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- I. Storia dell'origine
- II. Contesto
- III. Commento in senso stretto
- Letture consigliate
- Bibliografia
- I materiali
I. Storia dell'origine
1 Dalla revisione totale del 1999, la Costituzione federale ha inserito nell'art. 43 della Costituzione federale, nella sezione 1 del capitolo 1 sui "Rapporti tra Confederazione e Cantoni", una disposizione fondamentale sui compiti dei Cantoni in aggiunta ai compiti della Confederazione (art. 42 Cost.). Dal 2008, l'art. 43a della Cost. stabilisce anche i principi per l'assegnazione e l'adempimento dei compiti. Le versioni precedenti della Costituzione federale non contenevano disposizioni dirette precedenti.
2 Il progetto di Costituzione del 1995 prevedeva norme generali sulla responsabilità cantonale in due punti. In primo luogo, in continuità con la vecchia Costituzione federale, l'art. 3 VE 1995 stabiliva che i Cantoni "esercitano tutti i diritti non conferiti alla Confederazione". D'altra parte, è stato proposto anche l'art. 32 cpv. 1 VE 1995, che recitava: "I Cantoni sono responsabili di tutti i compiti che non sono trasferiti alla Confederazione dalla Costituzione federale". Secondo le note esplicative, quest'ultima disposizione intendeva sancire la "responsabilità sussidiaria" o "l'adempimento sussidiario dei compiti" dei Cantoni e quindi continuare quegli elementi del programma normativo dell'art. 3 che riguardano la divisione dei compiti tra Confederazione e Cantoni.
3 Mentre l'art. 3 VE 1995 parlava di "diritti" cantonali - come l'art. 3 Cost. 1874 - l'art. 32 cpv. 1 VE 1995 parla ora di "compiti" dei Cantoni. Nella procedura di consultazione è stato quindi criticato il fatto che quest'ultima formulazione potrebbe dare un significato diverso al concetto di sovranità dell'art. 3 VE 1995, nel senso di un indebolimento della presunzione di competenza a una divisione dei compiti. Il Consiglio federale ha voluto tenere conto di questa critica nel progetto di Costituzione del 1996. Ha cancellato le disposizioni sui "diritti" cantonali dall'art. 3 Cost. e le ha trasferite nel nuovo art. 35 VE 1995, omettendo deliberatamente la parola "diritti". La disposizione dell'art. 35 VE 1996 recitava quindi: "Nel quadro della Costituzione federale, i Cantoni godono di tutti i diritti sovrani di cui hanno bisogno per adempiere ai loro compiti". Sistematicamente, questa disposizione sulla posizione dei Cantoni è stata collocata dopo quella sui principi di cooperazione tra la Confederazione e i Cantoni.
4 Nelle deliberazioni parlamentari, il Consiglio degli Stati propose un sistema diverso: La "regola classica sulla divisione delle competenze tra i due livelli" dovrebbe precedere i principi di cooperazione tra Confederazione e Cantoni. Inoltre, si dovrebbero evitare termini nuovi e poco chiari come "diritti di sovranità". Il Consiglio degli Stati ha quindi proposto una nuova formulazione per le disposizioni sulla posizione dei Cantoni, che alla fine ha prevalso e corrisponde a quella dell'attuale art. 43 Cost. sotto il titolo marginale "Compiti dei Cantoni". Il Consiglio nazionale ha accolto la proposta del Consiglio degli Stati sia per la formulazione che per il sistema, in quanto chiara e concisa e quindi preferibile a quella del Consiglio federale.
II. Contesto
5 Una ripartizione chiara e inequivocabile delle competenze (generalmente sinonimo del termine competenze) tra la Confederazione e gli Stati costituenti è una componente centrale e indispensabile di una Costituzione federale. Un sistema federale di competenze è solitamente composto da norme astratte di principio e da norme concrete di competenza. Nella Costituzione federale, le prime comprendono le norme chiave dell'art. 3 Cost. (principio della competenza residua dei Cantoni e principio dell'autorizzazione individuale della Confederazione), dell'art. 5a Cost. (principio di sussidiarietà), degli artt. 42-43a Cost. (principi sui compiti della Confederazione e dei Cantoni) e dell'art. 47 Cost. (autonomia dei Cantoni). Le competenze specifiche (federali) nelle singole aree tematiche sono disciplinate principalmente nel Capitolo 2 (Competenze) e nel Capitolo 3 (Regolamenti finanziari) del Titolo 3 della Costituzione federale. Il Tribunale federale decide sui conflitti di competenza tra la Confederazione e i Cantoni ai sensi dell'art. 189 cpv. 2 Cost. in combinato disposto con l'art. 120 cpv. 1 lit. Art. 120 cpv. 1 lett. a LTF. Come la Confederazione, anche i Cantoni devono ricorrere a questa azione in base al diritto costituzionale; il LTF non riconosce un "ricorso all'autonomia" generale, come invece è previsto per i Comuni (cfr. art. 89 cpv. 2 lett. c LTF).
6 Secondo le note marginali, l'art. 42 Cost. si concentra sui compiti della Confederazione, mentre l'art. 43 Cost. si occupa di quelli dei Cantoni. I numerosi spostamenti sistematici e le riformulazioni linguistiche di queste due norme costituzionali nel contesto della loro storia redazionale rivelano la mancanza di chiarezza sul loro contenuto normativo. Di conseguenza, esse ribadiscono l'obbligo della Confederazione e dei Cantoni di adempiere ai propri doveri. Al di là di questo, tuttavia, il significato giuridico e pratico di queste due disposizioni è minimo. Il loro contenuto deriva essenzialmente già dall'art. 3 Cost. Gli artt. 42 e 43 Cost. contribuiscono quindi senza dubbio all'"aumento quasi inflazionistico delle dichiarazioni di principio federaliste".
7 Inoltre, l'art. 43 Cost. deve essere letto insieme alle disposizioni che stabiliscono i principi per l'assegnazione e l'adempimento dei compiti. L'art. 5a Cost. ("Sussidiarietà") e l'art. 43a Cost. ("Principi per la ripartizione e l'adempimento dei compiti dello Stato") trattano specificamente della ripartizione e dell'adempimento dei compiti dello Stato. Inoltre, l'art. 44 cpv. 1 e 2 Cost. obbliga la Confederazione e i Cantoni a sostenersi e considerarsi reciprocamente. Ai sensi dell'art. 48 cpv. 1 Cost. i Cantoni possono cooperare in "compiti di interesse regionale" e concludere accordi intercantonali a tal fine. Infine, ai sensi dell'art. 47 Cost. la Confederazione è tenuta a preservare l'autonomia dei Cantoni e a lasciare loro compiti e fonti di finanziamento sufficienti.
III. Commento in senso stretto
A. Competenze cantonali e compiti cantonali
8 I concetti fondamentali del diritto delle competenze comprendono "compiti" e "responsabilità" o, intesi come sinonimi, "competenze". I diversi significati di "compito" e "competenza" diventano chiari nell'art. 43 della Cost., quando si afferma che i Cantoni stabiliscono quali "compiti" svolgere "nell'ambito delle loro competenze". Il termine "compito" comprende il dovere di emanare una misura o un regolamento ed è incentrato sulla delimitazione della sfera statale da quella sociale. La giurisdizione o competenza, invece, è intesa come autorizzazione ad agire; nelle costituzioni federali serve principalmente a delimitare le sfere d'azione del governo federale e degli Stati costituenti. In linea con questa concezione, la formulazione dell'art. 43 Cost. concede ai Cantoni la libertà di decidere quali azioni intraprendere, nella misura in cui sono autorizzati a farlo dal diritto costituzionale federale.
9 La competenza cantonale, cioè la questione dell'autorizzazione dei Cantoni, deriva dall'art. 3 Cost. il cui principio è ripetuto nell'art. 42 Cost. Con queste disposizioni, la Costituzione dichiara i Cantoni responsabili di tutti i settori non delegati alla Confederazione. I Cantoni hanno una competenza generale sussidiaria. Tuttavia, ciò non implica una presunzione di competenza a favore dei Cantoni. Piuttosto, le competenze assegnate alla Confederazione dalla Costituzione federale devono essere determinate con l'aiuto dei consueti canoni interpretativi; i Cantoni sono responsabili di tutte le altre aree dell'attività statale.
10 In alcuni casi, la Costituzione federale dichiara espressamente la competenza dei Cantoni. Di norma, questa dichiarazione di competenza ha solo un significato dichiarativo, in quanto conferma ciò che è già valido ai sensi dell'art. 3 Cost. Ne sono un esempio l'esplicito ancoraggio delle competenze cantonali in materia di istruzione (art. 62 cpv. 1 Cost.), cultura (art. 69 cpv. 1 Cost.), rapporti tra Stato e Chiesa (art. 72 cpv. 1 Cost.) e protezione della natura e del patrimonio culturale (art. 78 cpv. 1 Cost.). In alcuni casi, la competenza cantonale è anche espressamente menzionata nella Costituzione federale per autorizzare i Cantoni a limitare le libertà garantite dal diritto federale (ad esempio, art. 29a Cost. e art. 94 cpv. 4 Cost.), per stabilire un'eccezione alla competenza federale (ad esempio, art. 54 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 94 cpv. 2 Cost.). 54 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 56 cpv. 1 Cost. sulla conclusione di trattati internazionali), di imporre ai Cantoni l'attuazione di una misura federale (es. art. 74 cpv. 3 Cost. sulla protezione dell'ambiente) o di specificare la competenza cantonale come distinta da quella federale (es. art. 78 cpv. 1 Cost. sulla protezione della natura e del patrimonio culturale).
11 La competenza residua dei Cantoni era al centro della versione originale di questa disposizione (cfr. art. 32 cpv. 1 VE 1995, cfr. N. 2). Tuttavia, l'art. 43 della Cost. pone ora l'accento soprattutto sull'autonomia cantonale. Se i Cantoni sono responsabili di un'area specifica, cioè se sono autorizzati ad agire in un determinato campo di attività, sono loro stessi a stabilire quali compiti svolgere. L'autonomia dei Cantoni in materia di compiti si manifesta sotto due aspetti: in primo luogo, nella libertà di scegliere i propri compiti (N. 12) e, in secondo luogo, nella libertà di determinare la modalità di adempimento dei compiti (N. 13).
B. Ambito e limiti dell'autonomia dei compiti cantonali
12 L'art. 43 Cost. garantisce la libera scelta dei compiti. I Cantoni sono liberi di decidere quali compiti svolgere effettivamente nell'ambito delle loro competenze. In linea di principio, non sono obbligati a esercitare le loro competenze. Decidono autonomamente se e in che misura attivarsi. Questa libera scelta dei compiti è ovviamente sancita anche dall'art. 3 della Costituzione federale e dall'autonomia dei Cantoni, tutelata dall'art. 47 della Cost. Quest'ultima disposizione prevede anche che la Confederazione lasci ai Cantoni un numero sufficiente di compiti propri. Ciò limita le competenze dell'autorità costituzionale federale e protegge l'autonomia dei Cantoni dall'essere completamente compromessa.
13 Non solo il "se", ma anche il "come", cioè le modalità di adempimento dei compiti, sono a discrezione dei Cantoni secondo l'art. 43 Cost. Essi sono liberi di decidere quali misure adottare per adempiere ai loro compiti e quale effetto giuridico attribuire loro. Allo stesso modo, sono liberi di decidere se agire in prima persona o se delegare il compito - nella costituzione cantonale o per legge - ai Comuni o a terzi pubblici o privati. Tuttavia, l'autonomia in merito alle modalità di adempimento deriva anche dall'art. 3 in combinato disposto con l'art. 47 BV. Art. 47 Cost. Un contenuto normativo che vada oltre queste disposizioni costituzionali non è quindi riconoscibile per l'art. 43 Cost. Tuttavia, l'art. 43 Cost. è sistematicamente collocato prima del capitolo sulle competenze e rappresenta un chiaro richiamo all'autonomia dei Cantoni.
14 La formulazione dell'art. 43 Cost. dà anche l'impressione che l'autonomia cantonale non sia soggetta ad alcun limite. Tuttavia, tali limiti derivano non solo dal diritto intercantonale (cfr. art. 48 cpv. 5 Cost.), ma soprattutto dal diritto federale (cfr. art. 49 cpv. 1 Cost.). Numerose limitazioni specifiche del diritto costituzionale federale stabiliscono se e come i Cantoni devono intervenire. Ad esempio, sono espressamente obbligati a svolgere compiti se la Costituzione stabilisce che i Cantoni "provvedono" (ad es. art. 57 Cost. sulla sicurezza, art. 61a Cost. sull'istruzione, art. 81a Cost. sui trasporti pubblici, art. 117a Cost. sull'assistenza medica di base). 117a Cost. sull'assistenza medica di base), i Cantoni "promuovono" (ad esempio l'art. 67a Cost. sull'educazione musicale, l'art. 112b cpv. 2 Cost. sull'integrazione dei disabili, l'art. 117b Cost. sull'assistenza infermieristica) o i Cantoni devono "agire" (ad esempio l'art. 89 cpv. 1 Cost. sulla politica energetica). In alcuni casi, queste disposizioni stabiliscono anche le modalità di adempimento dei compiti. Ad esempio, richiedono una "elevata qualità" dell'istruzione (art. 61a Cost.), dell'assistenza medica di base (art. 117a Cost.) e dell'assistenza infermieristica (art. 117b Cost.). Secondo l'art. 43a cpv. 5 della Cost. tutti i compiti devono essere assolti dai Cantoni in base alle esigenze e all'economicità. La Costituzione federale disciplina anche il caso in cui i Cantoni non adempiano adeguatamente alle loro responsabilità. Nel campo dell'istruzione, ad esempio, la Confederazione ha il potere di emanare i regolamenti necessari se i Cantoni non adottano misure di armonizzazione o non raggiungono gli obiettivi comuni (art. 62 cpv. 4, art. 63a cpv. 5, art. 67a cpv. 2 Cost.). Inoltre, su richiesta dei Cantoni, la Confederazione può dichiarare l'obbligatorietà generale dei trattati intercantonali in determinate aree di competenza o obbligare i Cantoni a partecipare a tali trattati (art. 48a Cost.). In questi casi di competenza federale condizionata, si esercita di fatto una pressione sui Cantoni affinché esercitino le loro competenze.
15 I principi dello Stato di diritto enunciati nell'art. 5 della Cost. costituiscono una barriera costituzionale federale generale all'adempimento dei compiti cantonali. Un quadro restrittivo è fornito anche dalle disposizioni sugli obiettivi statali, come l'art. 41 Cost. sugli obiettivi sociali o l'art. 73 Cost. sulla sostenibilità. Inoltre, i Cantoni sono vincolati dai diritti fondamentali (art. 7-34 Cost.) nell'adempimento dei loro compiti (art. 35 cpv. 2 Cost.). Possono interferire con i diritti fondamentali degli individui solo se esiste una base legale per farlo, se un interesse pubblico giustifica l'interferenza, se l'interferenza è proporzionata e se il contenuto fondamentale è preservato (art. 36 Cost.). Infine, l'art. 94 della Cost. limita il campo d'azione dei Cantoni "in quanto principio organizzativo fondamentale di un ordine economico basato sui principi dell'economia di mercato". Essi sono tenuti a rispettare la libertà economica dell'individuo (cpv. 1), a salvaguardare gli interessi dell'economia nel suo complesso e il benessere (cpv. 2) e ad assicurare condizioni economiche favorevoli ai privati (cpv. 3).
16 Le limitazioni all'autonomia cantonale dei compiti derivano anche dal diritto internazionale. Secondo l'art. 7 della Legge federale sulla partecipazione dei Cantoni alla politica estera, i Cantoni non solo hanno una responsabilità, cioè un'autorizzazione, ma sono anche obbligati ad attuarla (in tempo utile) come compito. In pratica, le convenzioni internazionali sui diritti umani, che i Cantoni devono attuare in modo indipendente, svolgono un ruolo importante.
C. Panoramica dei doveri nelle costituzioni cantonali selezionate
17 A causa della competenza generale sussidiaria e dell'autonomia dei Cantoni derivante dagli artt. 3, 42, 43 e 47 della Cost. non è possibile fornire una panoramica completa dei compiti cantonali (si veda tuttavia l'elenco dei compiti cantonali classici nell'art. 48a cpv. 1 della Costituzione federale). In questa sede ci soffermeremo invece sui compiti stabiliti in alcune costituzioni cantonali, sia per la loro portata che per il loro contenuto. L'art. 51 cpv. 1 Cost. impone ai Cantoni di adottare una Costituzione. Tuttavia, la Costituzione federale non prescrive se e come essi debbano inserirvi i loro compiti. Tuttavia, la stragrande maggioranza delle costituzioni cantonali oggi contiene un catalogo esplicito dei compiti. Tali cataloghi di compiti hanno una funzione informativa, standardizzante e legittimante. Tuttavia, il loro elenco non è esaustivo a causa della responsabilità generale del Cantone ai sensi dell'art. 3 Cost.
18 In alcuni casi, le costituzioni cantonali standardizzano una riserva costituzionale. Di conseguenza, ogni nuovo compito cantonale deve essere espressamente incluso nella Carta costituzionale. In questo senso, il § 90, prima frase della Costituzione del Cantone di Basilea Campagna, ad esempio, prevede che l'assunzione di nuovi compiti cantonali, nella misura in cui questi non siano imposti dalla legge federale, richieda una modifica costituzionale. Altri esempi si trovano nel § 26 cpv. 1 della Costituzione cantonale di Argovia e nel § 63 cpv. 1 della Costituzione cantonale di Turgovia.
19 Come esempio di un catalogo completo di compiti, gli articoli 100-121 della Costituzione cantonale di Zurigo del 27 febbraio 2005 elencano i seguenti compiti cantonali:
ordine pubblico e sicurezza;
pianificazione territoriale, protezione dell'ambiente, del clima, della natura e del patrimonio;
trasporti, approvvigionamento idrico ed energetico;
economia (in particolare PMI e partenariato sociale) e lavoro (compatibilità, opportunità di lavoro e di apprendistato);
agricoltura e silvicoltura;
banca cantonale;
costruzione di alloggi senza scopo di lucro e proprietà di abitazioni, nonché assistenza sociale;
famiglia, giovani e anziani;
assistenza sanitaria;
integrazione (convivenza della popolazione e integrazione degli stranieri);
istruzione, scuole pubbliche e pubbliche, università e formazione professionale e continua;
cultura e sport.
20 Molte altre costituzioni cantonali elencano compiti simili. Alcune di esse si distinguono per il loro contenuto. Ad esempio, la Costituzione cantonale di Berna si impegna per il riposo domenicale (art. 47) e per la cooperazione internazionale e l'aiuto umanitario (art. 54, si veda anche la partecipazione alla "Cooperazione delle Regioni d'Europa"). La Costituzione del Cantone di Friburgo pone la sicurezza materiale, in particolare la prevenzione della povertà (art. 55), in cima al suo catalogo di compiti. Anche il resto del testo costituzionale pone l'individuo al centro, stabilendo la protezione e il sostegno della famiglia (artt. 59-60), la promozione dei giovani e delle relazioni intergenerazionali, nonché il sostegno alle persone vulnerabili e dipendenti (art. 63). Nel Cantone di Basilea Campagna, la promozione dell'edilizia abitativa (senza scopo di lucro) è sancita in dettaglio nella Costituzione (§ 106a). La costituzione del Canton Giura si impegna per la pace sociale (art. 21), la promozione delle donne (art. 44) e la protezione dei consumatori (art. 52), quella del Canton Vaud per l'integrazione delle persone disabili (art. 61) e la protezione dal fumo passivo (art. 65a), quella del Canton Argovia per luoghi adatti alle minoranze etniche non sedentarie (art. 48) e quella dei Cantoni Sciaffusa e Grigioni per "attività ricreative significative" (rispettivamente art. 92 e art. 91).
21 L'ampio spettro di compiti cantonali sanciti è espressione dell'autonomia dei Cantoni. È vero che le costituzioni cantonali contengono occasionalmente compiti che rispondono a preoccupazioni specifiche della popolazione cantonale. In linea di principio, tuttavia, i cataloghi dei compiti nelle varie costituzioni cantonali mostrano un alto grado di accordo, senza che si possano individuare differenze regolari che potrebbero essere attribuite a caratteristiche cantonali come la topografia o la struttura della popolazione. Tuttavia, un'analisi giuridica comparativa delle costituzioni cantonali mostra anche che esse sono aperte allo sviluppo di nuovi compiti che rispondono alle sfide odierne. Nell'ultimo decennio, ad esempio, la protezione del clima e la promozione delle energie rinnovabili hanno trovato spazio in numerose costituzioni cantonali. I compiti sanciti nelle costituzioni cantonali riflettono quindi le attuali aspettative sociali della comunità.
L'autore
Christina Neier, laureata, è ricercatrice post-dottorato presso la Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Zurigo. Ha studiato diritto, economia e scienze sociali a Vienna e ha conseguito il dottorato all'Università di Zurigo. La sua tesi di laurea era incentrata sulla cittadinanza europea. Attualmente sta lavorando alla sua tesi di abilitazione sulla solidarietà nell'Unione europea e negli Stati federali europei, compresa la Svizzera. È sostenuta finanziariamente dalla UZH Alumni FAN (Ernst Göhner Foundation Fellowship) e dalla UZH Postdoc Grant (incl. Suslowa Postdoc Fellowship). È inoltre docente di diritto europeo e pubblico presso diverse università svizzere. Dal 2020 è redattore capo della rivista Swiss Review of International and European Law (SRIEL). Può essere contattata all'indirizzo christina.neier@ius.uzh.ch.
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Vgl. auch die Literaturhinweise zu Art. 42 BV.
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alle abrufbar unter: https://www.bj.admin.ch/bj/de/home/staat/gesetzgebung/archiv/bundesverfassung.html besucht am 15.2.2024.