I. Dalla genesi dell'articolo 123a della Costituzione fino ad oggi

1 Il 3 maggio 2000, il gruppo di autoaiuto «Luce di speranza – Insieme contro la violenza» ha depositato presso la Cancelleria federale l'iniziativa popolare «Internamento a vita per i delinquenti sessuali o violentigiudicati molto pericolosi e non riabilitabili», corredata di 194 390 firme valide. Questa iniziativa si inseriva nel contesto degli sforzi intrapresi dall'inizio degli anni '90 per proteggere la società da alcune persone detenute che presentavano un rischio di recidiva durante un congedo o una liberazione condizionale. Richiedeva una revisione parziale della Costituzione federale che consentisse di introdurre una reclusione senza congedo per questo gruppo di individui ritenuti molto pericolosi.

2 Nella messaggio del 2001 relativo a questa iniziativa, il Consiglio federale ha sottolineato che la problematica delle persone pericolose risiede nella gravità dei reati commessi e nel danno inflitto ad altre persone, più che nel numero di reati commessi. Il governo ha anche riconosciuto che la richiesta di migliorare la protezione della comunità contro il rischio di recidiva da parte di queste persone era sempre più pressante. Il modo per raggiungere questo obiettivo non era tuttavia evidente. Infatti, la commissione di un reato grave non implicava necessariamente un rischio di recidiva. Se la maggior parte delle persone si ravvedeva, un rischio di recidiva sussisteva ad ogni liberazione. La conduzione di perizie psichiatriche permetteva certamente di ridurre questo rischio, ma non di escluderlo completamente. Si poneva quindi la questione se la collettività potesse essere tenuta a tollerare questo rischio residuo.

3 Secondo il Consiglio federale, l'attuazione dell'articolo costituzionale proposto presentava notevoli difficoltà e poteva generare situazioni inique. Il Consiglio federale ha tuttavia ritenuto che l'articolo 123a della Costituzione fosse compatibile con le norme imperative del diritto internazionale, in particolare quelle del Patto ONU II e della CEDU. I punti di attrito con le norme internazionali, in particolare la CEDU, potrebbero essere risolti attraverso un'interpretazione estensiva e parzialmente contraria alla volontà dei promotori della procedura di liberazione prevista dalla norma costituzionale. Su queste basi, il governo ha deciso di sottoporre l'iniziativa al popolo e ai cantoni, senza controprogetto, e di raccomandarne la bocciatura.

4 Durante la revisione del Codice penale generale, avvenuta anch'essa all'inizio degli anni 2000, uno dei punti discussi in Parlamento riguardava una nuova forma di internamento di sicurezza, applicabile a tutti gli individui che hanno commesso reati gravi e che rischiano di recidivare (cfr. art. 64 cpv. 1 e 2-4, 64a e 64b CP). Il Parlamento ha legiferato tenendo conto degli obiettivi perseguiti dai promotori, presentando questa modifica del Codice penale come un controprogetto indiretto all'iniziativa. Nonostante questa modifica legislativa adottata nel dicembre 2002 e le discussioni tra i membri della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale e i promotori, questi ultimi hanno rifiutato di ritirare la loro iniziativa. Nel giugno 2003, sia il Consiglio nazionale che il Consiglio degli Stati hanno raccomandato al popolo e ai cantoni di respingere l'iniziativa.

5 Al momento della votazione, le principali argomentazioni dei promotori erano che (i) il legislatore aveva finora fallito nel proteggere la società da delinquenti sessuali o violenti ritenuti non riabilitabili e molto pericolosi, (ii) alcuni di loro recidivavano a seguito di congedi o di un'uscita anticipata concessa a causa di errori di diagnosi psichiatrica e (iii) la reclusione doveva essere riconsiderata solo se “nuove conoscenze scientifiche” avessero permesso di stabilire che la persona poteva essere curata in modo tale da non rappresentare più una minaccia per la comunità. L'adozione dell'iniziativa avrebbe quindi permesso di colmare le lacune della legislazione allora in vigore per i delinquenti cosiddetti non rieducabili, senza vietare un riesame annuale dei delinquenti considerati rieducabili. Al contrario, il Consiglio federale sosteneva che le modifiche del Codice penale adottate nel dicembre 2002 assicuravano un ampio ed efficace protezione della collettivitàcontro i delinquenti pericolosi. L'iniziativa, invece, mancava il suo obiettivo, era incompleta eimpediva la liberazione di individui anche nel caso in cui questi avessero cessatodi essere pericolosi. La maggioranza dei partiti politici condivideva il punto di vista del Consiglio federale.

6 L'8 febbraio 2004, l'iniziativa popolare è stata approvata con il 56,2% dei voti validi e da 19 Cantoni e 5 semicantoni.

7 Soggetto a interpretazione su diversi punti, l'art. 123a della Costituzione federale non è direttamente applicabile. Dopo la votazione è stata rapidamente costituita una commissione incaricata di redigere un progetto preliminare di disposizioni volte a concretizzare la norma costituzionale. Guidata dal direttore dell'Ufficio federale di giustizia e composta da sei giuristi, due medici e due ex membri del comitato d'iniziativa, la commissione ha proposto disposizioni che consentono di completare il nuovo titolo generale del Codice penale adottato nel dicembre 2002. A seguito di un arduo processo legislativo volto a conciliare il più possibile la volontà popolare e gli obblighi internazionali della Svizzera in materia di diritti umani, gli articoli 56 cpv. 4, 64 cpv. 1^bis, 64a cpv. 1 frase 1, 64c, 65 frase 1, 84 cpv. 6bis, 90 cpv. 4ter, 380a e 387 cpv. 1bis CP sono infine entrati in vigore il 1° agosto 2007. 1, 84 al. 6^bis, 90 al. 4^ter, 380a e 387 al. 1^bis CP sono infine entrati in vigore il 1^° agosto 2008. Se il fulcro della materia si trova ora nel Codice penale, principalmente nell'art. 64 cpv. 1^bis, lo studio della disposizione costituzionale contribuisce all'interpretazione del testo legale.

8 Nel 2018 sono stati presentati al Consiglio nazionale un'interpellanza intitolata «Non è forse giunto il momento di attuare veramente l'iniziativa per l'internamento a vita dei criminali pericolosi? » e il postulato intitolato «Attuare realmente l'iniziativa per l'internamento a vita dei criminali pericolosi» sono stati presentati al Consiglio nazionale. L'interpellanza si interrogava, a seguito di una sentenza del Tribunale federale che annullava un'internamento a vita, sull'adeguatezza delle norme di attuazione per raggiungere l'obiettivo di sicurezza perseguito dall'iniziativa. Nella sua risposta, il Consiglio federale ha rifiutato di commentare le decisioni giudiziarie, in virtù del principio della separazione dei poteri. Ha poi sottolineato che le condizioni previste dalla legge di attuazione riprendono quelle stabilite dall'art. 123a della Costituzione. Infine, ha ricordato che, oltre alla reclusione a vita, diverse sanzioni penali (pena detentiva a vita [art. 40 cpv. 2 CP] e reclusione ordinaria [art. 64 cpv. 1 CP]) consentono di privare una persona della libertà per tutta la vita, se la sua pericolosità e la protezione della collettività lo richiedono. Il postulato citato chiedeva al Consiglio federale di presentare un rapporto intermedio undici anni dopo l'entrata in vigore delle disposizioni relative all'internamento a vita nel Codice penale. Il governo ha rinunciato a causa del numero esiguo di casi potenzialmente interessati dall'applicazione della misura. Il Consiglio nazionale non ha dato seguito a questi due interventi parlamentari. Nel giugno 2022, la Camera bassa ha respinto un nuovo postulato, presentato nel 2020, identico al primo.

9 Da fine marzo 2025, una sola persona è stata condannata definitivamente all'internamento a vita in Svizzera. Questa misura è stata ordinata nel 2010 dal Bezirksgericht diWeinfelden (Turgovia). Al momento della pubblicazione del presente contributo, il condannato aveva scontato poco più della metà della sua pena detentiva di 20 anni, al termine della quale inizierà la sua internamento a vita. Altri tribunali di primo grado e di secondo grado hanno pronunciato una sanzione di questo tipo, prima che il Tribunale federale la annullasse per violazione del diritto federale. In sentenze non impugnate dinanzi al Tribunale federale, anche i tribunali d'appello di Berna e Zugo e il tribunale penale di primo grado di Ginevra hanno ritenuto che non fossero soddisfatte le condizioni per la reclusione a vita richiesta dal pubblico ministero.

II. Integrazione dell'art. 123a della Costituzione federale nella giurisprudenza svizzera e sfide di politica penale

10 Con l'obiettivo principale di proteggere la collettività da una manciata di individui ritenuti particolarmente pericolosi, l'internamento a vita rafforza alcune delle tensioni che attraversano l'ordinamento giuridico svizzero. L'articolo 123 bis della Costituzione tende infatti a indebolire aspetti fondamentali del diritto penale e a relegare ai margini le garanzie dei diritti umani.

11 Come la revisione del 2007 del Codice penale svizzero, l'articolo 123a della Costituzione e le sue disposizioni di attuazione contribuiscono a snaturare il sistema dualistico immaginato da Carl Stooss, confondendo ulteriormente la distinzione concreta tra le diverse sanzioni privative della libertà previste dal diritto svizzero. In linea di principio, le pene e le misure devono completarsi a vicenda, non sovrapporsi. Tuttavia, la misura di internamento (art. 64 cpv. 1 CP) «presenta una grande somiglianza» con la pena privativa della libertà, cosicché «la separazione tra [loro] non può essere chiaramente mantenuta nella pratica». Secondo il Tribunale federale, la cui argomentazione è stata confermata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (Corte EDU), la reclusione ordinaria differisce dalla pena in quanto la prima si basa sulla pericolosità dell'autore, mentre la seconda è fissata in base alla sua colpa. Tuttavia, come la pena, la misura può essere pronunciata solo da un'autorità giudiziaria a titolo di sanzione penale a seguito di un reato. Inoltre, data la sua durata illimitata, il regime di esecuzione in un istituto penitenziario chiuso (cfr. art. 64 cpv. 4 e 76 cpv. 2 CP) e le gravi violazioni della libertà e dei diritti della personalità che ne derivano, l'internamento ha un innegabile carattere punitivo. Al contrario, l'obiettivo della sicurezza non si limita alle misure (cfr. art. 75 cpv. 1 CP). La pena non mira solo a compensare la colpa dell'autore, poiché il diritto penale non serve in primo luogo alla retribuzione, ma alla prevenzione dei reati.

12 Il Tribunale federale e la Corte europea dei diritti dell'uomo hanno quindi qualificato l'internamento ordinario come «pena» ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 CEDU, sebbene quest'ultima sia una «misura» nel diritto interno. A nostro avviso, a causa del suo carattere “quasi irreversibile”, l'art. 64 cpv. 1^{bis CP} soddisfa a fortiori i criteri di definizione del concetto autonomo di “pena” stabiliti dalla giurisprudenza di Strasburgo. Senza necessariamente fare riferimento alla CEDU, il Consiglio federale e una parte della dottrina ritengono che la misura della reclusione (a vita) sia una pena per ragioni simili.

13 Alla luce di quanto sopra, si pone in particolare la questione del rispetto del principio di colpevolezza (nulla poena sine culpa; art. 19 cpv. 1 CP)e delle norme per la determinazione della pena (art. 47 CP). Se la reclusione (a vita) è in realtà una pena ai sensi dell'art. 7 CEDU, le persone colpite da tale misura “sono punite per ciò che hanno fatto (l'atto), ma anche e soprattutto per ciò che sono (l'essere)”, poiché lo stato personale dell'autore dell'atto è qui “il fattore determinante”. Tuttavia, quando l'autore è dichiarato penalmente irresponsabile, ma comunque internato (cfr. art. 19 cpv. 3 CP), che cosa rimane della sua colpa, se non la sua personalità? Questo “problema di fondo, che non è stato ancora affrontato dalla dottrina penale e tanto meno risolto”, potrebbe comportare la violazione del principio di legalità delle sanzioni sancito dall'art. 7 par. 1 CEDU, nella misura in cui è applicabile. Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, l'assenza di “condanna”, cioè di dichiarazione di colpevolezza, non si oppone infatti alla qualificazione di “pena” ai sensi della Convenzione.

14 L'art. 123a della Costituzione mette in discussione anche la coerenza del sistema sanzionatorio svizzero, in quanto la legge autorizza la pronuncia congiunta di una internamento (a vita) e di una pena privativa della libertà a vita (art. 40 cpv. 2 frase 2 CP; cfr. art. 57 CP). Nonostante il carattere monistico della reclusione a vita e il fatto che costituisca un «equivalente funzionale» della reclusione ordinaria, nulla osta, in pratica, a che siano ordinate insieme ai sensi della giurisprudenza (cfr. art. 64 cpv. 3, 64a) cpv. 1 e 86 cpv. 1 CP). Per contro, in considerazione delle loro diverse condizioni di esecuzione e di liberazione (cfr. art. 64 c) e 86 cpv. 1 CP), il Tribunale federale si è mostrato più critico riguardo alla possibilità di articolare l'esecuzionedi una reclusione a vita con quella della reclusione a vita che la precederebbe eventualmente(art. 64 cpv. 2 CP), affermando che «una soluzione coordinata sembra esclusa».

15 Il Consiglio federale ha inoltre ritenuto necessario «regolare più chiaramente la forma di esecuzione quando una pena detentiva a vita è pronunciata con un'internamento» nell'ambito della riforma della pena detentiva a vita avviata in risposta ai postulati Caroni e Rickli. Nel suo progetto preliminare del 2 giugno 2023, l'esecutivo ha proposto che la privazione della libertà sia dapprima eseguita secondo le norme relative alla pena detentiva e che, dopo un periodo fissato a 26 anni, “l'esecuzione [prosegua] secondo le disposizioni applicabili alla (perpetua) internamento” (cfr. art. 64 cpv. 3^{bis e} 64 cpv. 7 AP-CP). Sebbene la volontà di regolamentare l'articolazione di queste sanzioni sia stata accolta favorevolmente dalla maggior parte delle parti interessate alla consultazione, restavano da risolvere alcune “ambiguità” nella soluzione di attuazione del Consiglio federale. Tenendo conto dei risultati della procedura di consultazione conclusasi il 2 ottobre 2023, il progetto del Consiglio federale del 19 febbraio 2025 prevede infine l'introduzione di un art. 80a) P-CP affinché “alcuni aspetti della privazione della libertà [possano] essere eseguiti alle condizioni dell'internamento”. Secondo questa nuova disposizione, formulata in modo più restrittivo rispetto a quelle del progetto preliminare, «se il detenuto è stato condannato a una pena privativa della libertà a vita, se il giudice ha inoltre ordinato un internamento ai sensi dell'art. 64 cpv. 1 o 1^bis, e il detenuto ha scontato 25 anni della pena, può essere collocato in un istituto specializzato nell'esecuzione delle internazioni». A nostro avviso, nessuno di questi emendamenti risolve la questione delle condizioni di liberazione applicabili in caso di condanna congiunta a una pena detentiva a vita e a una reclusione a vita, sebbene si tratti proprio del punto di conflitto individuato dalla giurisprudenza.

16 Perseguendo l'obiettivo di sicurezza di neutralizzare definitivamente individui considerati pericolosi, l'art. 123a della Costituzione testimonia inoltre una paura del reato molto antica che si inserisce nella concezione di un “diritto penale del nemico”. In particolare nel contesto dei reati gravi contro l'integrità fisica e sessuale, uno dei modi privilegiati per “difendere” la società sembra infatti consistere nell'allontanare definitivamente, per via penale, i membri “indesiderabili” che non ne fanno quindi più parte integrante e perdono, in tal modo, il pieno e totale protezione che lo Stato dovrebbe comunque garantire loro. Poiché un (presunto) interesse collettivo alla sicurezza prevale sempre, a priori inconciliabile con la salvaguardia della dignità umana e delle libertà (individuali), i principi di universalità e incondizionabilità dei diritti umani vengono così annientati. Considerate le sofferenze e l'esclusione sociale imposte alle persone internate (a vita), l'adozione dell'art. 123a Cost. riflette una forma di indifferenza nei confronti del loro destino e dei loro diritti, giustificata dai rischi (statistici) che rappresentano per la collettività. Questa visione dicotomica e ostile si oppone alla teoria secondo cui la società è composta da tutti i suoi membri e nessuno può trovarsi al di fuori del contratto sociale, indipendentemente dalle sue azioni. Da questo modo di pensare e costruire la convivenza e il bene comune nasce un «paradossale contrasto» tra diritto penale e diritti umani, che trova una chiara espressione nella reclusione a vita; diventa impossibile proteggere i valori fondamentali del sistema senza, allo stesso tempo, trasgredirli. Di conseguenza, i diritti umani penetrano nel sistema penale solo marginalmente, nel senso che, soprattutto in caso di reati gravi, intervengono solo per contenere le cosiddette pene «radicali» o «estreme». Pertanto, il processo di attuazione dell'art. 123a della Costituzione è consistito soprattutto nel limitare, talvolta invano, la portata di una norma costituzionale che negava palesemente i diritti fondamentali.

17 Secondo una parte della dottrina, la severità della sanzione, la sua dimensione neutralizzante e il suo carattere irrevocabile avvicinano l'internamento a vita alla pena di morte. Storicamente, la “vicinanza qualitativa” tra la pena di morte e le sanzioni perpetue si distingue chiaramente nei lavori di Beccaria, che raccomanda di sostituire la pena di morte con una pena perpetua, in quanto quest'ultima sarebbe più efficace in quanto più crudele per la sua durata di esecuzione. I processi di abolizione della pena di morte in diversi paesi occidentali hanno continuamente riattivato questo legame nel corso del XIX^o e XX^o secolo; alla fine della maggior parte di essi, una sanzione a vita ha sostituito la pena di morte, perché ” quando si pensa a un'alternativa alla pena di morte, la grande preoccupazione non è quella di tenere conto dei diritti fondamentali del condannato, ma di non “indebolire” la scala delle pene”. Inoltre, ricercatori e professionisti ritengono che, all'interno degli ordinamenti giuridici in cui l'esecuzione capitale non è più in vigore, solo la morte biologica è stata abolita, poiché le pene perpetue, che uccidono a “fuoco lento”, sono un altro tipo di pena di morte.

18 L'adozione dell'art. 123a della Costituzione, che riprende un modello di sanzione che sembra ancora oggi insuperabile, mostra la scarsa innovazione delle idee penali dal XVIII ^secolo. L'assimilazione tra l'internamento a vita e la pena di morte contribuisce tuttavia a normalizzare le altre sanzioni privative della libertà a tempo indeterminato, facendo passare per un “male minore” la pena privativa della libertà a vita (art. 40 cpv. 1 e 2 CP), l'internamento ordinario (art. 64 cpv. 1 CP) e la misura terapeutica istituzionale (art. 59 cpv. 3 CP). Poiché è la più «severa» di tutte e l'ultima ratio, l'internamento a vita tende a oscurare la gravità di queste altre sanzioni, catturando gran parte delle aspettative dei suoi sostenitori e delle preoccupazioni dei suoi oppositori. Il voto a favore dell'iniziativa popolare per l'internamento a vita indica che la maggioranza del popolo e dei Cantoni non riteneva sufficiente l'arsenale penale esistente e che solo questa nuova misura perpetua poteva proteggere la società. In risposta, è stato spesso formulato contro l'art. 123a della Costituzione e le sue disposizioni di attuazione l'argomento secondo cui la pronuncia unica - o cumulativa (cfr. art. 57 CP) - di altre sanzioni di durata indeterminata consentiva già di neutralizzare fino alla morte una persona ritenuta pericolosa. Tuttavia, nonostante le loro differenze, queste sanzioni, in varia misura, seguono tutte una logica simile a quella dell'internamento a vita; sono costruite sulla base dello stesso “sistema di idee” e, data la loro assenza di limiti temporali, inducono effetti e rischi di violazione dei diritti fondamentali della stessa natura. L'art. 123a della Costituzione contribuisce così ad ampliare lo spettro delle pratiche penali oggi considerate accettabili per punire e prevenire la commissione di reati gravi; al di là della sua esistenza in sé, perpetua il principio del ricorso a sanzioni senza fine.

III. Commento vero e proprio

A. Assenza di titolo marginale

19 L'articolo 123a della Costituzione federale è l'unica disposizione della Costituzione federale che non contiene alcun titolo marginale. Biaggini lo definisce «il figlio problematico senza nome». Questa anomalia si spiega con il fatto che i promotori non hanno previsto un titolo marginale all'articolo (da non confondere con il titolo dell'iniziativa) durante l'elaborazione del progetto di iniziativa popolare (cfr. art. 139 cpv. 2 ip. 2 Cost.). Durante l'esame preliminare dell'iniziativa da parte della Cancelleria federale, questa omissione - senza alcuna conseguenza formale - non sembra aver dato luogo a scambi con i promotori. A seguito della pubblicazione ufficiale dell'iniziativa e del contemporaneo avvio della raccolta delle firme (art. 139 cpv. 1 Cost.), l'aggiunta di un titolo marginale - ovvero un elemento interpretativo del testo che fa parte dell'articolo costituzionale - non era più possibile (cfr. art. 139 cpv. 5 frase 1 Cost. e art. 99 LParl, relativo al divieto di modificare il testo di un'iniziativa popolare).

B. Paragrafo 1 frase 1: condizioni per la pronuncia dell'internamento a vita

20 L'art. 123a, cpv. 1, frase 1, della Costituzione federale stabilisce che un «delinquente sessuale o violento» deve essere internato a vita se la perizia su cui si basa la sentenza lo qualifica come «estremamente pericoloso»e «non correggibile».

1. Un «delinquente sessuale o violento»

21 Secondo il testo costituzionale, la reclusione a vita è ordinata nei confronti di un “delinquente sessuale o violento”, ovvero l'autore di un atto di natura violenta o, in alternativa, di natura sessuale. Poiché il concetto di «delinquente sessuale o violento» è sconosciuto nel diritto penale svizzero, è stato trasposto sotto forma di un elenco esaustivo di reati (art. 64 cpv. 1^bis in limine CP), in conformità con il principio di legalità (art. 1 CP). Pertanto, chiunque abbia commesso o tentato di commettere un omicidio (art. 112 CP), un assassinio (art. 111 CP), una lesione grave (art. 122 CP), una violenza carnale (art. 190 CP), un brigantaggio (art. 140 CP), una coazione sessuale (art. 189 cpv. 2 e 3 CP), una sequestro di persona (art. 183 n. 1 CP), una rapina (art. 183 n. 2 CP), una presa di ostaggi (art. 185 CP) o un crimine di sparizione forzata (art. 185^bis CP), chi si è dedicato alla tratta di esseri umani (art. 182 CP), ha partecipato a un genocidio (art. 264 CP) o ha commesso un crimine contro l'umanità (art. 264a) CP) o un crimine di guerra (art. 264d)-264h) CP). Inoltre, la persona deve aver causato o voluto causare un danno particolarmente grave alla integrità fisica, psichica o sessuale di un'altra persona (art. 64 cpv. 1^bis lett. a CP). Il Tribunale federale e la dottrina precisano a questo proposito che non tutti i reati del catalogo presentano lo stesso grado di gravità. Se, ad esempio, non vi è dubbio che un omicidio o una violenza carnale costituiscano di per sé una tale violazione, per cui la condizione richiesta dall'art. 64 cpv. 1^bis lett. a CP sarà sempre soddisfatta, l'esame dovrà essere più approfondito, in particolare in caso di coercizione sessuale. Secondo il Tribunale federale, quest'ultimo reato non implica necessariamente una violazione particolarmente grave dell'integrità fisica, psichica o sessuale. Le due condizioni cumulative relative alla natura del reato previste dal Codice penale (art. 64 cpv. 1^bis in limine e 1^bis lett. a CP) riflettono quindi la volontà di limitare la pronuncia dell'internamento a vita ai casi più gravi.

2. Un individuo «estremamente pericoloso»

22 L'«estrema pericolosità» che caratterizza l'individuo ai sensi dell'art. 123a, cpv. 1 della Costituzione è un concetto giuridicamente indeterminato e impreciso dal punto di vista psichiatrico. A livello legale, diversi elementi della disposizione di applicazione consentono di concretizzare questa idea, che non poteva essere ripresa così com'era. L'«estrema pericolosità» della persona è dedotta principalmente dall'elevato rischio che essa commetta nuovamente uno dei reati menzionati nell'art. 64 cpv. 1^bis in limine CP (art. 64 cpv. 1^bis lett. b CP). Anche la commissione (o il tentativo) primaria di uno dei reati del catalogo e la lesione (effettiva o mirata) di una certa intensità all'integrità altrui (art. 64 cpv. 1^{bis lett}. a CP) costituiscono indizi. Dal punto di vista medico, le difficoltà riguardano in particolare la controversia relativa al concetto di pericolosità e l'incertezza nella valutazione del rischio di recidiva. La probabilità elevata di recidiva specifica o dello stesso tipo richiesta dall'art. 64 cpv. 1bis lett. b CP, che può essere accolta solo in rare occasioni, limita la possibilità di pronunciare un'internamento a vita a casi eccezionali. 64 al. 1^bis lett. b CP, circoscrive la possibilità di pronunciare una reclusione a vita a casi eccezionali.

3. Un individuo «non curabile»

23 Ai fini della disposizione costituzionale, l'individuo deve inoltre essere considerato «non curabile» (nicht therapierbar; refrattario alla terapia). Questo concetto è stato ampiamente contestato dai professionisti e dagli ambienti scientifici interessati perché tocca una questione etica fondamentale. Secondo la concezione kantiana della dignità umana, basata sul rispetto dell'autonomia individuale, non è ammissibile trattare una persona come definitivamente incapace di assumere il controllo della propria vita, perché ciò equivale a considerarla un agente non razionale, incapace di giudizio morale. In altre parole, postulare l'incurabilità irreversibile di una persona equivale a negare la sua umanità, in quanto l'autonomia e l'autodeterminazione, che comprendono la capacità di cambiare, sono qualità imprescrittibili e inalienabili dell'essere umano. Il concetto di non rieducabilità appare quindi difficilmente compatibile con le norme costituzionali e convenzionali che tutelano la dignità umana, in quanto essa è uno dei valori fondamentali delle società democratiche. Per ragioni deontologiche e scientifiche derivanti da un ragionamento analogo, la dottrina psichiatrica forense dominante ritiene inoltre che non sia concepibile pronunciarsi in modo definitivo sulla non curabilità; ogni essere vivente, e a maggior ragione l'essere umano, rimane suscettibile di evolversi nel tempo. In termini di validità clinica, la grande maggioranza degli psichiatri precisa inoltre che le prognosi possono coprire al massimo un periodo di uno o due decenni, quando gli autori in questione hanno generalmente una speranza di vita residua di quaranta o cinquanta anni al momento del giudizio.

24 Contrapponendosi alla maggioranza del popolo a quella degli esperti e dei professionisti, il concetto di «non rieducabilità» riflette il nodo gordiano che è la misura della reclusione a vita. Ha suscitato molte discussioni sulla sua interpretazione giuridica. L'art. 64 cpv. 1^bis lett. c CP prevede di ordinare l'internamento a vita per la persona qualificata come «a lungo termine non curabile [(dauerhaft nicht therapierbar; durevolmente refrattario alla terapia)], nella misura in cui la terapia sembra, a lungo termine, destinata al fallimento». Nel messaggio del 2005, l'esecutivo qualifica la non rieducabilità come «cronica» e spiega che essa «rappresenta in realtà un rapporto di probabilità che contrappone il rischio estremamente elevato che vengano commessi nuovi reati molto gravi e la probabilità molto bassa che si verifichino cambiamenti in grado di ridurre i rischi». Proponendo di aggiungere l'avverbio “duraturamente” per tener conto delle riserve di natura scientifica sulla non emendabilità, il Consiglio federale ha corso il rischio di rendere più flessibili le condizioni per la pronuncia dell'internamento a vita. Questa scelta può sorprendere in quanto a priori va contro la logica di chiusura che ha guidato l'attuazione dell'internamento a vita. Essa rivela tutta la difficoltà delle autorità svizzere nel conciliare i diversi interessi e le diverse sfide in seguito all'adozione dell'art. 123a dellaCostituzione.

25 Al termine di un'analisi meticolosa, il Tribunale federale ha infine optato per un approccio restrittivo, ritenendo che “solo chi è veramente inaccessibile a una terapia per tutta la vita” è permanentemente non rieducabile ai sensi dell'art. 64 cpv. 1^bis lett. c CP. La sua interpretazione, più fedele alla volontà del legislatore rispetto a quella delineata dal Consiglio federale, riduce quasi a zero la portata pratica della disposizione legale poiché «l'iniziativa si basa su una finzione in contraddizione con la realtà».

26 Secondo il Consiglio federale, la terapia prevista (Behandlung; trattamento) deve mirare a ridurre in modo sufficiente la pericolosità della persona, sia essa legata a disturbi mentali propriamente detti o dedotta da sintomi o caratteristiche della personalità che potrebbero essere trattati con successo mediante una terapia. Le disposizioni sulla reclusione a vita si applicano quindi sia all'individuo che presenta disturbi mentali sia a quello che non ne soffre, a condizione che al momento del giudizio sia stabilito che nessuna forma di terapia gli impedirà di commettere nuovamente un reato grave.

27 In linea con il Consiglio federale, la giurisprudenza richiede che l'analisi dello stato dell'individuo si basi esclusivamente su criteri strutturali, strettamente e durevolmente legati alla sua persona. I criteri variabili - come la mancanza di motivazione, la mancata comprensione razionale del proprio atto, i sintomi suscettibili di essere modificati dall'uso di farmaci o la mancanza di un'istituzione adeguata - non vengono presi in considerazione. Inoltre, se così fosse, la Svizzera non rispetterebbe i suoi obblighi derivanti dagli articoli 3 e 5, paragrafo 1 della CEDU nel campo dell'assistenza, in particolare psichica, fornita in detenzione. A questo proposito, un'istituzione e un'adeguata assistenza sanitaria sono proprio tra le misure indispensabili. In generale, in conformità con l'obbligo positivo di offrire a tutte le persone private della libertà la possibilità di progredire sulla via della riabilitazione, devono essere proposti tutti i mezzi che consentono all'individuo di ridurre la propria pericolosità, indipendentemente dal fatto che presenti o meno disturbi mentali. Pertanto, anche nel caso in cui una persona fosse considerata «irrimediabilmente non rieducabile» ai sensi della giurisprudenza federale, le autorità svizzere non sarebbero esentate dai loro obblighi nei suoi confronti.

C. Paragrafo 1, frase 2: esclusione delle agevolazioni durante l'esecuzione dell'internamento a vita

28 L'art. 123a, cpv. 1, frase 2, Cost. esclude qualsiasi liberazione anticipata e congedo per le persone internate a vita. Questo divieto è ripreso esplicitamente nell'articolo 90 CP - i cui commi 2-4^bis disciplinano le modalità di preparazione alla liberazione - che dispone al cpv. 4^ter che «durante la reclusione a vita non sono concessi permessi o altre agevolazioni nell'esecuzione». L'articolo 84 CP, che regola i rapporti della persona condannata con il mondo esterno, è stato inoltre integrato con un capoverso 6^bis che prevede lo stesso divieto durante l'esecuzione della pena che precede l'internamento a vita.

29 Nella sua comunicazione del 2001, il Consiglio federale sottolinea giustamente che il regime previsto dall'iniziativa è difficilmente conciliabile con il principio di proporzionalità. Esprimiamo due ulteriori riserve sulla costituzionalità del sistema istituito dall'articolo 123a, capoverso 1, seconda frase, della Costituzione. Il primo avrebbe potuto essere formulato già al momento della votazione sull'internamento a vita, mentre il secondo deriva da sviluppi della Corte europea dei diritti dell'uomo successivi all'adozione dell'art. 123a della Costituzione e delle sue disposizioni di attuazione, ma che rientrano in una norma di jus cogens. Da un lato, secondo una giurisprudenza costante a partire dagli anni '90, gli Stati hanno l'obbligo di autorizzare e aiutare le persone private della libertà a mantenere i contatti con i propri familiari in virtù dell'art. 8 CEDU. Se da ciò non deriva un diritto incondizionato a beneficiare di un'autorizzazione temporanea di uscita, spetta invece alle autorità nazionali valutare nel merito ogni singola richiesta e dimostrare che la restrizione del diritto della persona interessata è giustificata ai sensi dell'art. 8 cpv. 2 CEDU. Escludendo qualsiasi ponderazione degli interessi, l'art. 84 cpv. 6^bis CP non soddisfa questi requisiti. D'altra parte, gli articoli 84 cpv. 6^bis e 90 cpv. 4^ter CP appaiono in contraddizione con l'obiettivo cardinale di reinserimento e risocializzazione che presiede all'esecuzione delle sanzioni penali svizzere (cfr. in particolare gli art. 74, 75 cpv. 1 e 3 e 90 cpv. 2 CP) e che la Corte EDU ha elevato al rango di obbligo positivo nel 2013. Secondo la Corte, ciò riguarda il rispetto della dignità umana di ogni persona privata della libertà, ma anche la sicurezza della collettività, poiché la funzione di risocializzazione della pena «mira, in ultima analisi, a prevenire la recidiva e, quindi, a proteggere la società». In base all'articolo 3 CEDU, l'obbligo di promuovere la risocializzazione di tutte le persone private della libertà, anche se condannate all'ergastolo, implica in particolare la garanzia di regimi penitenziari compatibili con l'obiettivo di emendamento e che consentano loro di progredire su questa strada. Il regime progressivo di esecuzione delle pene (cfr. art. 75 CP) e delle misure (cfr. art. 90 CP), che comprende delle attenuazioni, costituisce proprio una declinazione della funzione di risocializzazione della sanzione penale. Allo stesso modo, il mantenimento dei contatti con il mondo esterno è fondamentale per favorire il reinserimento delle persone private della libertà. Pertanto, sebbene i contatti possano eventualmente essere mantenuti in altro modo, l'esclusione assoluta delle vacanze ci sembra costituire un ostacolo importante al reinserimento sociale delle persone condannate all'internamento a vita e, di conseguenza, rischia di contribuire a una violazione dell'articolo 3 CEDU.

D. Paragrafo 2, frase 1: condizioni per la revoca dell'internamento a vita

30 Ai sensi dell'art. 123a, par. 2, frase 1 CP, “nuove perizie vengono effettuate solo se nuove conoscenze scientifiche consentono di stabilire che il delinquente può essere corretto e che quindi non rappresenta più un pericolo per la comunità”. In altre parole, solo le «nuove conoscenze scientifiche» aprono la possibilità di revocare un'internamento a vita. La principale difficoltà nell'attuazione della disposizione costituzionale risiede nel fatto che non prevede che la riduzione o addirittura la scomparsa della pericolosità della persona internata a vita possa dipendere da qualcosa di diverso dalla sua capacità di rispondere a un trattamento.

31 Secondo i primi tre commi dell'art. 64c) CP, il legislatore si limita a prevedere un meccanismo di attuazione relativamente complesso, facendo propria la logica dell'iniziativa. In primo luogo, la competente autorità cantonale, d'ufficio o su richiesta della persona internata a vita, incarica una commissione federale specializzata di esaminare se esistono “nuove conoscenze scientifiche” che consentano di stabilire che l'individuo in questione può essere riabilitato (art. 64c) cpv. 1 CP). Sulla base del rapporto consultivo della commissione, l'autorità cantonale decide quindi di proporre la cura alla persona se ritiene che sia sufficientemente probabile che in tal modo la sua pericolosità scompaia (art. 64c) cpv. 1 e 2 CP). Infine, se almeno due nuove perizie concludono che, grazie alla terapia, la pericolosità dell'individuo si è notevolmente ridotta e può essere ulteriormente ridotta al punto da non rappresentare più un pericolo per la collettività, il tribunale che ha pronunciato l'internamento a vita ne ordina la revoca e la sostituisce con una misura terapeutica istituzionale (art. 64c) cpv. 3 e 5 CP; cfr. art. 59 ss CP). A questo punto, la persona può beneficiare di una liberazione alle condizioni di cui agli articoli 62-62d CP.

32 Il concetto di «nuove conoscenze scientifiche» che determina la revoca dell'internamento a vita ha alimentato ampiamente il dibattito, poiché, secondo il parere unanime delle parti coinvolte nella concretizzazione legislativa, la compatibilità della misura con l'articolo 5 CEDU dipende in gran parte da questo. L'iniziativa voleva senza dubbio intendere questo termine nel senso oggettivo di “nuovi metodi terapeutici per il trattamento di criminali pericolosi”, ignorando così i requisiti dell'art. 5 CEDU. Tenendo presente la giurisprudenza di Strasburgo, il Consiglio federale ritiene nella sua comunicazione del 2005 che la questione che si pone sia se esistano nuovi metodi terapeutici, ma che questi debbano anche tenere conto dei cambiamenti della persona interessata, cioè quelli di natura soggettiva. Nello stesso paragrafo del messaggio, vengono inoltre definite «nuove conoscenze scientifiche […] tutte quelle acquisite attraverso procedimenti metodici, che riguardano la pericolosità e (non) rieducabilitàdel delinquente che hanno portato alla sua internamento». Non è quindi chiaro se, per il Consiglio federale, queste conoscenze possano riguardare la pericolosità e la rieducabilità in modo indipendente o se debbano riguardare solo la rieducabilità, che potrebbe avere un impatto sulla pericolosità. Le tre versioni linguistiche dei messaggi del 2001 concordano tutte sul fatto che l'esame riguarda la pericolosità e la rieducabilità. Nella versione francese del messaggio del 2005 la definizione è identica, ma nelle versioni tedesca e italiana si parla solo di modificabilità. Il dubbio suscitato dalla definizione del governo su cosa si intenda esattamente con questo concetto giuridico indeterminato non è stato dissipato dalle discussioni parlamentari. Persiste tuttora, poiché il Tribunale federale non ha risolto la questione.

33 In attesa di una decisione dei giudici federali, riteniamo che l'analisi ai sensi degli art. 64c) cpv. 1-3 CP riguardi solo gli sviluppi della persona internata a vita in relazione a una forma di trattamento. In altre parole, l'esame riguarda solo l'esistenza di conoscenze scientifiche riguardanti la (non) curabilità della persona internata a vita che consentono di prevedere cambiamenti nella sua natura estremamente pericolosa. A nostro avviso, una definizione più ampia, che includa tutte le modifiche della natura pericolosa della persona, ignora la volontà del costituente e si allontana troppo dal testo degli articoli 123a, cpv. 2, frase 1, della Costituzione e 64c, commi 1-3, del CP svizzero, svuotando del suo significato letterale il concetto di «nuove conoscenze scientifiche». La respingiamo anche perché è in contrasto con la sistematica legale. Impedisce l'articolazione degli articoli 64c cpv. 1-4 CP nella misura in cui, in assoluto, la vecchiaia e la malattia menzionate nel cpv. 4 costituiscono anche cambiamenti che influenzano la natura pericolosa della persona internata a vita, cambiamenti che dovrebbero essere considerati dal punto di vista dei commi 1-3 se il concetto di “nuove conoscenze scientifiche” fosse interpretato in modo estensivo.

34 Nell'art. 64c) cpv. 4 CP, il legislatore prevede - sempre nell'ottica di conformarsi all'art. 5 CEDU, ma allontanandosi nettamente dallo spirito dell'art. 123a) cpv. 2 frase 1 Cost. - la possibilità per il giudice di rilasciare condizionalmente (cfr. 64a) CP), senza trattamento preventivo o successivo, la persona che, a causa dell'età, di una grave malattia o per un altro motivo, non rappresenta più una minaccia per la collettività. La questione del trattamento viene così messa in secondo piano rispetto a quella, più ampia, della pericolosità sociale. L'interpretazione di questo cpv. è per il momento incerta, ma risulta decisiva per l'intero dispositivo di revoca dell'internamento a vita in quanto si tratta di una via di liberazione alternativa a quella prevista nei primi tre commi. Secondo la dottrina, che condividiamo, la clausola generale dell'art. 64c, cpv. 4 CP, che prevede la liberazione della persona per un “altro motivo”, non è inequivocabile.

35 Il progetto preliminare del Consiglio federale basava la conformità del dispositivo dell'art. 64c del CP con l'art. 5 CEDU sull'interpretazione estensiva delle “nuove conoscenze scientifiche” e su un art. 64c cpv. 4 AP-CP che prevedeva solo le due varianti dell'età avanzata e della malattia grave. Al termine della procedura di consultazione, il governo ha inserito nel quarto cpv. questo terzo «altro motivo» di liberazione, poiché alcune delle parti interessate avevano ritenuto che in mancanza di ciò il testo sarebbe stato contrario all'articolo 5 della CEDU. Non è facile capire se, dal punto di vista del Consiglio federale, la compatibilità delle modalità di revoca dell'internamento a vita con la CEDU sia garantita dall'interpretazione estensiva delle “nuove conoscenze scientifiche” di cui all'art. 64c cpv. 1 CP, dall'aggiunta della terza variante all'art. 64c cpv. 4 CP o da entrambi. L'esecutivo non ha nemmeno specificato l'articolazione tra il meccanismo previsto nei commi 1-3 e quello istituito dal cpv. 4, né la loro rispettiva portata. Si è limitato ad affermare che i termini “per un altro motivo” consentono all'autorità competente di «chiedere al tribunale di ordinare una liberazione condizionale quando, sulla base del rapporto della commissione specializzata di cui al cpv. 1, giunge alla conclusione che, anche senza trattamento preliminare o dopo il trattamento “sperimentale” ai sensi del cpv. 2, l'autore non rappresenta più un pericolo per la società». Anche in Parlamento le opinioni divergono sull'interpretazione di questa clausola, per cui permane l'incertezza. Il Tribunale federale, dal canto suo, non ha avuto l'opportunità di pronunciarsi sull'attuazione dell'art. 64c, cpv. 4 CP. Da parte nostra, includiamo nell'“altro motivo” dell'art. 64c cpv. 4 CP tutti i possibili motivi di successiva scomparsa della pericolosità dell'individuo internato a vita.

36 A differenza dei commi 1-3 dell'art. 64c CP, il cpv. 4 non specifica come viene avviata l'esame giudiziario della liberazione condizionale. Questa revisione può, con ogni probabilità, essere avviata sia su richiesta della persona internata che su iniziativa dell'autorità di esecuzione. Il parere della commissione federale specializzata non sembra necessario in questo contesto. Ai sensi della lettera degli articoli 123 bis, cpv. 2, frase 1 1 Cst., art. 64c, cpv. 1-3 CP e dell'ordinanza del 26 giugno 2013 (cfr. in particolare il titolo e l'art. 2 lett. a), questa commissione ha infatti il solo mandato di pronunciarsi sulla questione dell'esistenza di un trattamento per l'individuo in questione, cioè sulla sua ammissibilità alla pena. Tuttavia, non è escluso che, procedendo a questa analisi in applicazione dell'art. 64c, cpv. 1 CP, la commissione constati che la persona internata a vita non è più pericolosa. In tal caso, gli articoli 64c, cpv. 2 e 3 CP non sono applicabili e l'autorità di esecuzione adisce il giudice in base all'articolo 64c cpv. 4 CP. Per decidere in merito alla revoca dell'internamento a vita e alla liberazione condizionale, il tribunale si basa su due perizie indipendenti e concordanti che confermano l'assenza di pericolosità della persona interessata (art. 64c cpv. 5 CP; cfr. anche art. 64a CP).

37 Il nostro approccio, che prevede un'interpretazione ampia dell'“altro motivo” di cui all'art. 64c, cpv. 4 CP, consenteuna articolazione logica di tutti i commi dell'art. 64c, CP quando la persona non è più considerata “estremamente pericolosa”. La revoca della misura è ipotizzabile in quattro casi. La prima configurazione è quella della persona la cui pericolosità è già notevolmente diminuita grazie a un trattamento e può ancora diminuire. La misura di internamento a vita sarà revocata e la persona sarà inserita in un istituto di cura nel quadro di una misura terapeutica istituzionale ai sensi degli articoli 59-61 CP, da cui sarà poi liberata alle condizioni di cui agli articoli 62-62d) CP (art. 64c) cpv. 1-3 cum cpv. 5 CP). La seconda situazione è meno evidente a causa dell'indistinzione, nell'articolo 64 capoverso 1^bis CP, tra le persone che presentano disturbi mentali e quelle che non ne soffrono. Infatti, solo l'individuo “malato”, cioè quello che presenta un disturbo mentale, può essere “guarito” - e quindi liberato. Pertanto, la persona che risponde a una terapia istituita ai sensi dell'art. 64c, commi 1 e 2 CP, ma che non era pericolosa a causa di un disturbo mentale, non può seguire la via prevista dall'art. 64c, cpv. 3 CP, poiché a priori non soddisfa le condizioni per la pronuncia di una misura istituzionale (cfr. in particolare art. 59 CP). Sebbene fragile, l'unica possibilità che possiamo immaginare per superare questo ostacolo e prevedere la liberazione di questa persona è quella dell'art. 64c) cpv. 4 ipotesi 3 CP (cum cpv. 5 CP), considerando che la sua pericolosità è scomparsa per un “altro motivo”. Anche da questo punto di vista, la questione della pericolosità deve necessariamente prevalere su quella, sussidiaria, della possibilità di riabilitazione. La terza ipotesi riguarda la persona che non è più pericolosa a causa dell'età, di una grave malattia o di qualsiasi altra forma di invalidità simile e che sarà liberata alle condizioni di cui all'art. 64a CP (art. 64c cpv. 4 cum cpv. 5 CP). Il quarto caso – raro, ma teoricamente concepibile – riguarda l'individuo internato a vita la cui non pericolosità constatata non è imputabile all'effetto di una terapia né al deterioramento delle sue condizioni fisiche. Per questo individuo, l'unico modo per essere liberato è quello di far valere, come per la persona nella seconda situazione, l'esistenza di un “altro motivo” (art. 64c) cpv. 4 ip. 3 cum cpv. 5 CP).

38 Nessuna delle interpretazioni è perfettamente conforme alla volontà dei promotori. Il nostro suggerimento appare tuttavia più solido in termini di conformità sotto due aspetti, almeno per quanto riguarda l'art. 5 CEDU, rispetto a quello basato su un'ampia definizione di “nuove conoscenze scientifiche”.

39 In primo luogo, se quest'ultima interpretazione può contribuire alla compatibilità del dispositivo previsto dagli art. 64 c) cpv. 1-3 CP con l'art. 5 CEDU, essa crea una nuova difficoltà sotto il profilo di quest'ultima norma. La lettura contra legem proposta dal Consiglio federale rende infatti l'applicazione dell'art. 64c CP notevolmente più incerta. Secondo la Corte EDU, tuttavia, le disposizioni che ricevono dalle autorità interne interpretazioni contraddittorie che si escludono a vicenda non soddisfano il requisito della certezza del diritto stabilito dall'art. 5 par. 1 CEDU. Il nostro progetto mira quindi a garantire una maggiore prevedibilità nell'applicazione della disposizione legale, evitando di svuotare il concetto di «nuove conoscenze scientifiche» del suo significato letterale e articolando i due percorsi di liberazione previsti dall'art. 64c) CP.

40 Inoltre, l'articolo 5, paragrafo 4, della CEDU garantisce il diritto a un controllo, a breve termine e a intervalli regolari, della legalità di qualsiasi privazione della libertà da parte di un tribunale imparziale e indipendente. In occasione di questo esame, che costituisce un diritto a pieno titolo, il tribunale deve verificare se la pena o la misura soddisfa ancora le condizioni di cui all'articolo 5 par. 1 CEDU e ordinare, se del caso, la liberazione. In generale, è solo la situazione della persona nel suo complesso e al momento dell'esame che è rilevante per il giudice che controlla la regolarità di una privazione della libertà a tempo indeterminato, il cui motivo può evolvere nel tempo. La decisione del tribunale si basa in particolare sulla personalità e sul comportamento dell'individuo, sul suo stato di salute mentale e sulla sua eventuale pericolosità. Più precisamente, la privazione della libertà ai sensi dell'art. 64 cpv. 1^bis CP rientra, a seconda delle circostanze, nel motivo di cui all'art. 5 cpv. 1 lett. a o lett. e CEDU, o in entrambi.

41 In materia di detenzione di sicurezza, il giudice esamina in linea di principio la situazione delle persone che non presentano disturbi mentali e che sono state dichiarate colpevoli ai sensi dell'art. 5 par. 1 lett. a CEDU. Tra i criteri che presiedono all'analisi vi è quello del nesso causale sufficiente tra la condanna pronunciata dal tribunale di merito e la privazione della libertà. Questo legame si allenta gradualmente nel tempo e può finire per rompersi, soprattutto se la decisione di non concedere la scarcerazione si basa su una valutazione irragionevole degli obiettivi perseguiti dalla condanna iniziale. Il rifiuto di concedere la liberazione può anche diventare incompatibile con lo scopo della sanzione iniziale quando la persona rimane detenuta “perché esiste il rischio che lei commetta un altro reato, mentre allo stesso tempo è privata dei mezzi necessari [...] per dimostrare che non rappresenta più una minaccia”. In questi casi, una sanzione originariamente a vita si trasforma in una privazione della libertà incompatibile con l'art. 5 par. 1 lett. a CEDU.

42 Per quanto riguarda la persona «alienata» ai sensi dell'art. 5 par. 1 lett. e CEDU, la cui privazione della libertà è stata motivata da disturbi mentali, il tribunale deve in particolare assicurarsi che tali disturbi persistano al momento dell'esame della liberazione, tenendo conto di ogni eventuale evoluzione della sua salute mentale intervenuta dopo la pronuncia della pena o della misura. La privazione della libertà di cui all'art. 5 par. 1 lett. e CEDU è considerata arbitraria in assenza di tali disturbi. Lo è altrettanto se i disturbi all'origine della condanna non sono adeguatamente trattati, e questo «anche quando la malattia o il disturbo non possono essere curati o quando la persona interessata non può rispondere a una terapia».

43 Il meccanismo di revoca dell'internamento a vita non soddisfa i requisiti dell'art. 5 CEDU se la revisione è limitata alla sola questione della possibilità di riabilitazione. Poiché le decisioni dell'autorità di esecuzione basate sull'art. 64c, cpv. 1 e 2 CP sono soggette a ricorso, il problema non è a priori tanto quello dell'accesso a un giudice quanto quello della limitazione del potere di cognizione del tribunale (art. 5 par. 1 cum par. 4 CEDU). Limitando il concetto di «nuove conoscenze scientifiche» ai cambiamenti nella natura estremamente pericolosa della persona internata dovuti a un trattamento, il dispositivo previsto dai primi tre commi non lascia al tribunale un margine di manovra sufficiente per procedere a un controllo conforme alla giurisprudenza della Corte EDU. D'altro canto, con la via alternativa prevista dall'art. 64c) cpv. 4 CP, il meccanismo di liberazione tende maggiormente alla compatibilità con la CEDU. Il tribunale che si pronuncia in questo contesto ha effettivamente tutto il margine di manovra necessario per valutare l'evoluzione dell'individuo in questione (art. 5 par. 1 cum par. 4 CEDU).

44 In sintesi, riteniamo che il meccanismo di revoca dell'internamento a vita violi l'art. 5 CEDU se ci si attiene all'art. 123a, cpv. 2, frase 1 della Costituzione e al suo equivalente legale, ossia i soli articoli 64c, commi da 1 a 3 CP. Fatto salvo un problema di prevedibilità del diritto che non può essere completamente risolto de lege lata, il cpv. 4 costituisce l'unica possibilità di “salvare” l'art. 64c del CP sul terreno dell'art. 5 CEDU, poiché consente di revocare l'internamento a vita di una persona che non è più “estremamente pericolosa”, qualunque sia la ragione.

45 Ai sensi dell'art. 3 CEDU, qualsiasi sanzione privativa della libertà di durata illimitata deve inoltre essere comprimibile de jure e anche de facto, vale a dire che devono esistere, sin dalla sua pronuncia, una possibilità di riesame e possibilità di scarcerazione. Da un lato, la pena o la misura a vita devono essere soggette a una periodica revisione che consenta all'autorità competente di verificare se, nel corso dell'esecuzione, l'individuo abbia così tanto cambiato e progredito sulla via della riabilitazione che nessun motivo legittimo di ordine penologico giustifichi più il suo mantenimento in detenzione. Secondo la Corte EDU, è contrario alla dignità umana che una «punizione rimanga immutabile [...] qualunque cosa faccia l'individuo o per quanto eccezionali possano essere i suoi progressi sulla via della redenzione». Pur lasciando un ampio margine di discrezionalità agli Stati per quanto riguarda le modalità di riesame, la Corte EDU specifica che queste devono riflettere la sua giurisprudenza pertinente e presentare un sufficiente grado di chiarezza e certezza. Pertanto, ogni persona condannata all'ergastolo ha il diritto di sapere, sin dalla pronuncia della sua pena, cosa deve fare per ottenere la liberazione e quali sono le condizioni per ottenerla. La persona interessata ha in particolare il diritto di conoscere il momento in cui avrà luogo o potrà essere richiesta una prima revisione. D'altra parte, l'art. 3 CEDU richiede che lo Stato offra a tutte le persone condannate all'ergastolo reali prospettive di riduzione della pena. La giurisprudenza di Strasburgo ritiene che il rispetto della dignità umana “impedisce di privare una persona della libertà con la forza senza lavorare allo stesso tempo per il suo reinserimento e senza fornirle la possibilità di recuperare un giorno tale libertà”. Oltre all'obbligo positivo di garantire condizioni di detenzione e dispositivi, misure o trattamenti atti a consentire l'emendamento delle persone condannate all'ergastolo, sembrerebbe - alla luce di alcune sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo - che gli Stati debbano anche prevedere, come strumento per favorire l'emendamento, un meccanismo di liberazione condizionale per tutte le persone detenute. La liberazione per soli motivi umanitari, come l'età o una grave malattia, è insufficiente ai fini della comprimibilità e statisticamente rara in Svizzera.

46 Il dispositivo di revoca dell'internamento a vita di cui all'art. 64c) CP non soddisfa i requisiti della Corte EDU in materia di art. 3 CEDU già perché non presenta un sufficiente grado di chiarezza a causa delle difficoltà interpretative che solleva. Questi dubbi sostanziali sono, come per l'art. 5 CEDU, problematici in quanto tali rispetto all'art. 3 CEDU.

47 Inoltre, contrariamente al risultato che è possibile ottenere dal punto di vista dell'art. 5 CEDU, riteniamo che l'incompatibilità del diritto svizzero con l'art. 3 CEDU persisterà, indipendentemente dall'interpretazione del diritto interno che potrebbe, a lungo termine, essere privilegiata. Il concetto di «nuove conoscenze scientifiche», attorno al quale si articola la via degli art. 64 c) cpv. 1-3 CP, non consente di determinare entro quale termine si verificherà la prima revisione e le successive. L'esistenza di una nuova terapia che influisce sulla possibilità di riabilitazione della persona è un evento casuale, senza un riferimento temporale, che non riflette in alcun modo la giurisprudenza pertinente della Corte europea dei diritti dell'uomo. Anche se viene pronunciata una pena privativa della libertà (cfr. art. 57 cpv. 1 e 64 cpv. 2 frase 1 CP), la persona condannata all'internamento a vita non può sapere a priori quando la sua misura sarà controllata e si vede costretta a trascorrere un numero indeterminato di anni in detenzione senza alcuna indicazione concreta sulle possibilità di riesame e, di conseguenza, sulle sue prospettive di scarcerazione. Infatti, ci sembra difficile dedurre l'esistenza di tale termine dall'art. 64c cpv. 6 CP, che prevede certamente che la revoca dell'internamento a vita «avvenga al più presto quando l'autore ha scontato due terzi della pena o quindici anni della pena in caso di condanna a vita», ma non significa ancora che la fine della misura, le cui condizioni sono diverse da quelle della pena, sarà esaminata in tale occasione. Inoltre, poiché le possibilità di liberazione di cui all'art. 64 cpv. 1^bis CP dipendono esclusivamente dall'esistenza di una nuova terapia, esse sfuggono in larga misura al potere della persona internata a vita e delle autorità di esecuzione. Gli sforzi compiuti in vista di una liberazione possono quindi apparire vani e la sanzione senza via d'uscita. In breve, la condizione delle «nuove conoscenze scientifiche» sposta la detenzione a vita verso le sanzioni incomprimibili, limitando eccessivamente sia la possibilità di riesame che le prospettive di scarcerazione. La nostra interpretazione dell'art. 64 c. cpv. 4 CP non garantisce neppure la compatibilità ai sensi dell'art. 3 CEDU. L'esame globale della (non) pericolosità della persona offre concrete prospettive di liberazione, a condizione che questa non sia limitata a motivi umanitari. Tuttavia, in assenza di un termine legale di riesame specifico per la revoca dell'internamento a vita, la persona condannata non può sapere, al momento della condanna, quando un'autorità verificherà se la misura è ancora giustificata.

48 In conclusione, date le condizioni inadeguate per la revoca dell'internamento a vita poste dall'art. 123a, cpv. 2, frase 1, della Costituzione, nessuna soluzione di attuazione può essere pienamente soddisfacente. Il nostro modo di procedere ci sembra il più adatto a conferire una certa coerenza globale al dispositivo di revoca dell'internamento a vita previsto dall'art. 64c) CP e, dopo aver constatato che l'art. 123a) cpv. 2 frase 1 Cost. è irrimediabilmente incompatibile con la CEDU, a tenere conto al meglio delle questioni di conformità alla Convenzione. D'altra parte, questo approccio si discosta dalla volontà popolare in quanto consente la liberazione di una persona internata che non sarebbe più pericolosa (art. 64c) par. 4 ipotesi 3 CP cum art. 64a) CP), anche in assenza di “nuove conoscenze scientifiche che permettano di stabilire che il delinquente può essere corretto” (art. 123a, cpv. 1, frase 1 Cost.).

E. Paragrafo 2, frase 2: responsabilità dell'autorità che dispone la revoca dell'internamento

49 Secondo l'art. 123a, cpv. 2, frase 2 della Costituzione, l'autorità che pronuncia la revoca dell'internamento alla luce delle nuove perizie è responsabile in caso di recidiva (cfr. art. 64c, cpv. 5 CP).

50 L'iniziativa mira in primo luogo a stabilire una responsabilità dello Stato. All'interno del gruppo di lavoro “internamento”, i due ex membri del comitato d'iniziativa hanno sostenuto che la lettera del testo costituzionale prevedeva chiaramente la “responsabilità dell'autorità”, il che implicherebbe “meno riparazione finanziaria che obbligare coloro che hanno preso la decisione di liberare l'autore a sopportare le conseguenze di tale decisione”. Secondo la grande maggioranza del gruppo di lavoro, il Consiglio federale ha tuttavia ritenuto che il concetto di responsabilità fosse giuridicamente chiaro e potesse essere inteso solo nel senso di una «prestazione di risarcimento danni per le conseguenze patrimoniali» (cfr. art. 41 segg. CO).

51 La responsabilità dello Stato è stata concretizzata nell'art. 380a, cpv. 1 CP sotto forma di responsabilità di diritto pubblico causale, ossia indipendente da un errore di un agente al momento della revoca dell'internamento a vita. La responsabilità della collettività pubblica è quindi impegnata quando una delle autorità ad essa collegate revoca una reclusione a vita o concede la liberazione condizionale a una persona internata a vita e quest'ultima commette nuovamente uno dei reati di cui all'art. 64 cpv. 1^bis CP. Il reato è quindi inteso nel suo significato speciale. Il procedimento è disciplinato, a seconda dell'ente interessato, dalle leggi cantonali in materia di responsabilità dello Stato o dalla legge federale sulla responsabilità della Confederazione, dei membri delle sue autorità e dei suoi funzionari del 14 marzo 1958 (LRCF). Solo l'ente pubblico - federale o cantonale - risponde del danno, ad esclusione dell'autorità che ha emesso la decisione, priva di personalità giuridica. Poiché la commissione federale specializzata svolge solo una funzione consultiva, le sue conclusioni non comportano alcuna responsabilità da parte della Confederazione.

52 La responsabilità dello Stato non esclude la responsabilità civile della persona recidiva (art. 41 e segg. CO). La persona lesa può quindi intentare un'azione legale sia contro la collettività pubblica che contro l'individuo recidivo. Ai sensi dell'art. 380a, cpv. 2 CP, le disposizioni del Codice delle obbligazioni in materia di atti illeciti si applicano, in qualità di diritto pubblico suppletivo, al ricorso dell'ente pubblico perseguito contro l'autore del reato (art. 51 CO) e alla prescrizione dell'azione di risarcimento danni o di risarcimento del danno morale (art. 60 CO).

53 L'art. 380a del CP protegge i membri dell'autorità che hanno pronunciato la revoca dell'internamento a vita da qualsiasi azione diretta del danneggiato. Ai sensi del cpv. 3, la collettività perseguita dispone tuttavia di un'azione di regresso, disciplinata dal diritto cantonale o dalla LRCF, contro i suoi agenti.

54 Secondo il messaggio del 2001, il testo dell'iniziativa non specifica il tipo di responsabilità in questione, quindi si dovrebbe partire dal principio che i promotori dell'iniziativa consideravano non solo la responsabilità civile, ma anche quella penale. La responsabilità penale dei membri dell'autorità che ordina la (condizionale) liberazione sarebbe coperta dalle disposizioni del Codice penale, in particolare i reati di omicidio colposo (art. 117 CP) o di lesioni personali gravi colpose (art. 125 cpv. 1 e 2 CP). A seguito dell'adozione della norma costituzionale, questa forma di responsabilità non è più menzionata dal Consiglio federale nella sua comunicazione del 2005 e non è stata oggetto di alcuna discussione in Parlamento. A ragione, la dottrina concorda sul fatto che la responsabilità di cui all'art. 123a, cpv. 2, frase 2, della Costituzione non è di natura penale.

55 Sul piano convenzionale, gli obblighi procedurali derivanti dall'articolo 2 della CEDU non impongono al governo di versare un risarcimento a una vittima sulla base di una responsabilità oggettiva in caso di recidiva di una persona che beneficia di una riduzione della pena o di una liberazione condizionale. Non si oppongono neppure a che la responsabilità dei membri di un'autorità che decide in merito alle misure di proroga della detenzione sia subordinata al dolo o a una colpa grave. D'altro canto, l'articolo 2 CEDU comprende l'obbligo positivo dello Stato di stabilire l'eventuale responsabilità di questi agenti se, in libertà, l'individuo condannato all'ergastolo commette un nuovo reato grave. Il procedimento avviato contro questi agenti non deve necessariamente essere di natura penale; può anche essere civile o disciplinare.

F. Paragrafo 3: requisiti relativi alle perizie

56 Ai sensi dell'art. 123a, cpv. 3 Cost., ogni perizia riguardante la persona che rischia l'internamento a vita è «effettuata da almeno due periti indipendenti che tengono conto di tutti gli elementi pertinenti». A sostegno delle versioni tedesca e italiana, più precise della versione francese, si può ritenere che i promotori volessero che due esperti esperti (erfahrene Fachleute; periti esperti) e indipendenti l'uno dall'altro (voneinander unabhängig; reciprocamente indipendenti) stabilissero due perizie complete riguardanti l'individuo in questione.

57 L'art. 56 cpv. 4 ^bis CP riporta l'essenziale dell'art. 123a cpv. 3 Cost. nella legge. Il legislatore ha rinunciato a inserire nel Codice penale le competenze attese dagli esperti. Nella sua comunicazione del 2005, il Consiglio federale precisa tuttavia che gli esperti consultati devono essere specialisti in psichiatria forense, valutazione prognostica giudiziaria e trattamento di autori di gravi reati contro l'integrità fisica o sessuale. Rispetto al testo costituzionale, l'art. 56 al. 4^bis CP aggiunge la condizione dell'indipendenza degli esperti rispetto alla persona valutata, nel senso che i primi non devono aver trattato la seconda né essersi occupati di essa in alcun modo. In pratica, il numero ridotto di esperti e il lungo percorso criminale delle persone a rischio di internamento a vita complicano l'attuazione di questo requisito.

58 Secondo il messaggio del 2005, se le due perizie non devono necessariamente concordare su tutti i punti, non possono tuttavia contenere contraddizioni fondamentali riguardo alle conclusioni relative alla pronuncia della reclusione a vita. In caso di divergenza tra gli esperti, il tribunale ha la possibilità di richiedere un terzo parere, poiché l'art. 123a, par. 3 della Costituzione, ripreso nell'art. 56, par. 4^bis del CP, stabilisce che il giudice si basi su “almeno” due perizie indipendenti. La giurisprudenza ha precisato che la pronuncia dell'internamento a vita richiede che i due esperti forniscano pareri chiari, indiscutibili e convergenti sull'incurabilità a vita della persona. Secondo le sentenze pubblicate alla fine di marzo 2025, alcuni esperti hanno concluso che l'individuo in questione era davvero inaccessibile a qualsiasi trattamento per tutta la vita. Le condizioni molto restrittive poste dal Codice penale, riprese dalla norma costituzionale, per pronunciare questa misura, in particolare la richiesta agli esperti di prevedere una «impossibilità di trattamento a vita», dovrebbero tuttavia avere come conseguenza che l'internamento a vita sarà applicato solo molto raramente, se non mai.

59 La revoca della misura richiede anche la redazione di due perizie, che devono soddisfare gli stessi requisiti (cfr. art. 64c, cpv. 5 CP).

Gli autori

Justine Barton è dottoranda presso il Dipartimento di diritto penale dell'Università di Ginevra e parallelamente sta svolgendo il suo tirocinio legale. Ha conseguito un Bachelor in giurisprudenza (2015), un Master in diritto generale (2017) e un certificato di specializzazione in avvocatura (2017) presso l'Università di Ginevra. La sua ricerca e la sua pratica si concentrano principalmente sul diritto penale e sui diritti fondamentali.

Fabio Burgener è dottorando e assistente presso il Dipartimento di diritto penale dell'Università di Ginevra. Ha conseguito una laurea in giurisprudenza presso l'Università di Ginevra (2013), un master bilingue in diritto civile e penale presso le Università di Ginevra e Basilea (2016) e un certificato di specializzazione in avvocatura (2015). È inoltre iscritto all'Ordine degli avvocati di Ginevra, esercita presso lo studio Keppeler Avocats ed è membro della Commissione di diritto penale dell'Ordine degli avvocati di Ginevra. La sua ricerca e la sua pratica si concentrano principalmente sul diritto penale sostanziale e sul diritto processuale penale.

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