponde al titolo dell'atto come deciso dall'Assemblea federale e pubblicato nel Foglio federale ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 lett. e della legge federale sulle raccolte del diritto federale e sul Foglio federale (LPubb).

23 Come data della delibera vale la votazione finale in Assemblea federale, che ai sensi dell'art. 81 cpv. 1^{bis della} legge federale sull'Assemblea federale (LParl) deve essere effettuata in entrambe le Camere lo stesso giorno. Questa è anche la data dell'atto legislativo, poiché il Parlamento lo ha validamente approvato, con riserva di referendum. Le firme possono essere raccolte solo a partire dalla data di pubblicazione del rispettivo atto nel Foglio federale (art. 141 cpv. 1 Cost. e art. 59a della LDP).

24 La richiesta di referendum si riferisce sempre all'intero atto e non può essere limitata a parti di esso. A livello federale non esiste un «referendum parziale».

3. Lettera c

25 In origine, la LDP richiedeva solo l'indicazione che la falsificazione del risultato di una raccolta di firme per un referendum è punibile ai sensi dell'art. 282 CP. La disposizione è stata integrata nel 1996 con il reato di corruzione elettorale ai sensi dell'art. 281 CP. L'ordine degli elementi costitutivi del reato elencati non segue quindi la numerazione del CP.

26 L'art. 282 CP vieta in particolare la partecipazione non autorizzata a una richiesta di referendum e la falsificazione del risultato di una raccolta di firme aggiungendo, modificando, omettendo o cancellando firme (falsificazione di elezioni). Ad esempio, commette un reato una persona che firma più volte una richiesta di referendum o la firma con il nome e la firma di un'altra persona.

27 Secondo l'art. 281 CP, è punibile per corruzione elettorale attiva chiunque offra, prometta, dia o faccia pervenire a un elettore un dono o un altro vantaggio affinché firmi un referendum. I votanti sono punibili per corruzione elettorale passiva se si fanno promettere o dare un tale vantaggio. Tuttavia, secondo la legge vigente, le persone che raccolgono firme possono essere compensate, anche se vengono pagate per ogni firma raccolta.

28 Diversi interventi a livello federale hanno chiesto il divieto della raccolta di firme a pagamento, ma in passato non sono riusciti a imporsi. In relazione ai casi di presunte firme falsificate resi pubblici nel 2024, è tornata in discussione la richiesta di vietare la raccolta di firme a pagamento. Oltre a questa misura drastica, a livello legislativo esistono anche proposte meno radicali per regolamentare questo settore. La stessa Cancelleria federale ha istituito nell'ottobre 2024 una tavola rotonda sul tema dell'integrità della raccolta delle firme. L'obiettivo è definire standard di qualità per la raccolta delle firme e fissarli in un codice di condotta comune.

29 Il riferimento ai reati è un requisito di validità per la lista delle firme. Tuttavia, nel suo messaggio, il Consiglio federale ha sottolineato che i singoli aventi diritto di voto possono sostenere un referendum anche comunicando per iscritto la loro volontà alla Cancelleria federale, allegando un certificato di diritto di voto. In questo caso sono necessarie le informazioni di cui alle lettere a) e b), ma non quelle di cui alla lettera c). Questa indicazione nel messaggio ha causato malintesi durante la discussione della legge e ha dovuto essere precisata: il riferimento alle disposizioni penali dovrebbe essere superfluo solo in casi eccezionali, ovvero quando gli aventi diritto di voto richiedono la votazione popolare su un decreto referendario in una lettera personale firmata solo da loro. Questa eccezione è corretta nella sostanza. Mentre i requisiti di cui alle lettere a) e b) per l'espressione della volontà e la prova del diritto di voto sono indispensabili, il riferimento alla lettera c) appare come una misura di protezione nel contesto della raccolta di firme. Il caso eccezionale descritto è tuttavia di natura teorica e, per quanto è dato vedere, non ha alcun ruolo nella pratica.

B. Paragrafo 2

30 La firma di un elettore può riferirsi a una sola richiesta di referendum. Questo principio non è stato a lungo espressamente disciplinato dalla legge, ma era considerato scontato. Nella dottrina è associato all'unità della materia. Secondo l'opinione qui rappresentata, può essere dedotto dall'art. 60 cpv. 1 lett. b LDP mediante interpretazione grammaticale. Secondo questa disposizione, le liste delle firme devono indicare il rispettivo atto e non i rispettivi atti. Dal 1997, l'art. 60 cpv. 2 LDP stabilisce chiaramente la situazione giuridica: se si raccoglie contemporaneamente per più referendum, deve essere presentata una lista di firme separata per ogni referendum.

31 Agli albori del referendum facoltativo a livello federale nel XIX secolo, il principio non era ancora chiaro. Di conseguenza, esiste un precedente storico in cui quattro atti dell'Assemblea federale sono stati contrastati con successo con un'unica richiesta di referendum. È stata semplicemente pubblicata una lista di firme relativa a tutti e quattro gli atti normativi e gli aventi diritto di voto hanno potuto richiedere con una firma la votazione popolare su tutti e quattro i progetti.

Si ringraziano Julien Fiechter e Valentina Beti per la revisione del contributo e i loro suggerimenti.

Bibliografia

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Medienmitteilung vom 23.8.2023, «Kein Verbot des bezahlten Sammelns von Unterschriften für eidgenössische Initiativen und Referenden», https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-97449.html, besucht am 20.3.2025 (zit. Medienmitteilung vom 23.8.2023).

Medienmitteilung vom 30.10.2024, «Auftakt zum Runden Tisch «Integrität von Unterschriftensammlungen», https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-102980.html, besucht am 20.3.2025 (zit. Medienmitteilung vom 30.10.2024).

Protokoll der vorberatenden Kommission des Ständerates der Sitzung vom 28.5.1976 zum Geschäft 75.018 Bundesgesetz über die politischen Rechte (zit. Protokoll KOM-SR 1976).