-
- Art. 3 Cost.
- Art. 5a Cost.
- Art. 6 Cost.
- Art. 10 Cost.
- Art. 13 Cost.
- Art. 16 Cost.
- Art. 17 Cost.
- Art. 20 Cost.
- Art. 22 Cost.
- Art. 26 Cost.
- Art. 29a Cost.
- Art. 30 Cost.
- Art. 31 Cost.
- Art. 32 Cost.
- Art. 42 Cost.
- Art. 43 Cost.
- Art. 43a Cost.
- Art. 45 Cost.
- Art. 55 Cost.
- Art. 56 Cost.
- Art. 60 Cost.
- Art. 68 Cost.
- Art. 74 Cost.
- Art. 75b Cost.
- Art. 77 Cost.
- Art. 81 Cost.
- Art. 96 cpv. 1 Cost.
- Art. 96 cpv. 2 lett. a Cost.
- Art. 110 Cost.
- Art. 117a Cost.
- Art. 118 Cost.
- Art. 123a Cost.
- Art. 123b Cost.
- Art. 136 Cost.
- Art. 130 Cost.
- Art. 164 Cost.
- Art. 166 Cost.
- Art. 170 Cost.
- Art. 178 Cost.
- Art. 189 Cost.
- Art. 191 Cost.
-
- Art. 11 CO
- Art. 12 CO
- Art. 50 CO
- Art. 51 CO
- Art. 84 CO
- Art. 97 CO
- Art. 98 CO
- Art. 99 CO
- Art. 100 CO
- Art. 143 CO
- Art. 144 CO
- Art. 145 CO
- Art. 146 CO
- Art. 147 CO
- Art. 148 CO
- Art. 149 CO
- Art. 150 CO
- Art. 633 CO
- Art. 701 CO
- Art. 715 CO
- Art. 715a CO
- Art. 734f CO
- Art. 785 CO
- Art. 786 CO
- Art. 787 CO
- Art. 788 CO
- Art. 808c CO
- Disposizioni transitorie per la revisione del diritto azionario del 19 giugno 2020
-
- Art. 2 LDP
- Art. 3 LDP
- Art. 4 LDP
- Art. 6 PRA
- Art. 10 LDP
- Art. 10a LDP
- Art. 11 LDP
- Art. 12 LDP
- Art. 13 LDP
- Art. 14 LDP
- Art. 15 LDP
- Art. 16 LDP
- Art. 17 LDP
- Art. 19 LDP
- Art. 20 LDP
- Art. 21 LDP
- Art. 22 LDP
- Art. 23 LDP
- Art. 24 LDP
- Art. 25 LDP
- Art. 26 LDP
- Art. 27 LDP
- Art. 29 LDP
- Art. 30 LDP
- Art. 31 LDP
- Art. 32 LDP
- Art. 32a LDP
- Art. 33 LDP
- Art. 34 LDP
- Art. 35 LDP
- Art. 36 LDP
- Art. 37 LDP
- Art. 38 LDP
- Art. 39 LDP
- Art. 40 LDP
- Art. 41 LDP
- Art. 42 LDP
- Art. 43 LDP
- Art. 44 LDP
- Art. 45 LDP
- Art. 46 LDP
- Art. 47 LDP
- Art. 48 LDP
- Art. 49 LDP
- Art. 50 LDP
- Art. 51 LDP
- Art. 52 LDP
- Art. 53 LDP
- Art. 54 LDP
- Art. 55 LDP
- Art. 56 LDP
- Art. 57 LDP
- Art. 58 LDP
- Art. 59a LDP
- Art. 59b LDP
- Art. 59c LDP
- Art. 60 LDP
- Art. 60a LDP
- Art. 62 LDP
- Art. 63 LDP
- Art. 64 LDP
- Art. 67 LDP
- Art. 67a LDP
- Art. 67b LDP
- Art. 73 LDP
- Art. 73a LDP
- Art. 75 LDP
- Art. 75a LDP
- Art. 76 LDP
- Art. 76a LDP
- Art. 90 LDP
-
- Art. 1 AIMP
- Art. 1a AIMP
- Art. 3 par. 1 e 2 AIMP
- Art. 8 AIMP
- Art. 8a AIMP
- Art. 11b AIMP
- Art. 16 AIMP
- Art. 17 AIMP
- Art. 17a AIMP
- Art. 32 AIMP
- Art. 35 AIMP
- Art. 47 AIMP
- Art. 67 AIMP
- Art. 67a AIMP
- Art. 74 AIMP
- Art. 74a AIMP
- Art. 80 AIMP
- Art. 80a AIMP
- Art. 80b AIMP
- Art. 80h AIMP
- Art. 63 AIMP
- Art. 80c AIMP
- Art. 80d AIMP
-
- Vorb. zu Art. 1 LPD
- Art. 1 LPD
- Art. 2 LPD
- Art. 3 LPD
- Art. 4 LPD
- Art. 5 lett. d LPD
- Art. 5 lett. c LPD
- Art. 5 lit. f und g LPD
- Art. 6 cpv. 3-5 LPD
- Art. 6 cpv. 6 e 7 LPD
- Art. 7 LPD
- Art. 10 LPD
- Art. 11 LPD
- Art. 12 LPD
- Art. 14 LPD
- Art. 15 LPD
- Art. 18 LPD
- Art. 19 LPD
- Art. 20 LPD
- Art. 22 LPD
- Art. 23 LPD
- Art. 25 LPD
- Art. 26 LPD
- Art. 27 LPD
- Art. 31 cpv. 2 lit. e LPD
- Art. 33 LPD
- Art. 34 LPD
- Art. 35 LPD
- Art. 38 LPD
- Art. 39 LPD
- Art. 40 LPD
- Art. 41 LPD
- Art. 42 LPD
- Art. 43 LPD
- Art. 44 LPD
- Art. 44a LPD
- Art. 45 LPD
- Art. 46 LPD
- Art. 47 LPD
- Art. 47a LPD
- Art. 48 LPD
- Art. 49 LPD
- Art. 50 LPD
- Art. 51 LPD
- Art. 52 LPD
- Art. 54 LPD
- Art. 55 LPD
- Art. 57 LPD
- Art. 58 LPD
- Art. 60 LPD
- Art. 61 LPD
- Art. 62 LPD
- Art. 63 LPD
- Art. 64 LPD
- Art. 65 LPD
- Art. 66 LPD
- Art. 67 LPD
- Art. 69 LPD
- Art. 72 LPD
- Art. 72a LPD
-
- Art. 2 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 6 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 7 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 8 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 9 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 11 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 12 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 16 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 18 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 25 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 27 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 28 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 29 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 32 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 33 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 34 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
-
- Art. 2 cpv. 1 LRD
- Art. 2 cpv. 3 LRD
- Art. 2a cpv. 1-2 and 4-5 LRD
- Art. 3 LRD
- Art. 7 LRD
- Art. 7a LRD
- Art. 8 LRD
- Art. 8a LRD
- Art. 14 LRD
- Art. 11 LRD
- Art. 15 LRD
- Art. 20 LRD
- Art. 23 LRD
- Art. 24 LRD
- Art. 24a LRD
- Art. 25 LRD
- Art. 26 LRD
- Art. 26a LRD
- Art. 27 LRD
- Art. 28 LRD
- Art. 29 LRD
- Art. 29a LRD
- Art. 29b LRD
- Art. 30 LRD
- Art. 31 LRD
- Art. 31a LRD
- Art. 32 LRD
- Art. 38 LRD
COSTITUZIONE FEDERALE
ORDINANZA RELATIVA AI DISPOSITIVI MEDICI
CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
LEGGE FEDERALE SUL DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO
CONVENZIONE DI LUGANO
CODICE DI PROCEDURA PENALE
CODICE DI PROCEDURA CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI DIRITTI POLITICI
CODICE CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI CARTELLI E ALTRE LIMITAZIONI DELLA CONCORRENZA
LEGGE FEDERALE SULL’ASSISTENZA INTERNAZIONALE IN MATERIA PENALE
LEGGE FEDERALE SULLA PROTEZIONE DEI DATI
LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
LEGGE SUL RICICLAGGIO DI DENARO
LEGGE SULLA TRASPARENZA
LEGGE FEDERALE SUL TRASFERIMENTO INTERNAZIONALE DEI BENI CULTURALI
I. Genesi
1 L'articolo 45 Cost. – che menziona e precisa il diritto generale dei Cantoni di partecipare al processo decisionale a livello federale – non aveva un vero e proprio equivalente nelle precedenti Costituzioni federali. Queste ultime prevedevano ovviamente già i principali meccanismi di partecipazione dei Cantoni alla politica federale a cui fa ora riferimento l'articolo 45 capoverso 1 Cost., nella misura in cui il federalismo implica per sua natura una certa facoltà delle entità federate di influire sul processo decisionale a livello federale (cfr. infra N. 5 e 7). Il principio molto generale di un diritto di partecipazione dei Cantoni al processo decisionale della Confederazione non vi figurava invece espressamente. All'epoca rappresentava al massimo una norma di diritto costituzionale non scritta o implicita.
2 L'art. 45 Cost. non si è imposto fin dall'inizio nella sua forma attuale durante l'elaborazione della nuova Costituzione, che voleva essere solo un semplice aggiornamento formale della precedente. Fedele a questo obiettivo iniziale, il progetto preliminare progetto di Costituzione federale non prevedeva alcuna disposizione che trattasse specificamente ed esclusivamente la partecipazione dei Cantoni che, come appena detto, non aveva allora alcun equivalente nel diritto vigente. Tuttavia, esso proponeva di sancire l'idea che i Cantoni dovessero essere associati alla formazione della volontà federale, come avveniva nella pratica e come già imponeva in alcune situazioni la vecchia Costituzione del 1874. In tal senso, prevedeva di inserire – in modo sparso – il duplice principio secondo cui i Cantoni «partecipano, nel quadro della Costituzione, al processo decisionale a livello federale» (art. 32 cpv. 2 LP-Cost., intitolato «Compiti») e che dovevano inoltre essere, come i partiti politici e gli ambienti interessati, «in linea di principio consultati in occasione dell'elaborazione di atti legislativi e trattati internazionali di importanza rilevante, nonché sui progetti di grande portata » (art. 155 cpv. 1 P-Cost., diventato l'attuale art. 147 Cost., con una formulazione leggermente diversa).
3 Durante la procedura di consultazione, la Conferenza dei governi cantonali (CdC) e alcuni Cantoni, nonché altri attori politici, hanno tuttavia lamentato che questo progetto preliminare non sottolineava ancora sufficientemente l'importanza della partecipazione dei Cantoni all'«elaborazione della legislazione federale», né il dovere della Confederazione di informarli e consultarli in modo adeguato sui suoi progetti. A tal fine hanno formulato diverse proposte di modifica dell'articolo 32 capoverso 2 P-Cost. Il Consiglio federale ha tenuto conto di queste lamentele dedicando una disposizione specifica e indipendente a queste due questioni (ossia l'articolo 36 del progetto di Costituzione federale), disposizione che le Camere non hanno modificato nella sua essenza e che è diventata l'attuale articolo 45 Cost.
4 Si può quindi ritenere che la disposizione qui commentata concretizzi soprattutto un auspicio dei Cantoni. Essa si discosta tuttavia dalle numerose proposte – rimaste lettera morta – che alcuni di essi e la CdC avevano avanzato durante l'elaborazione della Costituzione federale del 1999 al fine di precisare, o addirittura rafforzare, i loro diritti di partecipazione al processo decisionale a livello federale.
II. Contesto
5 Da un punto di vista sistematico, l'art. 45 Cost. occupa un posto di rilievo nella Costituzione federale. Rappresenta la quinta disposizione del primo capitolo del titolo 3 della Costituzione federale, che tratta dei «[r]elazioni tra la Confederazione e i Cantoni ». La norma risulta quindi essere la prima delle disposizioni della Costituzione che tratta un «elemento essenziale» del federalismo svizzero, ovvero – come indica il titolo – la «partecipazione [dei Cantoni] al processo decisionale a livello federale», che li rende veri e propri organi decisionali – e non semplicemente esecutivi – della Confederazione. L'art. 45 Cost. può quindi essere considerato come «la» norma di base o la «pietra angolare» di quello che viene chiamato il federalismo partecipativo – talvolta denominato anche federalismo verticale – svizzero (definito in tedesco talvolta «partnerschaftlicher [o partizipativer] Föderalismus», altre volte di «Mitwirkungsföderalismus»).
6 Come si vedrà più avanti, la portata normativa dell'art. 45 Cost. è tuttavia debole rispetto ad altre disposizioni costituzionali che concretizzano in modo più specifico lo stesso federalismo partecipativo (cfr. infra N. 18 s.) . Il suo primo comma si limita ad annunciare che i Cantoni partecipano al processo politico federale «nei casi previsti dalla Costituzione federale», rimandando in tal modo ad altri articoli situati più avanti nella Costituzione federale (cfr. infra N. 11) . Per quanto riguarda il secondo comma, che impone alla Confederazione il dovere di informare i Cantoni dei suoi progetti in tempo utile e in modo dettagliato, nonché l'obbligo di consultarli quando i loro interessi sono coinvolti, si sovrappone in gran parte ad altre disposizioni costituzionali che conferiscono ai Cantoni il diritto di essere informati e/o consultati su determinate questioni federali (cfr. infra N. 21 s.). Ciò detto, l'art. 45 Cost. completa in un certo senso tutte queste norme, di cui sottolinea fin dall'inizio l'importanza, contestualizzandole. Grazie ad esso, appare più chiaro che la partecipazione dei Cantoni al processo decisionale federale non ha solo la funzione di migliorare la qualità degli atti e dei progetti della Confederazione, né di sondare l'accettabilità di un progetto di legge o di un decreto sottoposto a referendum. L'«associazione» dei Cantoni alla politica federale costituisce un aspetto essenziale del federalismo svizzero, la cui importanza è sicuramente in crescita alla luce del continuo impoverimento delle loro competenze. È necessaria una maggiore partecipazione «compensativa» dei Cantoni al processo decisionale della Confederazione, altrimenti il federalismo rischia di diventare un guscio vuoto.
7 L'associazione degli «Stati federati» alla formazione della volontà dello Stato federale non è una peculiarità della Svizzera. Tutti gli Stati federali conoscono infatti un certo livello di partecipazione delle entità federate alla loro politica, il che costituisce uno dei criteri di distinzione rispetto agli Stati unitari decentralizzati o regionalizzati. Ciò non toglie che i Cantoni dispongano di diritti di partecipazione che altre entità federate, come i Länder tedeschi o austriaci, o addirittura gli Stati americani, non hanno. Questi ultimi, ad esempio, non godono di alcun diritto di referendum collettivo contro le leggi federali. Per quanto riguarda i Länder, essi non fanno parte, in senso stretto, dell'organo costituente federale, al contrario dei Cantoni che possono opporsi alle revisioni costituzionali soggette alla doppia maggioranza del popolo e dei cantoni (cfr. infra N. 16). In questi due Stati federalisti confinanti, la Camera alta del Parlamento non può inoltre impedire l'adozione di qualsiasi atto federale, come può fare il Consiglio degli Stati in Svizzera in virtù del bicameralismo perfetto (cfr. art. 156 cpv. 2 Cost.); per il resto, non dispone nemmeno di diritti particolari esclusivi come il Senato americano. Per contro, i Länder tedeschi e austriaci possono rispettivamente istruire i propri delegati che siedono in questa stessa camera – che rappresentano i membri del loro governo – o, almeno, partecipare a tutte le sue sedute e intervenire ogni volta che lo richiedono su questioni riguardanti il loro Land. In questo modo possono esercitare un'influenza diretta sulla procedura parlamentare federale, e persino sull'elezione dei giudici della Corte suprema federale che la suddetta camera deve eleggere o proporre di nominare in tutto o in parte, cosa che i Cantoni svizzeri non possono fare. Infine, e soprattutto, in Svizzera i diritti di partecipazione dei Cantoni – e quindi il federalismo partecipativo – potrebbero essere oggetto di una revisione costituzionale, o addirittura essere aboliti, cosa che non è necessariamente il caso in altri Stati federali, come la Germania. Sotto certi aspetti, il nostro grande Paese vicino potrebbe quindi essere fonte di ispirazione sia per chi intende riformare il federalismo elvetico sia per chi desidera proteggerlo da qualsiasi revisione fondamentale.
8 Negli Stati federali che sono succeduti alle confederazioni di Stati, come la Svizzera, i diritti di partecipazione delle entità federate al processo decisionale federale servono in particolare a compensare la perdita di autonomia che queste hanno acconsentito e continuano ad acconsentire sempre di più. È quindi logico che la Costituzione federale non contenga, in confronto, alcuna disposizione che preveda un diritto generale di partecipazione della Confederazione al processo decisionale cantonale, compreso, ad esempio, quello di essere sistematicamente consultata prima dell'adozione di atti legislativi cantonali. Ciò non significa che alla Confederazione sia vietato esercitare alcuna influenza sulla politica cantonale. Una certa ingerenza della Confederazione nel processo politico cantonale è del resto inevitabile, in particolare a causa del primato del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.), il cui rispetto è garantito dall'Assemblea federale che «garantisce» le costituzioni cantonali (art. 51 cpv. 2 Cost.) – nonché nei settori in cui la Costituzione federale richiede alla Confederazione di cooperare con i Cantoni e di coordinarsi con essi nell'esercizio delle rispettive competenze, se del caso istituendo organi comuni (cfr. ad es. art. 61a cpv. 2 e 63a cpv. 4 Cost.) . Lo stesso vale quando la Confederazione deve svolgere il ruolo di arbitro o, semplicemente, di mediatore nei rapporti intercantonali e internazionali (cfr. ad es. art. 48a, 56 cpv. 3 e 172 cpv. 3 Cost.) o quando deve finanziare determinate attività cantonali (cfr. ad es. art. 64 cpv. 2 e 77 cpv. 3 Cost.).
III. Commento vero e proprio
9 Come già detto, l'art. 45 Cost. presenta due aspetti: il primo comma ha una funzione essenzialmente simbolica, in quanto ricorda l'esistenza dei diversi diritti di partecipazione dei Cantoni alla politica federale previsti dalla Costituzione federale (cfr. infra N. 10 ss), mentre il secondo ne istituisce precisamente uno, ovvero il diritto dei Cantoni di essere informati sui progetti della Confederazione e di essere consultati al riguardo quando questi riguardano i loro interessi (cfr. infra N. 21 ss).
A. Diritti di partecipazione dei Cantoni al processo decisionale federale (comma 1)
1. Generalità
10 Nella versione francese, l'art. 45 comma 1 Cost. dispone che i Cantoni partecipano alla formazione della volontà della Confederazione «nei casi previsti dalla Costituzione federale» e, in particolare, all'«elaborazione della legislazione». Le versioni tedesca e italiana della disposizione si discostano entrambe in qualche modo da questo testo, prevedendo che i Cantoni partecipino alla stessa formazione della volontà «conformemente alla Costituzione federale» (« nach Massgabe der Bundesverfassung ») e, in particolare, all'«elaborazione del diritto» (« an der Rechtssetzung », rispettivamente « all'elaborazione del diritto ). Queste lievi differenze di origine stilistica non hanno implicazioni fondamentali, anche se si potrebbe essere tentati di riconoscere il contrario attribuendo erroneamente un peso specifico alla versione francese della disposizione, che sembra leggermente più restrittiva, come si vedrà (cfr. infra N. 13 e N. 20).
11 È comunque chiaro che, indipendentemente dalla versione linguistica, l'art. 45 cpv. 1 Cost. ha soprattutto una funzione dichiarativa, ricordando che i Cantoni partecipano al processo decisionale federale «nei casi previsti» (o «come previsto» [« secondo quanto previsto »]) dalla Costituzione federale o, semplicemente, « conformemente » ad essa (« nach Massgabe »). La disposizione costituisce quindi una norma di rinvio alle numerose disposizioni sparse nella Costituzione federale che prevedono o impongono tale partecipazione in vari modi. Alcuni diritti di partecipazione valgono solo per settori particolari, come la politica estera o la formazione (cfr. art. 55 e 62 cpv. 6 Cost.). Altri si applicano solo a determinati tipi di atti, indipendentemente dal settore di competenza interessato, come il diritto di pronunciarsi sugli atti legislativi importanti e su altri progetti di grande portata durante i lavori preparatori, nonché sui trattati internazionali importanti (art. 147 Cost.), o addirittura il diritto di presentare un'iniziativa cantonale o di chiedere un referendum (art. 160 cpv. 1 e 141 cpv. 1 Cost. ). I Cantoni dispongono inoltre di diritti di partecipazione organici, come quello di pronunciarsi in qualità di coretentori del potere costituente federale (art. 140 cpv. 1 e 195 Cost.) e di avere rappresentanti in una delle due Camere dell'Assemblea federale in qualità di potere supremo della Confederazione (art. 150 cpv. 2 Cost. e art. 148 cpv. 1 Cost.). Per il resto, esistono controversie dottrinali sul fatto che alcune altre prerogative cantonali debbano essere qualificate come diritti di partecipazione. La questione si pone, ad esempio, in relazione all'attuazione del diritto federale da parte dei Cantoni (cfr. art. 46 Cost.), che non li porta, in senso stretto, a influenzare il processo decisionale federale, ma piuttosto ad attuarlo una volta completato. A nostro avviso, tale attuazione rappresenta soprattutto un principio generale di ripartizione delle competenze che concretizza quello di sussidiarietà (cfr. art. 5a Cost.). Queste controversie non hanno comunque alcuna rilevanza pratica, poiché, come già detto, i diritti di partecipazione dei Cantoni, qualunque essi siano, non godono in ogni caso di alcuna protezione costituzionale particolare (garanzia di immutabilità), contrariamente ad esempio a quelli dei Länder tedeschi (cfr. supra N. 7).
12 Tutti questi diritti, che possono essere cumulativi, valgono in particolare nell'«elaborazione della legislazione», che l'art. 45 cpv. 1 Cost. cita come esempio emblematico della partecipazione dei Cantoni. I diritti di partecipazione previsti dalla Costituzione riguardano tuttavia in realtà una grande varietà di processi decisionali (preparazione e conclusione di trattati internazionali, decreti federali di pianificazione strategica, piani settoriali, procedura di approvazione dei piani, ecc.). Solo alcuni atti non parlamentari e di minore importanza sfuggono a priori a qualsiasi forma di partecipazione dei Cantoni ai sensi della Costituzione. In questo modo, i Cantoni possono in teoria cercare di influenzare quasi tutte le decisioni politiche importanti della Confederazione, fermo restando che la loro influenza effettiva sull'adozione di alcuni atti federali attraverso la loro sola rappresentanza nel Consiglio degli Stati rimane comunque (molto) limitata (ad esempio sul bilancio della Confederazione; cfr. N. 15). Altro punto importante: i Cantoni non hanno alcuna influenza, nemmeno indiretta, sulla giurisprudenza del Tribunale federale, i cui membri sono eletti esclusivamente dall'Assemblea federale (camere riunite) (cfr. art. 168 cpv. 1 e art. 157 cpv. 1 lett. a Cost.). . Infatti, il Tribunale federale non deve (ad es. ai sensi dell'art. 45 cpv. 2 Cost.; cfr. infra N. 27), né può, chiedere osservazioni ai Cantoni che non sono direttamente parti nei procedimenti dinanzi ad esso, anche se la sentenza da emettere implica la risoluzione di una questione costituzionale potenzialmente fondamentale per essi. Forse qui ci sarebbe margine di miglioramento dal punto di vista federalista.
2. Partecipazione dei Cantoni al processo legislativo
13 Come ricorda l'art. 45 cpv. 1 Cost., la Costituzione federale consente ai Cantoni di partecipare, in particolare, all'«elaborazione della legislazione [federale]» in diverse fasi del suo processo di adozione. Si noti che, contrariamente a quanto potrebbe suggerire il testo francese, tale partecipazione non riguarda solo le leggi federali, ma tutti gli atti normativi della Confederazione; vale quindi anche per le ordinanze dell'Assemblea federale o del Consiglio federale, le revisioni costituzionali e l'adesione a trattati internazionali di portata normativa, come risulta più chiaramente dalle versioni tedesca e italiana dell'art. 45 cpv. 1 Cost., che parlano di partecipazione all'elaborazione del «diritto» («an der Rechtsetzung» e «all'elaborazione del diritto»; cfr. supra N. 10).
14 La partecipazione dei Cantoni all'adozione del diritto federale può avvenire già in una fase molto precoce, ovvero nella fase preparlamentare, nella misura in cui i Cantoni dispongono di un proprio diritto di iniziativa legislativa ai sensi dell'art. 160 Cost., di cui alcuni fanno peraltro uso abbastanza frequentemente. Il diritto cantonale precisa quale organo sia titolare di tale diritto, che in pratica consente talvolta al Parlamento cantonale, talvolta al corpo elettorale cantonale e molto raramente al Governo cantonale di proporre l'adozione di una legge federale direttamente alle Camere federali. Queste ultime possono tuttavia rifiutarsi di darvi seguito al termine di una procedura di esame preliminare, che nella pratica frena molto rapidamente le velleità dei Cantoni. Si ritiene quindi che la partecipazione dei Cantoni all'elaborazione della legislazione federale si concretizzi in primo luogo nell'ambito della procedura di consultazione sui progetti di atti normativi (leggi o ordinanze) preparati dal Consiglio federale (art. 147 Cost.), procedura durante la quale i governi cantonali difendono la posizione cantonale, talvolta con riserva di approvazione popolare, così come la CdC, che in linea di principio è anch'essa invitata a esprimersi. Si tratta forse della fase in cui i Cantoni possono influire più direttamente sulla legislazione federale, come dimostra del resto la genesi stessa dell'art. 45 Cost. (cfr. supra N. 2 s.). Sebbene la procedura di consultazione sia destinata a diversi interlocutori (cfr. art. 147 Cost.), i Cantoni ne sono attori particolarmente importanti. Si noti che una procedura di consultazione deve essere condotta anche quando un progetto non è preparato dal Consiglio federale, ma direttamente dal Parlamento, attraverso le sue commissioni.
15 Si ritiene generalmente che i Cantoni partecipino anche alla fase parlamentare di adozione delle leggi federali e delle revisioni costituzionali avviate dalle autorità tramite il Consiglio degli Stati, composto da due rappresentanti per Cantone (uno solo per gli ex «semicantoni») , che deve approvare sistematicamente tali progetti a causa del bicameralismo perfetto che caratterizza il federalismo elvetico. Da un punto di vista puramente giuridico, la partecipazione dei Cantoni al processo decisionale federale si limita tuttavia alla designazione dei rappresentanti in questione. Una volta insediati, questi ultimi votano infatti liberamente, senza istruzioni da parte dei Cantoni (art. 161 cpv. 1 Cost.), contrariamente a quanto avviene in altri Stati federali in cui la camera alta del parlamento è composta da veri e propri «delegati» o emissari degli Stati federati (cfr. supra N. 7). Sembra inoltre che, nella pratica, i membri del Consiglio degli Stati si lascino influenzare maggiormente dalla linea politica dei loro partiti piuttosto che dagli interessi specifici dei rispettivi Cantoni. Pertanto, salvo nei casi in cui gli interessi, in particolare finanziari, di questi ultimi sono direttamente coinvolti, questa camera non agisce più come portavoce dei Cantoni, anche se i deputati amano tradizionalmente ricordare il contrario durante i dibattiti. In sintesi, si relativizzerà l'importanza della partecipazione dei Cantoni al processo legislativo federale attraverso il Consiglio degli Stati, talvolta definita «indiretta», la cui efficacia potrebbe tuttavia essere rafforzata dalla nomina dei deputati da parte del parlamento cantonale e per una breve legislatura, cosa che non avviene più da tempo. Allo stato attuale, ci si può chiedere se, durante la fase parlamentare, la partecipazione dei Cantoni non si concretizzi in modo più informale – almeno per i più potenti tra essi – attraverso una certa attività di lobbying nei confronti dei parlamentari, certamente non prevista, ma nemmeno esclusa, dalla Costituzione federale (cfr. infra N. 20).
16 Infine, i Cantoni possono in linea di principio intervenire ancora nella fase post-parlamentare di adozione delle leggi federali, che devono essere sottoposte a referendum se otto Cantoni lo richiedono tramite i loro parlamenti o un altro organo designato dal diritto cantonale (cfr. art. 141 Cost. e 67 LDP) . Finora questo diritto di referendum non è stato quasi mai esercitato. Del resto, è stato esercitato solo due volte, su oggetti simili, per i quali anche la popolazione aveva chiesto il referendum: una volta nel 2003 in relazione a una modifica di atti riguardanti l'imposizione delle coppie e delle famiglie, l'imposizione degli alloggi e i diritti di bollo, infine respinta in votazione, e un'altra volta nel 2025, in relazione alla legge federale del 20. 6.2025 sull'imposizione individuale delle coppie sposate. Il diritto di referendum dei Cantoni ha quindi soprattutto il vantaggio di rafforzare la loro posizione nella fase di consultazione o nelle loro attività di lobbying. Va notato che, in quest'ottica, i Cantoni avrebbero tutto l'interesse a conferire l'esercizio di tale prerogativa ai loro governi, cosa che al momento avviene solo raramente, in quanto ciò potrebbe facilitare notevolmente il coordinamento della loro azione. I Cantoni rappresentano infatti attori imprescindibili in qualsiasi revisione costituzionale, così come in qualsiasi legge urgente priva di base costituzionale (art. 140 cpv. 1 lett. a e c Cost.), poiché queste richiedono in ultima analisi l'accordo della maggioranza di essi, oltre a quello del popolo. Le autorità federali devono quindi tenere conto delle loro posizioni in anticipo, sia nella fase di consultazione che in quella parlamentare, se intendono portare a termine tali progetti. A questo proposito, va notato che i casi in cui i Cantoni hanno fatto fallire una revisione costituzionale voluta dal popolo sono aumentati negli ultimi decenni, mentre in passato erano rari, il che sottolinea l'importanza di questo diritto di partecipazione, talvolta considerato il più importante di tutti. Tuttavia, esso è sempre più criticato, poiché oggi conferisce un peso politico talvolta ritenuto eccessivo solo ad alcuni piccoli Cantoni, in linea di principio germanofoni e a maggioranza cosiddetta conservatrice.
17 La partecipazione dei Cantoni all'approvazione dei trattati internazionali è oggetto di disposizioni specifiche contenute nell'articolo 55 Cost. e negli articoli 140 capoverso 1 lettere b e c e 141 capoverso 1 lettera d Cost. Essa è regolata in modo differenziato a seconda dell'importanza dei trattati in questione e dei loro effetti sulle competenze cantonali.
3. Portata normativa: critica e prospettiva
18 In generale, può sembrare paradossale che una norma che si riferisce espressamente al processo di elaborazione della legislazione federale non rispetti uno dei principali assiomi della legistica, vale a dire quello di rinunciare a rinvii legislativi dichiarativi superflui. È opportuno sottolineare che la Costituzione si distingue dalle leggi in quanto riveste una funzione quasi tanto politica quanto giuridica e che una norma simbolica come l'art. 45 cpv. 1 Cost. occupa quindi un posto legittimo al suo interno.
19 Nell'interpretare questa disposizione, i giuristi devono quindi resistere alla tentazione di attribuirle una portata normativa che a priori non ha necessariamente, evitando al contempo di limitarla a una funzione puramente informativa. Una via di mezzo consiste nel considerare che l'art. 45 cpv. 1 Cost. costituisce una disposizione programmatica che sottolinea l'importanza della partecipazione dei Cantoni al processo decisionale federale. La norma svolgerebbe così un ruolo di linea guida – tra le altre – nell'interpretazione della Costituzione e nella risoluzione delle tensioni che possono esistere tra le sue diverse norme. Da questo punto di vista, spetterebbe al legislatore federale tenere particolarmente conto dell'importanza dei diritti di partecipazione dei Cantoni quando prevede una regolamentazione che li attua o li limita (ad es. LCo e LParl), così come al Tribunale federale di integrarla nel suo ragionamento quando è chiamato a sviluppare una giurisprudenza che potrebbe limitare la facoltà dei Cantoni di influenzare la politica federale (ad es. sull'intervento delle autorità cantonali in occasione di votazioni federali; cfr. infra N. 20).
20 La funzione essenzialmente simbolica dell'art. 45 cpv. 1 Cost. vieta in ogni caso di attribuirgli una portata limitativa. La norma non impedisce in alcun modo ai Cantoni di partecipare al processo decisionale in altri casi e/o in modo diverso da quanto previsto dalla Costituzione federale, anche se la versione francese e, in misura minore, quella italiana potrebbero suggerire il contrario, affermando che essi possono farlo solo «nei casi previsti dalla Costituzione federale» (o « secondo quanto previsto dalla Costituzione federale »). Sono possibili altre forme e modalità di partecipazione informale dei Cantoni al processo decisionale federale, purché non siano contrarie al diritto costituzionale federale, come risulta più chiaramente dalla versione tedesca dell'art. 45 cpv. 1 Cost. (« nach Massgabe der Bundesverfassung »), ma anche implicitamente dal diritto generale all'informazione dei Cantoni previsto dall'art. 45 cpv. 2 Cost. I Cantoni, tramite i loro governi o organi intercantonali, possono quindi attuare meccanismi di partecipazione informale, ad esempio assumendo lobbisti o organizzando giornate di incontro per farsi ascoltare dai parlamentari e dall'amministrazione federale e, se del caso, associarsi per coordinare le loro azioni di lobbying a Berna, come del resto fanno nella pratica, purché il loro comportamento non violi il principio di fedeltà confederale (cfr. art. 44 cpv. 2 Cost.; ciò potrebbe verificarsi con l'avvio di una campagna denigratoria sistematica e ingannevole in relazione a un progetto federale) . Questo modo di procedere è talvolta considerato il più efficace. Allo stesso modo, il fatto che i Cantoni dispongano di diverse possibilità di partecipare alla formazione della volontà della Confederazione non esclude a priori il loro intervento in una campagna referendaria federale. Le autorità cantonali possono quindi partecipare ai dibattiti e formulare raccomandazioni di voto in occasione di votazioni federali, ma solo in determinate situazioni, conformemente a una giurisprudenza federale che purtroppo ignora in gran parte l'importanza della partecipazione dei Cantoni alla politica federale implicitamente sancita dall'articolo 45 Cost. È più delicato determinare se altri diritti di partecipazione formali, più invasivi e non espressamente previsti dalla Costituzione, potrebbero essere introdotti nella legge, come un diritto di veto dei Cantoni sulle ordinanze del Consiglio federale, o addirittura quello di chiederne la modifica, come richiesto dalla CdC nell'ambito della consultazione sul progetto preliminare di Costituzione. Queste questioni non rientrano tuttavia nell'interpretazione dell'articolo 45 capoverso 1 Cost., ma in quella di altre disposizioni della Costituzione federale, come l'articolo 182 capoverso 1 Cost. Si noti che, nell'ambito degli accordi bilaterali III, il Consiglio federale intende introdurre nuovi diritti di partecipazione formali dei Cantoni non previsti dalla Costituzione federale (ad es. la possibilità per i Cantoni di chiedere al Consiglio federale di attivare la clausola di salvaguardia).
B. Obbligo della Confederazione di informare i Cantoni dei suoi progetti e di consultarli (par. 2)
1. Considerazioni generali
21 Prevedendo che la Confederazione «informi i Cantoni dei suoi progetti in tempo utile e in modo dettagliato» e che «li consulti quando i loro interessi sono lesi», l'art. 45 cpv. 2 Cost. conferisce ai Cantoni alcuni diritti di partecipazione specifici che dovrebbero consentire loro di influenzare il processo decisionale federale. Da un punto di vista sistematico, la disposizione istituisce più precisamente un diritto per i Cantoni di essere informati – in tempo utile – su (quasi) tutti i progetti della Confederazione (1a frase; infra N. 30 ss) e, dall'altro, un diritto dei Cantoni di essere consultati quando i loro interessi sono coinvolti (2a frase; infra N. 34 ss).
22 In tal modo, l'art. 45 cpv. 2 Cost. non ha qui una semplice funzione dichiarativa e simbolica, contrariamente al cpv. precedente. Certo, i doveri di informazione e di consultazione che l'art. 45 cpv. 2 Cost. alla Confederazione si sovrappongono in parte a quelli previsti da altre disposizioni della Costituzione federale. L'art. 45 cpv. 2 Cost. ha tuttavia una portata propria rispetto a tali norme, alle quali si applica eventualmente in modo cumulativo.
23 Questo aspetto è importante. Infatti, l'art. 45 cpv. 2 Cost. conferisce in una certa misura diritti di partecipazione «più ampi» rispetto all'art. 147 Cost., che, ricordiamo, conferisce ai Cantoni il diritto di esprimere il proprio parere sugli atti legislativi importanti e su altri progetti di grande portata durante i lavori preparatori. Contrariamente a tale disposizione, l'art. 45 cpv. 2 riguarda innanzitutto (quasi) tutti i progetti della Confederazione, e non solo quelli di particolare importanza; alcuni progetti di minore importanza possono quindi dover essere sottoposti a consultazione dei Cantoni ai sensi dell'art. 45 cpv. 2 Cost., anche se l'art. 147 Cost. non lo richiede (cfr. infra N. 26 ss). L'art. 45 cpv. 2 Cost. istituisce inoltre un obbligo di consultazione dei Cantoni che non si limita alla procedura ordinaria di consultazione, ma che può riguardare anche altre fasi del processo decisionale federale (cfr. infra N. 37 ss) . Da questo punto di vista, si può in particolare sostenere, come vedremo, che l'art. 45 cpv. 2 Cost. impone alla Confederazione di coinvolgere i Cantoni in una fase precoce nell'elaborazione di alcuni progetti preliminari di atti, ovvero ben prima della procedura di consultazione prevista dall'art. 147 Cost. (cfr. infra N. 37), o addirittura che in alcuni casi la obbliga a richiedere nuovamente il loro parere dopo tale fase, quando un progetto è oggetto di modifiche sostanziali, del tutto inaspettate, che incidono in modo nuovo sugli interessi dei Cantoni (cfr. infra N. 38 s.). Questa potenziale portata dell'art. 45 cpv. 2 Cost. rimane ancora largamente oscurata e trascurata nella pratica.
24 Se l'art. 45 cpv. 2 Cost. conferisce ai Cantoni veri e propri diritti di informazione e consultazione (cfr., sulla loro giustiziabilità, infra N. 43 segg.), lo fa utilizzando diversi concetti indeterminati, quali «in tempo utile» o «quando i loro interessi sono lesi». Questa imprecisione offre alla Confederazione un certo margine di apprezzamento per quanto riguarda la sua attuazione (cfr. infra N. 31 e 35) , che non implica necessariamente l'adozione di una legge federale di applicazione.
25 Resta il fatto che l'articolo 45 capoverso 2 Cost. è oggi concretizzato da varie normative più o meno precise. Alcune di esse – come quelle relative alla legislazione sulla pianificazione del territorio, sull'energia nucleare, sulle strade nazionali o sulle ferrovie – sono peraltro preesistenti, poiché il costituente non ha fatto altro che codificare doveri che la Confederazione si era già imposta da tempo. Altre norme sono state adottate dopo il 2000 sotto il regime della nuova Costituzione. Si pensi in proposito all'articolo 18 capoverso 1 lettera b della legge federale del 7 ottobre 2005 sulle finanze della Confederazione (LFC), adottato nell'ambito dell'introduzione del freno all'indebitamento proprio per attuare l'articolo 45 capoverso 2 Cost., nonché, naturalmente, alla legge sulla consultazione (LCo). Quest'ultima mira tuttavia in primo luogo ad attuare la procedura di consultazione durante i lavori preparatori imposta dall'art. 147 Cost. e non direttamente i diritti di partecipazione dei Cantoni previsti dall'art. 45 cpv. 2 Cost..
2. Nozione di «progetti» della Confederazione
26 La nozione di «progetti » (Vorhaben, progetti) che devono essere oggetto di informazione ed eventualmente di consultazione dei Cantoni non è definito nell'art. 45 cpv. 2 Cost., né in altre parti della Costituzione o della legislazione federale. Una lettura sistematica della Costituzione permette tuttavia di supporre che il potere costituente abbia voluto dare un ampio campo di applicazione alla norma che, contrariamente agli art. 55 e 147 Cost., non si applica solo alle decisioni che incidono sulle competenze o sugli interessi essenziali dei Cantoni, o ai progetti importanti o «di grande portata ».
27 Il termine «progetto» dell'art. 45 cpv. 2 Cost. può quindi coprire numerose situazioni. Può riferirsi non solo ai progetti legislativi federali, come i progetti di legge o di ordinanza, ma anche ad altri progetti della Confederazione che, senza necessariamente stabilire norme generali e astratte, hanno comunque una portata generale, come le decisioni di pianificazione o le decisioni finanziarie o di bilancio che devono essere adottate con decreti federali o decreti del Consiglio federale. A ciò si aggiunge il fatto che l'uso del termine «Vorhaben» in tedesco sembra indicare che l'obbligo di informazione e consultazione della Confederazione deve in linea di principio non solo intervenire prima che gli atti siano già stati completamente elaborati, ma che in determinate circostanze può già essere necessario quando gli atti in questione sono ancora allo stadio di semplici dichiarazioni di intenti o di vaghi programmi (cfr. infra N. 31 e N. 37). Per contro, il concetto non copre i «progetti» di decisioni o sentenze che possono essere redatti da un'autorità di ricorso, giudiziaria o meno, prima che essa si pronunci.
28 È immediatamente chiaro che questa concezione ampia dell'articolo 45 capoverso 2 Cost. e del concetto di «progetti» in esso contenuto può entrare in tensione con altre norme costituzionali. Come informare, o addirittura consultare, i Cantoni in caso di urgenza o di crisi che richiedono l'adozione rapida di misure in applicazione del diritto di necessità ai sensi dell'articolo 173 cpv. 1 lett. b o dell'art. 185 Cost. o quando si tratta di garantire la riservatezza di un progetto che riguarda la sicurezza del Paese ai sensi dell'art. 57 Cost.? Le apparenti contraddizioni che possono esistere tra l'art. 45 cpv. 2 Cost. e le norme sopra citate devono essere risolte in primo luogo secondo una certa «concordanza pratica», come nel caso della modifica della LCo adottata dopo la crisi COVID con l'obiettivo di sottrarre alla procedura di consultazione le leggi e le ordinanze dell'Assemblea federale e del Consiglio federale basate direttamente sulla Costituzione federale. Per compensare questa nuova eccezione alla procedura di consultazione, un nuovo art. 10 LCo – ispirato in particolare alla legge sulle epidemie (LEp) e alla legge Covid 19 – prevede ora che, quando non viene condotta alcuna procedura di consultazione a causa dell'urgenza della situazione, l'autorità competente (il Consiglio federale o una commissione parlamentare) deve richiedere, «per quanto possibile, il parere dei governi cantonali e degli ambienti particolarmente interessati dal progetto», procedendo al momento opportuno a una «consultazione informale», che può a priori assumere la forma di una breve comunicazione elettronica. Questa norma giuridica ribadisce così l'importanza della consultazione dei Cantoni, rendendola al contempo leggermente più flessibile.
29 Ai sensi dell'articolo 45 capoverso 2 Cost., la Confederazione deve infine informare, o addirittura consultare, i Cantoni solo sui «propri» progetti. Ciò esclude i progetti dei Cantoni o del popolo svizzero, che non costituiscono organi della Confederazione (Bund), unica interessata dalla disposizione, come indica il testo, ma della «Confederazione Svizzera» considerata nel suo insieme (Schweizerische Eidgenossenschaft). Esulano quindi dal campo di applicazione dell'art. 45 cpv. 2 Cost. alcuni progetti che la Confederazione deve solo approvare o convalidare, come le revisioni costituzionali cantonali o le iniziative popolari. Si noti che, nella misura in cui questo tipo di oggetti non può essere modificato dalle autorità federali, una consultazione non avrebbe comunque quasi alcun senso. Per contro, se a un'iniziativa popolare viene opposto un controprogetto, dovrà essere organizzata una consultazione entro i termini fissati dall'art. 97 cpv. 2 della legge sui diritti politici. In sintesi, i progetti interessati dall'articolo 45 capoverso 2 Cost. sono soprattutto quelli dell'Assemblea federale, del Consiglio federale e della sua amministrazione. È invece più delicato stabilire se anche istituzioni decentralizzate come la Banca nazionale svizzera, la Posta o le FFS siano soggette a tali obblighi. La questione è in parte accademica, poiché la legge spesso impone loro di informare e/o consultare i Cantoni prima di prendere determinate decisioni.
3. Informazione «tempestiva» e «dettagliata»
30 Secondo l'articolo 45 capoverso 2 Cost., la Confederazione deve in linea di principio informare i Cantoni dei suoi progetti «tempestivamente» e «in modo dettagliato». Queste due precisazioni mirano a garantire che i Cantoni possano decidere in condizioni adeguate se intendono partecipare o meno all'elaborazione di un progetto federale e, se del caso, in che modo farlo. L'art. 45 cpv. 2 Cost. stabilisce in questo modo un quadro generale per l'esercizio dei diritti di partecipazione dei Cantoni, sottolineando al contempo il loro «ruolo di partner» della Confederazione.
31 La disposizione lascia tuttavia un ampio margine di manovra alla Confederazione per quanto riguarda il momento e le modalità di informazione dei Cantoni. Ciò vale in particolare in quanto precisa, in modo relativamente aperto, che l'informazione deve avvenire «in tempo utile» (rechtzeitig, tempestivamente). Ciò significa che l'informazione deve avvenire nel momento più utile per i Cantoni o nel momento più opportuno dal punto di vista della Confederazione? La risposta può a priori dipendere dalle circostanze. Si può ad esempio sostenere che, anche se la Confederazione deve informare i Cantoni di tutti i suoi progetti, deve essere lecito per essa sospendere – temporaneamente – tale obbligo in determinate situazioni, in particolare in caso di urgenza o di circostanze straordinarie (cfr. anche supra N. 28). Per quanto riguarda i progetti ordinari, si può ritenere che, in linea di massima, sia necessario – e sufficiente – che i Cantoni ne siano informati in una fase in cui l'esito è ancora aperto, affinché possano tentare, se lo ritengono necessario, di influenzare il processo decisionale federale avvalendosi dei loro vari diritti di partecipazione o di una certa attività di lobbying. Tuttavia, la definizione di tale momento rientra nell'ampio potere discrezionale della Confederazione.
32 L'ingiunzione relativa alla qualità dell'informazione, che deve essere «dettagliata» (umfassend, compiutamente) secondo l'art. 45 cpv. 2 Cost., pone invece un requisito di contenuto relativamente indeterminato. I termini tedeschi e italiani consentono al massimo di comprendere che le informazioni da fornire ai Cantoni devono essere complete e integrali, ovvero sufficientemente ampie da consentire loro di comprendere l'intero progetto e le sue implicazioni. Utilizzando l'aggettivo «dettagliato», la versione francese si riferisce piuttosto a una descrizione minuziosa e circostanziata dei diversi elementi di un progetto. Affinché non si tratti di un'informazione alibi, la Confederazione dovrà quindi trovare un giusto equilibrio che consenta di comunicare in modo chiaro e completo, senza che l'essenza del messaggio sia soffocata da troppi dettagli. Dovrà inoltre tenere conto del fatto che l'obbligo di informazione di cui all'articolo 45 capoverso 2 Cost. va oltre il semplice dovere generale di informare il pubblico sulla propria attività, come quello imposto al Consiglio federale dall'articolo 180 Cost.
33 Per quanto riguarda la lingua, le autorità federali sono tenute a utilizzare le tre lingue ufficiali ordinarie della Confederazione nelle loro comunicazioni ai Cantoni, fermo restando che l'uso del romancio non è obbligatorio nel Cantone dei Grigioni (cfr. art. 70 cpv. 1, 2a frase, Cost., che lo prevede solo per i rapporti con le «persone» che utilizzano tale lingua). Non è possibile utilizzare esclusivamente una di esse, pena il rischio di compromettere l'obiettivo di informare i Cantoni, che non sono tenuti a comprendere un progetto spiegato in una lingua qualsiasi, in particolare quando si tratta di un settore nuovo e tecnico.
4. Consultazione dei Cantoni «interessati nei loro interessi»
34 L'articolo 45 capoverso 2 non impone solo alla Confederazione un obbligo generale di informare i Cantoni sui suoi progetti, ma la obbliga anche a consultarli quando i progetti in questione li interessano nei loro interessi. Da questo punto di vista, i Cantoni godono di una sorta di diritto di essere ascoltati, di natura istituzionale, che consente loro di presentare osservazioni alla Confederazione.
35 Quando un progetto federale tocca gli interessi di uno o più Cantoni ai sensi dell'articolo 45 capoverso 2 Cost.? La dottrina sostiene generalmente un'interpretazione ampia della disposizione, ritenendo che i Cantoni debbano essere consultati non solo ogni volta che un progetto limita la loro autonomia o riguarda il loro ambito di competenza, ma anche ogni volta che ha altre forme di ripercussioni su di essi. A questo proposito, ci si potrebbe ispirare alla prassi del Tribunale federale, che ammette che un Cantone è leso nei suoi interessi meritevoli di tutela ai sensi dell'articolo 89 capoverso 1 della legge sul Tribunale federale quando il progetto o l'atto in questione lo lesa in modo qualificato nelle sue prerogative di potere pubblico («in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt»), ovvero quando incide in modo significativo su interessi pubblici importanti o essenziali. Ciò includerebbe in particolare i casi in cui un progetto federale inciderebbe in modo significativo sugli interessi patrimoniali di un Cantone o sarebbe tale da causare emissioni significative che interessano gran parte dei suoi abitanti. Si noti che, da questo punto di vista, una consultazione può essere necessaria quando un progetto incide sugli interessi di uno o più comuni del Cantone, interessi che sono assimilabili a quelli del Cantone. Ciò non vale invece se un progetto incide solo su interessi privati di singoli individui, anche se importanti per il Cantone (ad es. un'impresa o un contribuente importante). Non si ritiene quindi che i Cantoni di Ginevra e Zurigo abbiano il diritto di essere consultati specificamente ai sensi dell'art. 45 cpv. 2 Cost. in caso di progetto di modifica dell'ordinanza della FINMA sugli istituti finanziari, né quelli di Berna e Neuchâtel nell'ipotesi di una revisione dell'ordinanza che disciplina l'uso del nome «Svizzera » per gli orologi.
36 Da questo punto di vista e nonostante la riserva menzionata, il diritto di consultazione dei Cantoni di cui all'art. 45 cpv. 2 Cost. può applicarsi a casi molteplici e vari. Si pensi non solo a progetti legislativi (leggi, ordinanze o direttive), ma anche a progetti di costruzione nazionali come quelli relativi alle strade e al traffico ferroviario, a quelli che riguardano la pianificazione territoriale o agricola o, ancora, a determinate decisioni di bilancio o finanziarie.
37 In generale, l'obbligo di consultazione previsto dall'art. 45 cpv. 2 Cost. riveste un'importanza pratica soprattutto per i progetti che non devono necessariamente essere sottoposti a una procedura di consultazione ai sensi dell'art. 147 Cost., vale a dire per i progetti che incidono sugli interessi di uno o più Cantoni, senza tuttavia essere un progetto legislativo importante o un altro progetto di ampia portata. Detto questo, si può sostenere che l'articolo 45 capoverso 2 Cost. possa avere una portata propria anche in relazione a progetti legislativi di importanza rilevante quando questi riguardano interessi essenziali dei Cantoni. Può essere giustificato, ad esempio, ascoltarli già prima della procedura di consultazione ufficiale prevista dall'articolo 147 Cost., in una fase più precoce dell'elaborazione del progetto preliminare, in un momento in cui l'esito del progetto e delle sue eventuali varianti è ancora più aperto. I Dipartimenti federali e la Cancelleria federale sono in ogni caso tenuti, dal 2016, coinvolgere in modo adeguato gli organi cantonali competenti nell'elaborazione dei loro progetti preliminari di leggi o ordinanze quando la loro attuazione spetta in tutto o in parte ai Cantoni e richiede da parte loro notevoli risorse umane e finanziarie o comporta la riorganizzazione di organi cantonali o modifiche sostanziali del diritto cantonale.
38 L'art. 45 cpv. 2 Cost. può anche avere una portata propria rispetto all'art. 147 Cost. in relazione a progetti legislativi che sarebbero oggetto di profonde modifiche durante la fase di esame parlamentare, nella misura in cui tali modifiche avrebbero l'effetto di incidere sugli interessi dei Cantoni – o solo di alcuni di essi – in modo del tutto nuovo e inaspettato. A nostro avviso, in tali casi sarebbe necessaria una consultazione dei Cantoni (interessati), anche se la LCo naturalmente non la prevede, poiché mira esclusivamente a disciplinare la partecipazione dei Cantoni ai lavori preparatori. Ciò comporterebbe una revisione della LParl, che attualmente prevede solo la facoltà per le commissioni di ascoltare i rappresentanti dei Cantoni. Va notato che la necessità di tale revisione è stata immediatamente riconosciuta dal Consiglio federale durante l'elaborazione della nuova Costituzione federale e del suo futuro art. 45 cpv. 2 Cost.
39 Finora le Camere federali hanno sempre mostrato una certa riluttanza a integrare la LParl o, eventualmente, la LCo, che avrebbe sicuramente complicato il loro lavoro. Al momento dell'adozione della LCo, alcune organizzazioni hanno suggerito di obbligare le commissioni parlamentari a organizzare una nuova procedura di consultazione quando modificano in modo sostanziale un progetto del Consiglio federale. Questa proposta è rimasta lettera morta. Allo stesso modo, un'iniziativa della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati volta a migliorare la partecipazione dei Cantoni alla procedura legislativa parlamentare (in particolare attraverso la creazione di un diritto di audizione dei Cantoni nelle commissioni) non ha resistito all'opposizione della commissione omonima del Consiglio nazionale. Quest'ultima ha ritenuto, tra le altre considerazioni, che la presa in considerazione degli interessi cantonali rientrava comunque nel processo parlamentare.
40 Per quanto riguarda le modalità di consultazione, i Cantoni devono essere consultati direttamente e individualmente, in pratica tramite i loro esecutivi, anche se l'art. 45 cpv. 2 Cost. non lo precisi. La LCo impone ora espressamente questa via governativa per i progetti che rientrano nel suo campo di applicazione, al fine di bloccare fin dall'inizio qualsiasi tentativo da parte della Confederazione di consultare i Cantoni tramite altri organi (in particolare parlamentari o intercantonali) o autorità (ad es. semplici servizi dell'amministrazione). Si tratta innanzitutto di consultare tutti i Cantoni in modo uniforme e di garantire che l'interlocutore della Confederazione sia lo stesso organo in tutti i Cantoni. Ciò non significa quindi che la presa di posizione dei governi cantonali non possa o non debba essere ulteriormente convalidata dal parlamento cantonale o, come può avvenire in alcuni Cantoni, dalla popolazione. Spetta al potere legislativo cantonale determinare chi, nel Cantone, è competente a redigere i pareri e quali autorità parteciperanno, se del caso, alla consultazione.
41 A prima vista, la Confederazione adempie al suo obbligo di consultazione raccogliendo il parere dei governi cantonali interessati nei loro interessi. Si potrebbe sostenere, a rigor di termini, che essa ha anche il dovere di rispondere e di motivare quando si discosta da tale parere, al fine di dimostrare di aver preso sul serio e rispettato il proprio dovere di consultazione. Una risposta potrebbe quindi essere vista come un segno di rispetto confederale (cfr. art. 44 cpv. 2 Cost.). Va tuttavia osservato che una proposta volta a obbligare la Confederazione a indicare i motivi che l'hanno indotta a discostarsi da un parere formulato da un numero significativo di Cantoni non è stata accolta al termine della procedura di consultazione sul progetto di nuova Costituzione federale; un'interpretazione storica della norma deve quindi probabilmente portare a riconoscere un silenzio qualificato del costituente su questo punto. Ciò detto, è comunque chiaro che la Confederazione non ha alcun obbligo di tenere materialmente conto dei pareri dei Cantoni – vale a dire di concretizzarli o di attuarli – in applicazione dell'art. 45 cpv. 2 Cost., anche se sono unanimi. Ciò non significa ovviamente che essa sia esente da qualsiasi obbligo costituzionale di tenere conto degli interessi dei Cantoni e del parere che essi hanno espresso in occasione di una consultazione: tale obbligo può sussistere in relazione a determinati progetti per i quali la Confederazione deve rispettare un dovere di coordinamento in virtù di altre norme costituzionali (cfr. ad es. gli articoli 57 capoverso 2, 61a capoverso 2 e 75 capoverso 2 Cost.) o nel quadro dei quali è espressamente previsto che il parere dei Cantoni abbia un peso particolare (cfr. ad es. gli articoli 62 capoverso 6, 76 capoverso 6, 89 capoverso 5, 100 capoverso 2 e 110 capoverso 2 Cost.).
42 Da parte loro, i Cantoni non hanno alcun obbligo – almeno giuridico – di esprimere il loro parere. Per loro si tratta si tratta al massimo di un obbligo (Obliegenheit), la cui mancata esecuzione può indebolire la loro posizione in caso di contestazione giudiziaria del progetto federale. Essi devono in particolare tenere presente che la loro legittimazione a ricorrere contro un tale progetto può dipendere dalla loro partecipazione alla fase di elaborazione dello stesso. Allo stesso modo, non è escluso che, in caso di contestazione giudiziaria di un progetto, l'autorità competente neghi loro il diritto di avvalersi di determinati argomenti o elementi che non avrebbero ritenuto utile sollevare durante la fase di consultazione, in quanto la loro invocazione tardiva sarebbe contraria al principio generale della buona fede (art. 5 cpv. 3 Cost.) o della fedeltà confederale (art. 44 cpv. 2 Cost.; cfr. anche infra N. 46).
5. Giustiziabilità
43 Per quanto riguarda la possibilità di denunciare dinanzi a un'autorità giudiziaria una violazione dell'art. 45 cpv. 2 Cost. e, più in particolare, del dovere della Confederazione di consultare i Cantoni che potrebbero essere interessati dai suoi progetti, non ha ancora dato luogo ad alcuna giurisprudenza. Inoltre, essa non è stata quasi mai discussa nella dottrina, che ha giustamente risposto in modo affermativo, senza tuttavia approfondire la questione.
44 La problematica appare essenzialmente accademica. L'art. 45 cpv. 2 Cost. è già stato oggetto di un'ampia codificazione legale, in linea di principio rispettata nella pratica, e, negli altri casi, la Confederazione dispone di un ampio potere discrezionale quanto alle modalità di applicazione. È infine certo che un privato non potrà ottenere l'annullamento di un progetto o atto che lo attua concretamente, lamentando dinanzi a un tribunale che il progetto in questione è stato adottato in violazione dell'obbligo di consultare i Cantoni. Non è infatti possibile invocare a proprio favore la violazione di un diritto procedurale che non gli appartiene e che non lede i suoi interessi meritevoli di tutela. Per quanto riguarda i Cantoni, che sono quindi gli unici lesi in caso di violazione dell'art. 45 cpv. 2 Cost., essi sono tradizionalmente riluttanti ad avviare procedimenti contro la Confederazione.
45 Ciò detto, se un giorno uno o più Cantoni decidessero di contestare in giudizio un progetto federale che, a loro avviso, sarebbe stato elaborato o adottato in violazione dell'art. 45 cpv. 2 Cost., il loro passo solleverebbe sicuramente una serie di questioni giuridiche spinose legate, in particolare, al carattere inedito e molto particolare di una controversia di questo tipo. Sebbene sia impossibile anticiparle tutte in questa sede e, ancor meno, prevedere con certezza la loro risoluzione da parte dei giudici, si può tentare di abbozzare alcune possibili risposte, che variano a seconda della natura del progetto in questione e dell'autorità che lo ha adottato.
46 In linea di principio, la via del ricorso al Tribunale federale non sembra preclusa in applicazione combinata degli articoli 189 cpv. 4 Cost. e 120 cpv. 1 lett. b LTF nel caso in cui una legge o un'ordinanza federale sia stata adottata – o sia in procinto di esserlo – in violazione dell'obbligo di consultazione dei Cantoni ai sensi dell'art. 45 cpv. 2 Cost. Si può infatti sostenere che ci si troverebbe in una situazione di «controversia di diritto pubblico» tra Confederazione e Cantoni che potrebbe essere risolta dal Tribunale federale in unica istanza conformemente alla seconda disposizione. In tal caso, il Tribunale federale dovrebbe tuttavia chiarire in primo luogo se può o meno entrare nel merito di eventuali conclusioni di annullamento (totale o parziale) dell' atto impugnato alla luce degli articoli 189 capoverso 4 e 190 Cost., cosa che quest'ultima disposizione sembra impedire per quanto riguarda le leggi federali, che i giudici sono tenuti ad applicare e, quindi, a rispettare. In confronto, l'annullamento di un'ordinanza del Consiglio federale potrebbe essere preso in considerazione, almeno in linea di principio. Gli ostacoli giuridici a una tale misura potrebbero essere ancora numerosi. In particolare, ci si dovrebbe chiedere se non sia possibile rimproverare ai Cantoni interessati di lamentarsi troppo tardi di una violazione del loro diritto di essere consultati ai sensi dell'articolo 45 capoverso 2 Cost., in violazione delle regole della buona fede e del rispetto confederale (cfr. art. 5 cpv. 3 e 44 cpv. 1 e 2 Cost.). Ciò potrebbe verificarsi se fino a quel momento non avessero mai intrapreso alcuna azione per essere inclusi nell'elaborazione di un progetto federale che riguardava i loro interessi, di cui erano tuttavia a conoscenza. Resta inoltre da vedere se il Tribunale federale non considererebbe la violazione dell'art. 45 cpv. 2 Cost. come «sanata» dal deposito del ricorso, come già ampiamente accettato in caso di ricorso contro una decisione contraria al diritto fondamentale di essere ascoltati ai sensi dell'art. 29 cpv. 2 Cost.. A nostro avviso, una tale soluzione sarebbe probabilmente necessaria se dovesse emergere – in particolare alla luce della risposta del Consiglio federale al ricorso presentato – che la Confederazione adotterebbe comunque lo stesso atto dopo aver ascoltato le argomentazioni dei Cantoni lesi nei loro diritti di partecipazione e/o che l'annullamento dell'ordinanza porrebbe gravi problemi di certezza del diritto.
47 Seguendo la stessa logica, la via del ricorso al Tribunale federale dovrebbe essere aperta in linea di principio anche contro gli altri progetti di competenza del Consiglio federale o dell'Assemblea federale (progetti infrastrutturali, piani settoriali, ecc.) potenzialmente adottati in violazione dell'art. 45 cpv. 2 Cost., anche in questo caso in applicazione dell'art. 120 cpv. 1 lett. b LTF. In tali casi, si può supporre che, anche dopo aver constatato una violazione del diritto di partecipazione dei Cantoni, il Tribunale federale annullerebbe nuovamente l'atto impugnato solo con cautela. Tutto indica che procederebbe a un'attenta ponderazione degli interessi, tenendo conto di tutte le circostanze e della natura politica del processo decisionale che ha portato all'atto impugnato nel merito, come del resto già fa in caso di ricorso contro atti legislativi cantonali la cui adozione è viziata da errori procedurali o contro votazioni popolari che non sempre si sono svolte nel massimo rispetto delle regole democratiche dedotte dall'art. 34 Cost. In tal caso, terrebbe conto dell'urgenza del progetto in questione, dell'interesse del o dei Cantoni ad essere consultati in modo particolare al riguardo e dell'influenza che il loro parere avrebbe potuto avere – o potrebbe ancora avere – sul suo esito o sui suoi parametri finali, sapendo che la grande maggioranza dei progetti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale sono comunque oggetto di una consultazione pubblica ai sensi dell'art. 147 Cost. Da questo punto di vista, va ricordato che un eventuale ricorso al Tribunale federale non avrebbe nella maggior parte dei casi alcun altro interesse pratico – sebbene non trascurabile sul piano politico – se non quello di ottenere una decisione di principio sulla portata dell'art. 45 cpv. 2 Cost.
48 La situazione potrebbe presentarsi in modo diverso in caso di rifiuto o rinuncia da parte di un ufficio o di un dipartimento – ovvero di autorità federali di natura amministrativa – a consultare uno o più Cantoni in relazione a un progetto federale in fase di preparazione o già adottato da essi, come piani settoriali o procedure speciali di approvazione dei piani (ferroviari, elettrici, ecc.) . Innanzitutto è chiaro che, in una situazione del genere, i Cantoni potrebbero in linea di principio presentare ricorso al Tribunale amministrativo federale – e successivamente al Tribunale federale – o addirittura, a seconda dei casi, presentare direttamente un'azione diretta dinanzi a quest'ultimo (cfr. art. 120 cpv. 1 e 2 LTF) per denunciare un'eventuale violazione dell'art. 45 cpv. 2 Cost. Se l'autorità giudiziaria competente giungesse alla conclusione che il o i Cantoni interessati hanno effettivamente il diritto di essere consultati in modo speciale ai sensi dell'art. 45 cpv. 2 Cost. in relazione a un progetto non ancora adottato, dovrebbe ordinare ai dipartimenti o agli uffici federali di informarli sul progetto, o addirittura di integrarli direttamente nel progetto in corso, affinché possano esprimere il loro parere al riguardo. Infine, se il dipartimento o l'ufficio interessato avesse già adottato il progetto controverso, sarebbe opportuno pronunciarne l'annullamento, salvo, forse, se al Cantone possa essere rimproverato di aver agito troppo tardi (cfr. supra N. 46) o se il progetto presenti un carattere urgente e persegua un interesse pubblico importante. Al di fuori di queste due ipotesi, non sarà generalmente possibile rinunciare all'annullamento del progetto federale contestato, considerando che un'informazione e una consultazione precoci dei Cantoni interessati non avrebbero comunque avuto alcuna influenza sull'esito della procedura.
A proposito
Eloi Jeannerat, dottore in giurisprudenza, è cancelliere presso il Tribunale federale. Fanny Matthey, dottoressa in giurisprudenza, è collaboratrice scientifica presso l'Ufficio federale di giustizia.
La presente pubblicazione riflette esclusivamente il punto di vista degli autori e non quello del Tribunale federale o dell'Ufficio federale di giustizia.
Letture consigliate
Egli Patricia, Kantone als Verfassungsorgane, in : Diggelmann Oliver/Hertig Randall Maya/Schindler Benjamin (édit.), Verfassungsrecht der Schweiz – Droit constitutionnel suisse, Vol. III : Verfassungsorgane, Verfahren. Bereichsverfassungen, Zurich et al. 2020, p. 1677–1698.
Freiburghaus Rahel, Lobbyierende Kantone – Subnationale Interessenvertretung im Schweizer Föderalismus, Berne 2023, disponible sur http://doi.org/10.5771/9783748919483, consulté le 7.11.2025.
Rapport et propositions du groupe de travail commun Confédération-Cantons à l’attention du Dialogue confédéral du 16 mars 2012, La mise en œuvre du droit fédéral par les cantons, du 13.3.2013, disponible sur https://www.bj.admin.ch/dam/bj/fr/data/staat/foederalismus/bericht-antraege.pdf.download.pdf/bericht-antraege-f.pdf, consulté le 7.11.2025.
Tschannen Pierre, Die Bedeutung normativ substanzschwacher Verfassungssätze, RDS 143 (2024) I, p. 103–124.
Uhlmann Felix, Gutachten zuhanden der Konferenz der Kantonsregierungen (KDK) betreffend gerichtliche Überprüfung der föderalistischen Grundsätze in der Schweiz, 18.7.2016, disponible sur https://kdk.ch/fileadmin/files/Newsletter/Gutachten_GerichtlicheUEberpruefungFoederalerStreitigkeiten.pdf, consulté le 7.1.2025.
Willi Hans-Urs, Kollektive Mitwirkungsrechte von Gliedstaaten in der Schweiz und im Ausland, Geschichtlicher Werdegang, Rechtsvergleichung, Zukunftsperspektiven, eine institutsbezogene Studie, Berne 1988.
Bibliografia
Aubert Jean-François, Art. 45 Cst., in : Aubert Jean-François/Mahon Pascal (édit.), Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18.4.1999, Zurich et al., 2003.
Aubert Jean-François, Art. 147 Cst., in : Aubert Jean-François/Mahon Pascal (édit.), Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18.4.1999, Zurich et al. 2003.
Aubry Girardin, Art. 89 LTF, in : Aubry Girardin et al. (édit.), Commentaire de la LTF, 3e éd., Berne 2022.
Benoit Anne, Art. 147 Cst., in : Martenet Vincent/Dubey Jacques (édit.), Constitution fédérale – Commentaire romand, Bâle 2021.
Biaggini Giovanni, BV-Kommentar, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2017.
Bigler de Mooij Olivier, Art. 45 Cst., in : Martenet Vincent/Dubey Jacques (édit.), Constitution fédérale – Commentaire romand, Bâle 2021.
Egli Patricia, Art. 45 Cst., in : Ehrenzeller Bernhard et al. (édit.), Bundesverfassung – St. Galler Kommentar, 4e éd., Zurich 2023.
Egli Patricia, Kantone als Verfassunsorgane, in : Diggelmann Oliver/Hertig Randall Maya/Schindler Benjamin (édit.), Verfassungsrecht der Schweiz – Droit constitutionnel suisse, Vol. III : Verfassunsorgane, Verfahren, Bereichsverfassungen, Zurich et. al. 2020, p. 1677–1698.
Freiburghaus Rahel, Lobbyierende Kantone – Subnationale Interessenvertretung im Schweizer Föderalismus, Berne 2023, disponible sur http://doi.org/10.5771/9783748919483, consulté le 7.11.2025.
Gonin Luc, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2021.
Graf Martin, Die Standesinitiative – Instrument der Kantonsparlamente zur Mitwirkung im Bundesstaat ?, in : Bulletin d’information de la Société suisse pour les questions parlementaires, août 2001, no 2, 4e année, p. 12–16.
Häfelin Ulrich/Haller Walter/Keller Helen/Thurnherr Daniela, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11e éd., Zurich et al. 2024.
Jeannerat Eloi/Bühlmann Lukas, Art. 13 LAT, in : Aemisegger Heinz/Moor Pierre/Ruch Alexander/Tschannen Pierre (édit.), Commentaire pratique LAT : Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, Genève et al. 2019.
Lanz Matthias, Art. 67 BPR, in : Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (édit.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, version du 1.9.2023, disponible sur https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr67, consulté le 7.11.2025.
Lüthi Ruth, Art. 44 LParl, in : Graf Martin/Caroni Andrea (édit.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung – Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG), 2e éd., Bâle 2024.
Mazidi Simon, Art. 55 BV, in: Schlegel Stefan/Ammann Odile (édit.), Onlinekommentar zur Bundesverfassung, version du 14.5.2024, disponible sur https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bv55, consulté le 7.11.2025.
Varuna Singh, Interview d’une attachée aux questions fédérales pour le canton de Genève, in : Forum – épisode du 19.9.2018, disponible sur https://www.rts.ch/audio-podcast/2018/audio/le-lobbyisme-exerce-par-les-cantons-interview-de-varuna-singh-25553589.html, consulté le 7.11.2025.
Reich Johannes, § 13 Mitwirkung der Kantone an der Willensbildung im Bund, in : Biaggini Giovanni et al. (édit.), Staatsrecht, 3e éd., Zurich et al., 2021, p. 168–173.
Rhinow René, Die Bundesverfassung 2000 – Eine Einführung, Bâle et al. 2000.
Rhinow René/Schefer Markus, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd., Bâle 2016.
Tschannen Pierre, Die Bedeutung normativ substanzschwacher Verfassungssätze, RDS 143 (2024) I, p. 103–124.
Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd., Berne 2021.
Uhlmann Felix, Gutachten zuhanden der Konferenz der Kantonsregierungen (KDK) betreffend gerichtliche Überprüfung der föderalistischen Grundsätze in der Schweiz, 18.7.2016, disponible sur https://kdk.ch/fileadmin/files/Newsletter/Gutachten_GerichtlicheUEberpruefungFoederalerStreitigkeiten.pdf, consulté le 7.1.2025.
Waldmann Bernhard, Art. 45 Cst., in : Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (édit.), Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2e éd., Bâle 2025.
Willi Hans-Urs, Kollektive Mitwirkungsrechte von Gliedstaaten in der Schweiz und im Ausland, Geschichtlicher Werdegang, Rechtsvergleichung, Zukunftsperspektiven, eine institutsbezogene Studie, Berne 1988.
I Materiali
Annuaire statistique de la Suisse (extraits 1918-1980), disponible sur https://www.parlament.ch/centers/documents/_layouts/15/DocIdRedir.aspx?ID=DOCID-1-6860, consulté le 12.12.2025.
Explications de la Chancellerie fédérale relatives à la révision partielle de l’ordonnance sur la consultation (OCo), Version du 5.6.2015, disponible sur https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/40187.pdf, consulté le 7.11.2025.
Exposé des motifs du projet de Constitution du 16.6.1995, disponible sur https://www.bj.admin.ch/dam/bj/fr/data/staat/gesetzgebung/archiv/bundesverfassung/vn-ber.pdf.download.pdf/vn-ber-d.pdf, consulté le 7.11.2025.
Guide de législation de l’Office fédéral de la justice OFJ, Guide pour l’élaboration de la législation fédérale, 5e éd., 2025, disponible sur https://www.bj.admin.ch/dam/bj/fr/data/staat/legistik/hauptinstrumente/gesetzgebungsleitfaden.pdf.download.pdf/gesetzgebungsleitfaden-f.pdf, consulté le 13.1.2026.
Lexique du Parlement, Fiche d’information Initiative déposée par un canton, état au 15.6.2024, disponible sur https://www.parlament.ch/centers/documents/fr/Faktenblatt%20Standesinitiative-f.pdf, consulté le 7.11.2025.
Message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20.11.1996, FF 1997 I 1 ss, disponible sur https://fedlex.data.admin.ch/eli/fga/1997/1_1_1_1, consulté le 7.11.2025.
Message du Conseil fédéral relatif à la loi fédérale sur la procédure de consultation du 21.1.2004, FF 2004 485 ss, disponible sur https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2004/127/fr, consulté le 7.11.2025.
Message du Conseil fédéral relatif à l’évolution future de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+) du 12.2. 2020, FF 2020 3851 ss, disponible sur https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2020/881/fr, consulté le 7.11.2025.
Message du Conseil fédéral concernant le plafond des dépenses pour les routes nationales sur la période 2024–2027, l’étape d’aménagement 2023 des routes nationales, le crédit d’engagement et la modification de l’arrêté fédéral sur le réseau des routes nationales du 22.2.2023, FF 2023 865 ss, disponible sur https://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2023/865.pdf, consulté le 7.11.2025.
Message du Conseil fédéral concernant l’état d’avancement et la modification des programmes d’aménagement de l’infrastructure ferroviaire ainsi que la Perspective Rail 2050 du 16.8.2023, FF 2023 2061 ss, disponible sur https://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2023/2061.pdf, consulté le 7.11.2025.
Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des États (CIP-CE), Initiative parlementaire. Procédure relative aux initiatives des cantons, du 4.5.1993, FF 1993 III 325 ss, disponible sur https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1993/3__325_/fr, consulté le 7.11.2025.
Rapport et propositions du groupe de travail commun Confédération-Cantons à l’attention du Dialogue confédéral du 16 mars 2012, La mise en œuvre du droit fédéral par les cantons, du 13.3.2013, disponible sur https://www.bj.admin.ch/dam/bj/fr/data/staat/foederalismus/bericht-antraege.pdf.download.pdf/bericht-antraege-f.pdf, consulté le 7.11.2025.
Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-CN), Initiatives parlementaires. Améliorer la capacité d’action du Parlement en situation de crise / Utilisation des compétences en matière de droit de nécessité et contrôle du droit de nécessité édicté par le Conseil fédéral en temps de crise, du 27.1.2022, FF 2022 301 ss, disponible sur https://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2022/301.pdf, consulté le 7.11.2025.
Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-CN) sur l’initiative parlementaire 23.425, Garantir la transparence du lobbying des cantons, du 6.9. 2024, disponible sur https://www.parlament.ch/centers/kb/Documents/2023/Rapport_de_la_commission_CIP-N_23.425_2024-09-06.pdf, consulté le 7.11.2025.
Résultats de la procédure de consultation, Réforme de la Constitution fédérale, du 31.5.1996, disponible sur https://www.bj.admin.ch/dam/bj/fr/data/staat/gesetzgebung/archiv/bundesverfassung/ve-ber.pdf.download.pdf/ve-ber-f.pdf, consulté le 7.11.2025.