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ORDINANZA RELATIVA AI DISPOSITIVI MEDICI
CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
LEGGE FEDERALE SUL DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO
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CODICE DI PROCEDURA PENALE
CODICE DI PROCEDURA CIVILE
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CODICE CIVILE
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LEGGE FEDERALE SULLA PROTEZIONE DEI DATI
LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
LEGGE SUL RICICLAGGIO DI DENARO
LEGGE SULLA TRASPARENZA
LEGGE FEDERALE SUL TRASFERIMENTO INTERNAZIONALE DEI BENI CULTURALI
- I. Cronistoria
- II. Nozione di autorità penali
- III. Obblighi delle autorità penali nei confronti dell'ufficio di comunicazione
- IV. Collaborazione delle autorità penali con le autorità di vigilanza
- Bibliografia
- I materiali
I. Cronistoria
1 Già negli anni '90, nella sua raccomandazione n. 32, il GAFI raccomandava agli Stati membri di verificare costantemente l'efficacia del dispositivo di lotta contro il riciclaggio di denaro. A tal fine dovevano essere raccolti dati statistici non solo sulle segnalazioni di sospetto ricevute e trasmesse, ma anche sui procedimenti penali e sulle condanne per riciclaggio di denaro, sui beni sequestrati e confiscati e sull'assistenza giudiziaria internazionale in materia di riciclaggio di denaro. In questo contesto, già nella versione originaria della legge sul riciclaggio di denaro entrata in vigore nel 1998, l'art. 29 cpv. 2 aGwG imponeva alle autorità penali cantonali di comunicare all'Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (MROS, di seguito «Ufficio di comunicazione») tutti i procedimenti pendenti in relazione a un'organizzazione criminale (art. 260ter CP), il riciclaggio di denaro (art. 305bis CP) e la mancanza di diligenza nelle operazioni finanziarie (art. 305ter CP). Oltre ai requisiti della raccomandazione n. 32 del GAFI, l'intenzione del legislatore svizzero era inoltre che queste informazioni aiutassero l'Ufficio di comunicazione a migliorare costantemente le proprie pratiche di analisi e trasmissione e a formare gli intermediari finanziari.
2 Nella pratica, dopo pochi anni è emerso che l'Ufficio di comunicazione non riceveva in misura sufficiente le informazioni necessarie per adempiere ai propri compiti. Ciò era dovuto, da un lato, alle lacune nella normativa vigente dell'art. 29 cpv. 2 LBA e, dall'altro, all'attuazione insufficiente degli obblighi di comunicazione ivi contenuti da parte delle autorità cantonali di perseguimento penale. Le carenze nella raccolta dei dati statistici sono state inoltre criticate dal GAFI nel rapporto sull'esame dei paesi del 2005. Nell'ambito della revisione della legge sul riciclaggio di denaro del 2007, il Consiglio federale ha proposto, tra l'altro, adeguamenti della normativa sullo scambio di informazioni tra le autorità penali e le altre autorità svizzere coinvolte nell'attuazione della legge sul riciclaggio di denaro. Il Parlamento ha apportato solo modifiche cosmetiche, cosicché le nuove norme sono entrate in vigore il 1° febbraio 2009. Queste contenevano le seguenti novità sostanziali:
sostituzione del precedente art. 29 cpv. 2 LRD con il nuovo art. 29a LRD,
estensione dell'obbligo di comunicazione a tutte le autorità penali, ora anche alle autorità federali e a tutti i tribunali,
obbligo di notifica delle decisioni, compresa la loro motivazione,
regolamentazione esplicita degli obblighi di comunicazione nei procedimenti avviati da segnalazioni dell'Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro,
creazione di una base giuridica per la trasmissione di informazioni da parte delle autorità penali alle autorità di vigilanza incaricate dell'attuazione della LRD,
obbligo delle autorità di vigilanza di coordinare i loro procedimenti con le autorità di perseguimento penale.
3 Con la legge sui giochi in denaro entrata in vigore il 1° gennaio 2019, oltre alle case da gioco, anche gli organizzatori di grandi giochi sono stati definiti come intermediari finanziari ai sensi della LRD (art. 2 cpv. 2 lett. f LRD). Poiché la vigilanza sui giochi d'azzardo su larga scala è di competenza dei Cantoni (art. 106 cpv. 3 Cost.), la legge sui giochi in denaro ha imposto ai Cantoni l'obbligo di diritto federale di incaricare un'autorità intercantonale della vigilanza sui giochi d'azzardo su larga scala. Tale autorità integra la Commissione federale delle case da gioco e, come quest'ultima, ha tra l'altro il compito di vigilare sul rispetto degli obblighi in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro (art. 107 cpv. 1 lett. a n. 2 LCG) . Per consentire a questa autorità intercantonale, la Commissione intercantonale di sorveglianza dei giochi in denaro (Gespa), di adempiere al proprio compito in materia di riciclaggio di denaro, l'art. 29a LRD è stato integrato in modo tale che le autorità penali possano ora trasmettere informazioni e documenti non solo alla CFMG, ma anche all'autorità intercantonale.
4 Il decreto federale concernente l'approvazione e l'attuazione della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla lotta al terrorismo del 25 settembre 2020 conteneva le seguenti due modifiche cosmetiche dell'art. 29a cpv. 1 LRD, entrate in vigore il 1° luglio 2021:
sostituzione del termine «rapidamente» con il termine «immediatamente»;
soppressione del «numero 1» dopo «articolo 260ter».
5 Il motivo della sostituzione di «rapidamente» con «immediatamente» non è menzionato nei materiali. Naegeli ipotizza che ciò sia stato fatto per eliminare il doppio uso stilisticamente poco elegante di «rapidamente» nello stesso paragrafo.
6 Il motivo della soppressione di «cifra 1» è più difficile da comprendere: nella versione in vigore fino al 2021, il reato di partecipazione a un'organizzazione criminale era contenuto nella cifra 1 dell'articolo 260ter CP. Nella versione entrata in vigore il 1° luglio 2021, il reato è contenuto nel paragrafo 1. Sarebbe stato quindi ovvio sostituire «cifra 1» con «paragrafo 1» nell'art. 29a LRD, tanto più che nell'art. 29a LRD i riferimenti agli art. 260quinquies e 305ter contengono anch'essi la precisazione «paragrafo 1». La soppressione del «numero 1» diventa comprensibile solo se si tiene conto della genesi dell'articolo 260ter CP riveduto: tale articolo conteneva il reato sia nel progetto sottoposto a consultazione sia nel progetto di decreto federale sull'approvazione e l'attuazione della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla lotta al terrorismo in due paragrafi (paragrafo 1 relativo alle organizzazioni criminali e paragrafo 2 relativo al terrorismo). La proposta di sopprimere il «capoverso 1» nell'articolo 29a LRD era quindi corretta. Sarebbe stato possibile sostituire il «capoverso 1» con «paragrafi 1 e 2». Durante le deliberazioni parlamentari, i commi 1 e 2 dell'art. 260ter CP proposti dal Consiglio federale sono stati tuttavia riuniti in un nuovo comma 1 riformulato. Di conseguenza, nell'art. 29a LRD il riferimento all'art. 260ter «cifra 1» avrebbe dovuto essere sostituito con «comma 1». Probabilmente questo aspetto è stato semplicemente trascurato.
7 Di conseguenza, l'art. 29a LRD nella versione attualmente in vigore è formulato in modo incoerente, in quanto per quanto riguarda l'art. 260quinquies e l'art. 305ter CP sono presenti i riferimenti al paragrafo 1, mentre per quanto riguarda l'art. 260ter CP, sebbene anche quest'ultimo contenga i reati solo nel capoverso 1. Tuttavia, non è chiaro quale sia lo scopo delle precisazioni relative al «capoverso 1» nell'art. 29a LRD. Se queste fossero omesse, il contenuto non cambierebbe: le autorità penali dovrebbero segnalare esattamente gli stessi procedimenti penali. Sarebbe quindi opportuno, in una futura revisione della LRD, eliminare tutti i riferimenti al «paragrafo 1» nell'art. 29a. L'articolo risulterebbe così snellito e formulato in modo coerente.
8 Nel 2016 il GAFI ha valutato il dispositivo legislativo e istituzionale della Svizzera contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. Il Consiglio federale ha accolto le raccomandazioni contenute nel rapporto del GAFI sui Paesi del 2016 e nel 2017 ha avviato una procedura di revisione della LRD, che ha portato alle seguenti due modifiche dell'articolo 29a LRD:
introduzione del cpv. 2bis nell'articolo 29a LRD con il seguente testo: « Esse [le autorità penali] utilizzano le informazioni trasmesse dal UIF secondo le condizioni stabilite da quest'ultimo nel singolo caso in conformità all'articolo 29 capoverso 2ter».
Capoverso 3: sostituzione di «autorità intercantonale di sorveglianza e di esecuzione ai sensi dell'articolo 105 LCF» con «autorità intercantonale» e inserimento di «e l'Ufficio centrale» .
9 Con il cpv. 2bis è stata creata la base giuridica affinché l'Ufficio di comunicazione possa rispettare la raccomandazione n. 40 del GAFI, che richiede che le informazioni ricevute da autorità straniere possano essere trasmesse ad altre autorità nazionali solo nel rispetto delle condizioni legate alla loro divulgazione. Con questa integrazione dell'art. 29a LRD, entrata in vigore il 1° gennaio 2023, è stata attuata una vecchia richiesta dell'Ufficio di comunicazione. Tuttavia, questa regolamentazione ha sollevato numerose questioni nel procedimento penale, che sono rimaste irrisolte.
10 Inoltre, con questa revisione, i revisori commerciali e le società del gruppo ai sensi dell'articolo 42bis della legge sul controllo dei metalli preziosi (LCMP) sono stati designati come intermediari finanziari (art. 2 cpv. 2 lett. g LRD) e quindi sottoposti alla LRD. Su proposta dell'Associazione svizzera dei fabbricanti e commercianti di metalli preziosi (ASFCMP), l'Ufficio centrale di controllo dei metalli preziosi, già incaricato dell'esecuzione della legge sul controllo dei metalli preziosi, è stato ora incaricato anche della sorveglianza e della vigilanza degli obblighi derivanti dalla LRD (art. 36, 42bis e 42ter LCMP). Di conseguenza, l'Ufficio centrale è stato equiparato alle altre autorità di vigilanza incaricate dell'esecuzione della LRD, tra l'altro nell'art. 29a cpv. 3 LRD.
11 La sostituzione di «autorità intercantonale di vigilanza e di esecuzione ai sensi dell'articolo 105 LPC» con «autorità intercantonale» non è stata spiegata nel messaggio nelle spiegazioni relative all'articolo 29a LRD. L'obiettivo era probabilmente quello di snellire il testo della legge: nell'articolo 12 LRD è stata introdotta una nuova lettera bbis nel capoverso 1. In essa viene menzionata l'autorità intercantonale di vigilanza e di esecuzione e tra parentesi viene precisato che nel resto del testo di legge tale autorità viene denominata brevemente «autorità intercantonale».
12 Il 30 agosto 2023 il Consiglio federale ha avviato la procedura di consultazione relativa alla legge federale sulla trasparenza delle persone giuridiche e sull'identificazione degli aventi diritto economico. Ciò comporta alcune modifiche alla LRD. In particolare, i «consulenti» saranno ora soggetti alla LRD. Sono considerati «consulenti» essenzialmente le persone che svolgono determinate attività in relazione alla costituzione e alla strutturazione di persone giuridiche, ovvero che operano in particolare nel campo della consulenza legale e fiduciaria. Di conseguenza, in futuro le autorità di vigilanza potrebbero intervenire nei confronti dei consulenti, motivo per cui l'articolo 29a LRD dovrebbe essere integrato in modo tale che le autorità di vigilanza debbano coordinare eventuali interventi nei confronti di «un consulente» anche con le autorità di perseguimento penale. Nel suo messaggio pubblicato il 22 maggio 2024, il Consiglio federale ha sostanzialmente mantenuto le sue proposte, compresa la modifica dell'articolo 29a LRD. Le Camere federali hanno discusso separatamente la legge sulla trasparenza vera e propria e le modifiche alla legge sul riciclaggio di denaro contenute nel progetto di legge. Sebbene le proposte del Consiglio federale relative all'assoggettamento dei «consulenti» siano state oggetto di discussioni controverse, ciò non ha influito sulla modifica dell'art. 29a cpv. 4 LRD proposta dal Consiglio federale. Essa è stata approvata senza modifiche dal Consiglio degli Stati il 17 giugno 2025 e dal Consiglio nazionale l'11 settembre 2025.
II. Nozione di autorità penali
13 L'art. 29a LRD impone alle «autorità penali» diversi diritti e doveri. La LRD non contiene una definizione di questo termine. Il quadro di riferimento per il concetto di «autorità penali» nell'art. 29a LRD deriva dal campo di applicazione della LRD: in linea di principio, l'art. 29a LRD riguarda solo le autorità penali che operano nel campo della lotta al riciclaggio di denaro, alla criminalità organizzata e al finanziamento del terrorismo. Le autorità penali amministrative, come la Divisione penale e inchieste dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, non rientrano nel concetto di «autorità penali» ai sensi dell'art. 29a LRD. Dalla storia legislativa e dai materiali risulta inoltre che nell'art. 29a LRD per autorità penali si intendono non solo le autorità penali cantonali, ma anche quelle della Confederazione. Il termine «autorità penali» comprende inoltre i tribunali di tutte le istanze. Ciò risulta dalla documentazione e dalla sistematica della LRD, che utilizza il termine «autorità penali» solo nell'art. 29a, ma per il resto si riferisce costantemente alle «autorità di perseguimento penale». A questo proposito, l'uso del termine nella LRD corrisponde alle definizioni contenute negli articoli 12-14 del Codice di procedura penale svizzero.
14 Non è del tutto chiaro se anche la polizia rientri nelle «autorità penali» ai sensi dell'articolo 29a LRD. In applicazione della definizione contenuta nel Codice di procedura penale, ciò sarebbe il caso: secondo l'articolo 12 CPP, la polizia, insieme al pubblico ministero e alle autorità penali competenti in materia di contravvenzioni, costituisce le «autorità di perseguimento penale», che, insieme ai tribunali, costituiscono le «autorità penali». Va tuttavia osservato che il Codice di procedura penale svizzero (CPP) è entrato in vigore solo nel 2011. La LRD, entrata in vigore nel 1998, non poteva quindi basarsi sulla definizione del CPP al momento della sua emanazione. Nella pratica, le autorità coinvolte (il Ufficio di comunicazione, i pubblici ministeri della Confederazione e dei Cantoni, la polizia) hanno tradizionalmente interpretato il termine «autorità di perseguimento penale» come riferito al pubblico ministero e non alla polizia. In particolare, finora l'Ufficio di comunicazione ha presentato denunce ai pubblici ministeri della Confederazione e dei Cantoni ai sensi dell'articolo 23 LRD e la polizia non ha segnalato all'Ufficio di comunicazione alcun procedimento penale pendente ai sensi dell'articolo 29a cpv. 1 LRD. D'altro canto, dalla messaggio concernente la modifica della legge sul riciclaggio di denaro del 2012 si evince che il termine «autorità di perseguimento penale» utilizzato nell'art. 23 cpv. 4 LRD comprende, oltre al pubblico ministero, anche la polizia. A parte un riferimento all'art. 12 CPP, questa interpretazione del termine «autorità di perseguimento penale» non viene ulteriormente motivata nel messaggio. Il requisito di una legislazione coerente è che un termine abbia almeno lo stesso significato nella stessa legge. Nella LRD il termine «autorità di perseguimento penale» è utilizzato in numerosi punti: ad esempio, la segnalazione da parte dell'ufficio di comunicazione alle «autorità di perseguimento penale» ai sensi dell'articolo 23 cpv. 4 LRD comporta il blocco dei valori patrimoniali presso gli intermediari finanziari. Ai sensi della LRD, tale blocco deve essere mantenuto fino al ricevimento di una decisione delle «autorità di perseguimento penale» (art. 10 cpv. 1 e 2 LRD). Secondo il CPP, tuttavia, solo il pubblico ministero è competente per il sequestro di valori patrimoniali e per l'emanazione di blocchi di conti (art. 198 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 263 CPP), non la polizia. Non è coerente che il termine «autorità di polizia giudiziaria» di cui all'art. 10 LRD non possa comprendere la polizia, mentre nell'art. 23 cpv. 4 LRD lo stesso termine debba includere anche la polizia.
15 Si constata quindi che i termini «autorità penale» e «autorità di perseguimento penale» non sono utilizzati in modo coerente e uniforme nella LRD. I termini devono quindi essere interpretati in modo teleologico (orientato allo scopo). Per quanto riguarda l'art. 29a LRD, ciò significa che i termini «autorità di perseguimento penale» e «autorità penali» comprendono in linea di principio anche la polizia, poiché non sarebbe compatibile con lo scopo dell'art. 29a cpv. 2bis LRD se solo il pubblico ministero e i tribunali penali fossero tenuti a rispettare le restrizioni d'uso dell'ufficio di comunicazione, ma non la polizia. Inoltre, le informazioni fornite dalla polizia sono altrettanto importanti per le autorità di vigilanza LRD quanto quelle fornite dai pubblici ministeri, motivo per cui anche l'art. 29a cpv. 3 LRD, in un'ottica teleologica, deve includere la polizia. Di conseguenza, anche la polizia rientra nelle «autorità penali» ai sensi dell’articolo 29a cpv. 1 LRD ed è quindi tenuta a segnalare all’ufficio di comunicazione i procedimenti pendenti nei settori del riciclaggio di denaro, della criminalità organizzata e del finanziamento del terrorismo. Tuttavia, fintantoché l’ufficio di comunicazione rinuncia a ricevere le relative segnalazioni da parte della polizia, tale obbligo rimane lettera morta.
16 L'uso uniforme dei termini «autorità penali» e «autorità di perseguimento penale» nella LRD rimane quindi una questione da affrontare in una futura revisione della legge. Ai fini dell'uniformità dell'ordinamento giuridico, sarebbe opportuno riprendere la definizione contenuta nel Codice di procedura penale svizzero e applicarla in modo uniforme e chiaro alla LRD.
III. Obblighi delle autorità penali nei confronti dell'ufficio di comunicazione
A. Obblighi di informazione (commi 1 e 2)
17 L'ufficio di comunicazione ha, tra l'altro, il compito di elaborare analisi operative e strategiche e di redigere un rapporto annuale sul riciclaggio di denaro, sui reati presupposto, sulla criminalità organizzata e sul finanziamento del terrorismo (art. 1 OURD). A tal fine, l'Ufficio di comunicazione necessita di informazioni sui procedimenti penali condotti in Svizzera in questi ambiti di reato. Una parte di questi procedimenti è nota all'Ufficio di comunicazione, ovvero quelli avviati sulla base di denunce che l'Ufficio di comunicazione ha presentato alle autorità di perseguimento penale ai sensi dell'art. 23 cpv. 4 LRD. Le autorità penali conducono tuttavia anche procedimenti penali relativi al riciclaggio di denaro, alla mancanza di diligenza nelle operazioni finanziarie, alla criminalità organizzata e al finanziamento del terrorismo che non si basano su denunce presentate dall'Ufficio di comunicazione. Per poter adempiere ai propri compiti, l'Ufficio di comunicazione deve essere informato di tali procedimenti. Questo è però solo un primo passo: una semplice panoramica dei procedimenti penali condotti in Svizzera nei settori delittuosi citati non è sufficiente per la loro analisi. A tal fine, l'Ufficio di comunicazione necessita di informazioni approfondite tratte dagli atti dei procedimenti penali. In linea di principio, sarebbe utile poter consultare tutti gli atti dei procedimenti penali pertinenti. Tuttavia, l'elaborazione degli atti procedurali completi non sarebbe gestibile per l'Ufficio di comunicazione. Per motivi di efficienza, è opportuno limitarsi alle decisioni con cui si conclude un procedimento penale (sentenze, decreti penali, ordinanze di archiviazione). Oltre alle conseguenze penali, queste decisioni contengono di norma una descrizione dei fatti giudicati, compresi i rispettivi reati presupposto di riciclaggio di denaro, e una motivazione.
18 Per consentire all'ufficio di comunicazione di adempiere al proprio mandato, è quindi opportuno obbligare per legge le autorità penali a:
Segnalare tutti i procedimenti pendenti in materia di riciclaggio di denaro, criminalità organizzata, finanziamento del terrorismo e mancanza di diligenza nelle operazioni finanziarie di cui l'ufficio di comunicazione non è ancora a conoscenza.
Notifica delle decisioni definitive complete (sentenze nella versione motivata, decreti penali, decisioni di archiviazione) in tutti i procedimenti relativi al riciclaggio di denaro, alla criminalità organizzata, al finanziamento del terrorismo e alla mancanza di diligenza nelle operazioni finanziarie.
19 La notifica di tutti i procedimenti penali pertinenti da parte delle autorità penali è disposta dall'articolo 29a capoverso 1 LRD. La direzione del procedimento (cfr. art. 61 CPP) è tenuta a notificare all'Ufficio di comunicazione i procedimenti penali relativi ai reati citati non appena tali procedimenti diventano pendenti. Un procedimento penale è pendente già prima dell'apertura formale ai sensi dell'articolo 309 CPP.
20 Per quanto riguarda la notifica degli atti del procedimento penale, l'articolo 29a LRD contiene le seguenti disposizioni:
Comma 1: notifica delle sentenze e delle decisioni di archiviazione, comprese le motivazioni relative ai procedimenti che non si basano su segnalazioni dell'Ufficio di comunicazione.
Paragrafo 2: segnalazione di tutte le decisioni emanate sulla base di una segnalazione dell'ufficio di comunicazione.
Questa disposizione è inadeguata sotto diversi aspetti:
1) Considerato lo scopo della disposizione (elaborazione di analisi da parte dell'Ufficio di comunicazione), non ha senso prevedere una disciplina diversa per i procedimenti penali pendenti con o senza denuncia dell'Ufficio di comunicazione. Nei materiali non si trova alcuna motivazione per la diversa disciplina e non è evidente.
2) Il cpv. 1 limita la notifica alle «sentenze e alle decisioni di archiviazione». Questa formulazione è molto restrittiva e non comprende nemmeno tutte le decisioni di chiusura (mancano i decreti penali e le decisioni di non luogo a procedere). Nella pratica, molti più procedimenti penali vengono conclusi con decreti penali che con sentenze. Nei materiali non si trova alcuna motivazione per questa restrizione, né essa è evidente.
3) Contrariamente al cpv. 1, il cpv. 2 definisce in modo estremamente ampio la portata degli atti da notificare: la formulazione comprende la notifica non solo delle decisioni di archiviazione, ma di tutte le decisioni e quindi anche di tutte le decisioni intermedie relative alla procedura. Ciò include mandati di indagine alla polizia, mandati di perquisizione domiciliare, mandati di arresto e ordinanze di detenzione del tribunale delle misure coercitive, ordinanze di esibizione di documenti di ogni tipo (tra cui documenti bancari), ordinanze di misure coercitive segrete come intercettazioni telefoniche e molto altro ancora. L'applicazione letterale del testo di legge comporterebbe un onere elevato per le autorità penali e un onere straordinariamente elevato per l'ufficio di comunicazione nell'analisi delle decisioni pervenute.
4) Il cpv. 2 si riferisce alle decisioni emanate «sulla base» di una segnalazione dell'ufficio di comunicazione. Se un determinato sospetto è già noto a un'autorità di perseguimento penale prima che l'ufficio di comunicazione sporga denuncia, nella pratica questa viene allegata al procedimento penale già pendente. Secondo l'interpretazione letterale del cpv. 2, le decisioni prese successivamente in questi procedimenti penali non sono «basate» sulla denuncia dell'ufficio di comunicazione, ma sul procedimento penale già pendente. Alcune autorità penali ne deducono che in questi casi non è necessario effettuare segnalazioni all'ufficio di comunicazione.
21 Le carenze di un'interpretazione letterale possono essere in parte compensate da un'interpretazione teleologica. Come già illustrato, lo scopo delle disposizioni contenute nell'art. 29a cpv. 1 e 2 LRD è quello di consentire all'ufficio di comunicazione di elaborare analisi e statistiche relative al riciclaggio di denaro, ai reati presupposto, alla criminalità organizzata e al finanziamento del terrorismo, nonché di pubblicarne i risultati in un rapporto annuale. Inoltre, ciò dovrebbe consentire una migliore formazione e sensibilizzazione degli intermediari finanziari e delle organizzazioni di autodisciplina.
22 Tenendo conto di un'interpretazione teleologica, per il paragrafo 1 si ottengono i seguenti risultati:
«Sentenze»: i decreti penali diventano sentenze in assenza di opposizione valida (art. 354 cpv. 3 CPP). I decreti penali sono quindi intesi come «proposte di sentenza» e il pubblico ministero esercita una funzione giudiziaria quando emette un decreto penale. Il termine «sentenza» comprende quindi, se interpretato correttamente, anche i decreti penali ai sensi dell'art. 353 CPP.
«Decreti di archiviazione»: I presupposti per l'emanazione di una decisione di non luogo a procedere e di una decisione di archiviazione sono gli stessi, fatta eccezione per la questione se l'indagine penale da concludere fosse stata avviata ai sensi dell'art. 308 CPP. Per quanto riguarda la regolamentazione della decisione di non luogo a procedere, la legge rimanda essenzialmente alle disposizioni relative all'archiviazione del procedimento (art. 310 cpv. 2 CPP). Il termine «decisioni di archiviazione» comprende quindi, se interpretato correttamente, anche le decisioni di non luogo a procedere ai sensi dell'articolo 310 CPP.
23 Per quanto riguarda il capoverso 2, l'ufficio di comunicazione interpreta già in modo restrittivo il termine «decisioni» e richiede alle autorità penali, oltre alle decisioni di apertura, essenzialmente le decisioni di chiusura, oltre alle sentenze, ai decreti penali, alle decisioni di archiviazione e di non luogo a procedere, anche le decisioni di sospensione e di ripresa. Questa restrizione è sensata dal punto di vista teleologico, poiché la consegna degli atti del procedimento penale deve consentire all'ufficio di comunicazione di adempiere ai propri compiti e non ostacolarli. Da un punto di vista sistematico e teleologico, inoltre, i commi 1 e 2 devono essere armonizzati il più possibile. Il termine «decisione» contenuto nel comma 2 deve quindi essere interpretato in modo restrittivo, nel senso che le autorità penali devono trasmettere all'ufficio di comunicazione solo le decisioni di archiviazione (comprese le decisioni di sospensione).
24 Ai sensi dell'articolo 381a CPP, le autorità federali sono legittimate a ricorrere ai mezzi di diritto se il diritto federale prevede che una decisione debba essere loro comunicata. Le decisioni di archiviazione nei procedimenti penali riguardanti il riciclaggio di denaro, la criminalità organizzata, il finanziamento del terrorismo e la mancanza di diligenza nelle operazioni finanziarie devono quindi essere comunicate all'ufficio di comunicazione prima che diventino esecutive.
25 Come già indicato in precedenza, l’interpretazione letterale del termine «in base a» consente di concludere che non è necessario notificare le «decisioni» al UIF se una segnalazione del UIF è stata allegata a un procedimento penale già pendente. La raccomandazione 2023, n. 33, del GAFI invita tuttavia gli Stati membri a tenere statistiche complete su tutti i settori essenziali per l'efficacia e l'efficienza del dispositivo di lotta al riciclaggio di denaro, comprese esplicitamente anche le statistiche sulle segnalazioni di sospetto ricevute e trasmesse. L'ufficio di comunicazione deve quindi sapere se le sue segnalazioni hanno avuto conseguenze e, in caso affermativo, quali. Un'interpretazione teleologica del termine «in base a» porta quindi alla conclusione che la decisione definitiva su un sospetto segnalato dall'ufficio di comunicazione al pubblico ministero deve essere comunicata all'ufficio di comunicazione, indipendentemente dal fatto che tale sospetto fosse già noto alle autorità di perseguimento penale prima della segnalazione. Alla stessa conclusione porta la seguente considerazione: la legittimazione al ricorso delle parti di un procedimento penale sussiste indipendentemente dal modo in cui le autorità penali sono venute a conoscenza dei sospetti (art. 107/382 CPP). Lo stesso deve valere per la legittimazione al ricorso dell'ufficio di segnalazione sancita dall'art. 381a CPP: quest'ultimo deve essere informato dell'archiviazione della sua denuncia affinché possa esercitare il proprio diritto di ricorso, indipendentemente dal fatto che il sospetto segnalato fosse già noto alle autorità di perseguimento penale. Tuttavia, se le autorità di polizia giudiziaria indagano su diversi elementi sospetti nell'ambito dello stesso procedimento penale (ad esempio per reati stradali e riciclaggio di denaro), le decisioni di archiviazione relative a sospetti che non rientrano nella sua competenza non devono essere comunicate all'ufficio di segnalazione. Se nella stessa decisione di archiviazione vengono esaminati diversi elementi sospetti, tra cui uno di competenza dell'ufficio di comunicazione, quest'ultimo deve ricevere la decisione di archiviazione completa (non censurata), poiché è vincolato al segreto d'ufficio e può pubblicare solo analisi e statistiche anonime relative a fatti che rientrano nella sua sfera di competenza.
26 Anche se la base giuridica per la notifica delle decisioni all'ufficio di comunicazione non è formulata in modo ottimale nell'art. 29a cpv. 1 e 2 LRD, la vera sfida per l'ufficio di comunicazione nell'adempimento del suo mandato di elaborare analisi operative e strategiche e un rapporto annuale sul riciclaggio di denaro, i reati presupposto, la criminalità organizzata e il finanziamento del terrorismo non risiede nella formulazione inadeguata della base giuridica, ma nella sua attuazione: Purtroppo, le disposizioni contenute nell'art. 29a LRD sono state finora attuate solo in modo incompleto dalle autorità penali. L'Ufficio di comunicazione si rivolge quindi a intervalli regolari alle autorità penali e chiede loro di comunicare le decisioni di archiviazione non ancora comunicate. Ciò porta certamente a un miglioramento della situazione dei dati. Tuttavia, per un'attuazione completa degli obblighi di comunicazione, rimane indispensabile l'implementazione di una soluzione informatica e l'automazione della notifica delle decisioni di archiviazione.
B. Rispetto delle restrizioni d'uso (paragrafo 2bis)
27 Il contesto di questa normativa, entrata in vigore il 1° gennaio 2023, è il seguente: Secondo le raccomandazioni del GAFI, ogni Paese deve disporre di un'unità di informazione finanziaria (UIF) che funga da centro nazionale per la ricezione, l'analisi e la trasmissione delle segnalazioni di sospetto. Queste UIF devono poter scambiarsi informazioni in modo rapido e semplice. Inoltre, le UIF devono diventare membri del Gruppo Egmont e rispettare le sue regole relative allo scambio di informazioni con le UIF straniere. In particolare, le informazioni scambiate devono essere utilizzate solo per lo scopo per cui sono state richieste, a meno che la FIU che ha fornito le informazioni non acconsenta a un utilizzo più ampio. Secondo i principi del Gruppo Egmont, la FIU che riceve un'informazione deve trattarla in modo confidenziale e può utilizzarla solo nell'ambito del consenso della FIU che l'ha fornita. Devono esistere disposizioni legislative in tal senso.
28 Al momento dell'entrata in vigore delle raccomandazioni riviste del GAFI nel 2012, in Svizzera non esistevano basi giuridiche di questo tipo. Il 1° aprile 2016 sono state quindi inserite le relative basi giuridiche nell'attuale art. 29 LRD: da allora, il cpv. 2bis contiene la base giuridica per la trasmissione di informazioni da parte dell'ufficio di comunicazione ad altre autorità, in particolare anche alle procure e alla polizia, sia su richiesta che spontaneamente (cioè di propria iniziativa da parte dell'ufficio di comunicazione e senza richiesta dell'autorità ricevente). cpv. 2ter limita questa possibilità di assistenza amministrativa da parte dell'Ufficio di comunicazione alle autorità nazionali, nella misura in cui l'Ufficio di comunicazione può trasmettere le informazioni ricevute dalle FIU straniere solo con il loro esplicito consenso. In questo modo il legislatore ha attuato un principio fondamentale del Gruppo Egmont.
29 Nella pratica, tuttavia, è emerso che queste basi giuridiche non erano sufficienti a garantire il rispetto dei principi Egmont da parte della Svizzera: Sebbene l'ufficio di comunicazione subordinasse di norma la trasmissione di informazioni provenienti da FIU estere alla condizione che queste fossero trattate in modo confidenziale dall'autorità ricevente (nella maggior parte dei casi il pubblico ministero), non fossero inserite nel fascicolo e, in particolare, non fossero comunicate alle parti del procedimento penale, tali condizioni erano in contrasto con le disposizioni del codice di procedura penale svizzero relative alla tenuta dei fascicoli e alla loro consultazione da parte delle parti:
Tenuta degli atti: secondo il Codice di procedura penale svizzero, tutte le informazioni e le prove relative a un procedimento penale devono essere inserite nel fascicolo (art. 100 CPP). In linea di principio, le autorità di perseguimento penale non possono trattenere il materiale da loro raccolto o loro pervenuto che sia attinente al caso.
Diritto di consultazione degli atti: secondo il Codice di procedura penale, alle parti deve essere concessa la consultazione degli atti completi (art. 101 e 107 cpv. 1 lett. a CPP). Il diritto di consultazione degli atti può essere limitato in determinate circostanze, ma in linea di principio non può essere limitato nei confronti dei difensori (art. 108 CPP).
30 Diversi ministeri pubblici cantonali hanno quindi ritenuto che le relazioni con cui l'ufficio di comunicazione trasmetteva a un ministero pubblico informazioni provenienti da una FIU estera nell'ambito di un procedimento penale dovessero essere inserite nel fascicolo penale. Il rispetto dell'obbligo di riservatezza non era possibile, o lo era solo entro i limiti ristretti del Codice di procedura penale svizzero. Ciò ha comportato che il servizio di comunicazione, pur rispettando le condizioni di trasmissione delle FIU straniere e trasmettendo le informazioni ricevute alle autorità di perseguimento penale solo a determinate condizioni, non poteva garantire che le autorità di perseguimento penale rispettassero effettivamente tali obblighi di riservatezza. Con questo approccio, la Svizzera rischiava di violare i propri obblighi internazionali e di interrompere la trasmissione di informazioni dalle FIU straniere alla Svizzera o all'ufficio di comunicazione.
31 Lo scopo del paragrafo 2bis è ora quello di risolvere questo conflitto tra i principi Egmont e il codice di procedura penale svizzero, obbligando per legge le autorità penali a rispettare le condizioni imposte dall'ufficio di comunicazione in merito all'ulteriore utilizzo delle informazioni trasmesse. Secondo i materiali, con questa disposizione il legislatore voleva consentire al pubblico ministero di prendere conoscenza delle informazioni secondo le condizioni stabilite dall'Ufficio di comunicazione, senza doverle inserire nel fascicolo del procedimento. Tuttavia, la formulazione scelta è difficilmente comprensibile anche per gli specialisti. Nell'attuazione sorgono inoltre questioni importanti sia per l'Ufficio di comunicazione che per il pubblico ministero, che rimangono irrisolte. La soluzione legale deve essere considerata fallimentare.
32 Secondo il testo dell'articolo 29 capoverso 2bis LRD, nell'utilizzare le informazioni trasmesse dall'ufficio di comunicazione, le autorità penali devono attenersi alle condizioni stabilite dall'ufficio di comunicazione nel singolo caso «in conformità con l'articolo 29 capoverso 2ter». Da un'interpretazione grammaticale di questo passaggio si deduce che nell'articolo 29 cpv. 2ter LRD siano elencate le diverse condizioni che l'ufficio di comunicazione può imporre. Tuttavia, non è così. L'articolo 29 cpv. 2ter LRD rimanda invece all'articolo 29 cpv. 2bis LRD per quanto riguarda le «finalità della trasmissione». Ma anche l'art. 29 cpv. 2bis LRD non contiene disposizioni sostanziali, bensì rimanda all'art. 30 cpv. 2–5 LRD. I cpv. 2, 3 e 5 dell'art. 30 non sono pertinenti. Solo l'articolo 30 cpv. 4 LRD contiene disposizioni relative alle condizioni che la centrale di comunicazione può imporre in caso di trasmissione di informazioni. Sebbene l'articolo 30 cpv. 4 LRD riguardi le FIU estere, questo cpv. potrebbe essere applicato «per analogia» alle autorità penali svizzere. Dal testo della legge risulta che, nel trasmettere informazioni provenienti da FIU estere, l'ufficio di comunicazione può imporre alle autorità penali solo le condizioni contenute nell'articolo 30 capoverso 4 LRD. Con questa interpretazione dell'articolo 29a cpv. 2bis LRD, la frase «in conformità con l'articolo 29 cpv. 2ter» avrebbe in definitiva solo valore dichiarativo, poiché la trasmissione di informazioni provenienti da FIU estere a tutte le autorità svizzere, comprese le autorità penali, è comunque disciplinata dall'articolo 29 cpv. 2ter LRD. Al posto del triplice riferimento nell'art. 29a cpv. 2bis LRD, si sarebbe potuto fare riferimento direttamente all'art. 30 cpv. 4 LRD.
33 Dai materiali risulta invece un contenuto completamente diverso dell'espressione «in conformità con l'articolo 29 capoverso 2ter». Secondo il messaggio, lo scopo dell'articolo 29a capoverso 2bis LRD è quello di consentire alle procure di prendere conoscenza delle informazioni secondo le condizioni stabilite dall'ufficio di comunicazione, senza doverle inserire nel fascicolo del procedimento. La frase «in conformità con l'articolo 29 capoverso 2ter» serve solo a chiarire che l'ufficio di comunicazione può subordinare la trasmissione di informazioni provenienti da FIU straniere alle autorità penali solo a questa condizione (vale a dire la non inclusione negli atti procedurali). Nei materiali non vi è alcuna indicazione che l'ufficio di comunicazione debba essere limitato nella formulazione dei requisiti per la trasmissione di informazioni da FIU straniere alle autorità penali svizzere. L'intenzione del legislatore espressa nel messaggio avrebbe potuto essere formulata in modo chiaro e semplice nella legge, omettendo nell'art. 29a cpv. 2bis LRD la frase «in conformità con l'articolo 29 capoverso 2ter» e inserendo invece dopo «informazioni» la frase «delle unità di informazione finanziarie straniere».
34 In assenza di decisioni giudiziarie, non è ancora chiaro se, nel formulare le condizioni d'uso per la trasmissione di informazioni delle FIU straniere alle autorità penali, l'ufficio di comunicazione sia vincolato alle restrizioni di cui all'articolo 30 cpv. 4 LRD o se possa scegliere liberamente le condizioni d'uso. Questa distinzione è rilevante in particolare per quanto riguarda l'inserimento delle relazioni contenenti informazioni provenienti da FIU estere negli atti del procedimento penale, poiché l'art. 30 cpv. 4 LRD non contiene alcuna base giuridica per una tale restrizione.
35 Il UIF applica l'art. 29a cpv. 2bis LRD dal 1° gennaio 2023, assumendo le condizioni imposte dall'UIF estero quando trasmette informazioni estere a un'autorità penale svizzera. Anche se le restrizioni d'uso applicate dall'ufficio di comunicazione sono quindi in linea di principio personalizzate, l'ufficio di comunicazione utilizza di norma la seguente avvertenza standard:
«Utilizzo delle informazioni (internazionali) ricevute ai sensi dell'art. 29 cpv. 2ter LRD:
Le informazioni di cui sopra sono sensibili e soggette al segreto d'ufficio. Esse vengono comunicate a condizione che vengano rispettate le seguenti restrizioni d'uso:
(1) Le informazioni possono essere utilizzate esclusivamente a scopo informativo («intelligence»).
(2) L'autorità ricevente utilizza le informazioni esclusivamente a fini di analisi nell'ambito della lotta contro il riciclaggio di denaro e i reati presupposto, la criminalità organizzata e il finanziamento del terrorismo.
(3) Le informazioni non possono essere utilizzate come prove in un procedimento amministrativo o giudiziario.
(4) Le informazioni non possono essere comunicate a terzi in nessun caso senza previa autorizzazione espressa e scritta del MROS;
il MROS si riserva il diritto di richiedere informazioni sull'uso che ne è stato fatto.
Questa nota standard non contiene l'obbligo per l'autorità penale di non inserire la segnalazione o le informazioni nel fascicolo del procedimento penale. Ciò è molto sorprendente, dato che, secondo il messaggio, lo scopo dell'introduzione dell'art. 29a cpv. 2bis LRD nella legge era proprio questo.
36 Si pone la questione di come il pubblico ministero gestisca questi obblighi. Innanzitutto va osservato che la segnalazione trasmessa dal UIF al pubblico ministero con le informazioni delle FIU estere deve essere inserita dagli organi di polizia giudiziaria nel fascicolo del procedimento penale, poiché l'avvertenza del UIF non contiene indicazioni contrarie. È inoltre chiaro e indiscutibile che le informazioni possono essere utilizzate solo in relazione al riciclaggio di denaro e ai reati presupposto, alla criminalità organizzata e al finanziamento del terrorismo. Tali riserve di specialità sono comuni anche nell'assistenza giudiziaria e possono essere facilmente applicate dal pubblico ministero. Inoltre, le suddette condizioni di utilizzo sollevano, tra l'altro, le seguenti questioni per le autorità penali:
Utilizzo solo a fini informativi e di analisi: non è chiaro cosa si intenda con il fatto che il pubblico ministero può utilizzare le informazioni solo a fini informativi («intelligence») e di analisi. Il compito del pubblico ministero consiste nell'indagare sui reati (art. 6, 299, 308 CPP). A tal fine raccoglie prove (art. 139 CPP) che possono essere utilizzate in tribunale solo se sono state raccolte in modo giuridicamente corretto e sono quindi utilizzabili (art. 141 CPP). Il pubblico ministero non raccoglie informazioni a fini di intelligence e analisi al di fuori dei procedimenti penali. Il pubblico ministero può quindi inserire una segnalazione dell'ufficio di comunicazione con informazioni provenienti da FIU estere solo nel fascicolo di un procedimento (già pendente o di nuova istituzione) e analizzarla come qualsiasi altro mezzo di prova per verificare se contiene indicazioni rilevanti per la valutazione di un reato. Non è chiaro in che modo il pubblico ministero debba utilizzare le relazioni dell'ufficio di comunicazione in modo diverso dalle altre prove.
Nessun utilizzo come prova: questa restrizione d'uso ha una chiara base giuridica nell'art. 30 cpv. 4 lett. c LRD. Dal punto di vista del contenuto, ciò significa senza dubbio che le informazioni provenienti dall'estero non possono essere utilizzate per motivare la decisione giudiziaria definitiva. Questa restrizione d'uso può essere applicata senza difficoltà dalle autorità penali. Se un'autorità penale desidera utilizzare le informazioni ricevute dall'ufficio di comunicazione di una FIU estera come prove per la decisione penale, deve ricorrere all'assistenza giudiziaria. Non è chiaro, invece, se questa restrizione d'uso significhi che le autorità penali possano utilizzare le informazioni straniere per motivare atti d'indagine, ad esempio una richiesta di assistenza giudiziaria internazionale, la produzione di documenti bancari o l'ordinanza di custodia cautelare. Al più tardi nella procedura di ricorso (o nella procedura dinanzi al tribunale delle misure coercitive in caso di ordinanza di custodia cautelare), il pubblico ministero dovrà presentare al tribunale come prova la relazione ricevuta dall'ufficio di comunicazione con le informazioni di una FIU estera. Dal punto di vista letterale, ciò vieta la suddetta restrizione d'uso. Tuttavia, le relazioni ricevute dall'ufficio di segnalazione non potrebbero più essere utilizzate dal pubblico ministero e sarebbero quindi prive di valore. La formulazione scelta dall'ufficio di segnalazione deve quindi essere interpretata in modo restrittivo, nel senso che solo l'uso delle relazioni come prove utilizzabili nella decisione finale è vietato. In definitiva, la segnalazione dell'ufficio di comunicazione con le informazioni delle autorità straniere ha lo stesso valore delle altre informazioni di polizia, ad esempio quelle trasmesse dalle autorità di polizia straniere alle autorità di polizia svizzere tramite l'Interpol. Questo punto di vista trova sostegno nell'art. 30 cpv. 4 lett. a n. 2 LRD: in questo punto è esplicitamente previsto l'utilizzo di informazioni straniere (per analogia) per l'avvio di un procedimento penale o per sostanziare una richiesta di assistenza giudiziaria. Se un'informazione può servire per l'avvio di un procedimento penale, deve poter essere utilizzata per l'adozione di ulteriori misure d'indagine. Il contrario non avrebbe senso, perché ciò comporterebbe che il pubblico ministero potrebbe avviare un procedimento penale sulla base delle informazioni straniere, ma non potrebbe proseguire con ulteriori atti d'indagine. In sintesi, si può affermare che, nonostante la limitazione d'uso, il pubblico ministero può utilizzare le informazioni delle FIU straniere ricevute dall'ufficio di comunicazione per giustificare ulteriori atti d'indagine. È invece escluso il loro utilizzo come prove per l'adozione e la motivazione della decisione finale.
Nessuna comunicazione ad autorità terze: fino alla fine del 2024, l'ufficio di comunicazione utilizzava un testo standard che vietava non solo la comunicazione ad autorità terze, ma in generale a «terzi». Ciò ha sollevato la questione se ciò includesse anche le parti e i partecipanti al procedimento penale. Una restrizione d'uso così intesa sarebbe stata in contrasto con i diritti fondamentali delle parti, in particolare dell'imputato, e sarebbe stata difficilmente sostenibile. Dall'inizio del 2025, il testo standard dell'ufficio di segnalazione vieta solo la comunicazione a autorità terze. Dal punto di vista letterale, questa restrizione d'uso vieta alla procura di comunicare le informazioni straniere al tribunale penale o alla polizia di comunicarle alla procura. Ciò limiterebbe l'uso delle informazioni straniere a tal punto che non potrebbero quasi più essere utilizzate. È quindi corretto interpretare il testo della restrizione d'uso in modo restrittivo: la comunicazione tra autorità penali è consentita. È invece vietata la trasmissione ad altre autorità, ad esempio all'autorità fiscale o a un ufficio esecuzioni.
37 È già stato sottolineato che, nella sua prassi attuale, l'Ufficio di comunicazione non impone alle autorità penali di non inserire le segnalazioni contenenti informazioni provenienti dall'estero nei fascicoli penali. Poiché, secondo il messaggio, questo era lo scopo principale dell'introduzione dell'articolo 29a cpv. 2bis LRD, è comunque opportuno fornire le seguenti indicazioni al riguardo: Sebbene il nuovo art. 29a cpv. 2bis LRD, in quanto lex specialis e lex posterior, dovrebbe in linea di principio prevalere sulle norme del codice di procedura penale, anche dopo la revisione la LRD, secondo un'interpretazione grammaticale, non contiene alcuna base giuridica esplicita per una limitazione dell'obbligo di tenuta degli atti da parte delle autorità penali e, di conseguenza, per una limitazione del diritto di consultazione degli atti. È discutibile se la disposizione implicita contenuta nell'art. 29a cpv. 2bis LRD sia sufficiente per una deroga al CPP, tanto più che il diritto di consultazione degli atti costituisce un diritto fondamentale dell'imputato garantito dalla Costituzione federale. Se, nonostante questi dubbi, si presume che esista una base giuridica sufficiente per consentire all'ufficio di comunicazione di ordinare alle autorità penali di non inserire nei fascicoli dei procedimenti penali le relazioni contenenti informazioni provenienti da FIU estere, si pone la questione di come le autorità penali debbano concretamente attuare tale disposizione. In linea di principio, sono possibili due opzioni: da un lato, la relazione ricevuta dall'ufficio di comunicazione potrebbe essere inserita nel fascicolo del procedimento penale, ma senza consentire alle parti del procedimento penale di consultarla, il che potrebbe essere giustificato dall'art. 108 cpv. 1 lett. b CPP. Questa soluzione presenta tuttavia diversi punti deboli: in primo luogo, un'istruzione in tal senso da parte dell'ufficio di comunicazione di non inserire la segnalazione nel fascicolo del procedimento non verrebbe attuata alla lettera, ma solo in senso figurato. In secondo luogo, non è chiaro come tali «fascicoli segreti» dovrebbero essere contrassegnati affinché tutte le autorità, compresi gli eventuali tribunali incaricati del procedimento, non consegnino accidentalmente la segnalazione alle parti. Infine, il diritto di essere sentiti e di consultare gli atti può essere limitato solo temporaneamente in base all'articolo 108 CPP (cfr. articolo 108 capoversi 3 e 4 CPP). Al momento dell'utilizzo delle informazioni per ulteriori atti d'indagine (con limitazione del diritto di essere sentiti), non è tuttavia chiaro se la FIU estera acconsentirà all'utilizzo delle informazioni come prove. Non è chiaro come procedere in caso di mancato consenso da parte della FIU estera. La soluzione migliore sarebbe che le autorità penali non inserissero nella documentazione del procedimento penale pendente la relazione dell'ufficio di comunicazione contenente le informazioni delle FIU estere, ma la archiviassero con un numero di fascicolo separato. In questo modo, la richiesta dell'ufficio di comunicazione sarebbe attuata alla lettera e sarebbe chiaro che le parti del procedimento penale pendente non avrebbero accesso alle informazioni archiviate separatamente. Se l'autorità penale ritiene che la relazione dell'ufficio di comunicazione contenga informazioni rilevanti per il procedimento penale pendente (sia a carico che a discarico, cfr. art. 6 cpv. 2 CPP), essa dovrebbe chiedere all'ufficio di comunicazione l'autorizzazione a inserire la relazione nel fascicolo del procedimento penale pendente.
38 La disposizione introdotta nella legge con l'art. 29a cpv. 2bis LRD presenta il vantaggio di autorizzare l'ufficio di comunicazione a soddisfare eventuali requisiti delle FIU straniere, imponendo alle autorità penali restrizioni vincolanti sull'utilizzo delle informazioni. Ciò migliora le possibilità di cooperazione internazionale dell'ufficio di comunicazione e consente all'ufficio di rimanere nel Gruppo Egmont. Per le autorità penali si pone il problema che le prove raccolte in modo non corretto dal punto di vista giuridico potrebbero non essere utilizzabili in tribunale (art. 141 CPP). Nel contesto in esame, ciò significa che le prove utilizzate dalle autorità penali in violazione delle restrizioni d'uso imposte dall'ufficio di comunicazione potrebbero non essere utilizzabili, così come eventuali prove conseguenti (art. 141 cpv. 4 CPP). Contro l'interpretazione dell'art. 29a cpv. 2bis LRD come norma di validità ai sensi dell'art. 141 CPP depone il fatto che l'art. 29a cpv. 2bis LRD non ha lo scopo di proteggere l'imputato dalla punizione. Tuttavia, le restrizioni d'uso attualmente formulate in modo in parte poco chiaro comportano per le autorità penali dei rischi procedurali. L'ufficio di comunicazione si trova ad affrontare la sfida di tradurre i requisiti formulati dal Gruppo Egmont in materia di trattamento delle informazioni scambiate in istruzioni sensate per le autorità penali che agiscono in conformità con il diritto processuale svizzero. Una sfida particolare è rappresentata dal fatto che lo scambio di informazioni strettamente confidenziale richiesto dal GAFI e dal Gruppo Egmont in Svizzera è in contrasto con il principio della pubblicità delle parti nei procedimenti penali. L'art. 29a cpv. 2bis LRD non ha risolto questo problema.
IV. Collaborazione delle autorità penali con le autorità di vigilanza
A. Autorità penale: consegna di informazioni e documenti alle autorità di vigilanza (capoverso 3)
39 Mentre i cpv. da 1 a 2bis codificano gli obblighi delle autorità penali nei confronti dell'ufficio di comunicazione e il meccanismo di feedback sancito dalla legge serve principalmente alle funzioni strategiche dell'ufficio di comunicazione, dal 1° febbraio 2009 il cpv. 3 disciplina il diritto all'informazione di tutte le autorità di vigilanza speciali, ovvero la FINMA, la CFMG, l'autorità intercantonale di vigilanza e di esecuzione ai sensi dell'articolo 105 BGS e l'Ufficio centrale di controllo dei metalli preziosi nei confronti delle autorità penali e ha lo scopo di sostenere le prime nella loro attività di vigilanza.
40 Con il diritto di informazione, nel 2009 è stata colmata una lacuna legislativa a livello federale e l'efficace collaborazione tra autorità penali e di vigilanza è stata dotata di una base giuridica adeguata. In base al Codice di procedura penale svizzero, entrato in vigore il 1° gennaio 2011, l'articolo 101 cpv. 2 conferisce ora alle autorità di vigilanza il diritto di consultare gli atti, ma espressamente solo per i procedimenti pendenti.
41 Per valutare la garanzia richiesta dalla legge e il rispetto degli obblighi derivanti dalla legge sul riciclaggio di denaro, le autorità di vigilanza devono tuttavia sapere non solo se è in corso un'indagine penale nei confronti di un'impresa soggetta a vigilanza o dei suoi dirigenti, ma anche se e come sono state concluse precedenti indagini penali. Solo con la consultazione degli atti dei procedimenti penali in corso e conclusi le autorità di vigilanza dispongono di tutte le informazioni necessarie per concedere, rifiutare o revocare autorizzazioni o per ordinare misure di vigilanza. Il loro diritto di informazione dovrebbe consentire loro di svolgere in modo proattivo i loro compiti di tutela della reputazione e dell'integrità della piazza finanziaria, nonché di protezione dei creditori e del funzionamento del mercato.
42 Il diritto di informazione delle autorità di vigilanza è quindi completo nel suo contenuto: le autorità penali possono fornire loro tutte le informazioni e trasmettere loro tutti i documenti che richiedono nell'ambito dell'adempimento dei loro compiti. La possibilità di scambio tra le autorità penali e di vigilanza è quindi più ampia nel suo campo di applicazione rispetto a quella tra l'ufficio di comunicazione e le autorità di vigilanza ai sensi dell'articolo 29 capoverso 1 LRD, che si limita all'applicazione e all'esecuzione della legge sul riciclaggio di denaro.
43 Mentre il diritto di informazione a favore delle autorità di vigilanza è ampio in termini di contenuto, la presente disposizione preserva il margine di manovra delle autorità penali per quanto riguarda il momento della comunicazione delle informazioni e dei documenti richiesti: le autorità penali sono autorizzate e tenute a fornire le informazioni richieste, a condizione che ciò non pregiudichi il procedimento penale e che la divulgazione delle informazioni non sia (più) in contrasto con l'interesse all'azione penale.
44 Per lo scambio tra le autorità di perseguimento penale e la FINMA, oltre all'art. 29a cpv. 4 LRD, dal 1° gennaio 2016 è applicabile come ulteriore disposizione in materia di assistenza giudiziaria e amministrativa l'art. 38 LFINMA, allora rivisto, sebbene il rapporto tra queste norme non sia disciplinato dalla legge e sia quindi poco chiaro. Mentre l'art. 38 LFINMA disciplina lo scambio reciproco tra la FINMA e le autorità di perseguimento penale nell'ambito dell'assistenza amministrativa e giudiziaria, l'art. 29a cpv. 3 LRD comprende solo lo scambio unilaterale tra queste autorità, nella misura in cui l'autorità penale divulga e trasmette informazioni e documenti provenienti dai propri procedimenti. Il rapporto tra procedimenti penali e procedimenti di vigilanza in materia di scambio di informazioni, oggetto di accese discussioni a causa degli obblighi di collaborazione amministrativi degli soggetti vigilati, non riveste alcuna rilevanza nell'ambito di applicazione dell'art. 29a LRD e non verrà approfondito in questa sede.
45 Le disposizioni di legge differiscono anche in quanto l'art. 29a LRD prevede che le autorità penali trasmettano le informazioni e i documenti richiesti dalle autorità di vigilanza. L'art. 38 LFINMA contiene inoltre un'autorizzazione generale di comunicazione delle autorità penali nei confronti della FINMA: le informazioni, che comprendono sia dati che documenti, devono poter essere trasmesse dalle autorità penali alla FINMA non solo su richiesta di quest'ultima, ma anche di propria iniziativa, in modo rapido e informale.
46 L'articolo 38 LFINMA è pertinente anche per lo scambio tra le autorità di perseguimento penale e l'Ufficio centrale di controllo dei metalli preziosi, in virtù del rinvio contenuto nell'articolo 42ter cpv. 3 LCMG.
47 Per la CFMG, una disposizione legale esplicita sull'assistenza amministrativa e giudiziaria reciproca con le autorità di polizia giudiziaria si trova nell'art. 102 cpv. 2 LGS del 29 settembre 2017, mentre per l'autorità intercantonale si trova nell'art. 111 cpv. 2 dello stesso decreto. Poiché l'autorità intercantonale non ha competenze in materia di perseguimento penale, nell'art. 111 cpv. 2 LGS manca una disposizione sul coordinamento reciproco delle procedure.
B. Autorità di vigilanza: coordinamento procedurale con le autorità di perseguimento penale (cpv. 4)
48 L'interesse al perseguimento penale gode di una protezione particolare durante i procedimenti penali in corso. A differenza dei capoversi precedenti, il cpv. 4 si riferisce quindi solo al coordinamento procedurale delle autorità di vigilanza con le autorità di perseguimento penale e non comprende i tribunali giudicanti. Nei procedimenti penali e di vigilanza che si svolgono in parallelo, lo scambio di informazioni dovrebbe consentire di evitare duplicazioni e di garantire un'efficace collaborazione tra le autorità di perseguimento penale e di vigilanza. Allo stesso tempo, occorre garantire che le informazioni e i documenti relativi al procedimento penale preliminare non siano resi accessibili in modo inopportuno alle parti in causa o a terzi a seguito di un intervento delle autorità di vigilanza. Un intervento delle autorità di vigilanza potrebbe avvertire prematuramente le persone interessate e compromettere o impedire il successivo accesso delle autorità di perseguimento penale alle prove necessarie per il procedimento penale. Se gli interessi dei creditori, degli investitori o degli assicurati sono gravemente minacciati e non è possibile rinviare l'intervento dell'autorità di vigilanza per scongiurare il pericolo, l'informazione e il coordinamento appaiono particolarmente importanti. Ciò vale a maggior ragione se si considera che l'accesso delle autorità di perseguimento penale alle informazioni e ai documenti in possesso della FINMA viene regolarmente contestato dai soggetti sottoposti a vigilanza con riferimento agli obblighi di collaborazione previsti dal diritto amministrativo.
49 Le autorità di vigilanza sono quindi tenute, in modo generale, a coordinare i loro interventi presso l'intermediario finanziario interessato con le autorità di perseguimento penale. Prima di trasmettere le informazioni e i documenti ricevuti dalle autorità di polizia giudiziaria, le autorità di vigilanza sono inoltre espressamente tenute a consultarsi con le autorità di polizia giudiziaria, senza che sia specificato in quale forma debba avvenire tale consultazione e se sia necessario il consenso delle autorità di polizia giudiziaria. Secondo quanto esposto nel messaggio, è invece auspicabile, secondo le intenzioni del legislatore, che l'autorità di vigilanza si consulti con le autorità di perseguimento penale in merito all'utilizzo delle informazioni e dei documenti già al momento del loro ricevimento, al fine di escludere qualsiasi pregiudizio al procedimento penale in corso.
50 Dopo l'entrata in vigore dell'articolo 38 LFINMA riveduto, la FINMA ha firmato con il Ministero pubblico della Confederazione e con diversi ministeri pubblici cantonali dei cosiddetti memorandum d'intesa sulla cooperazione, che contengono accordi sulla forma e sul contenuto delle richieste reciproche di assistenza amministrativa e giudiziaria.
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