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CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
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I. Storia, sistema e importanza della disposizione
1 Come indicato dal titolo, che è lo stesso in tutte e tre le versioni linguistiche, l'articolo 15 riguarda la convalida e la pubblicazione dei risultati delle votazioni (federali). Come le altre disposizioni del Titolo 2, la disposizione si applica solo alle votazioni e non alle elezioni, per le quali la legge contiene altre disposizioni sulla convalida e la pubblicazione dei risultati.
2 La disposizione esisteva già, ma in una versione notevolmente più breve e con solo tre paragrafi, i primi tre, nella versione originale della legge del 1976. Inoltre, le due Camere hanno adottato le proposte del Consiglio federale praticamente senza modifiche, a parte un leggerissimo emendamento redazionale al paragrafo 3, e senza discussione.
3 Da allora, sono state apportate solo due modifiche a questa disposizione, entrambe relative alla riforma del sistema giudiziario e al trasferimento al Tribunale federale della competenza - precedentemente detenuta dal Consiglio federale - di esaminare i ricorsi contro le violazioni dei diritti politici federali, in particolare in relazione ai referendum federali. La formulazione del paragrafo 1 è stata modificata in occasione dell'approvazione della Legge sul Tribunale federale (LTF) del 17 giugno 2005 per tenere conto di questo trasferimento di competenze.
4 La revisione parziale della legge sui diritti politici del 21 giugno 2002, entrata in vigore il 1° gennaio 2003, ha inoltre aggiunto un nuovo paragrafo 4 all'articolo 15. L'Assemblea federale ha adottato la proposta del Consiglio federale in toto e senza discussione. Le ragioni di questa aggiunta saranno spiegate di seguito.
5 Per il resto, l'articolo 15 non è stato modificato dall'entrata in vigore della legge nel 1978.
6 Dal punto di vista della sua struttura, l'articolo 15 si compone quindi di quattro paragrafi, che riguardano la convalida dei risultati di una votazione (paragrafo 1) e la loro pubblicazione nel Foglio federale (paragrafo 2), nonché l'entrata in vigore delle modifiche della Costituzione (paragrafo 3) e la possibilità dell'entrata in vigore provvisoria - o del mantenimento provvisorio in vigore - di alcuni atti prima della convalida definitiva dei risultati di una votazione (paragrafo 4).
7 Per quanto riguarda l'importanza della disposizione in generale, ci limitiamo a rimandare a quanto già detto nel commento agli articoli da 10 a 14, sul significato e l'importanza fondamentale delle norme che regolano l'organizzazione e lo svolgimento delle votazioni popolari - in particolare la corretta determinazione dei risultati - nel sistema costituzionale e politico svizzero.
8 Tutti i Cantoni hanno disposizioni simili all'art. 15, che riguardano la convalida e la pubblicazione dei risultati dei referendum cantonali e comunali, anche se in forme piuttosto diverse.
II. Commento
A. Paragrafo 1: Convalida dei risultati da parte del Consiglio federale
1. Il concetto di convalida e l'evoluzione del suo significato
9 Il paragrafo 1 dell'articolo 15 stabilisce che "il Consiglio federale dichiara il risultato definitivo della votazione (convalida) non appena si constata che non è stato presentato alcun ricorso al Tribunale federale o non appena sono state pronunciate le sentenze su tali ricorsi". Come già indicato nel messaggio del Consiglio federale del 1975, l'articolo 15 :
"... definisce il concetto e la natura giuridica della convalida, che è l'accertamento del risultato irrevocabile della votazione".
Si vedrà in seguito che questa affermazione della natura definitiva della convalida deve essere qualificata alla luce della recente giurisprudenza del Tribunale federale.
10 Come si evince dal testo stesso del paragrafo 1, la convalida è quindi - con la riserva appena citata - l'accertamento del "risultato definitivo della votazione". Rappresenta "l'atto ufficiale che stabilisce il contenuto della volontà popolare" e "l'atto con cui un'autorità stabilisce sia il risultato che la regolarità di uno scrutinio", un atto che "ha effetto a partire dalla sua pubblicazione nell'organo ufficiale previsto a tale scopo". La decisione di convalida pone quindi formalmente fine, in linea di principio, alla procedura di adozione di un regolamento o alla procedura legislativa.
11 Nel caso di una votazione, quindi, occorre distinguere tra i risultati provvisori dello scrutinio e la loro determinazione, che vengono stabiliti immediatamente, in linea di principio il giorno stesso della votazione, e che rientrano nel campo di applicazione dell'art. 14 della LDP, e la convalida formale (e in linea di principio definitiva) dello scrutinio e dei suoi risultati, che avviene successivamente ed è oggetto dell'art. 15 cpv. 1 della LDP.
12 Come chiarito anche dal Messaggio del 1975, la nuova disposizione conferiva al Consiglio federale il potere di convalidare i risultati di tutti i referendum federali, compresi quelli sulle modifiche costituzionali:
"Mentre i risultati delle votazioni su leggi e decreti federali sono stati convalidati dal Consiglio federale dal 1874, l'Assemblea federale ha finora convalidato gli emendamenti alla Costituzione stessa, in assenza di una disposizione di legge. Al fine di garantire la completa certezza del diritto in materia di votazioni (Titolo 6 del progetto di legge), e in considerazione dell'importanza relativamente minore di questa competenza e del carico di lavoro aggiuntivo imposto al Parlamento, sembra opportuno e giustificato delegare questa responsabilità al Consiglio federale. In alcuni casi, tale delega è stata concessa per mancanza di tempo (ad esempio, il decreto federale del 27 dicembre 1963 sull'estensione del regime finanziario della Confederazione)".
Dal 1978, quindi, il Governo ha il potere esclusivo di convalidare i risultati di tutte le votazioni federali, indipendentemente dal tipo di atto a cui si riferiscono.
13 Come abbiamo visto, il paragrafo 1 è stato modificato con l'entrata in vigore, il 1° gennaio 2007, della Legge sul Tribunale federale (LTF) del 17 giugno 2005. Mentre il testo originario del 1976 prevedeva semplicemente che "il Consiglio federale dichiara il risultato definitivo della votazione (convalida)", è stata aggiunta la parte finale della frase, ossia la precisazione temporale "non appena sia accertato che non è stato presentato alcun ricorso al Tribunale federale o non appena siano state pronunciate le sentenze su tali ricorsi". Questa aggiunta si spiega con il fatto che, prima dell'entrata in vigore della riforma del sistema giudiziario e della nuova legge sul Tribunale federale, era il Consiglio federale stesso l'autorità di ricorso per le impugnazioni delle decisioni dei governi cantonali su ricorsi riguardanti "irregolarità che incidono sulle votazioni (ricorsi in materia di votazioni)", ai sensi dell'art. 77 cpv. 1 lett. b della LDP. Di conseguenza, in quanto autorità competente sia per i ricorsi contro le votazioni sia per la convalida dei risultati delle votazioni, il Consiglio federale non doveva specificare il momento della convalida, che logicamente avveniva dopo che esso stesso si era pronunciato su eventuali ricorsi.
14 Il Consiglio federale aveva infatti proposto di sancire questa logica nella legge e ciò è avvenuto con la revisione parziale del 18 marzo 1994, entrata in vigore il 15 novembre 1994: il Parlamento, seguendo la proposta del Consiglio federale senza emendamenti o discussioni, ha aggiunto una nuova seconda frase all'art. 81 della LDP, che recitava: "Il Consiglio federale si pronuncia sul ricorso prima di dichiarare il risultato definitivo della votazione (art. 15 cpv. 1)". Questa precisazione, tuttavia, è venuta meno in quanto l'articolo 81 della LDP è stato successivamente abrogato con l'approvazione della legge sul Tribunale federale.
15 Con il trasferimento al Tribunale federale, a seguito della riforma del sistema giudiziario, della competenza a decidere sui ricorsi relativi alle votazioni ai sensi dell'articolo 77 cpv. 1, lettera b, della LDP, si è reso necessario aggiungere una nuova precisazione, ossia che il Consiglio federale non poteva e non doveva convalidare i risultati delle votazioni fino a quando non fosse stato "accertato che non è stato presentato alcun ricorso al Tribunale federale o non appena le sentenze pronunciate su tali ricorsi sono state pronunciate".
16 Il paragrafo 1 dell'articolo 15 della LDP stabilisce quindi che il Consiglio federale deve attendere l'esito di eventuali ricorsi al Tribunale federale prima di convalidare i risultati finali dei referendum federali. A questo proposito, il Consiglio federale è vincolato, per quanto riguarda la legalità del voto, da qualsiasi decisione del Tribunale federale, ad esempio per quanto riguarda l'annullamento di un voto o l'ordine di un nuovo conteggio. Ciò ha l'effetto di ridurre l'importanza della decisione di convalida del Consiglio federale che, secondo alcuni autori, ha poco più di una funzione "contabile" o "notarile".
17 Comunque sia, la decisione di convalida assume attualmente la forma di un "decreto del Consiglio federale che registra il risultato del referendum federale del ...", con allegati i risultati ufficiali finali di ciascuna delle questioni sottoposte al voto nel referendum in questione.
18 Questo decreto di convalida del Consiglio federale non è, in quanto tale, soggetto a ricorso al Tribunale federale, ai sensi dell'articolo 189, paragrafo 4, della Costituzione.
2. Articolo 15 e controllo giurisdizionale "retroattivo
19 La regola secondo cui il Consiglio federale deve attendere l'esito di eventuali ricorsi al Tribunale federale prima di convalidare i risultati finali si applica ai ricorsi "ordinari", per così dire, cioè ai ricorsi presentati contro le votazioni entro i termini previsti dalla legislazione sui diritti politici e dalla legge sul Tribunale federale.
20 D'altra parte, alla luce della recente - e molto discussa - giurisprudenza del Tribunale federale, inaugurata nel 2011 e confermata nel 2019 in occasione dell'annullamento del primo referendum federale della storia, essa non impedisce di rimettere in discussione il risultato di un referendum federale in un secondo momento, una volta che tale risultato sia stato convalidato dal Consiglio federale. In questa giurisprudenza, il Tribunale federale ha accettato, come aveva fatto in precedenza per le votazioni cantonali, che è possibile contestare retroattivamente, tramite un ricorso in materia di diritto pubblico, e a determinate condizioni specifiche, la validità o la legalità di un referendum federale anche dopo la sua convalida da parte del Consiglio federale e ben oltre la scadenza del termine di ricorso "ordinario", se risulta che il referendum è stato inficiato da irregolarità scoperte a posteriori e che non potevano essere fatte valere prima. Si parla talvolta di revisione "retroattiva" - o di tutela giuridica "retroattiva" o "successiva" ("nachträgliche Prüfung") - della regolarità di un referendum federale.
21 È noto che, in una successiva sentenza del 23 marzo 2021, il Tribunale federale ha in qualche modo corretto e qualificato la propria giurisprudenza e ha considerato eccezionale, e soggetta a condizioni rigorose, la possibilità di contestare a posteriori i (risultati delle) votazioni federali, possibilità che tuttavia non ha formalmente messo in discussione.
22 Da questa giurisprudenza si evince che - contrariamente a quanto indicato dal messaggio del Consiglio federale del 1975 - la convalida da parte del Consiglio federale dei risultati di una votazione ai sensi dell'art. 15 cpv. 1 LDP non è o non è più assolutamente definitiva, ovvero che questo "risultato [non è più] irrevocabilmente stabilito". Come sottolinea un autore, "la convalida non svolge più completamente questo ruolo storico", nella misura in cui "la giurisprudenza ammette ora, a determinate condizioni, che uno scrutinio può o deve essere soggetto a controllo giudiziario dopo la sua convalida".
23 Un'altra questione sollevata da questa giurisprudenza, sempre in relazione all'articolo 15, paragrafo 1, della LDP, è se, in caso di annullamento di una votazione da parte del Tribunale federale, il Consiglio federale sia obbligato a rivedere o annullare parzialmente la sua ordinanza di convalida. Nella sua sentenza del 10 aprile 2019, il Tribunale federale ha deciso che il Consiglio federale è obbligato ad "adeguare d'ufficio il suo decreto di convalida alla nuova sentenza del Tribunale federale", altrimenti si troverebbe "in conflitto con il suo dovere, ai sensi dell'articolo 182, paragrafo 2, della Costituzione federale, di garantire l'esecuzione delle sentenze emesse dalle autorità giudiziarie federali". Il Consiglio federale ha giustificato questa ingiunzione e l'ha seguita, abrogando parzialmente il decreto di convalida del voto del 28 febbraio 2016 con decisione del 21 giugno 2019. Tuttavia, alcuni studiosi di diritto ritengono che ciò non avrebbe dovuto - e non dovrebbe - avvenire.
B. Paragrafo 2: pubblicazione (della convalida) dei risultati sulla Gazzetta federale
24 Il paragrafo 2 dell'articolo 15 stabilisce che "l'ordinanza di convalida è pubblicata nella Gazzetta federale". Questa disposizione, che esisteva già nella versione originale del 1976 dell'Atto e che da allora non è stata modificata, non richiede molti commenti. Il massimo che si può dire è che rientra nella categoria delle pubblicazioni nel Foglio federale di cui all'articolo 13, paragrafo 1, lettera g), della legge federale del 18 giugno 2004 sulle raccolte di leggi federali e sul Foglio federale (Legge sulle pubblicazioni ufficiali, LPubl). Secondo tale disposizione, "altri testi che devono essere pubblicati in base alla legislazione federale" sono pubblicati nel Foglio federale.
25 Dalla formulazione e dal sistema dell'art. 15 della LDP - oltre che da una semplice logica - si evince che la pubblicazione (convalida) dei risultati nel Foglio federale segue la loro convalida da parte del Consiglio federale.
26 Attualmente, il decreto di convalida (cfr. N 17) viene generalmente pubblicato nel Foglio federale da due a cinque mesi dopo la votazione. Nel frattempo, tuttavia, i risultati ufficiali provvisori sono pubblicati sul sito web della Cancelleria federale.
C. Paragrafo 3: entrata in vigore delle modifiche della Costituzione federale
27 Il paragrafo 3 dell'articolo 15, anch'esso rimasto invariato dall'entrata in vigore della legge nel 1978, prevede che "le modifiche della Costituzione entrano in vigore non appena sono state accettate dal popolo e dai Cantoni, a meno che il progetto di legge non disponga diversamente".
28 La disposizione, che non è stata commentata nel Messaggio del Consiglio federale del 1975, si limita a riprodurre, almeno nella sua prima parte, l'art. 195 della Costituzione federale, secondo il quale "la Costituzione totalmente o parzialmente riveduta entra in vigore non appena è stata accettata dal popolo e dai Cantoni". In questo senso, a prima vista potrebbe sembrare superfluo.
29 Tuttavia, questa apparente ripetizione ha lo scopo di ricordare la norma costituzionale e di chiarire, in relazione ai due paragrafi precedenti, che sebbene i risultati di un referendum federale debbano essere prima convalidati dal Consiglio federale (cpv. 1 dell'art. 15 LDP) e poi pubblicati nel Foglio federale (cpv. 2), un processo che richiede un certo periodo di tempo. 2), un processo che richiede un certo tempo, anche perché, come abbiamo visto sopra, comporta l'attesa dell'esito di eventuali ricorsi al Tribunale federale, ciò non impedisce che le modifiche della Costituzione - necessariamente sottoposte a referendum obbligatorio - "entrino in vigore non appena accettate dal popolo e dai Cantoni", cioè senza necessariamente attendere la convalida e la pubblicazione dei risultati della votazione nel Foglio federale. Le revisioni della Costituzione entrano quindi in vigore, in linea di principio, lo stesso giorno della votazione in cui vengono accettate.
30 In questo senso, la prima parte del paragrafo 3 conferma, o ribadisce, per così dire, che la norma costituzionale si applica a prescindere dalla durata della convalida e della pubblicazione dei risultati della votazione, che quindi non hanno alcun effetto sull'entrata in vigore delle modifiche costituzionali.
31 La seconda parte del paragrafo 3, ossia il fatto che gli emendamenti alla Costituzione entrino in vigore non appena accettati dal popolo e dai Cantoni "a meno che il progetto non preveda diversamente", è invece più sorprendente e difficile da inquadrare: questa proposta non conferma o ribadisce più la norma costituzionale, ma al contrario prevede una deroga, o un'eccezione, che non è contenuta nella Costituzione. La norma costituzionale non prevede tale eccezione ed "è, almeno in apparenza, data come assoluta". Questo nonostante la prassi tolleri eccezioni - come previsto, nello specifico, dall'art. 15 cpv. 3 - anche piuttosto frequenti, nel senso che il progetto di modifica costituzionale sottoposto al voto del popolo e dei Cantoni autorizza talvolta l'Assemblea federale o il Consiglio federale a fissare la data della sua entrata in vigore, come è avvenuto, ad esempio, per la riforma della giustizia, accettata il 12 marzo 2000, ma anche per la stessa nuova Costituzione federale, del 18 aprile 1999.
32 Se tali deroghe alla regola secondo cui gli emendamenti costituzionali devono entrare in vigore immediatamente dopo la loro accettazione sono relativamente comuni nei progetti emanati dalle autorità, esse esistono talvolta anche in virtù del testo di alcune iniziative popolari.
33 La norma derogatoria, che delega all'Assemblea federale o al Consiglio federale la facoltà di fissare la data di entrata in vigore della modifica costituzionale in un momento successivo, può comparire sia nel testo (costituzionale) sottoposto al voto stesso - ad esempio in una disposizione transitoria - sia nel decreto federale che sottopone tale testo al voto del popolo e dei Cantoni.
34 In ogni caso, pur accettando la prassi e la norma derogatoria di cui all'art. 15 cpv. 3 della LDP, la dottrina giuridica sottolinea in generale che "l'entrata in vigore non dovrebbe essere indebitamente ritardata, in particolare quando spetta al Parlamento o al Governo federale stabilirla, per ragioni democratiche e di certezza del diritto".
35 Va inoltre ricordato che, come sottolinea la letteratura giuridica, occorre distinguere tra l'entrata in vigore delle disposizioni costituzionali, da un lato, e la loro attuazione, dall'altro, che dipende in particolare dalla loro diretta applicabilità o meno. L'articolo 15 cpv. 3 della LDP, come l'articolo 195 della Costituzione, riguarda solo l'entrata in vigore e non l'attuazione.
36 Infine, va notato che nella letteratura giuridica c'è un certo disaccordo sulla questione della pubblicazione nella Raccolta ufficiale degli emendamenti alla Costituzione. Per alcuni autori, il fatto che la Costituzione stessa fissi in linea di principio la data di entrata in vigore di questi emendamenti, al momento della loro accettazione, significa che non è più necessario pubblicare ufficialmente questi emendamenti nella Raccolta ufficiale. Altri, invece, con i quali concordiamo, ritengono che non sia così e che anche questi emendamenti debbano essere pubblicati, anche se sono già entrati in vigore. In pratica, vengono sempre pubblicati.
D. Paragrafo 4: entrata in vigore provvisoria di un atto
1. Origine e ratio legis della disposizione
37 Il paragrafo 4 dell'art. 15, introdotto nella revisione del 21 giugno 2001, è entrato in vigore il 1° gennaio 2002. 15, introdotto nella revisione del 21 giugno 2001 ed entrato in vigore il 1° gennaio 2002, "se la modifica della legge non subisce ritardi e il risultato della votazione è indiscutibile, il Consiglio federale o l'Assemblea federale possono, prima dell'emanazione del decreto di convalida, mettere provvisoriamente in vigore una legge o un decreto federale che approva un accordo internazionale"; la disposizione aggiunge che l'autorità in questione può anche, se del caso, "mantenere provvisoriamente in vigore o abrogare una legge dichiarata urgente". Le Camere hanno adottato la proposta del Consiglio federale senza modifiche e senza discussione.
38 Il messaggio del Consiglio federale spiegava la necessità di introdurre questa nuova disposizione come segue:
"Mentre finora le decisioni sui ricorsi e la convalida del risultato di una votazione erano di competenza del Consiglio federale, che prendeva le prime decisioni e convalidava contemporaneamente le seconde, la riforma del sistema giudiziario apportata dalla nuova Costituzione (art. 189 cpv. 1, lett. f, Cost.) ha separato queste due operazioni. Almeno come regola generale, la convalida del risultato del voto da parte del Consiglio federale dovrebbe logicamente avvenire dopo che il Tribunale federale si è pronunciato sui ricorsi presentati da coloro che contestano il risultato. Abbiamo presentato proposte in merito nel messaggio sulla nuova legge sul Tribunale federale (FF 2001 4000). Negli ultimi anni è diventato sempre più evidente che dover aspettare il decreto di convalida per far entrare in vigore un atto legislativo, quando le contingenze del diritto nazionale e internazionale ci impongono di agire rapidamente nell'interesse della collettività, sta causando gravi svantaggi al Paese, che la maggioranza del popolo non vuole. Per quanto riguarda le leggi federali dichiarate urgenti, c'è addirittura il rischio sistematico che cessino di essere in vigore alla fine del periodo di un anno previsto dalla Costituzione, se il decreto di convalida del "sì" del popolo non può essere emesso in tempo a causa della marea di ricorsi, come mostra la tabella 1 seguente:
Opérations | Temps minimal nécessaire, en jours |
Publication dans la FF /dans le RO | 10 jours |
Délai référendaire | 100 jours |
Contrôle des signatures | 30 jours |
Fixation de la date de la votation populaire (généralement 4 dates par an) | 30 jours |
Organisation correcte de la votation, d’après les normes | 95 jours |
Publication du résultat de la votation dans la feuille officielle du canton, recours devant le gouvernement cantonal et décision sur recours | 28 jours |
Dépôt du recours | 5 jours |
Total intermédiaire | 298 jours |
Réserve pour la décision finale du Tribunal fédéral, y compris la notification | 37 jours |
Procédure jusqu’à l’arrêté de validation du Conseil fédéral | 15 jours |
Publication dans la FF/dans le RO | 15 jours |
Total | 365 jours |
Per tutte queste ragioni, quando il risultato della votazione è perfettamente chiaro, l'autorità competente (Consiglio federale o Parlamento) deve essere in grado, anche prima di emanare il decreto di convalida, di mettere provvisoriamente in vigore una legge federale o un decreto di approvazione di un accordo internazionale o di mantenere in vigore una legge federale urgente, se la modifica della legge (o il suo mantenimento nel caso di una legge urgente) non subisce alcun ritardo (art. 15, cpv. 4, LDP)".
39 Lo stesso messaggio del Consiglio federale riportava anche diversi esempi di leggi federali e accordi internazionali per i quali era stato richiesto un referendum e che erano stati - o dovevano essere - sottoposti a votazione popolare, ma che avevano "dovuto entrare in vigore prima del previsto una volta conosciuto il risultato della votazione, se non immediatamente dopo che il referendum era stato dichiarato un successo". Il messaggio cita poi una decina di casi di questo tipo, tra cui il decreto federale sull'adesione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods e la legge federale sulla partecipazione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods del 1992, la legge federale del 9 ottobre 1992 sull'aumento dei dazi all'importazione dei carburanti per autotrazione, nel 1993; i decreti federali sull'adesione e l'approvazione dell'accordo che istituisce l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), nel 1994-1995; le quattro leggi federali sulla riforma delle Poste svizzere, nel 1997, e così via. .
40 Con questo nuovo paragrafo 4, che le Camere hanno adottato senza discussione, il Governo intendeva dare alle autorità - l'Assemblea federale stessa o il Consiglio federale, a seconda dei casi - la facoltà di "mettere provvisoriamente in vigore una legge o un decreto federale che approva un accordo internazionale" senza attendere il decreto di convalida dei risultati della votazione e la sua pubblicazione.
41 Il nuovo paragrafo 4 svolge quindi, per le votazioni federali diverse da quelle sugli emendamenti costituzionali, una funzione in qualche modo analoga a quella del paragrafo 3 per le votazioni sugli emendamenti alla Costituzione. Mentre tali modifiche normalmente entrano in vigore automaticamente (a meno che non vi sia una deroga), cioè senza dover essere "messe in vigore", dal momento della loro accettazione da parte del popolo e dei Cantoni, cioè senza attendere la convalida e la pubblicazione dei risultati, il paragrafo 4 consente alle autorità, a determinate condizioni, di fare lo stesso per atti diversi dalle modifiche costituzionali, cioè di "mettere provvisoriamente in vigore una legge federale o un decreto di approvazione di un accordo internazionale", e di farlo "prima dell'emanazione del decreto di convalida" della votazione popolare.
2. Excursus: art. 15 cpv. 4 LDP e applicazione provvisoria dei trattati ai sensi dell'art. 7b LOGA
42 Questa facoltà del Consiglio federale di mettere provvisoriamente in vigore determinati atti, in particolare un decreto di approvazione di un trattato internazionale accettato in votazione popolare, senza attendere il decreto di convalida della votazione popolare in questione, non va confusa con l'istituto dell'applicazione provvisoria di un trattato internazionale anche prima della sua approvazione da parte dell'Assemblea federale, istituto introdotto, dopo il cpv. 4 dell'art. 15 LDP, nell'ordinamento federale. 15 LDP, nella Legge federale sull'organizzazione del governo e dell'amministrazione (LOGA), con una revisione dell'8 ottobre 2004, in vigore dal 1° gennaio 2005.
43 L'articolo 7b LOGA, la cui formulazione è stata leggermente modificata da una revisione del 21 giugno 2019, in vigore dal 2 dicembre 2019, prevede quindi che "mentre l'approvazione della conclusione o della modifica di un trattato internazionale spetta all'Assemblea federale, il Consiglio federale può decidere o acconsentire alla sua applicazione provvisoria senza l'approvazione dell'Assemblea federale se la salvaguardia di interessi essenziali della Svizzera e una particolare urgenza lo richiedono" (cpv. 1), precisando che "il Consiglio federale può decidere o acconsentire alla sua applicazione provvisoria senza l'approvazione dell'Assemblea federale". 1), precisando che il Governo "rinuncia all'applicazione provvisoria se le commissioni competenti dei due Consigli vi si oppongono" (cpv. 1bis) e che "l'applicazione provvisoria di un trattato internazionale termina se, entro sei mesi dall'inizio dell'applicazione provvisoria, il Consiglio federale non ha sottoposto all'Assemblea federale il progetto di decreto federale che approva il trattato in questione" (cpv. 2).
44 Non bisogna quindi confondere i due istituti, che sono molto diversi tra loro, sia per la loro portata materiale e temporale, sia per la loro importanza "politica". Mentre l'art. 7b LOGA copre potenzialmente tutti i trattati la cui approvazione è di competenza dell'Assemblea federale, ai sensi dell'art. 166 cpv. 2 della Costituzione, l'art. 15 cpv. 4 LDP si applica, eventualmente, solo ai trattati il cui atto di approvazione - già adottato dall'Assemblea federale - è sottoposto al voto del popolo (referendum facoltativo) o al voto del popolo e dei Cantoni (referendum obbligatorio) ed è stato effettivamente (già) accettato dal voto popolare. Di conseguenza, l'art. 7b LOGA si applica prima dell'approvazione da parte dell'Assemblea federale, mentre l'art. 15 cpv. 4 LDP si applica solo ai trattati già approvati dall'Assemblea federale e anche accettati dal voto popolare, e solo in via provvisoria e per un periodo che va da pochi giorni a un massimo di qualche mese, tra la votazione di approvazione del trattato e la data della sua convalida. Il campo di applicazione dell'art. 15 cpv. 4 della LDP è quindi molto più ristretto di quello dell'art. 7b della LOGA, e la sua importanza notevolmente inferiore.
45 L'applicazione provvisoria, prevista dall'art. 15 cpv. 4 LDP, di un trattato che è stato accettato dal voto popolare, ma la cui convalida non è ancora stata adottata e pubblicata, è ovviamente molto meno sensibile dal punto di vista politico rispetto all'applicazione provvisoria, di cui all'art. 7b LOGA, di un trattato internazionale che non è stato nemmeno approvato dal Parlamento. Per questo motivo, l'applicazione provvisoria è soggetta a condizioni molto rigide, ossia, come recita il testo della legge, l'applicazione provvisoria deve essere necessaria per "salvaguardare gli interessi essenziali della Svizzera e una particolare urgenza", e deve essere approvata a posteriori dall'Assemblea federale.
3. Ritorno all'art. 15 cpv. 4: il suo utilizzo nella pratica e le condizioni di applicazione
46 Dalla sua entrata in vigore nel 2002, l'art. 15 cpv. 4 non è stato quasi mai applicato. La questione sembra essere stata sollevata in alcuni casi, ma si è sempre trovata una soluzione per evitare il ricorso all'entrata in vigore provvisoria - o al mantenimento - nel senso che l'ordinanza di convalida poteva quasi sempre essere emessa e pubblicata prima dell'entrata in vigore dell'atto in questione. Ci si potrebbe anche chiedere se una soluzione, che apparentemente non è stata (o non avrebbe dovuto essere) utilizzata finora, non possa ridurre ulteriormente il rischio di dover ricorrere a un'entrata in vigore provvisoria o a un mantenimento in vigore ai sensi dell'art. 15 cpv. 4 LDP: il fatto di prevedere, almeno nei casi in cui ciò si riveli necessario, decreti di convalida separati per ciascuno (o per alcuni) degli oggetti sottoposti alla stessa votazione popolare. Tale procedura, di decreti di convalida separati o individuali, se necessario, sembra giuridicamente ammissibile, persino raccomandabile, soprattutto dal punto di vista del principio di proporzionalità, in quanto rappresenterebbe una misura più blanda rispetto a quella dell'entrata in vigore provvisoria.
47 In ogni caso, l'unico caso noto di applicazione dell'art. 15 cpv. 4 si è verificato di recente, nel contesto della prima modifica della legge federale urgente sulle basi giuridiche per le ordinanze del Consiglio federale volte a superare l'epidemia COVID-19 (legge COVID-19), del 25 settembre 2020. Questa prima revisione della legge COVID-19, adottata il 19 marzo 2021, anch'essa sotto forma di legge urgente, è entrata in vigore il 20 marzo 2021, con effetto fino al 31 dicembre 2021 per alcune delle sue disposizioni, ma fino a data successiva al 19 marzo 2022 per altre. Anche questa revisione è stata oggetto di referendum e la votazione popolare si è svolta il 28 novembre 2021, con l'accettazione della legge da parte di circa il 62% dei cittadini che hanno partecipato al voto. Tuttavia, ai sensi dell'articolo 165 cpv. 2 della Costituzione, questa modifica avrebbe dovuto cessare "di avere effetto un anno dopo la sua adozione da parte dell'Assemblea federale se non è stata accettata dal popolo entro tale termine", ossia prima del 19 marzo 2022. A quella data, tuttavia, il decreto di convalida dei risultati del voto del 28 novembre 2021 non era ancora stato adottato o pubblicato, né era pronto per esserlo, anche a causa dei numerosi ricorsi presentati contro il voto. Il Consiglio federale ha quindi deciso di utilizzare il paragrafo 4 dell'articolo 15 della LDP per mantenere provvisoriamente in vigore le disposizioni in questione della revisione della legge COVID-19, in attesa della convalida dei risultati. Lo ha fatto con decreto dell'11 marzo 2002, pubblicato nel Foglio federale. Il decreto di convalida dei risultati della votazione del 28 novembre 2021 è stato adottato un mese dopo, l'11 aprile 2022.
48 Da questo primo caso di applicazione si evince che la decisione di entrata in vigore - o di mantenimento in vigore - a titolo provvisorio deve essere, per quanto riguarda la forma, pubblicata, e giustamente, in questo caso nel Foglio federale. Per quanto riguarda la competenza a prendere tale decisione, tuttavia, è discutibile se sia il Consiglio federale o l'Assemblea federale a dover decidere sull'entrata in vigore - o il mantenimento in vigore - provvisoria di una legge o di un decreto federale che approva un trattato, e l'articolo 15, paragrafo 4, non è affatto chiaro a questo proposito. Il testo del paragrafo 4 fa riferimento sia al "Consiglio federale o all'Assemblea federale", e dai lavori preparatori sembrerebbe che si intenda "l'autorità competente (Consiglio federale o Parlamento)", a seconda dei casi. Nel caso in questione, tuttavia, la decisione di mantenere provvisoriamente in vigore la revisione della legge sulla COVID-19 è stata presa dal Consiglio federale, anche se la legge rivista in questione non conteneva una clausola che ne delegasse l'entrata in vigore al Consiglio federale.
49 Nel merito, le due condizioni previste per tale entrata in vigore provvisoria, senza attendere la convalida dei risultati della votazione e la loro pubblicazione nel Foglio federale, sono, come esplicitamente indicato nella disposizione, da un lato, che "non vi siano ritardi nella modifica della legge" e, dall'altro, che "il risultato della votazione sia indiscutibile". Per quanto riguarda la prima di queste condizioni, il messaggio del Consiglio federale cita i "gravi svantaggi per il Paese, che la maggioranza del popolo non vuole" (dato che il voto popolare ha, per ipotesi, approvato l'atto in questione) che potrebbero derivare dal "dover attendere il decreto di convalida prima di poter far entrare in vigore un atto legislativo, quando le contingenze del diritto nazionale e internazionale ci impongono di agire rapidamente nell'interesse della collettività". Gli esempi di "interessi in gioco" forniti all'epoca nel Messaggio (cfr. N 39) a sostegno dei vari casi citati riguardavano perlopiù, da un lato, la "rappresentanza del nostro Paese" in seno alle organizzazioni internazionali e "una serie di significativi vantaggi aggiuntivi" che il nostro Paese avrebbe potuto trarre dalla sua partecipazione a tali istituzioni e, dall'altro, "gli enormi interessi finanziari in gioco della Confederazione", ovvero "ragioni essenzialmente economiche". Questi esempi non forniscono tuttavia indicazioni molto concrete e, a nostro avviso, la condizione che "non vi siano ritardi nella modifica della legge" non dovrebbe essere accettata troppo facilmente, anche se questa condizione non può essere così rigorosa come la corrispondente condizione che si applica all'applicazione provvisoria dei trattati ai sensi dell'art. 7b LOGA.
50 Per quanto riguarda la legislazione d'urgenza, la condizione è più comprensibile in termini pratici, poiché il rischio è, come si legge anche nel Messaggio, che una legge d'urgenza "cessi di essere in vigore alla fine del periodo di un anno previsto dalla Costituzione se il decreto di convalida del sì del popolo non può essere emanato in tempo a causa della marea di ricorsi", che è appunto l'unico caso, già citato, in cui la disposizione è stata applicata finora. In questo caso, non consentire il mantenimento della legge d'urgenza in via provvisoria avrebbe l'effetto di creare un "vuoto" normativo, per così dire, tra la fine del periodo di un anno previsto dalla Costituzione, in cui la legge d'urgenza cesserebbe di essere in vigore, e il momento dell'emanazione del decreto di convalida dei risultati del voto, in cui la legge riacquisterebbe la sua validità e tornerebbe in vigore, il che non sarebbe privo di gravi problemi di applicazione della legge nel tempo e di certezza del diritto.
51 Per quanto riguarda la seconda condizione per l'applicazione dell'articolo 15, paragrafo 4, ossia che "il risultato della votazione sia indiscutibile", questo requisito si riferisce senza dubbio al risultato della votazione stessa, e in particolare al suo grado di chiarezza, ossia alla differenza del numero di voti. Quanto più chiaro è il risultato e quanto maggiore è la differenza dei voti, tanto più facile sarà l'applicazione dell'art. 15 cpv. 4; viceversa, quanto più stretto è il risultato, tanto maggiore sarà la moderazione che l'autorità dovrà esercitare nell'applicare la disposizione. Tuttavia, si può anche ipotizzare che la vicinanza del risultato - la differenza nel numero di voti - non sia l'unico fattore decisivo e che anche la natura, o la gravità, delle contestazioni all'esito di una votazione, nelle eventuali procedure di ricorso aperte, possa giocare un ruolo. Quanto più gravi sono le contestazioni, e quanto più è probabile che portino all'annullamento del voto, tanto maggiore sarà la moderazione che l'autorità competente dovrà esercitare nell'applicare l'articolo 15, paragrafo 4. Al contrario, se i ricorsi pendenti riguardano contestazioni di scarsa gravità, in particolare irregolarità che non sono a priori suscettibili di portare all'annullamento del voto, l'autorità dovrebbe avere un maggiore margine di manovra nel decidere se avvalersi o meno della possibilità offerta dall'articolo 15, paragrafo 4.
52 In ogni caso, come abbiamo visto, le autorità federali hanno finora mostrato una certa moderazione, e a ragione, nell'uso di questa disposizione.
L'autore desidera ringraziare Beat Kuoni, esperto legale del Dipartimento dei diritti politici della Cancelleria federale, per l'attenta revisione di questo contributo e per i suoi preziosi suggerimenti.
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