-
- Art. 3 Cost.
- Art. 5a Cost.
- Art. 6 Cost.
- Art. 10 Cost.
- Art. 16 Cost.
- Art. 17 Cost.
- Art. 20 Cost.
- Art. 22 Cost.
- Art. 29a Cost.
- Art. 30 Cost.
- Art. 32 Cost.
- Art. 42 Cost.
- Art. 43 Cost.
- Art. 43a Cost.
- Art. 55 Cost.
- Art. 56 Cost.
- Art. 68 Cost.
- Art. 60 Cost.
- Art. 75b Cost.
- Art. 77 Cost.
- Art. 96 cpv. 2 lett. a Cost.
- Art. 110 Cost.
- Art. 117a Cost.
- Art. 118 Cost.
- Art. 123b Cost.
- Art. 136 Cost.
- Art. 166 Cost.
-
- Art. 11 CO
- Art. 12 CO
- Art. 50 CO
- Art. 51 CO
- Art. 84 CO
- Art. 143 CO
- Art. 144 CO
- Art. 145 CO
- Art. 146 CO
- Art. 147 CO
- Art. 148 CO
- Art. 149 CO
- Art. 150 CO
- Art. 701 CO
- Art. 715 CO
- Art. 715a CO
- Art. 734f CO
- Art. 785 CO
- Art. 786 CO
- Art. 787 CO
- Art. 788 CO
- Art. 808c CO
- Disposizioni transitorie per la revisione del diritto azionario del 19 giugno 2020
-
- Art. 2 LDP
- Art. 3 LDP
- Art. 4 LDP
- Art. 6 PRA
- Art. 10 LDP
- Art. 11 LDP
- Art. 12 LDP
- Art. 13 LDP
- Art. 14 LDP
- Art. 15 LDP
- Art. 16 LDP
- Art. 17 LDP
- Art. 19 LDP
- Art. 20 LDP
- Art. 21 LDP
- Art. 22 LDP
- Art. 23 LDP
- Art. 24 LDP
- Art. 25 LDP
- Art. 26 LDP
- Art. 10a LDP
- Art. 27 LDP
- Art. 29 LDP
- Art. 30 LDP
- Art. 31 LDP
- Art. 32 LDP
- Art. 32a LDP
- Art. 33 LDP
- Art. 34 LDP
- Art. 35 LDP
- Art. 36 LDP
- Art. 37 LDP
- Art. 38 LDP
- Art. 39 LDP
- Art. 40 LDP
- Art. 41 LDP
- Art. 42 LDP
- Art. 43 LDP
- Art. 44 LDP
- Art. 45 LDP
- Art. 46 LDP
- Art. 47 LDP
- Art. 48 LDP
- Art. 49 LDP
- Art. 50 LDP
- Art. 51 LDP
- Art. 52 LDP
- Art. 53 LDP
- Art. 54 LDP
- Art. 55 LDP
- Art. 56 LDP
- Art. 57 LDP
- Art. 58 LDP
- Art. 59a LDP
- Art. 59b LDP
- Art. 59c LDP
- Art. 62 LDP
- Art. 63 LDP
- Art. 67 LDP
- Art. 67a LDP
- Art. 67b LDP
- Art. 73 LDP
- Art. 73a LDP
- Art. 75 LDP
- Art. 75a LDP
- Art. 76 LDP
- Art. 76a LDP
- Art. 90 LDP
-
- Vorb. zu Art. 1 LPD
- Art. 1 LPD
- Art. 2 LPD
- Art. 3 LPD
- Art. 5 lit. f und g LPD
- Art. 6 cpv. 6 e 7 LPD
- Art. 7 LPD
- Art. 10 LPD
- Art. 11 LPD
- Art. 12 LPD
- Art. 14 LPD
- Art. 15 LPD
- Art. 19 LPD
- Art. 20 LPD
- Art. 22 LPD
- Art. 23 LPD
- Art. 25 LPD
- Art. 26 LPD
- Art. 27 LPD
- Art. 31 cpv. 2 lit. e LPD
- Art. 33 LPD
- Art. 34 LPD
- Art. 35 LPD
- Art. 38 LPD
- Art. 39 LPD
- Art. 40 LPD
- Art. 41 LPD
- Art. 42 LPD
- Art. 43 LPD
- Art. 44 LPD
- Art. 44a LPD
- Art. 45 LPD
- Art. 46 LPD
- Art. 47 LPD
- Art. 47a LPD
- Art. 48 LPD
- Art. 49 LPD
- Art. 50 LPD
- Art. 51 LPD
- Art. 54 LPD
- Art. 57 LPD
- Art. 58 LPD
- Art. 60 LPD
- Art. 61 LPD
- Art. 62 LPD
- Art. 63 LPD
- Art. 64 LPD
- Art. 65 LPD
- Art. 66 LPD
- Art. 67 LPD
- Art. 69 LPD
- Art. 72 LPD
- Art. 72a LPD
-
- Art. 2 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 6 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 7 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 8 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 9 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 11 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 12 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 25 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 29 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 32 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 33 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 34 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
COSTITUZIONE FEDERALE
ORDINANZA RELATIVA AI DISPOSITIVI MEDICI
CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
LEGGE FEDERALE SUL DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO
CONVENZIONE DI LUGANO
CODICE DI PROCEDURA PENALE
CODICE DI PROCEDURA CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI DIRITTI POLITICI
CODICE CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI CARTELLI E ALTRE LIMITAZIONI DELLA CONCORRENZA
LEGGE FEDERALE SULL’ASSISTENZA INTERNAZIONALE IN MATERIA PENALE
LEGGE FEDERALE SULLA PROTEZIONE DEI DATI
LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
LEGGE SUL RICICLAGGIO DI DENARO
- I. Introduzione
- II. Influenza dei requisiti internazionali
- III. Contenuto normativo
- Bibliografia
- I Materiali
I. Introduzione
1 L'Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (Money Laundering Reporting Office Switzerland, di seguito “MROS”) è l'ufficio centrale di comunicazione dei casi sospetti di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo in Svizzera e svolge i compiti di una Financial Intelligence Unit (FIU). FIU è il termine utilizzato a livello internazionale per indicare le agenzie governative responsabili delle indagini sulle transazioni finanziarie nella lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. L'UIF ha una funzione essenziale nella lotta contro il crimine: rintraccia i beni incriminati e segue il principio “follow the money”. In questo modo contribuisce in modo significativo alla credibilità del sistema antiriciclaggio svizzero e protegge la reputazione della piazza finanziaria svizzera.
2 I compiti e le competenze di OURD derivano dalla Legge sul riciclaggio di denaro (LRD), dall'Ordinanza sull'Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (OURD), dal Regolamento interno di fedpol/MROS, dalle raccomandazioni internazionali del Gruppo d'azione finanziaria internazionale (GAFI) e dagli obblighi nei confronti del Gruppo Egmont. Di conseguenza, i compiti principali di MROS sono: (1) “Intelligence”: MROS riceve le segnalazioni di attività sospette presentate dagli intermediari finanziari e da altri soggetti sottoposti alla LRD in conformità alla Legge sul riciclaggio di denaro e al Codice penale svizzero. L'Ufficio di comunicazione arricchisce queste segnalazioni con informazioni supplementari ed effettua le proprie analisi. Decide poi, caso per caso, se trasmettere o meno le informazioni ottenute a un'autorità di perseguimento penale sotto forma di rapporto. (2) “Cooperazione”: MROS scambia informazioni operative e strategiche con altre autorità nazionali e FIU estere attraverso l'assistenza amministrativa. (3) “Prevenzione”: MROS contribuisce alla valutazione dei rischi nazionali di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo. Conduce analisi strategiche (riconoscendo modelli e tendenze) e condivide i risultati con le autorità, il settore finanziario e il pubblico.
3 L'art. 23 LRD costituisce la base giuridica dell'Ufficio di comunicazione. In linea di principio, stabilisce l'organizzazione, l'analisi delle segnalazioni di attività sospette e i requisiti per la segnalazione e la trasmissione delle informazioni alle autorità di perseguimento penale. Tuttavia, l'art. 23 non va considerato in modo isolato: è strettamente legato agli artt. 9, 11a, 29-32, 35 e 35a LRD, nonché alle raccomandazioni internazionali del GAFI e ai principi del Gruppo Egmont. L'art. 23 LRD non è stato rivisto negli ultimi 25 anni, almeno nella sostanza - gli sviluppi internazionali, ma anche tecnici, hanno in parte superato la sua formulazione. La pratica effettiva di MROS e l'interpretazione dell'art. 23 LRD al momento della sua entrata in vigore sono quindi di fondamentale importanza.
II. Influenza dei requisiti internazionali
A. In generale
4 Il sistema nazionale di difesa contro il riciclaggio di denaro è fortemente influenzato dagli standard internazionali . La Svizzera è membro del Gruppo d'azione finanziaria internazionale (GAFI), fondato nel 1989. Il GAFI è il più importante organismo internazionale per la lotta e la prevenzione del riciclaggio di denaro, del finanziamento del terrorismo e del finanziamento della proliferazione. Stabilisce gli standard in questo settore: un totale di 40 raccomandazioni definiscono regole di condotta uniformi e parametri di riferimento che si applicano all'intero settore finanziario e a tutte le persone e i gruppi professionali coinvolti. Il GAFI adotta regolarmente diversi principi interpretativi, in particolare documenti di “orientamento” e “best practice”. Il GAFI promuove la diffusione di questi standard a livello mondiale e ne monitora l'attuazione nei suoi Stati membri.
5 La Banca Mondiale, il Fondo Monetario Internazionale e il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite hanno riconosciuto le Raccomandazioni del GAFI come standard internazionali, sebbene non costituiscano una legge direttamente vincolante e abbiano quindi solo lo status di soft law. Oltre 180 Paesi in tutto il mondo si sono impegnati ad adottare le Raccomandazioni del GAFI.
6 Per adeguarsi ai cambiamenti degli standard, negli ultimi 25 anni la LRD è stata modificata in modo sostanziale e a più riprese. Anche l'Ufficio di comunicazione è stato influenzato in modo significativo da tali cambiamenti, soprattutto perché diverse raccomandazioni, in primis la 29, ma anche la 1 (valutazione del rischio), la 2 (cooperazione e coordinamento nazionale), la 20 e la 23 (segnalazioni di attività sospette), la 31 (autorità di perseguimento penale e investigative), la 33 (tenuta delle statistiche) e la 40 (cooperazione internazionale), trattano del ruolo e delle attività dell'UIF o vi fanno riferimento direttamente o indirettamente.
B. Raccomandazione GAFI 29 - Unità di informazione finanziaria
7 La Raccomandazione 29 del GAFI si occupa esclusivamente della funzione della FIU e commenta nella nota interpretativa l'organizzazione e la portata dei compiti e del loro adempimento. Lo standard GAFI prevede che ogni Paese abbia un ufficio centralizzato per le segnalazioni di attività sospette - un'Unità di Informazione Finanziaria (UIF). L'UIF è responsabile a livello nazionale della ricezione e dell'analisi delle segnalazioni di attività sospette relative al riciclaggio di denaro, ai reati presupposto e al finanziamento del terrorismo. Essa trasmette i risultati dell'analisi spontaneamente o su richiesta alle autorità competenti.
8 Per adempiere ai propri compiti, una FIU deve essere in grado di ottenere informazioni aggiuntive dai soggetti segnalanti. Deve inoltre avere un accesso il più possibile diretto e completo alle informazioni pertinenti delle autorità (procura, polizia, autorità di vigilanza, altre autorità amministrative, ecc.), nonché l'accesso a fonti pubbliche e, se necessario, a banche dati disponibili in commercio.
9 Una FIU deve anche essere operativamente autonoma, ossia deve essere in grado di agire in modo indipendente e non vincolato da istruzioni nelle sue attività principali - ricezione di segnalazioni, definizione delle priorità e triage, reperimento di informazioni, tipo e modalità di analisi e metodi di analisi, gestione dei dati, trasmissione e scambio di informazioni, nonché cooperazione con altre autorità. Una caratteristica essenziale dell'autonomia è che la UIF disponga di adeguate risorse finanziarie, umane e tecniche per poter svolgere i propri compiti. L'indipendenza operativa non significa necessariamente che una FIU debba essere un'autorità indipendente. Può essere parte di un'autorità esistente - in questo caso, però, occorre garantire che i compiti principali della FIU siano separati da quelli dell'altra autorità. Lo stesso vale per il trattamento dei dati. L'UIF deve assicurare che la sicurezza dei dati ricevuti sia garantita e che solo i dipendenti dell'UIF possano accedere ai sistemi di elaborazione dati e alle applicazioni informatiche pertinenti.
10 Infine, la Raccomandazione 29 del GAFI richiede anche che la FIU applichi i principi del Gruppo Egmont nello scambio internazionale di informazioni. Di fatto, lo standard GAFI richiede che la FIU diventi un membro permanente del Gruppo Egmont.
C. Adesione al Gruppo Egmont e rispetto dei principi Egmont
11 Dal 1998 MROS è membro del Gruppo Egmont, fondato nel 1995 e che attualmente riunisce 177 FIU in tutto il mondo. Questa organizzazione consente uno scambio di informazioni internazionale, sicuro, rapido e legalmente consentito per combattere il riciclaggio di denaro. Per una piazza finanziaria delle dimensioni e dell'importanza della Svizzera, l'adesione al Gruppo Egmont è fondamentale e non ci sono alternative. L'ammissione e il mantenimento dell'adesione sono legati a rigidi criteri di qualificazione. L'adesione conferisce a una FIU una sorta di marchio di qualità e garantisce uno scambio di informazioni sicuro e standardizzato a livello internazionale. L'adesione fa ora parte anche degli standard del GAFI. Inoltre, alcune FIU sono disposte a scambiare informazioni solo attraverso l'“Egmont Secure Web” - un sistema di informazione elettronica sicura - che richiede l'adesione al Gruppo Egmont.
12 Nel 2018 il Gruppo Egmont ha pubblicato una pubblicazione sull'indipendenza operativa: “Understanding FIU Operational Independence and Autonomy”. Il capitolo 6 descrive le caratteristiche di una FIU indipendente. In sostanza, i requisiti del Gruppo Egmont in termini di autonomia operativa vanno oltre la Raccomandazione 29 del GAFI. In particolare, lo standard Egmont richiede la separazione fisica della FIU dalle altre autorità statali. Anche la nomina del personale, l'autorità di bilancio e la possibilità di viaggiare per affari ufficiali sono regolamentati in modo più restrittivo e devono essere decisi in via definitiva a livello di UIF. Anche la nomina e la revoca del capo della FIU sono soggette a criteri speciali che non corrispondono necessariamente ai requisiti della legge sul personale della rispettiva giurisdizione. Il Gruppo Egmont fornisce una lista di controllo con i criteri rilevanti per l'autovalutazione dell'indipendenza e dell'autonomia operativa.
13 Le FIU che non si conformano più sufficientemente ai principi del Gruppo Egmont, in costante evoluzione, e/o li violano sono soggette a una procedura di non conformità per mancato rispetto dei principi, che prevede avvertimenti, sospensioni e, in ultima istanza, l'espulsione dal Gruppo Egmont se non si pone rimedio ai deficit individuati.
D. Rapporto tra soft law e diritto nazionale
14 La soft law è caratterizzata dal fatto che non proviene da una delle fonti formali del diritto internazionale menzionate nell'art. 38 dello Statuto della CIG e non è quindi giuridicamente vincolante. Piuttosto, sostiene o integra il diritto. La natura non vincolante della soft law significa che la sua inosservanza non comporta alcuna responsabilità dello Stato in questione ai sensi del diritto internazionale e che le rappresaglie sono inammissibili ai sensi del diritto internazionale. Tuttavia, le ritorsioni o gli elenchi rimangono consentiti. La soft law può assumere la forma di risoluzioni, dichiarazioni, raccomandazioni e codici di condotta di organizzazioni internazionali, standard, buone prassi, principi e accordi giuridicamente non vincolanti (ad esempio, memorandum d'intesa). Un'indicazione importante dell'esistenza di una soft law è l'esistenza di una procedura di monitoraggio (le cosiddette procedure di follow-up) sull'osservanza dei requisiti contenuti nelle normative pertinenti.
15 Il GAFI non è un'organizzazione internazionale nel senso del diritto internazionale, ma un organo puramente politico, per cui le sue raccomandazioni e pubblicazioni non hanno un effetto direttamente vincolante sugli Stati coinvolti e quindi costituiscono solo una “soft law”. Tuttavia, il GAFI e i suoi Stati membri si aspettano chiaramente che le loro raccomandazioni vengano seguite. Il GAFI si assicura che le sue raccomandazioni siano prese sul serio e rispettate attraverso autovalutazioni annuali da parte degli Stati membri e valutazioni dei Paesi, effettuate periodicamente da valutatori di altri Stati membri (le cosiddette “valutazioni reciproche”). Tre volte all'anno, il GAFI pubblica liste di Paesi che presentano deficit strategici nella lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo o che non rispettano le sue raccomandazioni: Tutte le giurisdizioni che rappresentano un rischio per il sistema finanziario internazionale e che ostacolano o addirittura impediscono gli sforzi internazionali per combattere il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo finiscono nella cosiddetta “lista nera”. Nel frattempo, la cosiddetta “lista grigia” comprende tutte quelle giurisdizioni che non hanno compiuto sufficienti progressi nel colmare i deficit o non si sono impegnate in un piano d'azione sviluppato congiuntamente con il GAFI.
16 L'inclusione nella lista nera non ha conseguenze dirette per il Paese inserito nell'elenco: il GAFI non può imporre misure direttamente severe. Tuttavia, invita i suoi Stati membri e le altre giurisdizioni a prendere contromisure nei confronti di questi Paesi per proteggere il sistema finanziario internazionale dai rischi di riciclaggio di denaro o di finanziamento del terrorismo. Per quanto riguarda i Paesi della lista grigia, il GAFI invita i suoi Stati membri a tenere conto dei rischi posti dalle carenze individuate. Questi inviti sono ancorati nella Raccomandazione 19 del GAFI e sono quindi parte integrante dello standard GAFI e quindi coperti dalla revisione periodica del GAFI. Attraverso una raccomandazione indipendente, il GAFI dispone quindi di un forte strumento di pressione per costringere i Paesi membri a conformarsi al suo comportamento.
17 Il “sistema sanzionatorio” del GAFI si basa quindi sul principio del “naming and shaming”. Chi non si adegua alle raccomandazioni del GAFI viene messo alla gogna e deve aspettarsi contromisure o vessazioni da parte degli altri Stati membri. Lo stesso vale per il Gruppo Egmont. L'inosservanza dei Principi Egmont può portare all'esclusione dal Gruppo Egmont, il che influisce anche sulla Raccomandazione 29 del GAFI o costituisce una violazione dello standard GAFI.
18 La Svizzera è una delle principali piazze finanziarie del mondo. Il settore finanziario rappresenta un settimo del valore aggiunto lordo della Svizzera. Circa il 10% di tutti i posti di lavoro in Svizzera dipende direttamente o indirettamente dal settore finanziario. La piazza finanziaria svizzera è un importante pilastro dell'economia svizzera. L'attrattiva della piazza finanziaria svizzera si basa su una gamma di servizi finanziari ben funzionanti e su una reputazione impeccabile. Qualsiasi contromisura adottata da altri Paesi avrà un impatto negativo sulla piazza finanziaria svizzera e quindi sull'economia svizzera. È quindi necessario evitare violazioni degli standard GAFI e dei Principi Egmont. Nell'interesse di una piazza finanziaria funzionante e credibile, la Svizzera è quindi di fatto costretta a trasformare la soft law nell'ambito della regolamentazione dei mercati finanziari in diritto nazionale.
III. Contenuto normativo
A. Organizzazione - MROS come parte di fedpol (cpv. 1)
1. Integrazione di MROS in fedpol
19 In base ai suoi compiti e alle sue competenze, l'Ufficio di comunicazione è un'autorità di gestione amministrativa con compiti speciali, che non dispone di competenze di polizia, ossia di misure coercitive. Le sue competenze consistono nell'analisi e nella valutazione delle informazioni segnalate e ottenute. L'Ufficio di comunicazione non è né un'autorità di polizia né un'autorità giudiziaria, ma è affiliato a fedpol.
20 Secondo il cpv. 1, l'Ufficio federale di polizia fedpol è responsabile dell'Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro. Nella traduzione francese della legge, si parla di “gérer”, che ha piuttosto il significato di “amministrare”. Il significato di "gestire ‘ o ’gérer ” non è ulteriormente specificato nella legge e nell'ordinanza. La questione della subordinazione e quindi del grado di indipendenza dell'ufficio di segnalazione è rilevante. In sostanza, una FIU deve essere indipendente nei suoi processi operativi fondamentali e decidere autonomamente nelle sue analisi dei casi se e cosa trasmettere alle forze dell'ordine e ad altre autorità nazionali e internazionali. Deve inoltre essere garantita in ogni momento la protezione delle fonti dei segnalanti. È quindi necessaria una corrispondente separazione o emancipazione di fedpol dal resto dell'amministrazione centrale.
21 Nel suo rapporto del 20 dicembre 2021, il CDF afferma che la questione dell'indipendenza non deve essere interpretata in modo troppo assoluto. È infatti opportuno che MROS e gli altri settori di fedpol collaborino strettamente nella lotta contro il riciclaggio di denaro. Questo era anche il parere del legislatore quando ha assegnato MROS all'allora Ufficio federale di polizia (oggi fedpol). MROS potrebbe beneficiare dell'infrastruttura di fedpol. Questo modello è più favorevole rispetto al mantenimento di un'unità amministrativamente indipendente. MROS riceve da fedpol le risorse finanziarie e umane di cui ha bisogno per svolgere i suoi processi fondamentali. Il CDF ha tuttavia raccomandato a fedpol e a MROS di elaborare un regolamento interno simile a quello della revisione interna dei dipartimenti e degli uffici e di dare una risposta definitiva alla domanda su cosa comporti la “gestione” di MROS da parte di fedpol ai sensi dell'art. 23 cpv. 1 LRD.
22 fedpol e MROS hanno attuato la raccomandazione del CDF nel 2022 e hanno emanato un regolamento d'affari. Nel rapporto annuale di MROS per il 2022 si legge quanto segue: “La sfida è stata quella di chiarire il più possibile la delimitazione dei compiti tra fedpol e MROS, al fine di soddisfare al meglio i requisiti del GAFI e del Gruppo Egmont”. D'altro canto, l'organizzazione amministrativa generale e l'integrazione organizzativa e gerarchica di MROS in fedpol, chiaramente ancorata nella legge, non potevano essere compromesse da regolamenti. In altre parole, le norme procedurali/regolamentari devono inserirsi nel quadro dell'organizzazione amministrativa generale”. Il regolamento interno entrato in vigore il 1° novembre 2022 si basa su quattro pilastri centrali:
23 Sezione 1 - Organizzazione: in quanto dipartimento, l'Ufficio di comunicazione è collegato, dal punto di vista organizzativo e gerarchico, alla Direzione della prevenzione della criminalità e del diritto (CPR). Il capo dell'Ufficio di comunicazione è responsabile della gestione, del controllo e della supervisione della gestione operativa di MROS. In quanto parte di fedpol, MROS è soggetto a tutte le disposizioni e direttive organizzative, personali e amministrative dell'Amministrazione federale, del DFGP e di fedpol.
24 Sezione 2 - Compiti operativi di MROS: Il compito principale è quello di ricevere le segnalazioni di attività sospette, analizzare e trasmettere le informazioni alle autorità di perseguimento penale competenti e fornire assistenza amministrativa a livello nazionale e internazionale. Inoltre, MROS è membro del Gruppo Egmont, esercita i diritti e i doveri connessi, ossia partecipa alle riunioni, ai gruppi di lavoro e ai gruppi di esperti necessari, intrattiene relazioni attive con le FIU all'estero ed è autorizzato a concludere memorandum d'intesa (MoU) con gli uffici partner stranieri. Inoltre, MROS funge anche da unità specializzata nella lotta al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo e svolge una serie di compiti preventivi (sensibilizzazione degli intermediari finanziari, partecipazione a gruppi di esperti, svolgimento di corsi di formazione e aggiornamento, ecc.) Conduce analisi strategiche e condivide e pubblica i propri risultati con altre autorità, con il settore finanziario e con terzi. MROS gestisce un proprio sistema di elaborazione dati.
25 Clausola 3 - Indipendenza operativa di MROS: MROS decide autonomamente in merito all'adempimento dei compiti di cui alla cifra 2 e alle relative priorità. Decide in merito all'impiego delle risorse umane messe a sua disposizione. Inoltre, stabilisce autonomamente le priorità tematiche (triage, prioritizzazione, ecc.). Per quanto riguarda la questione delle risorse finanziarie e umane, il regolamento interno precisa che fedpol le mette a disposizione per i compiti che MROS deve svolgere, rispettando i requisiti organizzativi e di bilancio dell'Amministrazione federale. Altri punti del regolamento riguardano l'impiego del personale, la protezione delle informazioni e gli spostamenti.
26 Clausola 4 - Verifica dell'indipendenza operativa: infine, il regolamento interno contiene disposizioni in materia di revisione e di escalation. Di conseguenza, l'Ispettorato finanziario della Segreteria generale del Dipartimento di giustizia e polizia (FISP) verifica periodicamente l'indipendenza operativa di MROS, redige un rapporto e, se necessario, formula raccomandazioni. Il FISP funge anche da autorità di giudizio in caso di ambiguità su questioni di indipendenza.
27 Con il regolamento interno, MROS e fedpol dispongono ora di chiari criteri di demarcazione per quanto riguarda le attività di MROS. L'adozione del regolamento interno è stata valutata positivamente da un audit del Gruppo Egmont, svoltosi nel 2022.
2. Attuazione dei requisiti internazionali nel diritto nazionale
28 Il GAFI ha controllato la Svizzera per la quarta volta nel 2016 e ha condotto un follow-up nel 2020. In entrambi i rapporti, il GAFI ha dichiarato che MROS è conforme alla Raccomandazione 29 sull'indipendenza operativa. Anche il CDF è giunto a una conclusione simile nel suo rapporto: “MROS è adeguatamente integrato nelle strutture e nei processi di fedpol”. Il CDF non ha individuato alcuna situazione in cui fedpol abbia violato la necessaria indipendenza operativa di MROS”.
29 Solo il Gruppo Egmont ha espresso alcune critiche in merito all'indipendenza nella sua revisione in loco condotta nel 2022. Il gruppo è giunto alla conclusione che MROS è “conforme” ai principi Egmont. Tuttavia, ha anche affermato che la mancanza di autorità di bilancio di MROS, la mancanza di una chiara allocazione delle risorse umane a favore di MROS e la mancanza di regole concrete per la nomina e la revoca del capo di MROS devono essere classificate come problematiche dal punto di vista dell'indipendenza di una FIU. Ciò crea un noto potenziale di conflitto tra MROS e fedpol.
30 La questione dell'indipendenza sarà ancora una volta un tema della prossima 5a revisione nazionale del GAFI, che sarà condotta dalla fine del 2026 al 2028. A differenza dell'ultima revisione nazionale del 2016, in questo caso l'attenzione non si concentrerà solo sull'attuazione tecnica della Raccomandazione 29 nella legislazione nazionale, ma piuttosto sull'efficacia. Di conseguenza, l'indipendenza operativa sarà misurata in base alle attività di MROS, in particolare alla libera interazione di MROS con le altre autorità nazionali, le organizzazioni partner estere e il settore finanziario.
B. Analisi delle segnalazioni di attività sospette - “intelligence” (cpv. 2)
1. Principio
31 Il compito principale di MROS è quello di analizzare le segnalazioni in entrata. Gli intermediari finanziari ai sensi dell'art. 2 LRD, le autorità di vigilanza competenti per il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo (FINMA, CFCG, BAZG, GESPA) e le autorità di vigilanza parastatali (OAD e organizzazioni di vigilanza) nonché i commercianti ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. b in combinato disposto con l'art. 8a LRD e i loro revisori (cfr. art. 1 cpv. 2 lett. a OURD) hanno l'obbligo e/o il diritto di effettuare segnalazioni. La cerchia dei soggetti tenuti alla comunicazione è quindi limitata. Non è prevista la possibilità di effettuare segnalazioni da parte di terzi (ad es. cittadini interessati, aziende, media, ecc.): MROS non è autorizzato ad accettare le segnalazioni di tali soggetti e a trattarne il contenuto.
32 In Svizzera vige un sistema di segnalazione di tipo qualitativo, vale a dire che una segnalazione si basa su un sospetto fondato e non su soglie quantitative che, se superate, fanno scattare la trasmissione automatica a MROS. Gli intermediari finanziari e gli altri soggetti segnalanti sono parte integrante del sistema di segnalazione in quanto controllano, valutano ed elaborano il contenuto delle transazioni potenzialmente sospette prima di trasmetterle a MROS. L'Ufficio di comunicazione non deve essere sommerso da segnalazioni di transazioni sospette non sufficientemente motivate. Si può quindi presumere che i segnalanti soddisfino i requisiti formali minimi di cui agli artt. 3 e 3a OURD e che i fatti comunicati siano in una certa misura comprovati (cfr. art. 3 cpv. 1 lett. h OURD). MROS respinge le comunicazioni di sospetto formalmente errate e infondate. L'Ufficio di comunicazione conferma la ricezione di una comunicazione solo dopo aver ricevuto tutte le informazioni e i documenti ai sensi degli artt. 3 e 3a OURD; una comunicazione si considera pertanto inoltrata solo dopo che l'Ufficio di comunicazione ha emesso un avviso di ricevimento.
33 L'obiettivo principale dell'attività di analisi di MROS è quello di chiarire se il sospetto che ha portato alla segnalazione è fondato o meno. L'obiettivo principale dell'attività di analisi dell'Ufficio di comunicazione è quello di chiarire se il sospetto che ha portato alla segnalazione è fondato o meno. In questa cosiddetta analisi operativa, le informazioni disponibili e ottenibili vengono utilizzate per identificare obiettivi specifici (ad esempio persone, beni, reti e associazioni criminali), tracciare determinate attività o transazioni e stabilire collegamenti tra questi obiettivi e possibili proventi di reati, riciclaggio di denaro, reati presupposto o finanziamento del terrorismo. Il punto di partenza è sempre una segnalazione di attività sospetta da parte di un intermediario finanziario o una segnalazione (informazione spontanea o inchiesta) da parte di un ufficio partner internazionale (FIU estera). Sono quindi necessarie informazioni di base. MROS non ha la facoltà di intervenire di propria iniziativa, ad esempio sulla base di segnalazioni dei media.
34 Se è disponibile un'informazione di base, l'Ufficio di comunicazione può prendere il "filo rosso ”, utilizzare le informazioni disponibili nel proprio sistema di elaborazione dati goAML e utilizzare gli strumenti per ottenere ulteriori informazioni. La possibilità di ottenere ulteriori informazioni dall'intermediario finanziario che effettua la segnalazione e dagli istituti terzi sospettati di essere coinvolti è fondamentale ai sensi dell'art. 11a LRD. Tuttavia, esistono anche altri strumenti per ottenere informazioni, come l'assistenza amministrativa nazionale, il reperimento di informazioni dalle banche dati giudiziarie e di polizia, l'ottenimento di informazioni tramite la rete Egmont e l'OSINT (si veda la sezione III.B.2).
35 Lo standard del GAFI prevede che i MROS conducano analisi operative e strategiche . L'analisi strategica utilizza le informazioni disponibili e ottenibili, compresi i dati che possono essere forniti da altre autorità, per identificare tendenze, metodi e modelli relativi al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo. Queste informazioni vengono poi utilizzate per identificare le minacce e i punti deboli del meccanismo di difesa e per attivare le contromisure. I vantaggi non si limitano a MROS: le informazioni ottenute sono destinate a servire anche altre autorità e il settore finanziario.
36 L'analisi strategica è sancita dall'art. 1 cpv. 2 lett. f OURD. Fino alla modifica dell'OURD del 1° gennaio 2016, né la LRD né l'ORD contenevano un riferimento esplicito all'analisi strategica. Oggi MROS svolge analisi strategiche soprattutto nell'ambito della preparazione di analisi dei rischi settoriali e nazionali. Analizza anche fenomeni specifici. Ne è un esempio l'“Alert” nel settore del finanziamento del terrorismo, che MROS ha indirizzato al settore finanziario nel tardo autunno/inverno del 2023. A partire da gennaio 2025, MROS prevede di fornire al settore finanziario costellazioni di casi anonimizzati attraverso un database tipologico pubblico e basato sul web. Un altro campo di attività per l'analisi strategica è il partenariato pubblico-privato (PPP), che ha iniziato a operare nel novembre 2024 con il nome di “Swiss FIPPP”. Quest'ultimo è finalizzato allo scambio di informazioni su tendenze, metodi e tipologie.
2. Strumenti di analisi - la “cassetta degli attrezzi” di MROS
37 Affinché MROS possa fornire un quadro il più possibile completo delle transazioni e delle reti presumibilmente incriminate, nell'analisi delle comunicazioni di sospetto ha bisogno del maggior numero possibile di fonti di informazione aggiuntive rispetto alla comunicazione iniziale. MROS ha accesso a determinate informazioni supplementari in due modi diversi. In primo luogo, ha accesso a diverse banche dati. In secondo luogo, può richiedere informazioni agli intermediari finanziari e alle autorità nazionali ed estere a determinate condizioni.
a. Informazioni dagli intermediari finanziari
38 Oltre alle informazioni iniziali - la comunicazione di sospetto - anche le altre informazioni finanziarie che MROS può richiedere all'intermediario finanziario che effettua la segnalazione e a intermediari terzi sulla base dell'art. 11a LRD sono elementi essenziali per l'analisi delle transazioni. Oggi le reti criminali sono presenti a livello internazionale con strutture annidate e trasversali alle istituzioni. Per creare un quadro il più possibile completo, è essenziale che MROS recuperi tutte le informazioni disponibili presso gli intermediari finanziari e ne tenga conto nell'analisi. Oggi MROS può ottenere informazioni dagli intermediari finanziari in tre costellazioni:
39 L'art. 11a cpv. 1 LRD offre a MROS la possibilità di ottenere ulteriori informazioni dall'istituto di comunicazione . L'obbligo di comunicazione si estende a tutte le informazioni di cui l'Ufficio di comunicazione necessita per la sua analisi e che sono disponibili presso l'intermediario finanziario. Per informazioni disponibili si intendono le informazioni che sono disponibili o che possono essere ottenute dalle entità di una società soggetta alla giurisdizione svizzera. Secondo l'opinione espressa in questa sede, il diritto di divulgazione di MROS va oltre la semplice richiesta di informazioni da parte di chi ha presentato una comunicazione di sospetto incompleta. Questo è già chiaro dalla formulazione della disposizione legale e anche dalla Raccomandazione 29 del GAFI, che fa riferimento a “informazioni supplementari da parte degli enti segnalanti”. Tuttavia, l'Ufficio di comunicazione deve essere in grado di richiedere ulteriori informazioni all'istituto di comunicazione sulla base di un'analisi da esso avviata, che comprende anche informazioni provenienti da altre fonti e non solo quelle contenute nella comunicazione. Un'interpretazione diversa sarebbe contraria al compito di MROS di effettuare analisi approfondite.
40 L'art. 11a cpv. 2 LRD prevede che l'Ufficio di comunicazione possa richiedere informazioni anche all'intermediario terzo , se dall'analisi emerge che quest'ultimo è o è stato coinvolto in qualche modo nella transazione o nella relazione d'affari oggetto dell'indagine. Il presupposto è che l'indicazione del coinvolgimento dell'intermediario terzo derivi da una segnalazione di attività sospetta pervenuta a MROS. L'ambito di applicazione dell'obbligo di comunicazione di cui al cpv. 2 è identico a quello del cpv. 1.
41 Infine, l'art. 11a cpv. 2bis LRD prevede che MROS possa richiedere informazioni agli intermediari finanziari anche sulla base di informazioni provenienti dalle autorità estere partner. È irrilevante se le informazioni provenienti dall'UIF estera siano una richiesta o un'informazione spontanea. È altresì irrilevante che l'Ufficio di comunicazione abbia già ricevuto una segnalazione di attività sospetta da parte di un soggetto segnalante nello stesso contesto. Anche la portata dell'obbligo di comunicazione di cui al cpv. 2bis è in linea con i cpv. 1 e 2.
b. Accesso alle banche dati giudiziarie e di polizia
42 Per l'analisi operativa delle segnalazioni, l'Ufficio di comunicazione si basa principalmente sull'applicazione goAML, ossia cerca nei propri dati collegamenti e altri indizi che portano poi a ulteriori fasi di analisi e interrogazioni. Inoltre, MROS dispone anche di diritti di accesso a diverse banche dati ufficiali per verificare se le persone fisiche e giuridiche menzionate nelle informazioni ricevute sono già note alle autorità.
43 L'art. 35a cpv. 1 LRD autorizza MROS ad accedere alle seguenti banche dati di polizia e giudiziarie mediante una procedura di ricerca e a verificare se le persone in questione sono elencate (“hit/no-hit”): (1) Indice nazionale di polizia; (2) Sistema centrale di migrazione (ZEMIS); (3) Casellario giudiziario automatizzato (VOSTRA); (4) Sistema d'informazione sulla sicurezza dello Stato (ISIS - trasferito a IASA INDEX [NDB]); (5) Sistema di gestione delle persone, degli archivi e delle imprese nell'ambito dell'assistenza giudiziaria in materia penale (TROVA).
44 L'art. 35 cpv. 2 LRD consente a MROS di accedere ai sistemi d'informazione di cui al cpv. 1 nella misura prevista dalle disposizioni applicabili al rispettivo sistema d'informazione. Ad esempio, MROS può accedere a tutte le informazioni contenute nell'indice di polizia. Per ZEMIS e VOSTRA, IASA INDEX (NDB) e TROVA valgono diritti di accesso specifici o diversi, vale a dire che è possibile accedere solo a una parte dei dati.
45 Inoltre, MROS può accedere ad altri sistemi informativi sulla base di una legislazione specializzata (ad esempio, RUMACA). Attualmente esistono diritti di accesso di vario grado a 15 banche dati giudiziarie e di polizia.
c. Informazioni provenienti dall'assistenza amministrativa internazionale
46 Gli uffici partner esteri (FIU) sono un'importante fonte di informazioni per le analisi operative di MROS. La maggior parte delle segnalazioni di attività sospette ha un collegamento internazionale. MROS può inviare richieste di informazioni alle FIU estere. L'Ufficio di comunicazione beneficia anche delle informazioni e delle richieste spontanee in arrivo, che spesso contengono indizi e informazioni preziose e che possono quindi far progredire l'analisi in corso. Lo scambio di informazioni tra MROS e le sue controparti estere è disciplinato dall'art. 30 LRD e dai Principi di Egmont. Nello scambio di informazioni vanno rispettati in ogni caso i principi di specialità (solo a scopo di analisi), reciprocità e riservatezza. Inoltre, le informazioni ricevute sono soggette a una clausola di diffusione, vale a dire che l'autorità estera stabilisce a chi possono essere trasmesse le informazioni.
d. Informazioni provenienti dall'assistenza amministrativa nazionale
47 Anche le informazioni provenienti dall'assistenza amministrativa nazionale possono completare il quadro di un'analisi o renderla possibile. Dal 2020 MROS ha registrato un aumento costante di informazioni in questo ambito. In linea di principio è possibile uno scambio con qualsiasi autorità svizzera, a condizione che siano soddisfatti i requisiti di cui agli artt. 29, 29a e 29b LRD.
48 Gli art. 29 cpv. 1 e 29b LRD disciplinano l'assistenza amministrativa nazionale tra MROS e le diverse autorità e organi di vigilanza. Le autorità citate nella legge possono fornirsi reciprocamente “tutte le informazioni” necessarie per “l'applicazione della LRD”. Si tratta di una disposizione facoltativa. L'autorità interessata dalla richiesta di MROS decide autonomamente se fornire le informazioni richieste.
49 L'art. 29 cpv. 2 LRD prevede che l'Ufficio di comunicazione possa ottenere da tutte le autorità svizzere le informazioni necessarie per l'analisi del riciclaggio di denaro, dei reati presupposti, della criminalità organizzata o del finanziamento del terrorismo. Oltre alle informazioni finanziarie, sono comprese anche le informazioni relative a procedimenti penali, amministrativi e di infrazione, comprese quelle relative a procedimenti in corso. A differenza del cpv. 1, è previsto l 'obbligo di consegnare queste informazioni a spese delle autorità richieste. Nella pratica, tuttavia, le autorità cantonali e comunali in particolare sono molto riluttanti a divulgare le informazioni. Non hanno molta familiarità con l'art. 29 cpv. 2 LRD.
50 Infine, l'art. 29a LRD prevede che le autorità penali comunichino a MROS tutte le decisioni emesse sulla base di una segnalazione fondata sull'art. 23 cpv. 4 LRD. L'art. 29a LRD prevede inoltre che MROS sia informato sui procedimenti in corso e che gli vengano notificate le sentenze e le decisioni di archiviazione, con le relative motivazioni, qualora vi sia un nesso con il riciclaggio di denaro, i suoi reati preliminari, la criminalità organizzata o il finanziamento del terrorismo.
e. OSINT e altre fonti di informazione
51 Nel corso della disponibilità globale e in continuo aumento dei dati e della loro messa in rete, l'open source intelligence (OSINT) sta diventando sempre più importante per le analisi delle transazioni e delle reti. Per OSINT si intende la raccolta, l'analisi e la diffusione di informazioni da fonti pubblicamente accessibili in vista di una domanda o di un'analisi specifica. Le fonti OSINT sono: Media tradizionali, social media, siti web, dark web, banche dati offerte commercialmente, registri ufficiali, archivi, statistiche pubblicate da autorità e privati, ecc. Oggi MROS fa anche un uso mirato delle informazioni OSINT. In linea di principio, MROS può utilizzare tutte le informazioni e i dati disponibili al pubblico. Le norme e le restrizioni in materia di protezione dei dati applicabili a MROS si applicano anche a OSINT.
3. Approccio basato sul rischio
52 Il modo di lavorare di MROS è cambiato notevolmente negli ultimi anni. A causa del drastico aumento delle segnalazioni e del volume delle stesse, MROS non può più analizzare ed elaborare tutte le informazioni con lo stesso livello di dettaglio. L'Ufficio di comunicazione stabilisce priorità e si concentra. Dall'introduzione dell'applicazione goAML il 1° gennaio 2020, MROS ha adottato un “approccio basato sul rischio” nella ricezione e nell'elaborazione delle segnalazioni: le segnalazioni in arrivo vengono classificate in base al rischio mediante una "matrice di triage ”, classificate in base alle priorità e analizzate in misura diversa in base a tale classificazione. Il MROS si concentra sulla lotta contro i reati gravi, con particolare attenzione alla criminalità organizzata, al finanziamento del terrorismo e ad alcune forme di criminalità dei colletti bianchi. Nel fare ciò, MROS è guidato anche dalle strategie delle autorità di perseguimento penale, opera in modo orientato al successo e tiene conto dei potenziali rischi di reputazione per la piazza finanziaria svizzera.
53 Nel 2023, una segnalazione su cinque è stata analizzata in modo approfondito. Il restante 80% delle segnalazioni è stato trattato per gradi o utilizzando procedure di analisi olistica (ad esempio, metodi di clustering). Alcune segnalazioni sono state filtrate non appena ricevute. Ciò significa che la segnalazione e le informazioni in essa contenute non vengono più elaborate, ma sono disponibili per un uso successivo nell'applicazione dati goAML. Nel Rapporto annuale 2023, MROS afferma che le sue analisi tendono a contenere un maggior numero di informazioni rispetto al passato, vale a dire che sono composte da diverse segnalazioni e da informazioni aggiuntive ottenute, il che ne ha aumentato la complessità. Anche le segnalazioni di attività sospette che erano già state filtrate in un momento precedente potrebbero essere riattivate a causa di informazioni aggiunte successivamente. Grazie all'approccio basato sul rischio, MROS si sta allontanando dal tradizionale approccio di elaborazione “1 segnalazione uguale 1 segnalazione alle autorità giudiziarie” per passare all'intelligence attiva e alla messa in rete delle informazioni esistenti. L'analisi non si concentra più sulla segnalazione in quanto tale, ma sul suo contenuto informativo.
C. Sistema informativo (cpv. 3)
1. Utilizzo dell'applicazione software “goAML
54 L'Ufficio di comunicazione è tenuto a gestire un proprio sistema di elaborazione dei dati per poter svolgere i propri compiti. L'applicazione software goAML, sviluppata dall'UNODC, è in uso dal 1° gennaio 2020 e sostituisce il sistema precedente GEWA. L'applicazione goAML è una soluzione software completamente integrata che è stata sviluppata appositamente per l'uso da parte delle FIU ed è ora in uso in oltre 60 Paesi in tutto il mondo. L'applicazione viene continuamente sviluppata dall'UNODC in collaborazione con le FIU e dotata di nuove funzionalità. MROS è passato alla versione 5.2 nel 2023; gli intermediari finanziari hanno attualmente un periodo di transizione fino alla fine del 2024 al più tardi per apportare i necessari adeguamenti alle loro interfacce e processi.
55 goAML consente la ricezione elettronica delle segnalazioni di attività sospette. Gli intermediari finanziari hanno a disposizione tre diverse opzioni di trasmissione: (1) trasmissione completamente automatica tramite file XML, (2) una soluzione semiautomatica in cui solo i conti e le transazioni vengono trasmessi tramite file XML e le restanti informazioni vengono inserite tramite un'interfaccia web, e (3) inserimento completamente manuale dei dati tramite l'interfaccia web. Circa il 60% dei rapporti viene trasmesso completamente in formato XML. Questo tipo di trasmissione è meno soggetta a errori rispetto agli altri. Il 75% delle comunicazioni respinte da MROS al momento della ricezione è dovuto a errori di inserimento manuale. Anche le richieste di informazioni ai sensi dell'art. 11a LRD possono essere elaborate interamente tramite goAMD. Anche MROS può comunicare con le autorità tramite goAML. Tutte le comunicazioni ai sensi dell'art. 23 cpv. 4 LRD, compresa la trasmissione dei rapporti di analisi alle autorità di perseguimento penale, nonché la maggior parte delle informazioni spontanee in uscita ai sensi dell'art. 29 LRD sono attualmente trasmesse tramite il canale goAML.
2. Principi di trattamento
56 L'utilizzo di un sistema d'informazione non è fine a se stesso, ma si basa sul catalogo dei compiti e delle competenze di MROS e deve consentire e facilitare l'adempimento dei suoi compiti. Di conseguenza, il sistema informativo può essere utilizzato per i tre compiti fondamentali di intelligence, cooperazione (assistenza amministrativa nazionale e internazionale) e prevenzione (art. 14 OURD). I dati memorizzati nel sistema informativo provengono da fonti di informazione a cui MROS può accedere. Si tratta principalmente di segnalazioni di attività sospette e di informazioni provenienti da indagini basate sull'art. 11a LRD. Tuttavia, sono comprese anche tutte le informazioni provenienti dall'assistenza amministrativa nazionale e internazionale, nonché le indagini e le analisi di MROS in quanto tali (art. 15 OURD).
57 MROS tratta dati particolarmente sensibili ai sensi dell'art. 3 LPD. Tratta dati personali in relazione a transazioni sospette e a persone fisiche e giuridiche sospettate di riciclaggio di denaro, reati preliminari, criminalità organizzata o finanziamento del terrorismo (art. 16 cpv. OURD). Inoltre, nel sistema d'informazione possono essere inserite anche informazioni su terzi, a condizione che servano agli scopi dell'Ufficio di comunicazione (art. 16 cpv. 2 OURD).
58 L'accesso al sistema d'informazione è riservato esclusivamente ai collaboratori di MROS e, per motivi legati al sistema, al personale addetto alla manutenzione (art. 20 OURD). Ciò corrisponde all'applicazione coerente del requisito dell'indipendenza secondo il GAFI e il Gruppo Egmont.
59 I dati memorizzati nel sistema d'informazione vengono conservati per un massimo di 10 anni dal momento in cui vengono registrati da MROS e successivamente cancellati individualmente (art. 28 cpv. 1 OURD). Lo stesso vale per i chiarimenti e le analisi effettuate da MROS.
D. Comunicazione alle autorità di perseguimento penale (cpv. 4)
60 Se, sulla base delle sue analisi, MROS giunge alla conclusione che sussiste un sospetto di riciclaggio di denaro, di reati preliminari, di criminalità organizzata, di finanziamento del terrorismo o di mancanza di diligenza nelle transazioni finanziarie, è tenuto a comunicarlo senza indugio all'autorità di perseguimento penale competente.
61 Le autorità di cui all'art. 12 del CPP sono considerate autorità di perseguimento penale. Ciò significa che, in linea di principio, le segnalazioni possono essere fatte sia al pubblico ministero che alla polizia. Di norma, MROS trasmette le sue segnalazioni ai procuratori pubblici, poiché solo questi ultimi hanno la facoltà di estendere il blocco legale ai sensi dell'art. 10 LRD. Le autorità di polizia dipendono dalla collaborazione delle procure. Considerato il breve periodo di decisione di soli cinque giorni, le autorità di polizia difficilmente sono in grado di decidere in tempo utile se mantenere il blocco dei beni.
62 La giurisdizione in materia è disciplinata dagli artt. 22 e segg. CPP. La giurisdizione cantonale è la regola, mentre quella federale è l'eccezione. I reati soggetti alla giurisdizione federale sono elencati in un catalogo all'art. 23 cpv. 1 CPP e all'art. 24 CPP. Sono compresi i classici reati di sicurezza dello Stato, ossia i reati che sono principalmente diretti contro la Confederazione o che ne pregiudicano fortemente gli interessi. Sono compresi anche i casi complessi di criminalità organizzata intercantonale o internazionale, tra cui il terrorismo e il suo finanziamento, il riciclaggio di denaro e la corruzione. Nell'ambito di una competenza federale facoltativa, rientrano anche i reati nell'ambito della criminalità dei colletti bianchi con una dimensione nazionale o internazionale.
63 MROS decide in modo indipendente e definitivo a quale autorità di perseguimento penale trasmettere i propri rapporti di analisi o le proprie accuse. Per motivi di praticità, l'Ufficio di comunicazione è solito basare le sue segnalazioni sul luogo in cui si è svolta la relazione d'affari, poiché il luogo in cui è stato commesso il reato di riciclaggio di denaro è di primaria importanza. Inoltre, le informazioni provenienti da diverse segnalazioni di sospetto relative agli stessi fatti vengono elaborate in un rapporto di analisi e trasmesse alla stessa Procura. In questo modo l'Ufficio di comunicazione ha una migliore visione d'insieme dell'intera fattispecie, che può servire da base di giudizio per l'eventuale apertura di un procedimento.
64 MROS non riprende le segnalazioni trasmesse o parti di esse. Tra l'altro, questa procedura potrebbe comportare problemi pratici in relazione al blocco dei beni ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 LRD o alle notifiche agli intermediari finanziari ai sensi dell'art. 23 cpv. 5 LRD. Se un'autorità di perseguimento penale si ritiene incompetente per la segnalazione di MROS, in applicazione dell'art. 39 cpv. 1 CPP, deve avviare una procedura di competenza presso il pubblico ministero che ritiene competente.
65 La procedura di segnalazione ai sensi dell'art. 23 cpv. 4 LRD è generalmente unica e unilaterale. Una volta effettuata la segnalazione, ogni ulteriore scambio con le autorità di perseguimento penale nella stessa materia si basa sull'art. 29 LRD. In particolare, le richieste di informazioni da parte del pubblico ministero possono essere soddisfatte solo in base ai principi dell'assistenza amministrativa nazionale. Prima di effettuare una comunicazione, MROS può comunicare verbalmente con le autorità di perseguimento penale per chiarire eventuali questioni di competenza e di modalità di trasmissione o per valutare l'opportunità di una trasmissione.
66 Per quanto riguarda la portata della segnalazione alle autorità di perseguimento penale, l'art. 8 cpv. 1 OURD stabilisce che le informazioni trasmesse dall'Ufficio di comunicazione non possono contenere indicazioni su chi ha effettuato la segnalazione o fornito le informazioni. Questa disposizione è entrata in vigore il 1° gennaio 2020 nell'ambito della revisione parziale dell'OURD, dopo che l'ultima valutazione nazionale aveva criticato l'insufficiente protezione delle fonti da parte di MROS. La conseguenza di questa restrizione è che MROS non indica più esplicitamente il grado di coinvolgimento dell'intermediario finanziario nella trasmissione delle informazioni alle autorità di perseguimento penale, ma si limita a fare riferimento ai conti e alle transazioni in questione nei suoi rapporti di analisi. Sebbene ciò non impedisca di trarre conclusioni sulla persona che ha trasmesso le informazioni o sulla persona che le ha fornite, le autorità di perseguimento penale necessitano di un contesto minimo per poter avviare le indagini e adottare le misure necessarie, in particolare il blocco dei conti. La protezione delle fonti non va quindi intesa in termini assoluti, ma si limita al fatto che MROS deve comunicare le informazioni necessarie all'autorità di perseguimento penale competente affinché questa possa svolgere le proprie attività.
E. Comunicazione all'intermediario finanziario (cpv. 5)
67 Il cpv. 5 stabilisce che l'Ufficio di comunicazione deve informare l'intermediario finanziario autore della comunicazione se trasmette le informazioni da lui segnalate a un'autorità di perseguimento penale. Ciò vale sia per le segnalazioni basate sull'obbligo di comunicazione (art. 9 LRD) sia per quelle basate sul diritto di segnalazione (art. 305ter cpv. 2 CP). Ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 LRD, l'informazione all'intermediario finanziario comporta in entrambi i casi il blocco dei valori patrimoniali segnalati per cinque giorni lavorativi, che deve essere effettuato dall'intermediario finanziario.
68 Il cpv. 5 nella sua forma attuale è entrato in vigore il 1° gennaio 2023. In precedenza, il capoverso 5 era legato a un termine di trattamento di 20 giorni entro il quale l'Ufficio di comunicazione doveva comunicare all'intermediario finanziario che effettuava la segnalazione ai sensi dell'art. 9 cpv. 1 lett. a LRD (obbligo di comunicazione) se avrebbe trasmesso o meno la segnalazione all'autorità di perseguimento penale. MROS doveva quindi informare l'intermediario finanziario sull'esito della sua segnalazione. La modifica dell'art. 5 si è resa necessaria per diversi motivi:
69 Da diversi anni MROS non era più in grado di rispettare il termine di 20 giorni per l'elaborazione a causa del numero crescente di segnalazioni di attività sospette. Il tempo a disposizione non era sufficiente, soprattutto nel caso di segnalazioni di sospetto che richiedono un'analisi approfondita e che comportano richieste di informazioni alle FIU estere o ad altri intermediari finanziari ai sensi dell'art. 11a cpv. 2 LRD.
70 Inoltre, il rispetto del termine di elaborazione non era più opportuno alla luce dell'approccio di intelligence applicato da MROS. Solo l'abolizione del termine di elaborazione ha lasciato a MROS il margine di manovra necessario per assegnare un triage, una priorità o un rinvio alle segnalazioni di attività sospette e per trattarle in modo più o meno approfondito e mirato.
71 In definitiva, anche l'informazione sistematica sull'inoltro o meno delle informazioni alle autorità di perseguimento penale non era molto utile, poiché poteva essere interpretata in modo errato e indurre l'intermediario finanziario a trarre conclusioni sbagliate. Ad esempio, un intermediario finanziario potrebbe concludere dalla mancata trasmissione che la sua segnalazione di attività sospetta era infondata o che i beni segnalati sono di origine legittima. Tale notifica potrebbe anche avere un ruolo per l'intermediario finanziario nel decidere se mantenere o meno la relazione d'affari segnalata. Tuttavia, è sbagliato trarre certe conclusioni dalla decisione di MROS di non trasmettere le informazioni di una segnalazione a un'autorità di perseguimento penale. Non è raro che MROS trasmetta informazioni a un ufficio di comunicazione estero. In questi casi, le informazioni non vengono necessariamente trasmesse all'autorità di perseguimento penale svizzera. Inoltre, un'informazione segnalata può dare adito a sospetti solo in un secondo momento, in combinazione con altre informazioni, e quindi giustificare la trasmissione a un'autorità di perseguimento penale. Secondo l'approccio di intelligence adottato da MROS, non è la comunicazione di sospetto in sé a essere determinante, bensì le informazioni in essa contenute. Pertanto, gli intermediari finanziari non devono trarre conclusioni errate da una mancata trasmissione, né sull'adeguatezza della loro segnalazione né sulla legittima provenienza dei valori patrimoniali segnalati.
72 Con la modifica del cpv. 5 è stato contestualmente eliminato anche il cpv. 6. L'obbligo di informazione degli intermediari finanziari da parte dell'ufficio di comunicazione è stato così uniformato e le segnalazioni ai sensi dell'art. 9 LRD e dell'art. 305ter cpv. 2 CP sono state equiparate.
Bibliografia
Ackermann Jürg-Beat/Zehnder Stephanie, in: Ackermann Jürg-Beat (Hrsg.), Kommentar Kriminelles Vermögen – Kriminelle Organisationen: Einziehung, Kriminelle Organisationen, Finanzierung des Terrorismus, Geldwäscherei, Band II, Zürich/Basel/Genf 2018 (zitiert KV-KO-Ackermann/Zehnder).
BAK Economics, Volkswirtschaftliche Bedeutung des Schweizer Finanzsektors – Studie im Auftrag der Schweizerischen Bankiervereinigung SBVg und des Schweizerischen Versicherungsverbandes SVV, Ergebnisse 2024, abrufbar unter https://www.svv.ch/sites/default/files/202411/BAK_Economics_Bedeutungsstudie_Finanzsektor_2024.pdf (zitiert BAK Economics).
Berger Corinne, Kommentierung zu Art. 23 GwG, in: Hsu Ch. Peter/Flühmann Daniel (Hrsg.), Basler Kommentar Geldwäschereigesetz (GwG), Basel 2021.
Beuret Arnaud, Kommentierung zu Art. 29 GwG, in: Kunz Peter V./Jutzi Thomas/Schären Simon (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar (SHK) Geldwäschereigesetz (GwG), Bern/Zürich 2017.
Derungs Corsin/Gmünder Eliane, Kommentierung zu Art. 23 GwG, in: Kunz Peter V./Jutzi Thomas/Schären Simon (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar (SHK) Geldwäschereigesetz (GwG), Bern/Zürich 2017.
Gaul Caroline/Isler Michael/Vasella David, Kommentierung zu Art. 35a GwG, in: Hsu Ch. Peter/Flühmann Daniel (Hrsg.), Basler Kommentar Geldwäschereigesetz (GwG), Basel 2021.
Hutzler Doris, in: Ackermann Jürg-Beat (Hrsg.), Kommentar Kriminelles Vermögen – Kriminelle Organisationen: Einziehung, Kriminelle Organisationen, Finanzierung des Terrorismus, Geldwäscherei, Band II, Zürich/Basel/Genf 2018 (zitiert KV-KO-Hutzler).
International Monetary Fund & World Bank, Financial Intelligence Units – An Overview, Washington D.C. 2004, abrufbar unter https://doi.org/10.5089/9781589063495.069 (zitiert IMF/WB, FIUs – An Overview).
Luchsinger Roland J., Kommentierung zu Art.11a GwG, in: Kunz Peter V./Jutzi Thomas/Schären Simon (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar (SHK) Geldwäschereigesetz (GwG), Bern/Zürich 2017.
Naef Franceso, Soft Law und Gewaltenteilung – Über die Kunst der Legiferierung durch die Katzenklappe, AJP 2015, S. 1109–1121.
Naegeli Vera, Kommentierung zu Art. 11a GwG, in: Hsu Ch. Peter/Flühmann Daniel (Hrsg.), Basler Kommentar Geldwäschereigesetz (GwG), Basel 2021.
Naegeli Vera, Kommentierung zu Art. 29 GwG, in: Hsu Ch. Peter/Flühmann Daniel (Hrsg.), Basler Kommentar Geldwäschereigesetz (GwG), Basel 2021.
Ordolli Stiliano, § 34 Die Schweizerische Meldestelle für Geldwäscherei und ihre Tätigkeit, in: Sester Peter/Brändli Beat/Bartholet Olivier/Schildknecht Reto (Hrsg.) Finanzmarktaufsicht und Finanzmarktinfrastrukturen: St. Galler Handbuch zum Schweizer Finanzmarktrecht, Zürich 2017.
Taube Tamara, Die Schwarze Liste der FATF – was droht der Schweiz wirklich?», recht 2014, S. 210–217.
Thelesklaf Daniel, Kommentierung zu Art. 11a GwG, in: Thelesklaf Daniel/Wyss Ralph/van Thiel Mark/Ordolli Stiliano (Hrsg.), Orell-Füssli-Kommentar GwG/AMLA, 3. Aufl., Zürich 2019.
Thelesklaf Daniel, Kommentierung zu Art. 23 GwG, in: Thelesklaf Daniel/Wyss Ralph/van Thiel Mark/Ordolli Stiliano (Hrsg.), Orell-Füssli-Kommentar GwG/AMLA, 3. Aufl., Zürich 2019.
Thürer Daniel, «Soft Law» – eine neue Form von Völkerrecht?, Zeitschrift für Schweizerisches Recht (ZSR) 104 I, S. 429–453.
I Materiali
Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle: Prüfung der Aufgabenerfüllung der Meldestelle für Geldwäscherei, 20.12.2021, abrufbar unter https://www.efk.admin.ch/wpcontent/uploads/publikationen/berichte/sicherheit_und_umwelt/justiz_und_polizei/20146/20146be-endgueltige-fassung-v04.pdf, besucht am 30.11.2024 (zitiert Bericht EFK).
Botschaft zum Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen vom 21.5.2014, BBl 2014 5265 ff. abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2014/1134/de, besucht am 30.11.2024 (zitiert Botschaft SRVG 2014).
Botschaft zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Geldwäschereigesetz, GwG) vom 17.6.1996, BBl 1996 III 1101 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1996/3_1101_1057_993/de, besucht am 30.11.2024 (zitiert Botschaft GwG 1996).
Botschaft zur Änderung des Geldwäschereigesetzes vom 26.6.2019, BBl 2019 5451 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2019/1932/de, besucht am 30.11.2024 (zitiert Botschaft GwG 2019).
Botschaft zur Änderung des Geldwäschereigesetzes vom 27.6.2012, BBl 2012 6941 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2012/1031/de, besucht am 30.11.2024 (zitiert Botschaft GwG 2012).
Botschaft zur Genehmigung und zur Umsetzung des Übereinkommens des Europarats zur Verhütung des Terrorismus mit dem dazugehörigen Zusatzprotokoll sowie zur Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen Terrorismus und organisierte Kriminalität vom 14.9.2018, BBl 2018 6427 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2018/2301/de, besucht am 30.11.2024 (zitiert Botschaft Verhütung Terrorismus 2018).
Botschaft zur Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen der Groupe d’action financère (GAFI) vom 13.12.2013, BBl 2014 605 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2014/100/de, besucht 30.11.2024 (zitiert Botschaft GwG 2014).
Egmont Group of Financial Intelligence Units Charter, 2013 (revised 2023), abrufbar unter https://egmontgroup.org/wp-content/uploads/2021/09/Egmont-Group-Charter-Revised-July-2023-Abu-Dhabi-UAE.pdf, besucht am 30.11.2024 (zitiert Egmont Charter).
Egmont Group of Financial Intelligence Units, Support and Compliance Process, 2014, abrufbar unter https://egmontgroup.org/wpcontent/uploads/2021/09/Egmont_Group_of_Financial_Intelligence_Units_Support_and_Compliance_Process.pdf, besucht am 30.11.2024 (zitiert Egmont Compliance Process).
Egmont Group of Financial Intelligence Units: Understanding FIU Operational Independence and Autonomy, Toronto (CAN) 2018, abrufbar unter https://egmontgroup.org/wp-content/uploads/2021/09/2018_Understanding_FIU_Operational_Independence_and_Autonomy.pdf, besucht am 30.11.2024 (zitiert Understanding FIU Operational Independence and Autonomy).
Egmont Group, Principles for information exchange between financial intelligence units, October 2013 (revised April 2023), abrufbar unter https://egmontgroup.org/wp-content/uploads/2022/07/2.-Principles-Information-Exchange-With-Glossary_April2023.pdf, besucht am 30.11.2024 (zitiert Egmont Principles Exchange).
Erläuterungen zur Teilrevision der MGwV, 27.11.2019, abrufbar unter https://www.ejpd.admin.ch/dam/fedpol/de/data/kriminalitaet/geldwaescherei/vo-anpassung/erlaeuterungen-mgwv-d.pdf.download.pdf/erlaeuterungen-mgwv-d.pdf, besucht am 30.11.2024 (zitiert Erläuterungen Teilrevision MGwV 2019).
Fourth Mutual Evaluation Report on Anti-Money Laundering and counter-terrorist financing measures, Switzerland, December 2016, abrufbar unter https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/images/mer/mer-switzerland-2016.pdf, besucht am 30.11.2024 (zitiert MER 2016).
Geschäftsordnung fedpol/MROS vom 1.11.2022, abrufbar unter https://www.fedpol.admin.ch/dam/fedpol/de/data/kriminalitaet/geldwaescherei/geschaeftsordnung-mros.pdf.download.pdf/geschaeftsordnung-mros-d.pdf, besucht am 30.11.2024.
International Standards on Combating Money laundering ans the Financing of Terrorism and Proliferation – The FATF Recommendations, Paris 2012 (revised November 2023), abrufbar unter fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/recommendations/FATF Recommendations 2012.pdf.coredownload.inline.pdf, besucht am 30.11.2024 (zitiert FATF-Empfehlung[en]).
Jahresberichte der Meldestelle für Geldwäscherei (MROS), abrufbar unter https://www.fedpol.admin.ch/fedpol/de/home/kriminalitaet/geldwaescherei/publikationen.html, besucht am 30.11.2024 (zitiert Jahresbericht MROS, jeweiliges Jahr)
Strategie MROS 2024–2027, abrufbar unter https://www.fedpol.admin.ch/dam/fedpol/de/data/kriminalitaet/geldwaescherei/strategie-mros.pdf.download.pdf/strategie-mros-d.pdf, besucht am 30.11.2024.
Third Enhanced Follow-up Report & Technical Compliance Re-Rating, January 2020, abrufbar unter https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Mutualevaluations/Fur3-switzerland-2020.html, besucht am 30.11.2024 (zitiert FUR 2020).