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- I. Storia dell'origine
- II. Contesto
- III. Commento in senso stretto
- Letture consigliate
- Bibliografia
- I materiali
I. Storia dell'origine
1 Con la riforma del federalismo sulla "Riorganizzazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni" (NFA), la sezione 1 del capitolo 1 del titolo 3 sui compiti della Confederazione e dei Cantoni ha ricevuto una nuova disposizione nell'art. 43a Cost. sui principi per la ripartizione e l'adempimento dei compiti statali. Mentre il primo cpv. di questa disposizione riprende essenzialmente il precedente art. 42 cpv. 2, della Cost. che è stato contestualmente abrogato, i commi da 2 a 5 introducono nuovi principi per l'adempimento e la ripartizione dei compiti secondo il diritto costituzionale. Il popolo e i Cantoni hanno adottato la modifica costituzionale il 28 novembre 2004; la norma è entrata in vigore il 1° gennaio 2008.
2 Il Consiglio federale ha ritenuto che la concretizzazione del principio di sussidiarietà nel precedente art. 42 cpv. 2 Cost. si inserisse meglio, dal punto di vista sistematico, nella disposizione dell'art. 43a Cost. poiché i principi essenziali per la ripartizione e l'adempimento dei compiti sono ora stabiliti in tale articolo. L'art. 42 cpv. 2 Cost. stabiliva ancora che la Confederazione assume i compiti che richiedono una regolamentazione uniforme. Con il nuovo art. 43a cpv. 1 Cost. il Consiglio federale ha proposto di integrare questa disposizione nel senso che la Confederazione assume anche i compiti che eccedono le competenze dei Cantoni. Con i cpv. 2-5 della Cost. il Consiglio federale intendeva introdurre nuove "direttive (di natura non giurisdizionale)" per l'adempimento dei compiti.
3 Il Consiglio degli Stati raccomandava di aggiungere le parole "solo" e "dalla Confederazione" alla formulazione del principio di sussidiarietà nell'art. 43a cpv. 1 Cost. L'avverbio "soltanto" era già stato oggetto di discussione al momento della creazione dell'art. 42 cpv. 2 Cost. ma alla fine è stato eliminato. Inoltre, il Consiglio degli Stati si è espresso a favore dell'inserimento della parola "dovrà" nei cpv. 2 e 3 del nuovo art. 43a Cost. per ammorbidire la formulazione "economica" del Consiglio federale e per esprimere che il principio dell'equivalenza fiscale ivi sancito non si applica in modo assoluto. Mentre il cpv. 4 del progetto del Consiglio federale prevedeva che tutte le persone possono usufruire delle prestazioni della previdenza di base "allo stesso modo", il Consiglio degli Stati voleva modificare questa disposizione nel senso che le prestazioni della previdenza di base sono a disposizione di tutte le persone "in modo comparabile". Il Consiglio degli Stati voleva inoltre sostituire nel cpv. 5 il termine "deve" con "dovrebbe", al fine di relativizzare il principio e quindi, ancora una volta, indebolire l'orientamento economico della versione del Consiglio federale.
4 Per quanto riguarda il cpv. 1 del nuovo art. 43a Cost. il Consiglio nazionale ha concordato con il Consiglio degli Stati. L'opinione di una minoranza, secondo la quale i due criteri "potere dei Cantoni" e "regolamentazione uniforme" devono essere cumulativi, non ha prevalso. Le versioni divergenti dei cpv. 2 e 3 del Consiglio federale e del Consiglio degli Stati sono state considerate una questione di gusto dal Consiglio nazionale. Come per il cpv. 5, il Consiglio nazionale ha seguito il Consiglio federale. Tuttavia, il Consiglio nazionale si è trovato d'accordo con il Consiglio degli Stati sulla formulazione del cpv. 4, a favore di "deve" invece di "dovrebbe".
5 Nella procedura di revisione delle differenze, il Consiglio degli Stati ha accettato un rapido accordo sulla versione del Consiglio nazionale dei cpv. 2 e 3, in quanto non avrebbe cambiato nulla in termini di contenuto. Il Consiglio degli Stati ha anche accettato il verbo modale "deve" nei cpv. 4 e 5, ma allo stesso tempo ha sottolineato che questi principi non sarebbero diventati giustiziabili.
II. Contesto
6 L'art. 43a Cost. si trova insieme all'art. 42 Cost. sui "Compiti della Confederazione" e all'art. 43 Cost. sui "Compiti dei Cantoni" nella sezione "Compiti della Confederazione e dei Cantoni". Insieme all'art. 3 Cost. come norma chiave in termini di competenze e all'art. 5a Cost. sul principio generale di sussidiarietà, queste norme costituzionali costituiscono la base per la distribuzione dei compiti e delle competenze nello Stato federale. Dal 2008, l'art. 43a Cost. stabilisce i principi in base ai quali i compiti statali devono essere assegnati e svolti nello Stato federale. Il termine "ripartizione" a margine è fuorviante, in quanto i compiti non sono assegnati ai Cantoni. Questi ultimi sono piuttosto responsabili di tutti i settori che non sono costituzionalmente assegnati alla Confederazione sulla base della competenza generale sussidiaria ai sensi dell'art. 3 della Costituzione federale (in combinato disposto con l'art. 42 Cost.).
7 L'art. 43a Cost. combina quattro principi per l'assegnazione e l'adempimento dei compiti: il principio di sussidiarietà (cpv. 1), il principio dell'equivalenza fiscale (cpv. 2 e 3), il principio della parità di trattamento nelle prestazioni di base (cpv. 4) e il principio dell'adempimento economico e basato sui bisogni (cpv. 5). Questi tetras intendono guidare la ripartizione dei compiti dello Stato e quindi garantire una divisione sensata dei compiti all'interno dello Stato federale e la continuità.
8 I quattro principi sono eterogenei sia nel contenuto che negli obiettivi. Essi trattano la questione del livello dello Stato federale più adatto all'adempimento di un compito statale (cpv. 1) e di chi sostiene i costi e le decisioni (cpv. 2 e 3). Allo stesso tempo, la disposizione richiede un adempimento dei compiti che tratti tutte le persone allo stesso modo per quanto riguarda i servizi di base (paragrafo 4) e che segua in generale i principi economici (paragrafo 5). Il principio di sussidiarietà del cpv. 1 è finalizzato alla distribuzione verticale dei compiti statali tra Confederazione e Cantoni, mentre i principi dei cpv. 2-5 sono rilevanti anche per l'adempimento orizzontale dei compiti (in particolare per i contratti tra i Cantoni ai sensi dell'art. 48 Cost.).
9 L'art. 43a Cost. ha un ampio gruppo di destinatari. Da un lato, secondo il messaggio del Consiglio federale, la disposizione si rivolge direttamente al legislatore costituzionale. Per quest'ultimo, la disposizione contiene le linee guida per l'assegnazione dei compiti del diritto costituzionale. Il legislatore costituzionale deve ispirarsi a questi principi nell'assegnazione di nuovi compiti statali, ma non è vincolato da essi. Può quindi affidare alla Confederazione nuovi compiti, anche se questi avrebbero potuto essere svolti dai Cantoni grazie alla loro "forza". Di conseguenza, sono valide anche le iniziative popolari che prevedono un'assegnazione di compiti in contrasto con il principio di sussidiarietà dell'art. 43a cpv. 1 Cost. D'altra parte, come sottolinea ancora il messaggio, i principi dell'art. 43a Cost. sono rivolti al legislatore e alle autorità esecutive della Confederazione e dei Cantoni.
10 In letteratura le opinioni divergono sulla necessità e sull'importanza di sancire questi principi di ripartizione e adempimento dei compiti nel diritto costituzionale. In primo luogo, viene criticata la scarsa chiarezza della portata giuridica, sostenendo che questi principi sono in gran parte "simbolici" e sono difficilmente conciliabili con il requisito della chiarezza costituzionale. Essi porterebbero più problemi di quanti ne risolvano. Poiché il principio di sussidiarietà è generalmente classificato come non giustiziabile (cfr. n. 19), il valore aggiunto della sua concretizzazione nell'art. 43a cpv. 1 Cost. rispetto all'art. 5a Cost. è altrettanto discutibile. Inoltre, si può giustamente criticare il fatto che questa disposizione confonda i principi dell'assegnazione e dell'adempimento dei compiti. Tuttavia, si riconosce che l'art. 43a Cost. tiene conto del "federalismo moderno e differenziato". In questo senso, anche il Consiglio federale sottolinea nel suo messaggio che la distribuzione dei compiti e delle competenze nello Stato federale è "di grande importanza" e che una chiara ripartizione dei compiti è un "principio fondamentale del federalismo svizzero". Di conseguenza, l'art. 43a Cost. sottolinea la forte posizione del federalismo nella Confederazione. Tuttavia, non ha ancora avuto un impatto particolare.
III. Commento in senso stretto
A. Cpv. 1: Principio di sussidiarietà
11 L'obiettivo principale della riforma del federalismo è stato quello di sancire il principio di sussidiarietà nel diritto costituzionale. In precedenza, l'art. 42 cpv. 2 Cost. prevedeva che la Confederazione assumesse i compiti che richiedono una regolamentazione uniforme. Questa disposizione è stata abrogata con l'entrata in vigore dell'art. 43a Cost. e sostituita dal suo cpv. 1. L'art. 5a Cost. è entrato in vigore contemporaneamente all'art. 43a Cost. Mentre nelle deliberazioni parlamentari sull'art. 42 cpv. 2 della Costituzione federale prevaleva la versione "germanizzata" del principio di sussidiarietà, ora questo principio è enunciato letteralmente nell'art. 5a della Costituzione federale. L'art. 43a Cost. serve a concretizzare il principio di sussidiarietà dell'art. 5a Cost. ma, a differenza di quest'ultimo, si limita al rapporto tra Confederazione e Cantoni.
12 L'origine del principio di sussidiarietà può essere fatta risalire concettualmente al sostantivo latino "subsidium" e, in termini di storia delle idee, al pensiero filosofico di Aquino, Platone e Aristotele, tra gli altri. Il principio è diventato particolarmente noto attraverso l'insegnamento sociale cattolico. Secondo l'enciclica papale Quadragesimo Anno del 1931, "ciò che l'individuo può realizzare di propria iniziativa e con le proprie forze non deve essergli sottratto per destinarlo all'attività sociale [...]", poiché è contrario alla giustizia che "ciò che le comunità più piccole e subordinate possono realizzare e portare a buon fine sia rivendicato per la comunità più ampia e superiore". In questo senso, il principio di sussidiarietà può essere applicato in generale al rapporto tra Stato e società e a quello tra le diverse comunità.
13 Negli Stati a struttura federale, il principio di sussidiarietà si concentra sulla relazione verticale tra i livelli superiori e inferiori. Tuttavia, il principio di sussidiarietà non è obbligatorio per la regolamentazione delle competenze; queste possono essere distribuite anche senza l'applicazione di tale principio. Nello Stato federale, tuttavia, la sussidiarietà si rivela un principio strutturale federale sensato, in quanto al governo federale vengono assegnati tutti quei compiti che non possono essere gestiti dagli Stati membri. Secondo l'enciclica (cfr. n. 12), al livello inferiore vanno assegnati quei compiti che può svolgere da solo. La presunzione è a favore del livello inferiore; il livello superiore deve giustificare la propria responsabilità. Il principio di sussidiarietà promette quindi una distribuzione ottimale dei compiti. Inoltre, il principio guida è che i compiti devono essere svolti il più vicino possibile ai cittadini.
14 Oltre che nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), il principio di sussidiarietà svolge un ruolo importante nell'Unione europea. Anche il Consiglio federale lo ha riconosciuto quando ha fatto riferimento al diritto comunitario nel messaggio dell'ANF. Il principio di sussidiarietà è stato sancito nel diritto primario dal Trattato di Maastricht del 1992. Non come regola per l'attribuzione delle competenze, ma come regola per l'esercizio delle competenze (cfr. art. 5 cpv. 1 TUE), questo principio stabilisce che l'Unione può intervenire in settori che non rientrano nella sua competenza esclusiva solo "se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale o locale, ma possono, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello dell'Unione" (art. 5 cpv. 3 TUE). Di conseguenza, perché l'Unione possa intervenire devono essere soddisfatti cumulativamente due criteri: in primo luogo, una misura non deve poter essere realizzata a livello di Stati membri (criterio negativo o di insufficienza); in secondo luogo, l'azione dell'Unione deve offrire un valore aggiunto (criterio positivo o di efficienza). Il principio di sussidiarietà ai sensi del diritto dell'UE può essere esaminato in sede giudiziaria dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) e in sede politica dai parlamenti nazionali degli Stati membri.
15 Il principio di sussidiarietà nella Costituzione federale è sia un principio di attribuzione delle competenze sia un principio di esercizio delle competenze. Ciò vale non solo per l'art. 5a Cost. ma anche per l'art. 43a cpv. 1 Cost. come si evince dalla nota marginale di quest'ultimo, e la formulazione non si oppone a tale lettura. Di conseguenza, l'art. 43a cpv. 1 Cost. richiede, da un lato, che i nuovi compiti siano assegnati al livello più adatto a svolgerli. L'oggetto è quindi l'assegnazione di una competenza; l'art. 43a cpv. 1 Cost. non fornisce una base per la competenza stessa. In secondo luogo, il principio di sussidiarietà impone al legislatore federale di esercitare le proprie competenze con attenzione. Non deve "estendere indebitamente" la sua competenza federale.
16 Secondo l'art. 43a cpv. 1 Cost. il principio di sussidiarietà nel diritto costituzionale federale comprende due criteri alternativi: La Confederazione assume compiti statali se questi "eccedono le competenze dei Cantoni" o se è necessaria una "regolamentazione uniforme da parte della Confederazione". Mentre l'abrogato art. 42 cpv. 2 Cost. conteneva solo quest'ultimo criterio, il principio di sussidiarietà di cui all'art. 43a cpv. 1 Cost. era integrato dalla prima alternativa, sebbene questa fosse già stata respinta una volta nell'ambito della revisione totale della Costituzione federale. Entrambi i criteri sono accomunati dal fatto che la Confederazione non deve assumere compiti che i Cantoni possono svolgere "altrettanto bene". Essi rafforzano la preferenza contenuta nel principio di sussidiarietà a favore dei Cantoni. Inoltre, secondo la formulazione dell'art. 43a cpv. 1 Cost. la Confederazione dovrebbe assumere "solo" quei compiti che soddisfano uno di questi due criteri. Questa formulazione, che risale al Consiglio degli Stati, era già stata oggetto di deliberazioni parlamentari sull'art. 42 cpv. 2 Cost. (cfr. N. 3); tuttavia, non ha un significato normativo indipendente (soprattutto perché il dibattito parlamentare non ne rivela la ragione).
17 Il termine "forza" contenuto nella prima alternativa dell'art. 43a cpv. 1 Cost. è riconducibile all'insegnamento sociale cattolico (cfr. n. 12). Le versioni in lingua francese e italiana parlano di "possibilités" e "capacità". Il criterio "potere dei Cantoni" lascia aperte questioni fondamentali. In primo luogo, non si dice se sia determinante la forza dei singoli Cantoni o quella di tutti i Cantoni nel loro insieme. In secondo luogo, non è chiaro se si tratti della capacità economica o politica dei Cantoni. Il messaggio parte dal presupposto che un compito superi la forza dei Cantoni se questi non sono "ovviamente in grado" di assolverlo. Plausibilmente, questo è sempre il caso se i Cantoni possono svolgere un compito solo con uno sforzo sproporzionato. È molto difficile misurare tutto questo in modo oggettivo.
18 In base alla seconda alternativa dell'art. 43a cpv. 1 Cost. la Confederazione dovrebbe assumere un compito in caso di necessità di una regolamentazione standardizzata. Per quanto riguarda la materia da regolamentare, è importante esaminare attentamente se una regolamentazione standardizzata da parte della Confederazione appare giustificata o se sono possibili diverse soluzioni cantonali. Il fattore decisivo in questo caso potrebbe essere se il beneficio della regolamentazione debba riguardare l'intero Paese o se una soluzione standardizzata serva a garantire le pari opportunità o sia necessaria per ragioni tecniche. A parte questo, dovrebbe essere sufficiente non imporre un regolamento federale armonizzante piuttosto che uno standardizzante.
19 Il Consiglio federale e il Parlamento hanno chiaramente rifiutato la giustiziabilità del principio di sussidiarietà fin dall'inizio. Ciò non sarebbe in linea con la "concezione svizzera dello Stato". Anche il Tribunale federale intende il principio di sussidiarietà come "poco più che una massima di politica statale"; anche il Tribunale amministrativo federale ne nega la giustiziabilità. In ogni caso, ciò vale per il legislatore costituzionale, che è tenuto a rispettare la sussidiarietà quando distribuisce nuovi compiti tra la Confederazione e i Cantoni, ma non è giuridicamente obbligato a farlo. Al contrario, l'applicazione giudiziaria del principio di sussidiarietà potrebbe essere giustificata nei confronti del legislatore. Infine, il principio di sussidiarietà di cui all'art. 5a Cost. è sostanzialmente concretizzato dall'art. 43a cpv. 1 Cost. anche se l'esatto standard di revisione è difficile da determinare nei singoli casi (cfr. n. 17 s.). Tuttavia, alle disposizioni (costituzionali) non dovrebbe essere negata l'applicabilità giudiziaria fin dall'inizio perché sono soggette a interpretazione. Anche il principio, altrettanto vago, della sussidiarietà del diritto dell'Unione è soggetto al controllo giurisdizionale (cfr. n. 14). Sebbene la CGUE abbia finora esercitato una grande moderazione a questo riguardo, l'opinione prevalente in letteratura è che essa sia responsabile di controllare se il legislatore europeo abbia adempiuto al suo obbligo di motivazione e non abbia manifestamente ecceduto i suoi poteri discrezionali. Un tale - cauto - mandato di controllo potrebbe includere anche il principio di sussidiarietà previsto dal diritto costituzionale federale all'art. 5a in combinato disposto con l'art. 43a della Costituzione federale. Art. 43a Cost. (in cui le possibilità di revisione sono limitate a causa della giurisdizione costituzionale ristretta di cui all'art. 190 Cost.) Tuttavia, il principio di sussidiarietà è in primo luogo nelle mani del legislatore. È soprattutto a livello politico che è necessario decidere quale livello dello Stato federale possa svolgere al meglio un determinato compito.
20 L'impatto normativo del principio di sussidiarietà è quindi evidente in termini procedurali: il legislatore federale è soggetto a un obbligo di giustificazione o di motivazione. Già nel 2016, due iniziative parlamentari hanno richiesto una giustificazione dettagliata del principio di sussidiarietà nei messaggi e nei rapporti di consultazione del Consiglio federale. Nel frattempo, la Legge sul Parlamento e la Legge sulla consultazione sono state modificate di conseguenza. Dal novembre 2018, il Consiglio federale deve giustificare "il rispetto del principio di sussidiarietà nell'assegnazione e nell'adempimento dei compiti statali" nei suoi messaggi sui progetti di decreto. Di conseguenza, in una delle sue bozze afferma che il governo federale deve "fare un uso attento delle sue competenze e lasciare ai Cantoni un margine sufficiente per l'adempimento dei loro compiti". L'obbligo di motivare il principio di sussidiarietà si applica anche ai rapporti esplicativi sui progetti di consultazione. La concretizzazione legislativa del principio di sussidiarietà ha un parallelo nel diritto dell'UE, dove la Commissione europea è tenuta a giustificare nei suoi progetti di atti legislativi la misura in cui il principio di sussidiarietà (e di proporzionalità) è rispettato.
B. Paragrafi 2 e 3: principio di equivalenza fiscale
21 L'art. 43a, commi 2 e 3, Cost. contiene il principio dell'equivalenza fiscale. Insieme al principio di sussidiarietà, questo principio, secondo il messaggio del Consiglio federale, costituisce la base per la struttura dei compiti e delle competenze dello Stato nell'ambito dell'ANF. Con esso, i criteri dei compiti economici hanno trovato spazio nel diritto costituzionale. Tuttavia, il loro significato pratico e giuridico per la distribuzione e l'adempimento dei compiti statali non è ancora chiaro. Per questo motivo, a volte viene (giustamente) criticato il fatto che un simile principio sia da inserire in un libro di testo, ma non in una costituzione. Altrove, invece, viene generosamente riconosciuto come una "linea guida ragionevole" per la distribuzione dei costi tra Confederazione e Cantoni.
22 Il principio dell'equivalenza fiscale proviene dalle scienze finanziarie. Esso descrive il risultato di una distribuzione dei servizi pubblici basata sulla congruenza istituzionale, ossia su un processo politico in cui la cerchia dei beneficiari, quella dei decisori e quella dei contribuenti sono congruenti. La congruenza istituzionale è considerata essenziale soprattutto per il federalismo.
23 Il Consiglio federale ritiene che il principio dell'equivalenza fiscale si realizzi nell'art. 43a, cpv. 2 e 3 della Cost. Un prerequisito essenziale a tal fine è la seguente congruenza istituzionale: i beneficiari, i portatori di costi e i decisori delle prestazioni statali devono essere gli stessi. Il cpv. 2 dell'art. 43a Cost. richiede la congruenza tra beneficiari e sostenitori dei costi, in base alla quale i costi devono essere sostenuti dalla comunità che beneficia del servizio. Il cpv. 3 di questa disposizione conferisce all'autorità locale che sostiene i costi l'autorità di prendere decisioni, affrontando così la congruenza tra portatori di costi e decisori. I due postulati possono essere riassunti come segue: "Coloro che consumano devono pagare e coloro che devono pagare devono anche essere autorizzati a comandare".
24 Il termine "Commonwealth" non viene usato un'altra volta nell'intera Costituzione federale, a parte l'art. 43a cpv. 2 e 3 Cost. È ambiguo nella misura in cui consente di applicare il principio anche al rapporto tra Cantone e Comuni. Ad esempio, il Tribunale federale ha utilizzato il principio dell'equivalenza fiscale ai sensi dell'art. 43a Cost. per interpretare una questione relativa alla distribuzione dei costi tra Cantone e Comune. Al contrario, la collocazione sistematica dell'art. 43a cpv. 2 e 3 Cost. sotto il titolo del capitolo "Rapporti tra la Confederazione e i Cantoni" o sotto il titolo della sezione "Compiti della Confederazione e dei Cantoni" favorisce una restrizione ai rapporti tra la Confederazione e i suoi Stati costitutivi. Infine, la concretizzazione del principio di sussidiarietà nel paragrafo 43a cpv. 1 Cost. si riferisce expressis verbis solo a questi due livelli di governo - in contrasto con il principio generale di sussidiarietà dell'art. 5a Cost. (cfr. n. 11).
25 Secondo il Consiglio federale, il principio dell'equivalenza fiscale persegue diversi obiettivi. Tra questi, il rafforzamento della responsabilità del finanziamento, perché si presume che le decisioni vengano prese con maggiore attenzione al bilancio se chi decide e chi sostiene i costi sono identici. La congruenza tra beneficiari, sostenitori dei costi e decisori evita anche gli "spillover", ossia l'utilizzo di servizi pubblici da parte di non residenti senza che questi ne siano finanziariamente responsabili. Questo, a sua volta, ha lo scopo di ottimizzare il lato dell'offerta: I "compiti rilevanti [dovrebbero] essere forniti nel posto giusto, al momento giusto e nella giusta misura".
26 Nell'ambito del sistema federale delle competenze, il principio dell'equivalenza fiscale costituisce semplicemente una "linea guida" per l'assegnazione di compiti e risorse, senza sostituirsi agli altri principi di regolamentazione delle competenze. La congruenza tra beneficiari, portatori di costi e decisori non è quindi affatto obbligatoria. Il principio di sussidiarietà ai sensi dell'art. 5a in combinato disposto con l'art. 43a cpv. 1 BV. L'art. 43a cpv. 1 Cost. può talvolta richiedere una diversa ripartizione dei compiti. La richiesta del Consiglio federale che solo i Cantoni che beneficiano di un servizio statale debbano anche decidere e finanziare tale servizio, e che la Confederazione regoli tutti i servizi i cui benefici si estendono a tutta la Svizzera, non deve quindi essere intesa in termini assoluti. Né la disposizione può essere intesa nel senso che una comunità non può sostenere finanziariamente un'altra se non ne beneficia anch'essa.
27 Inoltre, questo principio economico si applica principalmente ai compiti statali che comportano un servizio pubblico. Il principio dell'equivalenza fiscale di cui all'art. 43a cpv. 2 e 3 Cost. non dovrebbe quindi applicarsi a molte aree di competenza statale. In generale, deve essere possibile tracciare una cerchia di beneficiari per la sua applicabilità, il che è possibile soprattutto se il beneficio è geograficamente limitato. A titolo di esempio, il Consiglio federale cita l'installazione di un impianto di trattamento delle acque reflue o - cosa notevole in considerazione dell'estensione geografica - l'area della difesa nazionale. L'applicabilità del principio diventa più complicata nei (numerosi) casi in cui un servizio va a beneficio di più comunità. In questi casi, è probabile che sia necessaria una corrispondente distribuzione dei costi.
28 Il principio dell'equivalenza fiscale è unanimemente negato alla giustizia. Ciononostante, le Linee guida per il messaggio dell'agosto 2020 insistono affinché il Consiglio federale includa dichiarazioni sul rispetto del principio nei suoi messaggi sui progetti relativi alla divisione o all'adempimento di compiti da parte della Confederazione e dei Cantoni. Si possono trovare esempi corrispondenti: Nel suo messaggio sulla modifica della Legge federale sulla politica regionale, ad esempio, il Consiglio federale ritiene che il principio dell'art. 43a cpv. 2 Cost. sia rispettato perché "l'equivalenza fiscale è osservata per quanto riguarda la congruenza tra portatore di costi e decisore".
C. Cpv. 4: Principio della parità di trattamento nell'assistenza di base
29 L'art. 43a cpv. 4 della Cost. stabilisce uno specifico principio di parità di trattamento: nell'ambito delle prestazioni di base (per questo termine, si veda il n. 31), le prestazioni statali devono essere disponibili per tutte le persone in modo comparabile. La proposta del Consiglio federale era ancora leggermente diversa: le prestazioni dei servizi di base avrebbero dovuto essere fornite in modo tale che ogni persona potesse usufruirne allo stesso modo. Il Consiglio degli Stati avrebbe preferito il verbo modale "dovrebbe" invece di "deve", ma ha ammesso che il principio non sarebbe stato giustiziabile nemmeno con la prima formulazione, con la quale alla fine ha prevalso il Consiglio nazionale. Anche questo terzo principio dell'art. 43a Cost. è quindi negato alla giustiziabilità dal Consiglio federale e dalla letteratura. Tale interpretazione non è ovviamente convincente, soprattutto perché la norma stabilisce chiaramente che tutti hanno diritto a un trattamento comparabile nell'ambito dei servizi di base. L'opinione del Consiglio federale secondo cui il cpv. 4 non stabilisce alcun diritto esigibile è più giustificabile. Poiché la disposizione si trova nel capitolo sulla ripartizione delle competenze federali, sarebbe difficile sostenere che essa conferisca diritti soggettivi.
30 La disposizione impone obblighi alla Confederazione e ai Cantoni. In ogni caso, i Comuni non dovrebbero essere direttamente vincolati dal principio, in quanto questo è sistematicamente incorporato nell'assegnazione e nell'adempimento dei compiti da parte della Confederazione e dei Cantoni nell'art. 43a Cost. Anche l'autonomia organizzativa cantonale di cui all'art. 47 cpv. 2 Cost. è contraria a un obbligo diretto dei Comuni. Tuttavia, la Confederazione e i Cantoni sono vincolati dal principio della parità di trattamento solo nella misura in cui agiscono nell'ambito delle loro competenze. La disposizione non prevede una base di competenza separata per l'azione federale. Né stabilisce un modo specifico in cui la Confederazione e i Cantoni devono garantire la parità di trattamento. Secondo il Consiglio federale, sono possibili l'autocoordinamento da parte dei Cantoni, gli accordi intercantonali, le norme federali con applicazione cantonale o le norme federali con applicazione federale.
31 Sebbene il termine "assistenza di base" sia utilizzato anche in altre parti della Costituzione federale e nella legislazione federale, non è definito in modo più dettagliato né qui né là. Inoltre, anche il Consiglio federale riconosce che i termini francesi e italiani "service universel" e "servizio universale" hanno un'enfasi diversa: Queste espressioni sottolineerebbero l'attenzione dei servizi per l'intera popolazione, mentre il termine tedesco "Grundversorgung" accentua la base dei servizi. L'autore definisce i servizi di base come "l'obiettivo politicamente definibile di garantire alla popolazione l'accesso ai beni e ai servizi di cui ha bisogno. Per lo Stato, [i servizi di base] hanno il significato di un mandato ad agire a favore di questo obiettivo". I "beni" possono includere, ad esempio, acqua, cibo, medicinali ed energia; i "servizi" possono includere, ad esempio, servizi di telecomunicazione, servizi di trasporto e cure mediche. Nell'Unione Europea si parla di "servizi di interesse generale" e "servizio universale", in Germania di "servizi di interesse generale". Tuttavia, anche questi termini sono vaghi e non completamente chiariti. Le aree di servizio coperte, quindi, non derivano tanto dalla terminologia quanto dall'organizzazione specifica nei rispettivi ordinamenti giuridici. La Costituzione federale contiene una serie di disposizioni "rilevanti per i servizi di base", tra cui l'art. 81a cpv. 1 (trasporti pubblici), l'art. 89 cpv. 1 Cost. (approvvigionamento energetico), l'art. 92 cpv. 2 Cost. (servizi postali e di telecomunicazione), l'art. 102 cpv. 1 Cost. (approvvigionamento nazionale di beni e servizi essenziali), l'art. 104a Cost. (sicurezza alimentare) e l'art. 117a cpv. 1 Cost. (assistenza medica di base).
32 Secondo l'art. 43a cpv. 4 Cost. i servizi di base devono essere garantiti a tutte le persone "in modo comparabile". Questa formulazione ricorda l'uguaglianza generale dei diritti di cui all'art. 8 cpv. 1 Cost. Il Consiglio degli Stati ha inoltre affermato che il principio della parità di trattamento nella fornitura di servizi di base rappresenta un "analogo alla giurisprudenza del Tribunale federale, al requisito dell'uguaglianza giuridica". E dopo l'entrata in vigore dell'art. 43a cpv. 4 Cost. il Consiglio federale ha anche affermato che la sua formulazione era già contenuta "in modo analogo" nel principio generale della parità di trattamento dell'art. 8 cpv. 1 Cost. Ciò solleva la questione di quale valore aggiunto abbia il principio della parità di trattamento di cui all'art. 43a Cost. in relazione ai servizi di base. In ogni caso, non è chiaro quando il criterio della parità di accesso per tutti sia soddisfatto. In questo caso appaiono rilevanti gli aspetti sociali (accessibilità per l'intera popolazione a prescindere dalla situazione di vita, dall'età, dalla salute, dall'istruzione, ecc.), la dimensione geografica (accessibilità in tutte le aree del Paese), i fattori finanziari (accessibilità per tutti) e le caratteristiche temporali (disponibilità permanente).
33 Il messaggio del Consiglio federale cita "l'uguaglianza nella fornitura di servizi in tutto il Paese" come ragione di questo principio costituzionale di parità di trattamento nell'ambito dei servizi di base. Nei documenti successivi, il Consiglio federale ha sottolineato che un "servizio pubblico efficiente [...] è un presupposto fondamentale per la qualità della vita della popolazione e per la competitività dell'economia" e quindi "contribuisce in modo significativo alla coesione sociale e regionale della Svizzera". Müller sottolinea positivamente che questa disposizione significa che "non solo gli aspetti economici devono essere presi in considerazione nell'assegnazione dei compiti".
34 L'importanza generalmente attribuita ai servizi di base è illustrata dal lungo dibattito su una nuova disposizione costituzionale generale. Il dibattito è iniziato con un'iniziativa parlamentare nel 2003, che chiedeva di inserire nella Costituzione importanti principi del servizio universale. Successivamente, la Commissione dei trasporti e delle telecomunicazioni del Consiglio degli Stati ha presentato una mozione che incaricava il Consiglio federale di "presentare un articolo costituzionale generale sul servizio universale", che avrebbe dovuto "integrare l'articolo 43a della Cost. recentemente inserito con una o più norme". Il Consiglio federale ha risposto alla mozione affermando che la disposizione trasversale dell'art. 43a cpv. 4 Cost. era sufficiente. Tuttavia, dopo che sia il Consiglio degli Stati che il Consiglio nazionale hanno continuato a sostenere la mozione, nel maggio 2013 il Consiglio federale ha presentato una proposta per una disposizione costituzionale generale sui servizi di base, ma allo stesso tempo ha dichiarato di essere ancora contrario a tale disposizione. Il Consiglio federale ha presentato tre varianti da discutere: La variante A conteneva solo un mandato d'azione alle autorità locali, la variante B conteneva una definizione dei termini oltre al mandato d'azione alle autorità locali e la variante C conteneva un mandato d'azione alle autorità locali e una definizione dei termini oltre ad alcuni principi chiave sui servizi di base. L'annosa discussione su uno standard di servizi di base e quindi sulla "paura" si è conclusa quando il Consiglio nazionale ha deciso per due volte nel 2015 di non entrare nel dibattito. Un anno dopo, l'iniziativa popolare federale "Pro Service public", che prevedeva "principi per la fornitura di servizi di base da parte della Confederazione" in un nuovo art. 43b della Cost. è stata altrettanto infruttuosa. Il principio della parità di trattamento di cui all'art. 43a cpv. 4 Cost. rimane quindi in vigore. In ogni caso, il livello legislativo è considerato un luogo più adatto per la regolamentazione dei servizi di base.
D. Cpv. 5: Principio dell'adempimento economico dei compiti in base alle necessità
35 L'art. 43a cpv. 5 Cost. richiede che i compiti dello Stato siano adempiuti in modo economico e basato sui bisogni. I commenti del Consiglio federale su questo "requisito aggiuntivo" sono estremamente brevi. Ciò fa pensare che non ci fossero idee o solo vaghe sul contenuto concreto di questi requisiti economici.
36 L'esigenza di soddisfare i bisogni e di essere economicamente vantaggiosi non determina solo l'adempimento dei compiti - come si potrebbe supporre dalla formulazione - ma anche l'assegnazione dei compiti a monte. Infatti, secondo il messaggio del Consiglio federale, i compiti statali devono essere assegnati all'ente locale che è in grado di svolgerli in modo economico e basato sulle esigenze. Tuttavia, il principio del cpv. 5 non si applica in modo assoluto all'assegnazione di compiti o all'adempimento di compiti. Un compito non può essere assegnato alla Confederazione solo perché essa potrebbe svolgerlo in modo più efficiente dal punto di vista economico, altrimenti il principio di sussidiarietà sarebbe compromesso. L'art. 43a cpv. 5 Cost. non limita nemmeno l'obbligo di rispettare i diritti fondamentali di cui all'art. 35 Cost. come confermato dal Tribunale federale. Né considerazioni economiche possono giustificare l'inosservanza del requisito della parità di trattamento di cui all'art. 43a cpv. 4 Cost.
37 Come nel caso dell'art. 43a cpv. 2-4 Cost. (cfr. N. 24 e N. 30), si pone la questione dell'applicabilità del principio dell'adempimento economico dei compiti ai Comuni. A questo proposito, nell'agosto 2016 il Tribunale amministrativo federale ha affermato che i principi fondamentali dell'art. 43a cpv. 5 Cost. "devono essere osservati in tutta la struttura dello Stato federale, indirettamente anche a livello dei Comuni" e "sono stati ripresi anche in diversi decreti cantonali". Nella sua giurisprudenza più recente, anche il Tribunale federale riconosce che questo requisito costituzionale è rivolto ai comuni (e ne deriva - con il ricorso ad altre disposizioni cantonali - un dovere legale dei cantoni ai sensi della legge sulla protezione dei dati).
38 L'art. 43a cpv. 5 Cost. contiene due requisiti: l'esigenza di soddisfare i bisogni e l'esigenza di efficienza economica. Secondo il Consiglio federale, il termine "basato sui bisogni" indica una "corrispondenza fondamentale tra bisogni e prestazioni". Tuttavia, questo vale solo in linea di principio e non significa che un aumento dei bisogni debba automaticamente portare a una maggiore offerta di servizi. Tuttavia, l'obiettivo deve sempre essere quello di allineare l'offerta di servizi ai bisogni della popolazione. Orientamento alla domanda significa anche tenere conto delle diverse esigenze dei vari gruppi di popolazione. Secondo il Consiglio federale, il termine "economico" richiede che, da un lato, "gli effetti previsti siano effettivamente raggiunti" e, dall'altro, "la fornitura di servizi sia effettuata anche al minor costo economico possibile". Le autorità pubbliche sono quindi tenute a utilizzare "le risorse finanziarie in modo efficiente" e "a ridurre al minimo i costi per la collettività".
39 L'art. 43a cpv. 5 Cost. - come gli altri paragrafi di questa disposizione - ha avuto finora scarsa rilevanza giuridica e pratica. Ciò è dovuto principalmente al fatto che generalmente si ritiene che non sia giustiziabile e certamente non trasmette diritti individuali. Trattandosi di linee guida principalmente economiche, è difficile verificare la giustizia basata sui bisogni e l'efficienza economica sulla base di criteri chiari e prevedibili. Anche senza che la Costituzione lo richieda esplicitamente, ci si può aspettare che lo Stato svolga i suoi compiti in base alle necessità e nel modo più efficiente ed economico possibile. In ogni caso, l'efficienza economica è richiesta anche dall'art. 126 della Costituzione federale, secondo cui le spese e le entrate devono essere mantenute in equilibrio nel lungo periodo, ed è un criterio per il controllo parlamentare ai sensi dell'art. 170 della Cost.
L'autore
Christina Neier, laureata, è ricercatrice post-dottorato presso la Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Zurigo. Ha studiato diritto, economia e scienze sociali a Vienna e ha conseguito il dottorato all'Università di Zurigo. La sua tesi di laurea era incentrata sulla cittadinanza europea. Attualmente sta lavorando alla sua tesi di abilitazione sulla solidarietà nell'Unione europea e negli Stati federali europei, compresa la Svizzera. È sostenuta finanziariamente dalla UZH Alumni FAN (Ernst Göhner Foundation Fellowship) e dalla UZH Postdoc Grant (incl. Suslowa Postdoc Fellowship). È inoltre docente di diritto europeo e pubblico presso diverse università svizzere. Dal 2020 è redattore capo della rivista Swiss Review of International and European Law (SRIEL). Può essere contattata all'indirizzo christina.neier@ius.uzh.ch.
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Bericht des Bundesrates vom 12.9.2014 in Erfüllung des Postulats 12.3412 (Stadler Markus) vom 29.5.2012, abrufbar unter https://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/36476.pdf, besucht am 19.2.2024 (zit. Bunderat Postulat Stadler).
Botschaft zur zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) vom 14.11.2001, BBl 2002 2291 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2002/316/de, besucht am 19.2.2024 (zit. Botschaft NFA 2001).
Botschaft zur Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs sowie zum Bundesgesetz über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA vom 08.12.2006, BBl 2007 645 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2007/88/de, besucht am 19.2.2024 (zit. Botschaft NFA 2006).
Botschaft zu einer allgemeinen Verfassungsbestimmung über die Grundversorgung vom 08.5.2013, BBl 2013 3407 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2013/744/de, besucht am 19.2.2024 (zit. Botschaft Grundversorgung).
Botschaft zum Bundesgesetz über die Entlastung der Unternehmen von Regulierungskosten (Unternehmensentlastungsgesetz; UEG), vom 09.12.2022, BBl 2023 166 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2023/166/de, besucht am 19.2.2024 (zit. Botschaft UEG).
Botschaft zum Investitionsprüfgesetz vom 15.12.2023, BBl 2024 124 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2024/124/de, besucht am 19.2.2024 (zit. Botschaft Investitionsprüfgesetz).
Eidgenössische Volksinitiative, «Grundsätze für die Leistungen der Grundversorgung durch den Bund», hierzu Botschaft BBl 2014 3805 ff., Volksabstimmung vom 05.6.2016, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2014/921/de, besucht am 19.2.2024 (zit. Volksinitiative Grundversorgung).
Leitfaden zum Verfassen von Botschaften des Bundesrates, hrsg. von der Bundeskanzlei, 5. Aufl., August 2020, abrufbar unter https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/sprachen/hilfsmittel-textredaktion/leitfaden-fuer-botschaften-des-bundesrates.html, besucht am 19.2.2024 (zit. Leitfaden Botschaften).
Motion 05.3232, «Verfassungsbestimmung über die Grundversorgung», vom 12.5.2005, abrufbar unter https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20053232, besucht am 19.2.2024 (zit. Motion Grundversorgung).
Parlamentarische Initiative 03.465 Maissen Theo, «Service Public. Verfassungsbestimmung über die Grundversorgung», vom 19.12.2003, abrufbar unter https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20030465, besucht am 19.2.2024 (zit. Parlamentarische Initiative Maissen).
Parlamentarische Initiative 16.446 Caroni Andrea, «Mehr Föderalismus in den bundesrätlichen Botschaften», vom 16.6.2016, abrufbar unter https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20160446, besucht am 19.2.2024 (zit. Parlamentarische Initiative Caroni).
Parlamentarische Initiative 16.497 Burgherr Thomas, «Das Subsidiaritätsprinzip stärken», vom 16.12.2016, abrufbar unter https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20160497, besucht am 19.2.2024 (zit. Parlamentarische Initiative Burgherr).
Stellungnahme des Bundesrates vom 10.6.2005 zur Motion 05.3232, «Verfassungsbestimmung über die Grundversorgung», abrufbar unter https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20053232, besucht am 19.2.2024 (zit. Bundesrat Motion Grundversorgung).