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ORDINANZA RELATIVA AI DISPOSITIVI MEDICI
CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
LEGGE FEDERALE SUL DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO
CONVENZIONE DI LUGANO
CODICE DI PROCEDURA PENALE
CODICE DI PROCEDURA CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI DIRITTI POLITICI
CODICE CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI CARTELLI E ALTRE LIMITAZIONI DELLA CONCORRENZA
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LEGGE FEDERALE SULLA PROTEZIONE DEI DATI
LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
LEGGE SUL RICICLAGGIO DI DENARO
LEGGE SULLA TRASPARENZA
LEGGE FEDERALE SUL TRASFERIMENTO INTERNAZIONALE DEI BENI CULTURALI
I. Genesi e contesto
1 L'articolo 74 della Costituzione, introdotto nella sua prima versione nel 1971, è il risultato di un lungo dibattito legislativo. Alla base di tale dibattito vi erano due constatazioni: l'aumento dell'inquinamento durante il periodo di crescita economica successivo alla seconda guerra mondiale e la necessità di affrontare tali problemi. Queste considerazioni, insieme a una convergenza di fattori politici favorevoli alla presa in considerazione delle esigenze di protezione dell'ambiente, sono state le forze motrici delle discussioni. Questa disposizione costituzionale si è quindi evoluta di pari passo con la presa di coscienza politica, collettiva e sanitaria della fragilità ecologica e dell'intrinseca connessione tra l'ambiente e l'esistenza umana. Anche l'evoluzione di queste preoccupazioni nel diritto internazionale pubblico ha svolto un ruolo cruciale nell'evoluzione dell'articolo 74 della Costituzione.
2 In questo contesto, lo scopo di questa disposizione è quello di chiarire le competenze della Confederazione in materia di protezione dell'ambiente in senso lato e di fungere da linea guida, insieme al principio dello sviluppo sostenibile (art. 73 Cost.), per la sezione 4 del capitolo 2 del titolo 3 della Costituzione intitolato «Ambiente e pianificazione del territorio». L'art. 74 Cost. introduce il «catalogo delle competenze» ambientali della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni. Tale elenco si è formato per stratificazioni successive e riflette la frammentazione delle fonti del diritto ambientale nell'ordinamento giuridico svizzero, poiché la materia si è complessa e sviluppata con il progressivo aumento delle conoscenze scientifiche in materia.
A. Art. 24septies aCost.
3 L'art. 74 Cst. attuale riprende l'art. 24septies aCst. Questa prima versione della competenza in materia ambientale è stata introdotta a seguito di una mozione parlamentare presentata dal consigliere nazionale del Partito democratico-cristiano Julius Binder il 13 marzo 1964, in un periodo in cui la Svizzera stava registrando un aumento significativo dell'inquinamento. Con il suo intervento, il politico esortò le autorità svizzere ad adottare misure per combattere il rumore, le vibrazioni, le emissioni di fumi o gas «in aumento in modo allarmante [... e che costituiscono] un grave pericolo per la salute dell'uomo e degli animali». Il suo testo ebbe ampia risonanza al momento della presentazione. Infatti, esso mirava a combinare un approccio antropocentrico ed ecocentrico alla protezione dell'ambiente, il che lo distingueva da altre posizioni dell'epoca e gli permise di ottenere il sostegno di una varietà di attori. Il Parlamento ha adottato la mozione Binder senza opposizione, nonostante la maggioranza del Consiglio federale fosse contraria. Quest'ultimo è stato quindi tenuto a darvi seguito e ha scelto di farlo introducendo nella Costituzione una disposizione adeguata in materia di protezione dell'ambiente che riprende il testo della mozione.
4 Prima dell'adozione dell'articolo 24septies aCst., l'ambiente era certamente menzionato nella Costituzione, ma solo elementi specifici come l'acqua, le foreste o il patrimonio erano inclusi. A livello federale era trattato principalmente attraverso regolamenti di polizia legati alle questioni sollevate dall'esercizio dei diritti di caccia o di pesca e la sua protezione era garantita da iniziative intraprese a livello cantonale. A quell'epoca, l'ambiente costituiva nella legislazione federale un argomento di interesse giuridico principalmente a causa dei suoi rischi – come ad esempio le inondazioni o le frane – o attraverso problematiche settoriali specifiche (lotta contro la deforestazione, regolamentazione dell'industria chimica e del suo inquinamento delle acque, ecc. Non veniva affrontato in modo olistico, tenendo conto delle sue qualità essenziali per lo sviluppo della vita umana e non umana. Solo la pianificazione territoriale comprendeva allora una componente ambientale, che tuttavia rimaneva marginale.
5 Solo nella seconda metà del XX° secolo il concetto di ambiente ha trovato posto nella Costituzione come oggetto di protezione a pieno titolo.
Nel suo messaggio del 1970 relativo all'introduzione dell'art. 24septies aCst., il Consiglio federale indicava che questa disposizione doveva servire da base per «una protezione generale di diritto pubblico contro gli attacchi dannosi e molesti ». De facto, di fronte all'aumento dei danni, la mozione Binder aveva rivelato l'insufficienza del quadro legislativo esistente – in particolare delle disposizioni relative al diritto di vicinato e alla responsabilità privata – per far fronte all'entità dei danni e alle loro conseguenze. Il Consiglio federale, a seguito di questa constatazione, ha ritenuto che vi fosse una mancanza di competenze specialistiche nel campo dell'ambiente, la necessità di adottare misure armonizzate per proteggerlo, ma anche che i Cantoni avevano fatto solo un uso limitato della loro possibilità di regolamentare la protezione dell'ambiente, per cui era necessario ovviare a questa mancanza di azione. I settori di interesse prioritario del Consiglio federale nel suo messaggio erano soprattutto il deterioramento della qualità dell'aria e l'aumento del rumore legati all'industria. Inoltre, a sostegno del suo messaggio, il Consiglio federale ha sottolineato ciò che sembrava ovvio: l'esplosione crescente dell'inquinamento e dei danni causati all'ambiente è «sempre [il prodotto dell']attività umana» e non un processo terrestre contingente, come una parte dell'opinione pubblica e alcuni ambienti politici hanno cercato di sostenere da allora.
6 L'art. 24septies è stato adottato con un'ampia maggioranza popolare nel 1971, al termine di una procedura di consultazione che ha suscitato reazioni per lo più entusiastiche. L'art. 24septies aCst. ha così sancito la competenza federale di legiferare e adottare misure per combattere gli attacchi dannosi e/o molesti.
B. L'ascesa del diritto internazionale dell'ambiente e l'adozione della LPE
7 Dopo il periodo di inquinamento sfrenato legato alla ripresa economica degli anni successivi alla seconda guerra mondiale, gli anni '70 hanno segnato l'inizio di una svolta a favore della protezione dell'ambiente nel diritto svizzero. Il dibattito politico era dominato dal timore della popolazione per il declino delle foreste, oltre che dalla minaccia dell'inquinamento. In questo contesto, l'adozione dell'art. 24septies aCst. offrì un certo sollievo all'elettorato, poiché sembrava testimoniare la volontà politica di adottare misure e di approvare, in un orizzonte temporale prossimo, una legislazione di protezione generale dell'ambiente.
8 Anche sulla scena internazionale, data la dimensione sovranazionale e transfrontaliera delle sfide – gli effetti dell'inquinamento non conoscono confini e alcuni beni comuni rischiano di subire gravi danni o addirittura di scomparire –, gli Stati hanno preso posizione. Si è assistito al boom del diritto internazionale dell'ambiente. Sotto l'egida delle Nazioni Unite è stata organizzata una prima conferenza sull'ambiente. Essa ha portato nel 1972 alla Dichiarazione di Stoccolma e alla creazione del Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente (UNEP). Analogamente all'art. 24septies aCst., il principio 2 di questa dichiarazione riflette l'impegno degli Stati a favore della conservazione dell'ambiente e impone la lotta contro diverse forme di inquinamento.
9 Sebbene quel decennio fosse stato caratterizzato da un forte fermento riguardo alle minacce che gravavano sull'ambiente, trascorsero comunque 14 anni tra l'adozione dell'art. 24septies aCst e la sua concretizzazione attraverso la Legge sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPE), entrata in vigore il 1° gennaio 1985. I lavori legislativi iniziarono tuttavia rapidamente dopo l'adozione della disposizione costituzionale, sotto l'egida di una commissione di esperti presieduta dal Prof. Leo Schürmann. Tuttavia, il progetto preliminare sottoposto a consultazione nel 1974 fu giudicato troppo ambizioso dagli ambienti economici e da alcuni schieramenti politici, poiché prevedeva in particolare la possibilità di obbligare i Cantoni ad adottare norme di applicazione. Il suo testo può essere definito retrospettivamente «visionario», in quanto fa riferimento al concetto di «sviluppo sostenibile». Di fronte alle critiche rivolte al progetto e per questioni politiche, il consigliere federale incaricato del dossier optò per l'immobilismo fino al 1977, anno in cui una nuova commissione di esperti presentò un progetto preliminare rivisto. Questo nuovo progetto integrava gli sviluppi del diritto internazionale in materia ambientale intervenuti nel frattempo, nonché le critiche formulate nel quadro della prima consultazione del 1974, il che gli permise di ottenere l'approvazione dei diversi partiti politici. La LPE fu quindi adottata il 7 ottobre 1983 al termine di questo lungo iter.
10 L'articolo 1 capoverso 2 LPE sancisce i principi di prevenzione e precauzione (cfr. infra II.B e II.C) e l'articolo 2 LPE il principio del «chi inquina paga» (cfr. infra II.D), che saranno successivamente inseriti nell'articolo 74 capoverso 2 Cost. Sebbene questa legge federale non sia l'unica a concretizzare il mandato costituzionale di protezione dell'ambiente, essa svolge un ruolo centrale in tal senso grazie al suo carattere trasversale e generale. La dottrina presenta inoltre la LPE come una sorta di «parte generale» del diritto ambientale.
11 A dieci anni dal processo che ha portato all'adozione della LPE, anche il diritto internazionale dell'ambiente ha subito un'evoluzione. Una nuova conferenza delle Nazioni Unite è stata organizzata a Rio dal 3 al 14 giugno 1992. Essa ha portato a una nuova Dichiarazione che precisa l'impegno degli Stati per la protezione dell'ambiente e li invita a legiferare in materia. In tale occasione è stata adottata la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC), che testimonia l'evoluzione delle preoccupazioni ambientali degli Stati di fronte a minacce specifiche quali il cambiamento climatico, la perdita di biodiversità o la desertificazione. L'UNFCCC sancisce il principio della responsabilità comune ma differenziata degli attori nel riscaldamento globale e generalizza il principio di causalità. È alla luce di questi diversi principi che il testo dell'articolo 24septies aCst. è stato adattato in occasione della revisione totale della Costituzione federale del 1999.
12 Infatti, nell'ambito di tale revisione della Costituzione del 1999, è stato previsto di modificare il testo dell'articolo 24septies aCst. per includervi un riferimento a questi principi generali e sopprimere i riferimenti al rumore e all'inquinamento atmosferico, al fine di conferire a questa disposizione una portata globale. Le Camere hanno ritenuto consensuale il testo delle disposizioni relative alle competenze in materia ambientale. Solo la loro riorganizzazione all'interno del nuovo titolo della sezione «Ambiente e pianificazione del territorio» è stata oggetto di discussione durante le sessioni. Alla fine, le Camere hanno convenuto che la competenza federale in materia ambientale precedesse quella relativa alla pianificazione del territorio, poiché costituisce un prerequisito per quest'ultima. L'art. 24septies aCst. è così diventato l'art. 74 Cst.
13 Nel maggio 2018 è stata depositata un'iniziativa popolare federale volta a modificare l'art. 74 Cst. aggiungendovi un comma 2bis. Intitolata «Per una Svizzera libera da pesticidi sintetici», mirava a vietare l'uso di questo tipo di pesticidi in agricoltura. È stata respinta alle urne il 13 giugno 2021 dal 60 % dei membri del corpo elettorale. Considerazioni legate al rischio di un aumento dei prezzi dei prodotti agricoli e alla volontà di non interferire con le scelte degli agricoltori sembrano essere state determinanti nella scelta dei votanti, anche se secondo i sondaggi l'opposizione all'uso dei pesticidi è una preoccupazione ampiamente condivisa dalla popolazione. L'articolo 74 della Costituzione è quindi rimasto inalterato dalla revisione del 1999.
II. Commento vero e proprio
A. Osservazioni generali
14 L'articolo 74 della Costituzione costituisce il «fulcro» del diritto ambientale in Svizzera. Costituisce il fondamento di riferimento del diritto costituzionale svizzero in materia ambientale grazie alla sua dimensione trasversale. La sua funzione è infatti quella di orientare l'insieme delle politiche ambientali. È il corrispettivo dell'art. 191 TFUE nel diritto dell'Unione europea e riflette alcuni principi generali del diritto internazionale dell'ambiente (principio di prevenzione, di precauzione e di causalità).
15 Pertanto, analogamente agli articoli 2 capoversi 2 e 4 e 73 Cost., l'articolo 74 Cost. sottolinea la necessità di preservare condizioni favorevoli alla vita sul pianeta per gli esseri viventi e le generazioni future. A tal fine, attribuisce alla Confederazione una competenza generale volta a considerare l'ambiente nelle sue diverse sfaccettature. Gli articoli da 75 a 80 Cost. precisano tale mandato in relazione ad aspetti particolari riguardanti l'ambiente e le sue componenti.
16 La responsabilità istituita dall'articolo 74 Cost. riguarda le autorità pubbliche. Tale disposizione non menziona gli attori privati. Ci si aspetta tuttavia che questi ultimi tengano conto delle informazioni che ricevono in merito alla necessità di proteggere l'ambiente, al fine di incoraggiarli ad adottare comportamenti volontari in tal senso. Le autorità pubbliche sono inoltre autorizzate ad adottare misure contro tali soggetti privati, in virtù della competenza loro attribuita.
B. Art. 74 cpv. 1 – Protezione contro gli effetti nocivi e fastidiosi
17 Il primo capoverso dell'art. 74 Cost. istituisce una competenza legislativa concorrente non limitata ai principi a favore della Confederazione. Il diritto cantonale può quindi sussistere o integrare il diritto federale, a condizione che la Confederazione non abbia esaurito la sua competenza o non se la sia riservata. I mezzi con cui l'autorità intende adempiere al proprio mandato non sono specificati nell'art. 74 Cost., cosicché il margine di manovra del legislatore federale in materia è ampio.
18 Tale margine di manovra è più limitato per quanto riguarda le tasse ambientali. A questo proposito, l'autorità deve rispettare i requisiti imposti in materia fiscale, vale a dire un elevato grado di precisione e una legge in senso formale per l'introduzione di un'imposta (art. 127 Cost.). Per quanto riguarda le tasse incentivanti, che non comportano una contropartita statale specifica o una universalità, tali requisiti sono più flessibili. Tali tasse possono infatti trovare origine in una competenza del tipo di quella sancita dall'art. 74 Cost. La loro esistenza deve tuttavia soddisfare i requisiti del principio di legalità. Pertanto, l'adozione di tasse come quelle previste dagli articoli 29 e seguenti della LCO2 o 32e della LPE è in linea di principio ammissibile, poiché costituisce un'imposta a scopo speciale, i cui principi di riscossione e gli importi massimi sono disciplinati a livello di legge.
19 L'oggetto della protezione del mandato conferito alla Confederazione è l'essere umano e il suo ambiente. Questo campo di applicazione è stato concretizzato nell'art. 1 LPE, che indica che questa legislazione ha lo scopo di proteggere «gli esseri umani, gli animali e le piante, le loro biocenosi e i loro biotopi da danni o fastidi e di conservare in modo sostenibile le risorse naturali, in particolare la diversità biologica e la fertilità del suolo». Analogamente, il concetto di danno è stato precisato nella LPE, che si concentra sui danni causati dall'uomo e dai suoi impianti sotto forma di inquinamento (art. 7 cpv. 1 LPE). Questa legge costituisce l'attuazione legislativa più importante della competenza costituzionale federale, motivo per cui i suoi principali ambiti di applicazione sono brevemente riassunti di seguito.
20 La LPE distingue due tipi di danni contro i quali è necessario intervenire: i danni nocivi e i danni molesti. Per danno nocivo ai sensi della LPE si intendono «gli influssi che nuocciono alla vita o alla salute fisica o psichica dell'uomo o che causano un danno al suo ambiente naturale», mentre i danni molesti «sono caratterizzati dal fatto che disturbano gli uomini nella loro esistenza, senza tuttavia causare loro un vero e proprio danno. […] Ne consegue una violazione della personalità e quindi della libertà delle persone colpite». Pertanto, ad esempio, in caso di inquinamento acustico (che non causa un danno all'integrità fisica, ma per il quale è dimostrato che un'esposizione prolungata ai suoi effetti può influire sul ritmo cardiaco e causare fastidio), si applicherà la qualifica di danno nocivo. Tale qualificazione comporta che gli enti non umani esposti a lesioni simili non saranno protetti in un caso del genere e che un'azione volta a limitare le lesioni fastidiose per una popolazione esclusivamente animale sarà destinata al fallimento, in mancanza di un danno misurabile. Questa distinzione è rappresentativa dell'antropocentrismo che caratterizza il diritto svizzero in materia ambientale e al quale non sfugge la LPE.
21 Il meccanismo di protezione che costituisce il cuore della LPE per raggiungere il suo obiettivo è la limitazione dei danni in due fasi (art. 11 LPE). Attraverso questo meccanismo si tratta di prevenire i danni agendo sul luogo di emissione, indipendentemente dai danni ambientali già esistenti, ad esempio mediante prescrizioni edilizie. Per rispettare i valori limite, una prima misura viene effettuata direttamente nel luogo di emissione, poi, in un secondo tempo, nel luogo in cui si producono gli effetti delle emissioni. Attraverso questo dispositivo, la legge federale concretizza i principi generali di prevenzione e precauzione, nonché il principio di causalità - nella sua componente di imputazione dei costi -, poiché le misure devono essere sostenute in primo luogo dall'impianto che produce le emissioni. Vengono quindi stabilite delle soglie sotto forma di valori di emissione o di immissione che devono essere rispettati. In caso di violazione, potranno essere richieste misure di risanamento o di protezione. Parallelamente, le studi di impatto e i ricorsi delle associazioni sono due strumenti complementari che mirano anch'essi a garantire il rispetto del mandato costituzionale dell'art. 74 cpv. 1 Cost.
22 A causa del suo carattere prevalentemente tecnico, la LPE contiene una serie di clausole di delega a favore del Consiglio federale. Numerose ordinanze dipendenti completano quindi l'attuazione di questa legge e, a fortiori, il mandato dell'articolo 74 Cost. Questo procedimento garantisce una certa adattabilità del diritto, il che può costituire un vantaggio. Di contro, ne deriva tuttavia uno svantaggio sotto forma di perdita di legittimità democratica. Infatti, le ordinanze non sono il prodotto del corpo legislativo eletto, ma dell'amministrazione federale, e non sono soggette a referendum o a una procedura di consultazione esterna analoga a quella prevista per le leggi federali. Di conseguenza, elementi essenziali relativi in particolare alle soglie ammissibili di concentrazione di una sostanza o di inquinamento sfuggono al controllo dei cittadini. Così, nel campo del rumore ferroviario, ad esempio, il Consiglio federale – in contraddizione con il suo dovere di dare l'esempio e con il mandato di protezione delegato – ha rinunciato a emanare valori limite di immissione per motivi economici, poiché un risanamento avrebbe comportato un onere eccessivo per lo Stato, il che illustra le tensioni che possono sorgere tra la volontà popolare e la sua attuazione.
23 Oltre alla LPE, altre leggi federali concretizzano il mandato dell'articolo 74 della Costituzione, come la legge sul CO2 o la legge sull'ingegneria genetica, solo per citarne alcune. Queste norme si aggiungono all'arsenale legislativo in materia di protezione dell'ambiente.
C. Art. 74 cpv. 2 – I grandi principi
24 L'al. 2 dell'art. 74 Cost. sancisce tre grandi principi del diritto ambientale, ovvero quelli di prevenzione (1.), precauzione (2.) e causalità (3.). Questi tre principi hanno tutti una portata trasversale e programmatica per l'insieme del diritto ambientale svizzero. Tutti gli organi statali sono tenuti a rispettarli. Si tratta di principi che impongono alle autorità l'obbligo di attuazione. In caso di lacune o carenze nella protezione, i cittadini potranno invocarli a titolo interpretativo per giustificare la necessità di un'azione, anche se tali principi sono spesso concretizzati anche in norme infra-costituzionali con una portata che può essere analoga.
25 Nessun diritto soggettivo è direttamente deducibile dall'art. 74 Cost., sebbene la questione sia stata dibattuta. Infatti, la giurisprudenza e la dottrina ritengono che il potere legislativo non lo abbia voluto e che, di conseguenza, non sia possibile per i cittadini avvalersi di questa disposizione per ottenere prestazioni dallo Stato.
26 A questo proposito, è tuttavia opportuno fornire alcune precisazioni. In primo luogo, va sottolineato che i principi sanciti dall'art. 74 Cost. devono essere attuati e che una lacuna legislativa o una mancata concretizzazione può essere invocata in relazione ad altri diritti in occasione di controversie.
27 In secondo luogo, questa mancanza di consacrazione dei diritti soggettivi non priva di efficacia e applicabilità la giurisprudenza della Corte EDU in materia di diritti umani e di danni all'ambiente. Pertanto, anche in assenza di un riconoscimento di un «diritto a un ambiente sano» a sé stante nella Convenzione o nella Costituzione, i diritti umani comprendono diverse componenti relative agli effetti delle carenze di protezione dell'ambiente per gli individui, in particolare in relazione ai diritti sanciti dagli articoli 2, 6, 8, 10 e 11 CEDU (diritto alla vita, processo equo, diritto alla vita privata e libertà di espressione e di associazione). Tuttavia, nel contesto delle controversie relative a questi diversi diritti, i principi dell'articolo 74 Cost. hanno effetto e devono essere presi in considerazione nella valutazione del rispetto degli obblighi statali. Pertanto, nell'ambito della sentenza Verein Klimaseniorinnen Schweiz e altri c. Svizzera, la Corte EDU ha esaminato gli obblighi positivi dello Stato in materia di politica climatica. Al termine della sua analisi, la Corte EDU ha concluso che la Svizzera aveva violato gli articoli 6 e 8 CEDU da parte della Svizzera, poiché quest'ultima non aveva adottato obiettivi sufficienti di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (assenza di un bilancio del carbonio o di altri strumenti di quantificazione e misure adeguate per soddisfare obiettivi di riduzione sufficientemente precisi) e non aveva garantito alle ricorrenti l'accesso alla giustizia. La Corte EDU ha ricordato in occasione di questa decisione che il principio di precauzione occupa un posto centrale nell'esame del rispetto dei diritti umani da parte degli Stati nel contesto ambientale, conferendogli una portata – se non quella di un diritto soggettivo indipendente – intrinsecamente legata a questi altri diritti soggettivi.
28 In terzo luogo, si rileva inoltre che la Convenzione di Aarhus, ratificata dalla Svizzera il 3 marzo 2014, prevede che l'accesso ai giudici debba essere garantito al fine di constatare le carenze nella protezione del clima e dell'ambiente, diritto attualmente collegato nella dottrina all'art. 74 Cost. in presenza di una lacuna di protezione.
29 Infine, in relazione all'art. 74 Cost. e alle evoluzioni appena ricordate, una parte crescente della dottrina ritiene che dovrebbe essere riconosciuto un diritto costituzionale non scritto di accesso alle autorità giudiziarie in materia ambientale e collegato all'art. 74 Cost., interpretato alla luce della Convenzione di Aarhus, ma anche degli articoli 6 e 8 CEDU. Tale diritto avrebbe lo scopo di «far constatare una carenza di protezione legislativa, nell'attuazione della legislazione o in assenza di altri mezzi di ricorso in materia».
30 Alla luce di quanto sopra, si deve constatare che, sebbene l'art. 74 Cost. non sancisca diritti soggettivi, esso racchiude tuttavia un importante potenziale in materia di contenzioso ambientale e diritti umani. Anche la sua portata programmatica rimane invariata.
1. Il principio di prevenzione
31 Il principio di prevenzione implica la riduzione al minimo di qualsiasi danno che, da solo o in combinazione con altri, potrebbe diventare nocivo o fastidioso. Come precisato nel messaggio relativo alla nuova Costituzione federale, esso traduce in termini giuridici il motto «prevenire è meglio che curare ». Di fronte a diversi tipi di inquinamento, esso impone l'adozione di misure di riduzione dei rischi sia in fase di pianificazione che di esecuzione. Per poter invocare questo principio deve sussistere un rischio ambientale noto o certo, il che richiede conoscenze scientifiche.
32 In applicazione del principio di prevenzione, possono essere richieste misure sia nel settore dei rifiuti che in quello del rumore o ancora per quanto riguarda la concentrazione di sostanze inquinanti. Queste ultime possono riguardare in particolare l'adozione di misure di risanamento. Il principio di prevenzione si ritrova nel meccanismo di protezione a due livelli della LPE, che impone di agire in primo luogo sulle emissioni prodotte dagli impianti. L'art. 1 cpv. 2 LPE precisa inoltre che «gli effetti che potrebbero diventare nocivi o fastidiosi devono essere ridotti in via preventiva e in tempo utile». Si tratta quindi di un obbligo di risultato.
33 Anche la giurisprudenza della Corte EDU riconosce il principio di prevenzione in termini analoghi. Le conclusioni della sentenza Osman sono state estese ai rischi ambientali nel corso degli anni e con l'emergere di un consenso europeo sulla necessità di proteggere l'ambiente in relazione agli altri diritti umani. Il principio di prevenzione è stato quindi applicato in particolare per valutare le violazioni degli articoli 2 o 8 della CEDU. La Corte EDU ha inoltre ritenuto che l'accesso dei cittadini alle informazioni sia essenziale per prevenire i danni ambientali nel contesto di attività pericolose, sottolineando il potenziale di questo principio in relazione ai diritti garantiti dalla Convenzione di Aarhus.
2. Il principio di precauzione
34 Questo secondo principio fondamentale dell'arsenale del diritto ambientale integra il principio di prevenzione laddove sussista incertezza scientifica circa gli effetti di una sostanza, di un impianto o di un'azione e sia comunque necessario un intervento dello Stato. Pertanto, questo principio svolge un ruolo centrale nei settori dei nuovi prodotti o delle nuove tecnologie. Il principio di precauzione può essere riassunto dal motto latino in dubio pro securitate, che invita a «non mostrare un ottimismo sfrenato quando si tratta di proteggere l'uomo e il suo ambiente e quindi prevenire i danni anche se i rischi sono incerti».
35 Da un punto di vista filosofico, secondo Dunia Brunner, l'ascesa di questo secondo principio testimonia un'evoluzione del rapporto dell'uomo con la scienza, che ora viene percepita anche con le sue incertezze e non solo come il risultato di un ragionamento deduttivo. Una parte della dottrina ha inoltre sottolineato la parentela di questo principio con la virtù aristotelica della prudenza, che permette di insistere sulla dimensione umana e fallibile di ogni scienza e invita a considerare l'insieme degli esseri viventi e il loro ambiente come un'unica comunità di destino attraversata dall'incertezza.
36 Il principio di precauzione è uno dei principi generali del diritto internazionale dell'ambiente. Si trova nell'art. 15 della Dichiarazione di Rio, che prevede che «[p]er proteggere l'ambiente, gli Stati devono applicare ampiamente misure precauzionali in base alle loro capacità. In caso di rischio di danni gravi o irreversibili, l'assenza di certezza scientifica assoluta non deve servire da pretesto per rimandare l'adozione di misure efficaci volte a prevenire il degrado dell'ambiente». È presente anche nella giurisprudenza della Corte EDU, dove ha fatto la sua comparsa con il caso Tatar contro Romania. La Corte EDU indica che un rischio ipotetico può essere sufficiente per ammettere una violazione degli obblighi positivi. Numerosi altri strumenti di diritto internazionale in materia ambientale fanno riferimento alla precauzione in senso identico.
37 Il testo dell'articolo 74 capoverso 2 non menziona esplicitamente la precauzione. Tuttavia, non vi è alcun dubbio che tale principio sia ad esso collegato e in esso incluso. Infatti, i lavori preparatori e legislativi relativi a tale disposizione hanno sempre indicato il principio di precauzione come uno dei pilastri fondamentali del diritto ambientale sancito da tale disposizione. Esso è inoltre concretizzato nel diritto interno in numerose disposizioni, in particolare nell'articolo 11 capoverso 3 LPE, nell'articolo 4 LEnu o nell'articolo 9 della legge sulle epizoozie.
38 Il principio di precauzione introduce un obbligo di mezzi. In pratica, la sua applicazione deve essere bilanciata con il principio di proporzionalità e l'interesse pubblico. Infatti, sebbene la prudenza sia d'obbligo in materia ambientale, è impossibile garantire il rischio zero. Pertanto, per essere ammissibile, il rischio previsto deve apparire plausibile e a minima basato su una valutazione razionale. A questo proposito, da alcuni anni il concetto di «limiti planetari» ridefinisce i contorni della precauzione, poiché il superamento di tali soglie non può più essere considerato un rischio incerto e quindi a essi si applica questo principio. Infine, oltre al concetto di plausibilità, affinché la precauzione prevalga in una determinata situazione, l'intervento dell'autorità deve apparire necessario e non deve ledere in modo sproporzionato altri diritti. Tale bilanciamento comporta inevitabilmente una tensione rispetto a diritti quali la garanzia della proprietà o la libertà economica, in particolare. Di conseguenza, in assenza di una gerarchia tra queste garanzie e in caso di conflitto tra diritti fondamentali, altri diritti potrebbero prevalere sull'applicazione del principio di precauzione nella sua componente di presupposto del diritto a un ambiente sano, anche in presenza di un rischio plausibile, se circostanze particolari importanti lo giustificano.
3. Il principio di causalità
39 Il principio di causalità, noto anche come principio «chi inquina paga», ha lo scopo di far ricadere il costo delle misure di protezione dell'ambiente su chi provoca i danni. La sua applicazione ha lo scopo di «[…] favorire il passaggio da un atteggiamento pericoloso e dannoso per l'ambiente a un comportamento caratterizzato dal fattore costo [… e ha] l'effetto di correggere o eliminare le distorsioni della concorrenza nella misura in cui [l'internalizzazione dei costi] rende più costosi i processi di produzione economici, ma dannosi per l'ambiente a vantaggio di prodotti fabbricati con processi più costosi, ma anche più rispettosi dell'ambiente». Dietro questo principio si ritrova l'influenza delle teorie economiche dette della «fiscalità redistributiva» – il cui fondamento consiste nel sottolineare il costo sociale dell'inquinamento e l'impossibilità di contare su una semplice autoregolamentazione dei mercati in materia – e della fiscalità ambientale.
40 Nel diritto internazionale dell'ambiente, questo principio è ancorato all'articolo 16 della Dichiarazione di Rio. Era già stato formulato nel 1972 nell'ambito delle Raccomandazioni dell'OCSE. Nel diritto interno, il principio «chi inquina paga» è stato concretizzato in particolare negli articoli 2 LPE, 32 LPE, 3a LEaux, 4 LRaP, nonché agli articoli 59 LPE e 54 LEaux.
41 Affinché il principio di causalità sia applicabile, è necessario che le misure da adottare possano essere attribuite a un soggetto responsabile. Ciò avviene se è possibile identificare «coloro ai quali può essere imputata un'azione o un'omissione specifica che ha causato il danno». Deve poi sussistere un nesso di causalità tra il comportamento adottato da tale entità e il danno. Infine, è la legge che precisa in che misura il pagamento dei costi di una misura è esigibile da un'entità che causa il danno, nonché i mezzi di protezione che dovranno essere finanziati dal suo contributo.
D. Art. 74 cpv. 3 – Esecuzione cantonale
42 Il capoverso 3 dell'articolo 74 Cost. richiama esplicitamente il principio generale dell'articolo 46 capoverso 1 Cost., che prevede che i Cantoni attuino il diritto federale in conformità con la Costituzione e la legge. Il capoverso 3 ha quindi una portata giuridica dichiarativa.
43 In deroga al principio generale sopra menzionato, la Confederazione si è riservata una competenza esecutiva propria nel settore dell'ingegneria genetica e dei rifiuti. Negli altri settori, la Confederazione conserva un compito di sorveglianza sull'esecuzione cantonale. Questo compito è stato concretizzato in particolare negli articoli 37 e 38 LPE.
44 Nell'ambito del controllo effettuato, la Confederazione non dispone di strumenti sanzionatori specifici nei confronti dei Cantoni che non adottano le misure necessarie o che le attuano in modo inadeguato. A questo proposito, una parte della dottrina denuncia una carenza di attuazione, deplorevole dal punto di vista dell'efficacia del diritto ambientale.
III. Conclusione
45 L'articolo 74 Cost. è stato concepito come una disposizione che consente un'azione ampia e preventiva contro i danni all'ambiente. Esso racchiude quindi un grande potenziale. Tuttavia, ad oggi, questa disposizione non mantiene la sua promessa iniziale, a causa di lacune nella sua attuazione e di una scarsa volontà politica di adottare misure vincolanti nei settori più inquinanti.
46 Di fronte a tale constatazione, assistiamo a una miriade di iniziative della società civile volte a rafforzare il diritto ambientale. Con il loro impegno, i movimenti civici spingono infatti le autorità e gli altri membri della società ad adottare una visione più olistica dell'ambiente. Si levano così voci che sottolineano, ad esempio, l'insufficienza di un approccio incentrato sugli impianti di fronte all'onnipresenza dei danni causati dalle immissioni o la mancata considerazione degli interessi delle entità non umane o delle esigenze di protezione della biodiversità. La partecipazione di questi movimenti consente di porre domande democratiche essenziali per lo sviluppo di un regime di protezione emancipatorio per tutti, come ad esempio: «Come vengono attualmente prese le decisioni di politica tecnica ed ecologica? Da chi? E nell'interesse di chi?». Solo affrontando queste questioni sarà possibile abbozzare soluzioni efficaci e nell'interesse pubblico e adempiere pienamente al mandato dell'articolo 74 della Costituzione.
Informazioni sull'autrice
Clémence Demay è dottoressa in giurisprudenza e avvocato. Ha ottenuto il premio Bippert, il premio Walther Hug e il premio dell'Associazione svizzera di filosofia del diritto e filosofia sociale per la sua tesi di dottorato intitolata «Il diritto di fronte alla disobbedienza civile. Quale categorizzazione per un oggetto giuridico non identificato?», Schulthess Ginevra/Zurigo 2022. Dopo aver completato il suo tirocinio come avvocato, nel febbraio 2025 ha avviato un progetto di ricerca presso l'Università di Losanna (UNIL) nell'ambito del programma Sustainable Transformation Research Initiative (STRIVE). Qui tiene un corso e prosegue le sue ricerche sui diritti umani, l'ambiente, i legami tra diritto e società e il contenzioso strategico. Clémence Demay è membro del FRI – Istituto svizzero di studi giuridici femministi e Gender Law – e del Centro di studi interdisciplinari Walras Pareto. Le sue pubblicazioni possono essere consultate al seguente link: https://orcid.org/0000-0001-7394-3083.
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