-
- Art. 5a Cost.
- Art. 6 Cost.
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- Art. 3 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
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CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
I. Premessa
1Con l'entrata in vigore della nuova Costituzione federale, il 1° gennaio 2000, è stato modificato l'art. 75 della LDP. Oltre a modificare i riferimenti alla Costituzione federale, questa nuova disposizione ha stabilito formalmente la possibilità di invalidare parzialmente un'iniziativa popolare federale e ha introdotto la condizione del rispetto delle norme imperative del diritto internazionale: "I riferimenti alle disposizioni costituzionali devono essere modificati anche nell'art. 75, cpv. 1, LDP. Si deve fare riferimento anche alle disposizioni vincolanti del diritto internazionale. Infine, la formulazione dell'articolo fa riferimento alla possibilità di invalidare parzialmente un'iniziativa popolare, ai sensi dell'art. 139, cpv. 3, nCst. L'espressione "se necessario" illustra il significato di questa possibilitàý: essa non costituisce un ampliamento dei poteri delle autorità, essendo finalizzata unicamente alla salvaguardia del principio di proporzionalità, anche nel campo dei diritti popolari (art. 5, cpv. 2, nCst.)".
2Si noti inoltre che il 1° gennaio 2003 il titolo centrale della legge ("Esame di validità") è stato modificato nell'ambito di un emendamento alla legge. Tuttavia, tale modifica non ha cambiato la portata della disposizione.
II. Significato della disposizione
A. Aspetti generali
3L'art. 75 della LDP ribadisce le condizioni di validità delle iniziative popolari federali stabilite dall'art. 139 della Costituzione federale, ossia il rispetto (i) dell'unità dell'oggetto, (ii) dell'unità della forma e (iii) delle norme imperative del diritto internazionale.
4 Mentre le condizioni in sé sono stabilite dalla Costituzione federale, l'art. 75 LDP specifica tre elementi essenziali:
Il principio di invalidazione parziale (art. 75 al 1 LDP) ;
La definizione del principio dell'unità dell'oggetto (art. 75 cpv. 2 LDP), con l'introduzione della "relazione intrinseca" che permea tutta la giurisprudenza federale sull'unità dell'oggetto;
La definizione del principio dell'unità di forma.
5 Si tratta di una disposizione materialmente centrale per l'esame della validità di un'iniziativa popolare. In pratica, tuttavia, solo quattro iniziative popolari federali sono state dichiarate invalide e una parzialmente invalida:
Nel 2013, l'iniziativa popolare federale "per l'allontanamento effettivo degli stranieri criminali (iniziativa per l'attuazione)" è stata parzialmente invalidata dal Parlamento federale: la frase che definiva in modo restrittivo le norme perentorie del diritto internazionale è stata dichiarata nulla: "In definitiva, la definizione data nel cap. IV, 2° phr. P-Cst. di norme perentorie del diritto internazionale aprirebbe la porta a espulsioni e deportazioni che potrebbero violare lo jus cogens ai sensi del diritto internazionale e le disposizioni perentorie del diritto internazionale ai sensi dell'art. 139, cpv. 3, della Costituzione.
L'iniziativa popolare federale "pour une politique d'asile raisonnable" (per una politica d'asilo ragionevole) è stata dichiarata nulla dal Parlamento il 14 marzo 1996 per violazione di disposizioni imperative del diritto pubblico internazionale: "Se accettata, l'iniziativa "pour une politique d'asile raisonnable" (per una politica d'asilo ragionevole) violerebbe la sostanza stessa dei principali trattati multilaterali in materia di diritto dei rifugiati e di diritti umani. Infatti, se i richiedenti asilo entrati illegalmente in Svizzera venissero immediatamente respinti senza avere la possibilità di fare ricorso, non sarebbe più possibile esaminare il loro caso dal punto di vista del principio di non-refoulement. Certo, una contraddizione formale tra la nostra legislazione e il diritto internazionale convenzionale verrebbe eliminata denunciando la Convenzione sullo status dei rifugiati, la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e la Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura. Tuttavia, ciò costituirebbe comunque una violazione del diritto internazionale vincolante e metterebbe a repentaglio diritti fondamentali come il diritto alla vita. Il Consiglio federale condivide quindi la convinzione della Comunità degli Stati e della nuova dottrina, secondo la quale non è possibile, in uno Stato di diritto, violare questi diritti fondamentali attraverso una revisione della Costituzione. Per questo motivo, il Consiglio federale ritiene che l'iniziativa "per una politica d'asilo ragionevole" debba essere dichiarata nulla".
L'iniziativa popolare federale "per meno spese militari e più politica di pace" è stata dichiarata nulla dal Parlamento federale il 20 giugno 1995 per violazione dell'unità dell'oggetto, nonostante il Consiglio federale ne avesse raccomandato la convalida: "Il principio dell'unità dell'oggetto sancito dalla Costituzione federale richiede una relazione intrinseca tra le diverse parti di un'iniziativa. Le materie che non hanno un rapporto intrinseco devono essere oggetto di iniziative popolari separate. In linea di principio, non esiste un nesso tra la riduzione delle spese per la difesa nazionale e la destinazione di parte delle somme risparmiate alla previdenza sociale. Considerata l'attuale ampia prassi del Consiglio federale e del Parlamento, e dato che l'esercizio dei diritti popolari dovrebbe essere limitato solo se tale misura è indiscutibilmente necessaria, la validitàý dell'iniziativa è accettata nonostante tutto".
L'iniziativa popolare federale "contro il caro vita e il rincaro" è stata dichiarata nulla il 16 dicembre 1977 dal Parlamento federale per violazione dell'unità dell'oggetto: "La "relazione intrinseca" tra le componenti di un'iniziativa è data per scontata quando ragioni oggettive giustificano che esse siano oggetto di un'unica decisione da parte del cittadino". L'iniziativa "contro il caro vita e l'inflazione" non lo consente".
L'iniziativa popolare federale "per la riduzione temporanea delle spese militari (tregua degli armamenti)" è stata dichiarata nulla il 15 dicembre 1955 dal Parlamento federale, anche se il Consiglio federale ne aveva raccomandato la convalida, mettendo in discussione solo la questione del rispetto dell'unità del soggetto: "Si può sostenere che esiste un rapporto intrinseco, se non logico, almeno pratico, tra, da un lato, la riduzione del bilancio militare ordinario nel 1956 (non si tiene più conto del 1955) e il divieto di qualsiasi spesa straordinaria per gli armamenti nel corso dello stesso anno e, dall'altro, la destinazione dei risparmi così ottenuti agli scopi indicati (opere svizzere a favore dell'infanzia e la costruzione di alloggi a basso costo; opere di ricostruzione nelle regioni devastate dalla guerra nei Paesi vicini)". Come indica anche il contesto, la seconda parte dell'iniziativa è la conseguenza della prima".
6Queste cifre di 4 invalidazioni totali e di una invalidazione parziale vanno viste nel contesto delle 356 iniziative popolari che hanno avuto successo, 228 delle quali sono state messe in votazione e solo 25 sono state accettate. L'invalidazione di un'iniziativa popolare federale - a differenza delle iniziative popolari cantonali o comunali - rimane quindi un'eccezione.
B. Diritto cantonale comparato
7 Sebbene applicabile solo alle iniziative popolari federali, la teoria del "legame intrinseco", sancita dall'art. 75 cpv. 2 LDP per definire l'unità dell'oggetto, è stata ripresa dal Tribunale federale nella sua giurisprudenza sull'esame di questa condizione di validità di un'iniziativa, che è vincolante per i Cantoni in applicazione della garanzia dei diritti politici. È stata inoltre inserita in diverse disposizioni cantonali, ad esempio nel Cantone di Berna (art. 141 al. 2 LDP/BE), Friburgo (art. 123 al. 2 LEDP/FR), Neuchâtel (art. 97 al. 3 LDP/NE) e Vaud (art. 113 al. 3 LEDP/VD).
8Il Tribunale federale sottolinea inoltre che, sebbene la soluzione della nullità parziale in caso di violazione dell'unità dell'oggetto sia sancita dall'art. 75 cpv. 1 LDP e spesso adottata dai Cantoni, essa non è imposta dal diritto federale.
9Invece, la dottrina afferma che i principi elaborati dal Tribunale federale sulla validità delle iniziative cantonali e comunali devono essere adottati anche dal Parlamento federale quando esamina un'iniziativa popolare federale.
III. Commento
A. Invalidazione totale o parziale: il principio di proporzionalità (cpv. 1)
10 Secondo l'art. 75 cpv. 1 LDP, se un'iniziativa popolare non rispetta il principio dell'unità dell'oggetto (art. 139 cpv. 3 e art. 194 cpv. 2 Cost.), il principio dell'unità della forma (art. 139 cpv. 3 e art. 194 cpv. 3) o il principio di obbligatorietà. 194 cpv. 3) o le norme imperative del diritto internazionale (art. 139 cpv. 3, art. 193 cpv. 4 e art. 194 cpv. 2), l'Assemblea federale lo dichiarerà nullo, in tutto o in parte, nella misura necessaria.
11 In linea di principio, vengono esaminate solo queste condizioni di validità, formalmente previste dalla Costituzione federale. Tuttavia, si ammette che esiste un'ulteriore condizione per la validità di un'iniziativa popolare federale: l'inapplicabilità. Si tratta dell'unico limite materiale non scritto alla revisione costituzionale: "perché un'iniziativa possa essere invalidata per questo motivo, devono esistere ragioni materiali manifeste che la rendano indiscutibilmente inapplicabile".
12 L'art. 75 LDP è quindi una disposizione che attua diverse norme costituzionali:
Gli articoli 139 e 194 della Costituzione federale, che stabiliscono le condizioni per la validità di un'iniziativa popolare federale per la revisione parziale della Costituzione federale.
L'art. 173 cpv. 1 lett. f della Costituzione federale, che stabilisce la competenza del Parlamento federale a pronunciarsi sulla validità delle iniziative popolari federali accolte.
13 L'art. 75 cpv. 1 LDP conferma quindi che l'Assemblea federale è competente a decidere sulla validità di un'iniziativa popolare federale. Poiché, in base al principio del bicameralismo perfetto, l'Assemblea federale è composta da due Consigli con gli stessi poteri (art. 148 cpv. 2 Cost.), in caso di disaccordo tra di essi si applica l'art. 98 cpv. 2 LParl. In base al principio in dubio pro populo, in caso di divergenza l'iniziativa è ritenuta valida: "Se le decisioni dei Consigli divergono sulla validità di un'iniziativa popolare, in tutto o in parte, e il Consiglio che ne ha riconosciuto la validità conferma la propria decisione, l'iniziativa o le parti in questione sono considerate valide" (art. 98 cpv. 2 LParl).
14 La decisione dell'Assemblea federale deve limitarsi a un esame puramente giuridico. A questo proposito, per facilitare il suo compito, il Parlamento riceve un messaggio dal Consiglio federale che esamina tali questioni (art. 97 LParl) e gli consente di prendere una decisione.
15 La legge federale non prevede il diritto di essere ascoltati per i promotori prima che l'Assemblea federale prenda una decisione, anche dopo la presentazione del messaggio del Consiglio federale. Sebbene il Tribunale federale abbia stabilito che tale diritto non sussiste nel caso di procedure parlamentari, come quelle dinanzi all'Assemblea federale, ha recentemente modificato la propria giurisprudenza confermando che ai promotori deve essere riconosciuto il diritto di essere ascoltati quando un esecutivo cantonale decide sulla validità di un'iniziativa popolare prima che siano state raccolte le firme. Alla luce dell'opinione maggioritaria a favore del diritto dei promotori di essere ascoltati, sarebbe auspicabile una revisione legislativa su questo punto. Tuttavia, allo stato attuale della legge e alla luce della DTF 123 I 63, che stabilisce che gli iniziativisti possono far valere il loro punto di vista davanti al Parlamento dalle varie parti interessate, gli iniziativisti (purtroppo) non hanno il diritto di essere ascoltati prima che l'Assemblea federale prenda una decisione. A nostro avviso, ciò è problematico dato il peso del messaggio del Consiglio federale.
16 Infine, la decisione dell'Assemblea federale sulla validità (o sull'invalidità parziale o totale) di un'iniziativa popolare è definitiva. In particolare, non è soggetta a ricorso al Tribunale federale, poiché nessuna legge federale lo prevede (art. 189 cpv. 4 Cost.). Né, logicamente, è soggetta a referendum (art. 141 cpv. 1 lett. c Cost.). È quindi adottato sotto forma di semplice decreto federale ai sensi dell'art. 29 LParl.
17 L'art. 75 cpv. 1 LDP sancisce l'applicazione del principio di proporzionalità all'invalidazione delle iniziative popolari federali (art. 36 cpv. 3 Cost.). Nella sua giurisprudenza sulle iniziative cantonali, il Tribunale federale osserva che, anche in assenza di una disposizione espressa nella legge cantonale, la possibilità di invalidare parzialmente un'iniziativa popolare deriva dal principio in dubio pro populo e concretizza, in termini di diritti politici, il principio generale di proporzionalità (art. 36 cpv. 3 Cost.). Pertanto, se solo una parte dell'iniziativa appare inammissibile (inclusa l'inapplicabilità), la parte restante può rimanere tale, a condizione che formi un insieme coerente, che possa ancora corrispondere alla volontà dei promotori e che rispetti il diritto superiore in sé. L'invalidità di una parte dell'iniziativa dovrebbe comportare l'invalidità dell'intera iniziativa solo se il testo non può essere amputato senza essere snaturato.
18 Il Consiglio federale applica pienamente questi principi quando si trova di fronte a un'iniziativa popolare federale di cui una parte è invalida: "L'invalidazione di un'iniziativa costituisce una grave violazione del diritto d'iniziativa; deve quindi avvenire in applicazione del principio di proporzionalità. L'Assemblea federale deve optare per la soluzione meno drastica, ossia l'invalidazione parziale, a condizione che la parte valida conservi un senso e che si possa presumere che, anche così amputata, l'iniziativa avrebbe raccolto il numero di firme richiesto".
19 Se le condizioni per un'invalidazione parziale sono soddisfatte, cioè che la parte rimanente (i) forma ancora un insieme coerente, (ii) può corrispondere alla volontà degli iniziativisti e (iii) rispetta di per sé il diritto superiore, l'Assemblea federale è quindi obbligata a procedere solo a un'invalidazione parziale. Va sottolineato, tuttavia, che l'invalidazione parziale è possibile solo in caso di violazione di norme perentorie di diritto internazionale pubblico, di inapplicabilità o anche di unità di materia, ma non in caso di violazione dell'unità di forma. In quest'ultimo caso, la commistione di forme rende impossibile imporre qualsiasi sanzione diversa dall'invalidazione totale, perché è impossibile determinare quale parte debba essere mantenuta.
20 D'altra parte, in assenza di una disposizione esplicita in tal senso, la scissione di un'iniziativa popolare federale in caso di violazione dell'unità di materia è, a nostro avviso, impossibile, anche se la questione è controversa in dottrina. Il Tribunale federale ha stabilito che il diritto cantonale può prevedere la scissione di un'iniziativa popolare federale, ma che il diritto federale non la richiede. A nostro avviso, ciò significa che il principio di proporzionalità non impone la scissione di un'iniziativa popolare che viola l'unità dell'oggetto. La scissione non può quindi essere effettuata in base al diritto federale, in assenza di una base giuridica che la autorizzi. In ogni caso, va sottolineato che in caso di palese violazione del principio dell'unità dell'oggetto, la scissione - anche se prevista dal diritto cantonale - non può essere richiesta.
B. Unità dell'oggetto: il legame intrinseco (cpv. 2)
21 Ai sensi dell'art. 75 cpv. 2 della LDP, l'unità dell'oggetto è rispettata quando esiste un legame intrinseco tra le diverse parti di un'iniziativa.
22 Il requisito dell'unità dell'oggetto deriva dalla garanzia dei diritti politici (art. 34 cpv. 2 Cost.). Esso vieta di mescolare, nello stesso argomento sottoposto al popolo, più proposte di natura o finalità diverse, che costringerebbero così il cittadino a dare la sua approvazione o opposizione complessiva, mentre potrebbe essere d'accordo solo con una parte delle proposte che gli vengono presentate. Deve quindi esistere un rapporto intrinseco tra le varie parti di una questione sottoposta al popolo, nonché un'unità di scopo, cioè un rapporto di connessione che faccia apparire oggettivamente giustificata la combinazione di più proposte in un'unica questione sottoposta al voto.
23 Il concetto di "connessione intrinseca" di cui all'art. 75 cpv. 2 della LDP deve essere interpretato come segue: il principio dell'unità di oggetto è insito nel concetto stesso di iniziativa, che deve porre un quesito chiaro al pubblico al momento della votazione. Il criterio decisivo è quindi se, così come proposta, l'iniziativa consente ai cittadini di esprimere liberamente la loro vera volontà.
24 Anche la portata del principio dell'unità dell'oggetto varia da un settore all'altro. Ad esempio, i requisiti sono più severi per i progetti frutto di un'iniziativa popolare rispetto a quelli proposti dalle autorità: in realtà, la norma ha anche lo scopo di evitare che gli autori dell'iniziativa riuniscano i sostenitori di riforme diverse e raggiungano così più facilmente il numero di firme richiesto, con il rischio, però, di fornire un riflesso impreciso dell'opinione popolare.
25 Si può fare un'ulteriore distinzione: il requisito dell'unità dell'oggetto è più severo per un'iniziativa redatta ex novo che per un'iniziativa non redatta, poiché quest'ultima contiene una proposta generale che spetterà comunque al legislatore mettere in pratica.
26 L'unità dell'oggetto è un concetto relativo che deve essere valutato alla luce delle circostanze specifiche. Un'iniziativa che si presenta come un insieme di proposte diverse, certo tutte rivolte allo stesso obiettivo, ma che coprono aree diverse come la politica economica, la riforma fiscale, lo sviluppo della formazione, la riduzione dell'orario di lavoro, il reinserimento dei disoccupati, ecc. D'altra parte, un'iniziativa popolare può utilizzare una varietà di mezzi, purché siano legati senza artifici all'idea centrale difesa dai promotori. L'unità dell'oggetto manca quindi quando l'iniziativa presenta in realtà un programma politico generale, quando non c'è un rapporto sufficientemente stretto tra le varie proposte, quando sono riunite in modo artificioso o soggettivo, quando non c'è un'idea centrale ma due progetti di natura completamente diversa, o quando c'è una giustapposizione piuttosto che una complementarità di mezzi.
27 In pratica, si accetta il criterio del rapporto materiale intrinseco tra le parti di un'iniziativa:
Un'iniziativa su un unico tema ;
Un'iniziativa con un unico obiettivo, ma che include una clausola di finanziamento;
Un'iniziativa che propone una norma generale e astratta, introducendo allo stesso tempo una disposizione transitoria relativa a un caso specifico;
Un'iniziativa con un unico obiettivo, ma con diversi mezzi per raggiungerlo;
Un'iniziativa con diversi aspetti, storicamente o praticamente, collegati tra loro.
28 Va notato che l'approccio delle autorità federali è meno rigoroso di quello del Tribunale federale, che lo dichiara esplicitamente sottolineando di avere un ampio margine di discrezionalità: "Nella sua prassi, l'Assemblea federale utilizza questo margine di manovra secondo il principio in dubio pro populo. In caso di dubbio, decide quindi a favore dei diritti popolari e ritiene che l'unitàý del soggetto sia rispettata. In questo modo, cerca di evitare che il diritto di iniziativa venga limitato in modo eccessivo. Per quanto riguarda la valutazione delle iniziative popolari cantonali, il Tribunale federale applica il criterio della connexitý materiale in modo un po' più rigoroso ma comunque ampio. La giurisprudenza del Tribunale federale afferma "che il principio [dell'unitarietà dell'oggetto] è di natura relativa e deve essere considerato nel contesto delle circostanze particolari". L'elettorato non può invocare un diritto costituzionale a che alcune parti di un progetto (ad esempio parti particolarmente importanti) gli vengano sottoposte separatamente. Poiché la valutazione delle iniziative popolari federali spetta in ultima istanza all'Assemblea federale, la giurisprudenza citata non si applica direttamente".
29 Ad esempio, l'Assemblea federale ha convalidato l'iniziativa popolare "Stop alla sovrappopolazione - Sì alla conservazione sostenibile delle risorse naturali", nonostante un testo che mescolava un limite alla popolazione residente con la cooperazione internazionale allo sviluppo: l'esistenza di un legame intrinseco tra queste due idee lascia quantomeno perplessi.
30 Interpretato in questo modo, il principio dell'unità di materia si applicherà, a livello federale, solo a chiare violazioni dell'unità di materia.
31 L'esempio tipico di iniziativa irricevibile è l'iniziativa popolare "programma politico", come l'iniziativa "contro il caro vita e l'inflazione", che prevedeva un pacchetto di misure economiche ed è stata dichiarata nulla per violazione dell'unità dell'oggetto: "La 'relazione intrinseca' tra le componenti di un'iniziativa è data per scontata quando ragioni oggettive giustificano che esse siano oggetto di un'unica decisione da parte del cittadino". L'iniziativa "contro il caro vita e l'inflazione" non lo consente".
C. Unità di forma: divieto di miscele (cpv. 3)
32 Ai sensi dell'art. 75 cpv. 3 della LDP, l'unità di forma è rispettata quando l'iniziativa è presentata esclusivamente sotto forma di proposta concepita in termini generali o esclusivamente sotto forma di progetto preparato ex novo.
33 Nel caso di una proposta in termini generali, l'autorità legislativa è responsabile dell'elaborazione di un progetto che concretizzi l'obiettivo dell'iniziativa, mentre un progetto preparato ex novo contiene già un testo elaborato che non può essere modificato dalle autorità.
34 Questa disposizione non richiede quindi una particolare elaborazione. Essa stabilisce il principio della scelta tra un testo completamente elaborato e una proposta concepita in termini generali. Vieta di mescolare le due possibilità.
35 Gli autori accademici sottolineano che una violazione dell'unità della forma è difficilmente concepibile nella pratica, perché la proposta formulata in termini generali è molto ampia. Pertanto, anche un testo preciso può essere qualificato in questo modo. L'unica ipotesi prevista è quella di un testo che "contiene sia elementi che non possono che essere definitivi sia altri che non possono esserlo, in relazione al loro grado di perfezione legislativa".
36 Solo una volta l'Assemblea federale ha invalidato un'iniziativa per violazione del principio dell'unità della forma, nel 1955, quando ha dichiarato nulla l'iniziativa "per la riduzione temporanea delle spese militari (tregua degli armamenti)" in quanto riguardava diversi esercizi finanziari. La dottrina sottolinea, tuttavia, che non si trattava affatto di un problema di unità di forma.
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