-
- Art. 5a Cost.
- Art. 6 Cost.
- Art. 10 Cost.
- Art. 16 Cost.
- Art. 17 Cost.
- Art. 20 Cost.
- Art. 22 Cost.
- Art. 29a Cost.
- Art. 30 Cost.
- Art. 32 Cost.
- Art. 42 Cost.
- Art. 43 Cost.
- Art. 43a Cost.
- Art. 55 Cost.
- Art. 56 Cost.
- Art. 68 Cost.
- Art. 60 Cost.
- Art. 75b Cost.
- Art. 77 Cost.
- Art. 96 cpv. 2 lett. a Cost.
- Art. 110 Cost.
- Art. 117a Cost.
- Art. 118 Cost.
- Art. 123b Cost.
- Art. 136 Cost.
- Art. 166 Cost.
-
- Art. 11 CO
- Art. 12 CO
- Art. 50 CO
- Art. 51 CO
- Art. 84 CO
- Art. 143 CO
- Art. 144 CO
- Art. 145 CO
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- Art. 148 CO
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- Art. 701 CO
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- Art. 786 CO
- Art. 787 CO
- Art. 788 CO
- Art. 808c CO
- Disposizioni transitorie per la revisione del diritto azionario del 19 giugno 2020
-
- Art. 2 LDP
- Art. 3 LDP
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- Art. 6 PRA
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- Art. 90 LDP
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- Vorb. zu Art. 1 LPD
- Art. 1 LPD
- Art. 2 LPD
- Art. 3 LPD
- Art. 5 lit. f und g LPD
- Art. 6 cpv. 6 e 7 LPD
- Art. 7 LPD
- Art. 10 LPD
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- Art. 20 LPD
- Art. 22 LPD
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- Art. 27 LPD
- Art. 31 cpv. 2 lit. e LPD
- Art. 33 LPD
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- Art. 39 LPD
- Art. 40 LPD
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- Art. 67 LPD
- Art. 69 LPD
- Art. 72 LPD
- Art. 72a LPD
-
- Art. 2 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 6 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 7 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
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- Art. 11 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
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- Art. 32 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 33 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
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COSTITUZIONE FEDERALE
CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
LEGGE FEDERALE SUL DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO
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CODICE DI PROCEDURA PENALE
CODICE DI PROCEDURA CIVILE
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CODICE CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI CARTELLI E ALTRE LIMITAZIONI DELLA CONCORRENZA
LEGGE FEDERALE SULL’ASSISTENZA INTERNAZIONALE IN MATERIA PENALE
LEGGE FEDERALE SULLA PROTEZIONE DEI DATI
LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
- I. Storia dello sviluppo
- II. Contesto
- III. Commento in senso stretto
- Letture consigliate
- Bibliografia
- I Materiali
I. Storia dello sviluppo
1 L'attuale distribuzione delle foreste e la struttura del paesaggio della Svizzera sono essenzialmente riconducibili al disboscamento intensivo iniziato nel Medioevo e proseguito nel XIX secolo. Per diversi secoli, la foresta è stata una fonte indispensabile di materie prime e di cibo e ha servito diversi interessi di utilizzo, talvolta contrastanti (in particolare il legname, la raccolta e la gestione degli incendi).
2 Alla fine del XVIII secolo e nella prima metà del XIX secolo, la deforestazione e la relativa distruzione della foresta hanno raggiunto il culmine. L'industrializzazione ha portato a un forte aumento della domanda di legno. Anche la separazione della silvicoltura dall'agricoltura e la conseguente professionalizzazione hanno contribuito a intensificare l'uso del legno. Il massiccio sovrasfruttamento delle foreste ha portato infine a gravi disastri naturali, in particolare inondazioni e valanghe.
3 Nonostante questa preoccupante evoluzione, la Costituzione federale del 12 settembre 1848 non conteneva alcuna disposizione in materia forestale. Da un lato, ciò è dovuto al fatto che la neonata Costituzione federale era una “soluzione minima” che mirava a lasciare ai Cantoni il maggior numero possibile di competenze. Dall'altro lato, le autorità e la popolazione non erano consapevoli dell'urgenza dell'azione. La competenza legislativa nel settore forestale è quindi rimasta per il momento ai Cantoni. Tuttavia, la legislazione forestale cantonale era difficilmente in grado di prevenire la deforestazione. L'obiettivo della maggior parte dei decreti non era la protezione delle foreste, ma la creazione di barriere commerciali motivate economicamente.
4 Fu solo dopo le devastanti inondazioni che colpirono i Cantoni Ticino, Grigioni, San Gallo, Vallese e Uri nell'autunno del 1868 che venne riconosciuta la necessità di un intervento a livello federale. La catastrofe naturale viene anche descritta come “l'evento decisivo per la creazione di un'autorità forestale federale” o addirittura come un “campanello d'allarme”.
5 In questo contesto, l'art. 24 aBV fu incorporato nella Costituzione federale del 29 maggio 1874. Il cpv. 1 conferiva alla Confederazione il diritto di supervisione suprema sull'ingegneria idraulica e sulla polizia forestale in alta montagna e allo stesso tempo il potere di legiferare in linea di principio. Il cpv. 2 obbligava la Confederazione a sostenere la correzione e lo sbarramento delle acque bianche e il rimboschimento delle loro sorgenti e a stabilire le disposizioni di protezione necessarie per preservare queste opere e le foreste esistenti. Il 24 marzo 1876 fu promulgata la prima legge sulla polizia forestale, basata sulla nuova norma costituzionale. Il decreto mirava alla conservazione quantitativa delle foreste, vietando per quanto possibile la riduzione della superficie forestale. Nonostante questi sforzi, la legge sulla polizia forestale non riuscì a migliorare sensibilmente la situazione nella pratica. Ciò è dovuto principalmente al deficit di applicazione nei cantoni di montagna, che non disponevano dei mezzi finanziari e delle risorse necessarie per istituire un servizio forestale.
6 A causa dello scarso successo della legge sulla polizia forestale del 24 marzo 1876 e delle emergenti richieste di contributi federali per il rimboschimento al di fuori dell'area forestale federale, la limitazione della competenza federale all'alta montagna fu infine eliminata con la modifica costituzionale dell'11 luglio 1897. La successiva modifica della legge sulla polizia forestale entrò in vigore il 1° agosto 1898. Tuttavia, il significato di questa revisione non si limitava all'estensione dell'ambito territoriale di applicazione. Il mandato di proteggere anche le foreste del Giura e dell'Altopiano centrale era espressione dell'importante consapevolezza che “anche queste foreste, con le loro diverse funzioni, fanno parte della base naturale della vita” e devono quindi essere preservate.
7 L'estensione del campo di applicazione e la “maggiore variabilità delle condizioni da regolamentare” richiedevano ulteriori modifiche della base giuridica. L'Assemblea federale approvò quindi una revisione completa della legge sulla polizia forestale l'11 ottobre 1902. Le sovvenzioni federali a sostegno del rimboschimento, ad esempio, furono notevolmente ampliate. Di grande importanza fu anche la legge sulle ordinanze, che definì i termini “bosco” e “dissodamento” e, a partire dal 1965, stabilì condizioni vincolanti per il dissodamento. Queste misure hanno avuto effetto, in quanto la superficie forestale in Svizzera è aumentata di oltre il 40% nel corso del XX secolo.
8 Nella seconda metà del XX secolo, le condizioni sono cambiate notevolmente rispetto all'epoca della promulgazione della legge sulla polizia forestale del 1902. L'attenzione si è concentrata sul deperimento delle foreste, che si è imposto all'attenzione politica negli anni '80, sulla crescente pressione sull'ecosistema forestale dovuta all'aumento dell'urbanizzazione e sul deterioramento della situazione economica delle operazioni forestali a causa del calo delle rese. Inoltre, le funzioni della foresta come protezione dagli eventi naturali, habitat quasi naturale e area ricreativa sono state sempre più riconosciute dalla popolazione. Inoltre, i politici si sono resi conto che la semplice protezione della foresta in termini quantitativi non è sufficiente a mantenerne le funzioni. Si sono rese necessarie misure per la conservazione qualitativa della foresta attraverso la cura e la gestione attiva della stessa.
9 Alla luce di queste nuove sfide, la legge sulla polizia forestale dell'11 ottobre 1902 è stata nuovamente e completamente rivista verso la fine del XX secolo. Il 4 ottobre 1991, l'Assemblea federale ha approvato la legge forestale in vigore oggi. Questa è entrata in vigore il 1° gennaio 1993, insieme all'ordinanza forestale del 30 novembre 1992. Secondo il diritto costituzionale, la legge sulle foreste ha una base più ampia rispetto alla precedente legge sulla polizia forestale. Secondo la Costituzione federale del 29 maggio 1874, essa si basa sull'art. 24 aBV e sugli artt. 24sexies (protezione della natura e della patria), 24septies (protezione dell'ambiente) e 31bis (difesa nazionale economica) aBV. La legge sulle foreste contiene una regolamentazione completa dei principi del diritto forestale; la sua entrata in vigore ha segnato anche il passaggio da una concezione puramente quantitativa a una più qualitativa della conservazione delle foreste.
10 La legge sulle foreste ha poi costituito anche il punto di partenza per la nuova versione dell'art. 24 aFV nel corso della revisione totale della Costituzione federale del 18 aprile 1999. Conformemente all'obiettivo esplicito della revisione, la disposizione costituzionale doveva essere semplicemente aggiornata e rivista dal punto di vista redazionale. La parte dell'art. 24 cpv. 1 Cost. pertinente alla foresta è stata trasferita nell'attuale art. 77 cpv. 2 Cost. Il concetto di soprintendenza, che comprendeva anche il potere di legiferare in linea di principio (cfr. supra, N. 5), è stato eliminato dal testo costituzionale, così come quello di polizia forestale. Nella formulazione attuale, la disposizione si limita a stabilire che la Confederazione stabilisce i principi per la protezione della foresta. Gli elementi dell'art. 24 cpv. 2 Cost. relativi alla foresta si ritrovano, in una forma linguisticamente adattata, nell'art. 77 cpv. 3 Cost. Le funzioni forestali già menzionate nell'art. 1 WaG (funzioni di protezione, utilizzo e benessere) sono state ora stabilite anche nell'art. 77 cpv. 1 Cost. e quindi a livello costituzionale. Il contenuto di ingegneria idraulica dell'art. 24 aBV è stato incorporato nell'art. 76 Cost.
11 L'art. 77 Cost. non è stato modificato dall'entrata in vigore della Costituzione federale del 18 aprile 1999, il 1° gennaio 2000. Nel 2005, la Fondazione Helvetia Nostra ha presentato un'iniziativa popolare intitolata “Salviamo la foresta svizzera” per modificare l'art. 77 Cost. L'iniziativa mirava a inasprire il divieto di deforestazione e a promuovere pratiche forestali vicine alla natura. L'Assemblea federale non ha accettato il controprogetto indiretto presentato successivamente dal Consiglio federale. Il comitato d'iniziativa ha quindi dichiarato il ritiro dell'iniziativa popolare. Successivamente, sono state effettuate revisioni parziali della legge forestale, che non hanno richiesto modifiche costituzionali (2012: flessibilizzazione della politica delle aree forestali; 2016: miglioramento della prevenzione rispetto ai rischi biotici e ai cambiamenti climatici, promozione dell'industria del legno, riorganizzazione della formazione forestale).
II. Contesto
A. Osservazioni preliminari
12 Dal punto di vista tematico, l'art. 77 Cost. è assegnato alla Sezione 4 “Ambiente e pianificazione territoriale”. Già questa inclusione dimostra che il bosco non va inteso in modo isolato, ma “di concerto con le altre disposizioni della presente sezione”. In particolare, vi sono stretti legami con la sostenibilità (art. 73 Cost.), la protezione dell'ambiente, la conservazione della natura e la tutela del patrimonio culturale (artt. 74 e 78 Cost.) e la pianificazione del territorio (art. 75 Cost.), tanto più che la legge sulle foreste si basa in parte anche su queste disposizioni costituzionali (cfr. supra, N. 9). Inoltre, l'art. 77 Cost. è legato anche alla protezione delle acque (art. 76 cpv. 3 Cost.) e alla pesca e alla caccia (art. 79 Cost.).
B. Sostenibilità (art. 73 Cost.)
13 L'art. 73 Cost. sancisce espressamente il principio della sostenibilità a livello costituzionale. Di conseguenza, la Confederazione e i Cantoni si adoperano per raggiungere un rapporto equilibrato tra la natura e la sua capacità di rinnovamento, da un lato, e il suo utilizzo da parte dell'uomo, dall'altro. Il principio della sostenibilità è stato originariamente sviluppato nel settore forestale. È in questo contesto che è stato menzionato per la prima volta (almeno implicitamente) nel diritto costituzionale federale. L'art. 24 cpv. 2 dell'AVS (supra, N. 5) stabilisce che le “foreste esistenti” devono essere preservate. Poiché la sostenibilità è stata ora anteposta alle disposizioni del diritto ambientale e della pianificazione territoriale come principio costituzionale nell'art. 73 Cost., non è stato necessario menzionarla nuovamente nell'art. 77 Cost. Il principio della sostenibilità continua quindi ad avere un effetto illimitato nel diritto forestale. Si riflette, ad esempio, nell'obbligo di conservazione delle foreste ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 lett. a e dell'art. 3 WaG ed è espressamente menzionato come principio di gestione nell'art. 20 cpv. 1 WaG. Infine, l'obiettivo principale della “Politica forestale: obiettivi e misure 2021-2024”, approvata dal Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni il 26 maggio 2021, è quello di garantire una gestione sostenibile delle foreste.
C. Protezione dell'ambiente, della natura e del patrimonio culturale (artt. 74 e 78 Cost.)
14 Poiché la foresta fa parte dell'ambiente naturale, la protezione dell'ambiente disciplinata dall'art. 74 Cost. si sovrappone parzialmente al contenuto dell'art. 77 Cost. Esistono collegamenti tematici, ad esempio, con il controllo dell'inquinamento atmosferico e la protezione dalle sostanze pericolose per l'ambiente (art. 18 WaG). Inoltre, la foresta come habitat per animali e piante rientra nell'ambito normativo della protezione della natura e del patrimonio culturale ai sensi dell'art. 78 Cost. (in particolare il cpv. 4 sulla protezione delle specie e dei biotopi e il cpv. 5 sulla protezione del paesaggio palustre). Questi riferimenti incrociati sono evidenti anche nella legislazione di attuazione. Ad esempio, la Legge federale sulla protezione della natura e del patrimonio culturale contiene disposizioni sulla protezione delle comunità forestali speciali (art. 18 cpv. 1bis LPN), sull'utilizzazione forestale (art. 18c cpv. 1, art. 19 e art. 23d cpv. 2 lett. a LPN) e sulla vegetazione ripariale (art. 21 LPN). Le ordinanze del Consiglio federale sulla protezione delle zone golenali, delle torbiere e dei paesaggi palustri includono anche le foreste golenali e palustri e servono quindi a preservarle.
15 Il rapporto tra il diritto forestale e la legislazione in materia di ambiente e conservazione della natura è soggetto ad alcune incertezze. Finora la giurisprudenza si è espressa solo in modo selettivo. Ad esempio, il Tribunale federale ha ritenuto che il diritto forestale sia lex specialis in relazione all'art. 32d USG (assunzione dei costi di bonifica dei siti inquinati). Con riferimento a questa sentenza in particolare, la dottrina ritiene che il diritto forestale prevalga generalmente sulla legislazione in materia di tutela dell'ambiente, della natura e del patrimonio culturale. Tuttavia, nella misura in cui le foreste devono essere protette nella loro funzione di biotopi, le disposizioni sulla protezione delle specie e dei biotopi avrebbero la precedenza. Secondo l'opinione qui espressa, le disposizioni del diritto forestale e quelle della legislazione sulla protezione dell'ambiente e della natura e del patrimonio culturale si applicano in linea di principio l'una accanto all'altra, tanto più che a volte è difficile distinguere quali disposizioni appartengono comunque al diritto forestale. Eventuali conflitti di norme devono essere risolti nell'ambito dell'interpretazione della legge. Poiché il Tribunale federale non ha spiegato le considerazioni in base alle quali ha affermato il primato del diritto forestale nel caso specifico, dalla sentenza non si possono dedurre ulteriori affermazioni sul rapporto con la legislazione in materia di ambiente e di protezione della natura e della casa, a parte il rapporto tra il diritto forestale e l'art. 32d USG.
D. Pianificazione del territorio (art. 75 Cost.)
16 L'art. 75 Cost. conferisce alla Confederazione una competenza legislativa fondamentale in materia di pianificazione del territorio. Poiché la pianificazione del territorio è rilevante per tutti i compiti statali con implicazioni territoriali, ha una funzione trasversale. In linea di principio, anche le foreste sono soggette alla pianificazione del territorio, come si evince dall'art. 1 cpv. 2 lett. a e dall'art. 3 cpv. 2 lett. e RPG, secondo cui il bosco e le sue funzioni devono essere protetti da misure di pianificazione del territorio.
17 Una caratteristica particolare esiste per quanto riguarda la pianificazione dell'uso. In questo contesto, l'art. 18 cpv. 3 RPG stabilisce che l'area forestale è definita e protetta dalla legislazione forestale. Di conseguenza, la foresta è esclusa dalla pianificazione dell'utilizzo dell'area ed è invece soggetta al regime della legislazione forestale, senza escluderla dall'ambito di applicazione della legge sulla pianificazione territoriale. La designazione della foresta è regolata dall'art. 10 della WaG. Di conseguenza, chiunque possa dimostrare un interesse degno di protezione può chiedere al Cantone di determinare se un'area è forestale (cpv. 1). Inoltre, al momento dell'emanazione e della revisione dei piani di utilizzazione ai sensi della LRD, deve essere disposta una determinazione del bosco nelle aree in cui le zone edificabili confinano con il bosco o confinano con il bosco in futuro (lett. a) e al di fuori delle zone edificabili in cui il Cantone intende impedire un aumento del bosco (lett. b).
18 La legge sulle foreste contiene quindi diverse disposizioni sostanziali del diritto della pianificazione territoriale, alcune delle quali fanno riferimento anche alla pianificazione territoriale per garantire un certo grado di coordinamento. Si rimanda in particolare agli artt. 11 e segg. WaG nella sezione “Foresta e pianificazione territoriale”, che regolano il rapporto tra i permessi di disboscamento e di costruzione (art. 11 WaG), l'assegnazione della foresta a una zona di utilizzo (art. 12 WaG) e la delimitazione delle zone forestali e di utilizzo (art. 13 WaG). Inoltre, la legge sulle foreste fa riferimento alla legge sulla pianificazione territoriale all'art. 5, cpv. 2, lettera b (autorizzazione di esenzione per il disboscamento), all'art. 10, cpv. 2 (determinazione delle foreste al momento dell'emissione e della revisione dei piani di utilizzazione) e all'art. 17 (distanza tra le foreste).
III. Commento in senso stretto
A. Osservazioni preliminari
19 L'art. 77 della Cost. è suddiviso in tre commi. Secondo il cpv. 1, la Confederazione provvede affinché il bosco possa svolgere le sue funzioni di protezione, utilità e benessere. A tal fine, e per assicurare un certo grado di armonizzazione del diritto forestale, la Confederazione ha il potere di emanare una legislazione di base ai sensi del cpv. 2. Infine, il cpv. 3 sancisce il potere vincolante della Confederazione di promuovere la conservazione delle foreste.
B. Foreste
1. Definizione qualitativa e quantitativa di bosco
20 La Costituzione federale non specifica come debba essere inteso il termine “bosco” utilizzato nell'art. 77 Cost. Tuttavia, una definizione giuridica corrispondente si trova nella legislazione di attuazione all'art. 2 WaG in combinato disposto con l'art. 1 WaV. Art. 1 WaV. Essa comprende definizioni qualitative e quantitative e si basa essenzialmente sulla vecchia definizione giuridica contenuta nell'ordinanza sull'esecuzione del 1° ottobre 1965 e sulla giurisprudenza del Tribunale federale fino ad oggi.
21 Le definizioni qualitative derivano dall'art. 2 cpv. 1 WaG. Di conseguenza, una foresta è qualsiasi area piantata con alberi o arbusti forestali e in grado di svolgere funzioni forestali. L'origine, il tipo di utilizzo e la designazione nel registro fondiario non sono determinanti. Come caratteristica distintiva, l'area in questione deve essere idonea a svolgere funzioni di protezione, utilizzo o benessere ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 lett. c WaG (cfr. infra, N. 30). È sufficiente che l'area da valutare svolga solo una delle funzioni sopra citate. La presenza di un suolo forestale caratteristico, di un margine forestale e di un clima interno al bosco indicano tipicamente l'esistenza di un bosco. Infine, il concetto qualitativo di foresta è definito in modo più dettagliato attraverso un catalogo positivo e negativo negli artt. 2 cpv. 2 e 3 WaG e 2 e 3 WaV, includendo o escludendo determinati fenomeni.
22 Al fine di semplificare e schematizzare in una certa misura la valutazione della qualità del bosco, in particolare nel caso di popolamenti più piccoli, l'art. 2 cpv. 4 frase 1 WaG offre ai Cantoni la possibilità di specificare la definizione qualitativa indefinita di bosco mediante criteri quantitativi. Di conseguenza, i Cantoni possono stabilire l'ampiezza, la superficie e l'età in cui un'area vegetativa e l'ampiezza e la superficie in cui un'altra vegetazione è considerata bosco. Nel determinare ciò, devono attenersi al quadro stabilito dal Consiglio federale nell'art. 1 cpv. 1 WaV (cfr. infra, N. 23). Se i valori soglia così determinati vengono raggiunti, l'adempimento delle funzioni forestali e quindi la qualità forestale (fatte salve circostanze eccezionali) si considera data. D'altra parte, non si deve concludere senza ulteriori approfondimenti che non esiste una foresta se i valori non sono soddisfatti; si deve invece procedere a una valutazione sulla base delle caratteristiche definitorie qualitative (cfr. anche infra, N. 25).
23 Nel determinare i criteri quantitativi, i Cantoni devono assicurarsi che questi non pregiudichino la definizione qualitativa di bosco, ma si limitino a specificarla. Nella sua precedente giurisprudenza, il Tribunale federale ha ritenuto che le aree boschive con una superficie di circa 500 metri quadrati, una larghezza di 12 metri e un'età di 15 anni siano regolarmente idonee a svolgere funzioni forestali. È quindi contrario al concetto qualitativo di bosco se i Cantoni si riferiscono “schematicamente e indiscriminatamente” ai valori massimi indicati nell'art. 1 cpv. 1 WaV. In questo caso, al posto dei criteri cantonali si applicano i suddetti valori definiti dal Tribunale federale.
24 Una disposizione speciale, adottata nella legge dalla giurisprudenza del Tribunale federale, si trova nell'art. 2 cpv. 4 frase 2 WaG e nell'art. 1 cpv. 2 WaV. Di conseguenza, a prescindere dalla superficie, dall'ampiezza o dall'età, un soprassuolo è sempre considerato un bosco ai sensi della legge federale se svolge funzioni assistenziali o protettive in misura particolare. In tal caso, i valori soglia non si applicano fin dall'inizio. In altre parole, le disposizioni stabiliscono che i criteri quantitativi non devono essere presi in considerazione se i popolamenti forestali hanno una particolare importanza funzionale. Si tratta in particolare di piccoli popolamenti lungo i corsi d'acqua (boschi ripariali ai sensi dell'art. 18 cpv. 1bis NCHA) e di quelli che rivestono particolare importanza per la loro composizione (comunità forestali rare ai sensi dell'art. 18 cpv. 1bis NCHA). Sono inclusi anche i piccoli popolamenti che, per la loro posizione, sono particolarmente caratteristici del paesaggio.
25 Il regolamento speciale mira quindi a garantire che, a determinate condizioni, anche i soprassuoli che non soddisfano i criteri minimi cantonali possano essere considerati boschi. In questo caso, non è sufficiente che le aree siano in grado di svolgere funzioni forestali (cfr. art. 2 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 1 cpv. 1 lett. b WaG). Secondo il testo della legge e dell'ordinanza, invece, tali soprassuoli si qualificano come foreste solo se svolgono funzioni assistenziali o protettive “in misura particolare” (cfr. sopra, N. 24). Tuttavia, questa condizione qualificante non si applica ogni volta che i criteri minimi cantonali non sono soddisfatti: Il regolamento speciale è rilevante solo se i criteri minimi cantonali sono stati fissati in modo tale da specificare il concetto di bosco qualitativo ai sensi della giurisprudenza del Tribunale federale (sopra, N. 23). Secondo il Tribunale federale, ciò deve essere sempre negato se un Cantone utilizza completamente il quadro giuridico federale in modo indifferenziato. In questi casi, il Tribunale federale non si limita a verificare se uno stand svolge in misura particolare funzioni assistenziali o di protezione, ma si concentra sui requisiti qualitativi di cui all'art. 2 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 1 cpv. 1 lit. Art. 1 cpv.1 lett. b WaG; ciò vale in ogni caso per le aree boschive a partire da una dimensione di circa 500 metri quadrati, una larghezza di 12 metri e un'età di 15 anni (cfr. sopra, N. 23).
26 Infine, non è ancora stato chiarito in che misura il requisito secondo cui il popolamento deve svolgere funzioni di benessere o di protezione in “misura speciale” ponga requisiti più elevati alle funzioni forestali rispetto al concetto di bosco qualitativo. Lo stesso vale per la questione se l'art. 2 cpv. 4 WaG e l'art. 1 cpv. 2 WaV richiedano l' effettivo adempimento delle funzioni di benessere o di protezione (come suggerisce la formulazione) o se, come nel caso dell'art. 2 cpv. 1 WaG (sopra, N. 21), sia sufficiente l'idoneità all'adempimento. Tuttavia, tali questioni esulano dall'ambito del presente commento all'art. 77 Cost.
2. Concetto dinamico e statico di bosco
27 Il concetto di foresta prescinde dalla delimitazione spaziale. Il bosco può essere creato ovunque, a condizione che un'area piantata con alberi o arbusti da foresta soddisfi le caratteristiche qualitative e quantitative pertinenti. L'espansione della foresta può essere intenzionale o non intenzionale. La foresta determina “il suo ambito di applicazione locale e il suo scopo di utilizzo in base alla propria forza di legge federale”. Se l'espansione del bosco è in conflitto con la pianificazione d'uso cantonale e comunale, questa viene superata. La giurisprudenza e la dottrina parlano quindi di un concetto di bosco dinamico. Tuttavia, il concetto di foresta dinamica viene meno sotto due aspetti. Nell'ambito della determinazione del bosco, viene sostituito dal concetto di bosco statico nelle aree in cui le zone edificabili confinano con il bosco o confinano con il bosco in futuro (art. 10 cpv. 2 lett. a WaG) o - al di fuori delle zone edificabili - nelle aree in cui il Cantone vuole impedire un aumento del bosco (art. 10 cpv. 2 lett. b WaG). Nel secondo caso, le aree corrispondenti devono essere designate nel piano strutturale cantonale ai sensi dell'art. 12a WaV. I relativi confini forestali devono poi essere inseriti nei piani di utilizzazione (art. 13 cpv. 1 WaG), con la conseguenza che le nuove piantagioni al di fuori di tali confini non sono considerate bosco (art. 13 cpv. 2 WaG). Nelle aree corrispondenti, la rimozione di tali popolamenti è quindi consentita senza un'autorizzazione di disboscamento.
C. Paragrafo 1: Obiettivo
28 Ai sensi dell'art. 77 cpv. 1 Cost. la Confederazione deve garantire che il bosco possa svolgere le sue funzioni di protezione, utilità e benessere . A differenza dell'art. 24 aBV, che si concentrava principalmente sulla funzione protettiva, nel diritto costituzionale è ora sancita una “concezione funzionale più ampia del bosco” (cfr. supra, N. 5). Allo stesso tempo, ciò concretizza l'orientamento della competenza legislativa di base ai sensi dell'art. 77 cpv. 2 Cost. e la competenza esecutiva emanata su questa base. Gli obiettivi sanciti dall'art. 77 cpv. 1 Cost. devono essere rispettati anche nell'interpretazione della legge. Inoltre, la disposizione ha un impatto sulla definizione di proprietà in quanto l'uso autorizzato (in particolare nella legislazione di attuazione) è descritto in modo più dettagliato. Anche se il testo costituzionale, a differenza dell'art. 76 cpv. 1 Cost. non afferma che la Confederazione deve garantire l'adempimento delle funzioni forestali “nell'ambito delle sue competenze”, l'art. 77 cpv. 1 Cost. non conferisce alla Confederazione ulteriori competenze oltre a quelle di cui ai cpv. 2 e 3.
29 La funzione protettiva del bosco consiste nella protezione di persone o cose da eventi naturali come valanghe, frane, erosione e caduta di massi (cfr. art. 1 cpv. 2 WaG). La funzione di utilizzo si esplica in particolare quando il legno viene estratto dalla foresta come materia prima per scopi edilizi o energetici. La foresta svolge anche una funzione di benessere se “serve come area ricreativa per le persone attraverso la sua ubicazione, la sua struttura, il suo popolamento e la sua progettazione”. Inoltre, quest'ultima funzione è caratterizzata dal fatto che la foresta modella il paesaggio, protegge da influenze ambientali dannose (come il rumore), garantisce la qualità e la quantità delle riserve idriche e fornisce un habitat per animali e piante.
30 Le varie funzioni forestali non sono classificate in ordine di priorità, ma hanno sostanzialmente lo stesso valore. Tuttavia, i Cantoni sono tenuti a garantire la gestione sostenibile delle foreste e a emanare norme di pianificazione e gestione a tal fine (art. 20 cpv. 1 e 2 WaG). Ai sensi dell'art. 18 cpv. 2 WaV, nei documenti di pianificazione forestale devono essere riportate almeno le condizioni del sito e le funzioni forestali e la loro ponderazione. Di conseguenza, nonostante l'uguaglianza fondamentale delle funzioni forestali, esiste una priorità. Per ragioni storiche e tradizionali, la funzione protettiva è di primaria importanza (cfr. art. 20 cpv. 5 WaG).
31 Infine, il requisito della conservazione delle foreste deriva (almeno implicitamente) dagli obiettivi contenuti nell'art. 77 cpv. 1 Cost. È esplicitamente menzionato nell'art. 77 cpv. 3 Cost. Mentre in precedenza la conservazione delle foreste era intesa in termini di protezione quantitativa delle foreste (cfr. supra, N. 5), ora si applica un'accezione più ampia che comprende anche la protezione qualitativa delle foreste. Il divieto fondamentale di deforestazione ai sensi dell'art. 5 WaG rimane centrale. Inoltre, è necessario fare riferimento alle norme di attuazione di cui agli artt. 14 e segg. (protezione da vari tipi di deterioramento) e 20 e segg. WaG (manutenzione e utilizzo della foresta).
D. Paragrafo 2: Competenza legislativa di base
32 L'art. 77 cpv. 2 Cost. conferisce alla Confederazione il potere di legiferare in linea di principio sulla protezione delle foreste. Ciò è stato espresso nell'art. 24 cpv. 1 dell'AVS con l'attribuzione alla Confederazione del diritto di vigilanza generale sulla polizia forestale (cfr. supra, N. 5). Se e in che misura le due formulazioni siano sinonimi è controverso. Alcuni studiosi ritengono che, sebbene il potere di legiferare derivante dalla sovrintendenza corrisponda al potere di legiferare in linea di principio, anche il potere di far rispettare la legge da parte della Confederazione ne derivi. Altrove, il termine “sovrintendenza” è interpretato in modo restrittivo, nel senso che la Confederazione può avvalersi di questo potere solo in via sussidiaria, nella misura necessaria alla sovrintendenza. Nonostante queste precedenti ambiguità terminologiche, nel diritto vigente sembra chiaro che la Confederazione può disporre del potere di esecuzione sulla base della legislazione (art. 46 cpv. 1 Cost.), anche se ciò non è più espressamente concesso dall'art. 77 Cost. In questo contesto, occorre fare riferimento in particolare all'art. 49 cpv. 1 WaG, in base al quale la Confederazione vigila sull'attuazione della legge sulle foreste e svolge i compiti ad essa direttamente assegnati dalla legge.
33 La competenza legislativa di base consente alla Confederazione di legiferare requisiti minimi in linea con l'obiettivo dell'art. 77 cpv. 1 Cost. e di garantire la necessaria armonizzazione giuridica, lasciando al contempo ai Cantoni il proprio margine di regolamentazione. Tuttavia, ciò non impedisce alla Confederazione di creare standard direttamente applicabili e di regolamentare nel dettaglio aspetti considerati particolarmente importanti. In alcune aree, la legge sulle foreste ha un contenuto normativo ampio e di vasta portata . Ad esempio, contiene disposizioni direttamente applicabili sul disboscamento e la determinazione del bosco (art. 4 e segg. WaG) e sulla pianificazione territoriale (art. 11 e segg. WaG). Al momento della creazione della legge forestale, l'ampia regolamentazione è stata giustificata dal fatto che la Costituzione federale pone “la responsabilità per il bosco nelle mani della Confederazione”, motivo per cui il legislatore deve tenere conto di questo principio. Gli aspetti decisivi della conservazione delle foreste dovevano quindi essere regolamentati per legge. Poiché la profondità della regolamentazione della legge forestale era già nota al momento della promulgazione dell'art. 77 Cost. si può ritenere che la formulazione “principi sulla protezione della foresta” sia da intendersi in senso lato. Anche se si dovesse sostenere che il contenuto di singole disposizioni andasse oltre la competenza legislativa di base, l'art. 190 Cost. escluderebbe la non applicazione.
E. Paragrafo 3: Promozione di misure di conservazione
34 L'art. 77 cpv. 3 Cost. stabilisce il potere obbligatorio della Confederazione di promuovere la conservazione delle foreste. Le misure devono essere orientate alla conservazione quantitativa e qualitativa delle foreste. Devono quindi servire a scongiurare i pericoli per la foresta. L'organizzazione specifica degli strumenti di sostegno è lasciata alla legislazione di attuazione. In primo piano c'è la concessione di sussidi (art. 35 e segg. WaG), ma anche la prevenzione contro gli organismi nocivi (art. 27a WaG) e le misure di adattamento ai cambiamenti climatici (art. 28a WaG), nonché la promozione della formazione, della consulenza, della ricerca e del reperimento di informazioni di base (art. 29 e segg. WaG). La libertà economica è soggetta a restrizioni ai sensi dell'art. 27 della Cost. Ad esempio, al governo federale è vietato influenzare l'industria forestale e del legno con misure di orientamento dell'economia, poiché non esiste una base costituzionale per questo, come quella prevista per l'agricoltura dall'art. 104 cpv. 2 Cost. Solo in caso di disastri forestali o di tagli eccezionali di legname è possibile una deroga in base all'art. 102 cpv. 2 Cost. e agli artt. 28 e 38a cpv. 1 lett. c WaG.
35 La legge forestale ha portato a un rafforzamento dei sussidi. I fondi federali disponibili e i tassi di contribuzione sono stati aumentati con l'obiettivo di garantire l'esistenza di operazioni forestali, che a loro volta dovevano assicurare la conservazione quantitativa e qualitativa delle foreste. La legge forestale prevedeva inizialmente un complesso sistema di sovvenzioni. Gli indennizzi e gli aiuti finanziari sono stati quindi concessi in base ai progetti e graduati in base alla forza finanziaria dei Cantoni. Con la riorganizzazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NFA), avvenuta il 1° gennaio 2008, i compiti, le competenze e i flussi finanziari tra Confederazione e Cantoni sono stati disaggregati per quanto possibile e sensato. Il sostegno ai Cantoni assume ora la forma di programmi pluriennali con accordi sugli obiettivi, nonché di contributi globali e forfettari al posto di sussidi individuali. Gli accordi di programma (contratti di diritto pubblico) tra la Confederazione e i Cantoni fungono da strumento per la concessione di sussidi (art. 46 cpv. 2 Cost.). Anche la legge sulle foreste è stata modificata di conseguenza, in particolare gli artt. 36 e segg. WaG, secondo cui i sussidi devono essere erogati sulla base di accordi di programma. Le corrispondenti disposizioni di legge sono concretizzate in termini materiali negli artt. 39 e segg. WaV e in termini formali negli artt. 46 e segg. WaV. I due accordi di programma “Foreste” e “Strutture di protezione e basi di pericolo” sono stati conclusi su questa base. Il primo accordo di programma comprende i sottoprogrammi “Foresta di protezione”, “Biodiversità forestale” e “Gestione forestale”. I sussidi vengono concessi per decreto solo in casi eccezionali, se il progetto richiede una valutazione da parte della Confederazione caso per caso (art. 36 cpv. 2 e art. 37a cpv. 2 WaG) o in caso di eventi straordinari (art. 37 cpv. 1bis e art. 38a cpv. 2 lett. b in combinato disposto con il cpv. 1 lett. c WaG).
Gli autori
Martin Looser ha studiato diritto all'Università di Berna e ha lavorato come assistente di ricerca presso diverse facoltà di Berna e Basilea. Oggi è partner dello studio ettlersuter Attorneys at Law di Zurigo e rappresenta privati, organizzazioni, aziende e il settore pubblico in questioni di diritto pubblico, in particolare nei settori del diritto ambientale, della pianificazione e dell'edilizia, della legge sull'uguaglianza dei disabili e del diritto degli animali. Svolge anche attività di perizia.
Alexander Lueger ha studiato legge all'Università di Lucerna e ha lavorato per diversi anni presso una cattedra di diritto privato e diritto privato comparato. Dal 2022 è avvocato presso lo studio ettlersuter Attorneys at Law. Fornisce consulenza e contenzioso in materia di diritto pubblico, con specializzazione in diritto ambientale, della pianificazione e dell'edilizia, e di diritto privato.
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