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ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
- I. Storia delle origini
- II. contesto
- III. Garantire la libertà di riunione
- IV. Il futuro della libertà di riunione
- Letture consigliate
- Bibliografia
I. Storia delle origini
1 La libertà di riunione non era uno dei pochi diritti fondamentali esplicitamente sanciti nelle costituzioni federali del 1848 e del 1874. D'altra parte, la libertà di culto per le confessioni cristiane riconosciute - e di conseguenza la protezione delle loro riunioni - era stata affermata fin dal 1848. Allo stesso modo, la sentenza della Corte federale del 1889, in cui la massima istanza ha tutelato per la prima volta la libertà di riunione come elemento della libertà di associazione, aveva uno sfondo religioso. Solo nel 1970 la libertà di riunione è stata riconosciuta come diritto fondamentale indipendente e non scritto dal Tribunale federale.
2 Secondo la prassi della Corte Suprema, le assemblee con lo scopo di esprimere un interesse idealistico al pubblico non sono protette da una garanzia indipendente di libertà di manifestazione. La decisione di non considerare esplicitamente le manifestazioni come una forma speciale di assemblea si riflette nella storia dell'ultima revisione totale della Costituzione federale. Il paragrafo proposto dal Consiglio federale nel 1996 sull'obbligo di ottenere un'autorizzazione per le manifestazioni su proprietà pubbliche non ha trovato la maggioranza nell'Assemblea federale. I due paragrafi rimanenti - nella forma del progetto sopra citato - sono in vigore senza modifiche come art. 22 della Costituzione federale dal 2000.
II. contesto
A. Concetto di assemblea
3 Per definizione, un'assemblea comprende più di una persona. L'incontro di queste due o più persone non deve necessariamente essere organizzato legalmente. Sono esclusi solo gli assembramenti casuali di individui. Inoltre, il numero di persone che si riuniscono non è rilevante.
4 La riunione è limitata nel tempo, anche se la durata esatta è irrilevante. In senso figurato, sia un flash mob della durata di pochi minuti che un campo di protesta che si estende per diversi giorni si qualificano come assembramento. La protezione dei diritti fondamentali inizia con i preparativi e termina dopo il completo scioglimento dell'assemblea.
5 Altrettanto flessibile è l'estensione spaziale: le assemblee possono svolgersi su proprietà private o pubbliche e possono essere statiche o in movimento.
6 In sostanza, un'assemblea ha "uno scopo ampiamente inteso di formazione di opinioni o di espressione di opinioni". Tale scopo idealistico può anche consistere in un raduno non organizzato con intenzioni amichevoli o di intrattenimento.
B. La libertà di riunione come diritto fondamentale di comunicazione
7 In base a quanto detto, le assemblee possono avere scopi molto diversi tra loro, e la libertà di riunione come diritto fondamentale di comunicazione è principalmente diretta alla formazione e all'espressione collettiva di opinioni. Questa funzione di appello è particolarmente tipica di una manifestazione, intesa come assemblea con espressione politica di opinione in pubblico.
8 Per le minoranze, in particolare, un'assemblea può essere uno dei pochi mezzi per attirare l'attenzione della società maggioritaria sulle loro preoccupazioni, direttamente o attraverso la copertura mediatica. Le assemblee e soprattutto le manifestazioni danno quindi un importante contributo alla libertà di espressione nella società, che è uno dei punti centrali dei diritti fondamentali della comunicazione.
III. Garantire la libertà di riunione
A. Ancoraggio
9 In base a quanto detto, l'art. 22 della Costituzione federale garantisce la libertà di riunione in modo generale (cpv. 1), menzionando esplicitamente i singoli aspetti di questa libertà (cpv. 2).
10 Poiché il secondo paragrafo menziona il diritto di "stare lontano dalle assemblee" e il diritto di partecipare alle assemblee, è già chiaro dalla formulazione che il diritto fondamentale dell'art. 22 BV comprende una libertà positiva e una libertà negativa. Nella misura in cui l'assemblea assume la forma di una manifestazione, questa è sotto la protezione congiunta della libertà di riunione e della libertà di espressione (art. 22 e art. 16 BV).
11 Ciò mostra un parallelo con l'ancoraggio della libertà di riunione nel diritto internazionale. Questa è garantita anche dall'art. 11 della CEDU e dall'art. 21 del Patto ONU II. In linea di principio, queste garanzie, in quanto diritti fondamentali più specifici, prevalgono sulla libertà di espressione sancita dall'art. 10 CEDU e dall'art. 19 Patto ONU II. Tuttavia, ai comizi si applica la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo la quale l'art. 11 deve essere inteso alla luce dell'art. 10 CEDU. Il Tribunale federale ha stabilito che queste garanzie internazionali sui diritti umani non stabiliscono una protezione più ampia rispetto alla Costituzione federale. Allo stesso tempo, nell'interpretare le garanzie della CEDU, si basa regolarmente sulla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.
12 In pratica, finora è stata prestata meno attenzione alle garanzie speciali della libertà di riunione di cui all'art. 5 lett. d punto ix della Convenzione internazionale sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale (ICERD) e all'art. 15 della Convenzione sui diritti del fanciullo (CRC). Questo nonostante la Svizzera riconosca i rispettivi meccanismi di reclamo individuale sia per la CEDAW che per la CRC. In particolare, le proteste studentesche nel contesto del cambiamento climatico hanno dimostrato che esiste un potenziale per l'ulteriore sviluppo della libertà di riunione. Da un lato, la CRC riconosce i minori come soggetti giuridici indipendenti, le cui preoccupazioni (politiche) devono essere ascoltate, e dall'altro riconosce la particolare necessità di protezione dei minori. Questo bisogno di protezione deve essere preso in considerazione sotto vari aspetti: I minori devono essere sostenuti in qualsiasi procedura di autorizzazione, la coercizione diretta durante le riunioni può essere usata solo con estrema moderazione e, allo stesso modo, le conseguenze in termini di costi devono essere evitate il più possibile.
B. Diritti fondamentali
1. Soggetti titolari dei diritti fondamentali
13 Tutte le persone fisiche, indipendentemente dalla loro nazionalità e da qualsiasi rapporto di status speciale esistente, possono invocare la libertà di riunione.
14 Lo stesso vale per i comitati organizzatori spontanei e le persone giuridiche se sono organizzatori di una riunione.
15 Le autorità non possono invocare la libertà di riunione, in particolare gli organi statali stranieri che desiderano organizzare una manifestazione in Svizzera alla presenza dei loro cittadini stranieri.
2. Ambito fattuale di tutela in generale
16 Le riunioni hanno uno scopo di formazione o di espressione di opinioni in senso lato. La qualità del contenuto espresso è irrilevante; anche le opinioni non vere, provocatorie e scioccanti sono protette dai diritti fondamentali. Senza la necessaria tolleranza e apertura, non può esistere una società democratica, come giustamente sottolineato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.
17 D'altra parte, l'esercizio della violenza non deve essere lo scopo di una riunione fondamentalmente protetta, come espresso nell'art. 11 della CEDU e nell'art. 21 del Patto delle Nazioni Unite II, in quanto proteggono solo il diritto di riunirsi "pacificamente". Tuttavia, il requisito della pacificità non deve portare a un'interpretazione restrittiva dell'ambito di protezione dell'art. 22 FC. Pertanto, né il pericolo astratto che si verifichi uno svolgimento non pacifico degli eventi, né le azioni violente dei singoli partecipanti e certamente non quelle dei perturbatori esterni sono sufficienti a rendere nulla la protezione dei diritti fondamentali. L'illegalità non deve essere equiparata alla non pacificità; ad esempio, la mancanza di autorizzazione non implica un'assemblea non pacifica. Solo se le attività violente possono essere attribuite all'assemblea nel suo complesso, o se il loro esercizio era addirittura lo scopo perseguito fin dall'inizio, è giustificato escludere tali raduni dall'ambito fattuale di protezione dell'articolo 22 della Costituzione federale. Altre attività violente, invece, devono essere valutate a livello di giustificazione di una restrizione dei diritti fondamentali.
18 L'ambito di protezione della libertà di riunione può essere delimitato anche dall'art. 17 della CEDU e dall'art. 5 del Patto ONU II. In base a queste disposizioni, chiunque voglia distruggere con le proprie azioni i diritti e le libertà garantiti dai trattati internazionali non può invocare tali diritti. Un tale abuso, secondo il margine dell'art. 17 CEDU, può essere ipotizzato solo in casi eccezionali secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. La Corte lo afferma soprattutto nel caso di glorificazione o banalizzazione del nazionalsocialismo. Il BV non è a conoscenza di alcuna restrizione costituzionalmente inerente agli ambiti di tutela degli artt. 22 o 16 BV. La questione di un divieto di tali dichiarazioni deve essere risolta secondo il diritto costituzionale svizzero a livello di restrizione di questi diritti fondamentali. Anche la Corte europea dei diritti dell'uomo ha deciso a favore di questo approccio nel caso Vona: Lo scioglimento di un'associazione che chiedeva la difesa della "razza ungherese" contro la "criminalità zingara" e organizzava le relative manifestazioni è stata un'interferenza giustificata nell'art. 11 CEDU da parte delle autorità ungheresi. Di conseguenza, in linea di principio si deve esaminare caso per caso se gli scioglimenti di riunioni e i divieti di eventi contro i gruppi neonazisti possano essere giustificati al fine di proteggere la sicurezza e l'ordine pubblico e i diritti fondamentali di terzi.
19 Infine, i casi di concorrenza tra diritti fondamentali possono influenzare l'applicabilità dell'art. 22 BV. Una vera e propria concorrenza di diritti fondamentali, un cumulo di diritti fondamentali, si verifica regolarmente nel caso di manifestazioni, che sono anche protette dalla libertà di espressione. Inoltre, tale cumulo è concepibile in particolare con il divieto di discriminazione (art. 8 par. 2 BV; art. 11 in combinato disposto con l'art. 14 CEDU), poiché le assemblee possono rappresentare una forma di comunicazione interessante, soprattutto per le minoranze. Ad esempio, la posizione di un sindaco sull'omosessualità non deve giocare un ruolo nella valutazione della liceità di una manifestazione. Per il fattore di collegamento proibito della razza, c'è il già citato art. 5 lett. d punto ix RDÜ.
20 Non c'è concorrenza reale con i diritti fondamentali, in particolare con la libertà economica come definita nell'art. 27 della Costituzione federale. Le assemblee che non perseguono uno scopo idealistico ma commerciale sono protette dalla legge svizzera solo dalla libertà economica e non dall'art. 22 BV. La situazione è diversa a livello di diritto internazionale: la CEDU e il Patto delle Nazioni Unite II non riconoscono la libertà economica. Le assemblee a scopo commerciale sono coperte dall'art. 11 CEDU e dall'art. 21 del Patto ONU II.
3. Difesa contro lo Stato in particolare
21 La libertà di riunione è un diritto di libertà e quindi trasmette principalmente rivendicazioni difensive a coloro che sono titolari di diritti fondamentali. In linea di principio, lo Stato deve astenersi dall'imporre restrizioni alla convocazione, all'organizzazione, allo svolgimento e alla partecipazione alle assemblee. A questa libertà positiva si contrappone la libertà negativa di non partecipare alle assemblee, di non doverle organizzare o di poterle annullare: anche a questo proposito, in linea di principio, lo Stato deve astenersi dall'imporre restrizioni.
22 I partecipanti a un'assemblea sono liberi di scegliere le forme e i mezzi della loro comunicazione: È possibile esprimersi verbalmente, per iscritto, visivamente o in modo puramente simbolico - ad esempio in un sit-in o in una marcia silenziosa - ma anche attraverso l'uso di sistemi di diffusione sonora. Infine, l'assemblea è di per sé un'espressione di opinione. La giurisprudenza della Corte Suprema Federale, secondo la quale solo tutti i mezzi consentiti rientrano nell'ambito di protezione, deve essere considerata in modo critico. Come nel caso della pacificità dell'assemblea, anche in questo caso è necessario esigere che una possibile violazione della legge nell'uso dei mezzi scelti non sia presa in considerazione nell'ambito della protezione, ma nel quadro della giustificazione.
23 I contenuti comunicati da un'assemblea possono incontrare resistenza e provocare a loro volta una seconda assemblea diretta contro di essa, come una contro-dimostrazione. In linea di principio, lo Stato deve tollerare anche lo svolgimento di una tale contro-dimostrazione, poiché la libertà di riunione serve anche a consentire il discorso.
4. Rivendicazioni dell'azione statale in particolare
24 Oltre alla sua funzione negativa, la libertà di riunione dà luogo anche a obblighi positivi di azione da parte dello Stato.
a. Luogo di riunione
25 Nell'ambito degli obblighi positivi, la dottrina prevede in particolare che lo spazio pubblico possa essere utilizzato per le assemblee, anche se questo costituisce regolarmente un uso pubblico accresciuto, ossia limita l'uso analogo da parte di terzi. Per spazio pubblico si intende un'area non chiusa accessibile a un numero indefinito di persone in qualsiasi momento e senza precondizioni. Le sale della comunità devono essere considerate spazio pubblico nella misura in cui possono essere utilizzate per riunioni. Ai fini della qualifica di spazio pubblico, non dovrebbe essere importante chi sia il proprietario dello spazio in questione ai sensi del diritto civile. Ciò è comprensibile nel caso di spazi liberamente accessibili in qualsiasi momento, anche se di proprietà privata (come i portici del centro storico di Berna). Nel momento in cui questa libera accessibilità cessa o si applica solo in misura limitata (ad esempio, nell'area clienti di una banca), diventa evidente la tensione con l'autorità di un proprietario di diritto civile di vietare le assemblee sulla sua proprietà per diritto di proprietà. Questa tensione non deve essere risolta attraverso un effetto orizzontale diretto della libertà di riunione, come giustamente sottolinea Errass; piuttosto, spetta alla comunità in questione fornire le infrastrutture necessarie e quindi anche uno spazio pubblico sufficiente. Finché sono disponibili alternative sufficienti, non si vedono ragioni sufficienti per far valere una pretesa di utilizzo in base ai diritti fondamentali contro la volontà del proprietario in base al diritto civile, anch'esso protetto dai diritti fondamentali (art. 26 BV).
26 In ogni caso, tuttavia, si deve tener conto del fatto che il luogo disponibile tiene conto "dell'esigenza di pubblicità degli organizzatori". In senso figurato: Un'assemblea non può svolgere la funzione di richiamo prevista se deve svolgersi in una zona meno frequentata di un luogo. Allo stesso tempo, però, non esiste il diritto di tenere un'assemblea in un certo luogo, in un certo momento e a condizioni marginali determinate dai titolari dei diritti fondamentali. Sarebbe tuttavia inammissibile se le autorità richiedessero un rapporto speciale con un luogo per poter tenere una riunione. D'altro canto, il titolare di un diritto fondamentale può far valere tale relazione per giustificare l'uso di un luogo molto specifico - se necessario anche in una data specifica.
27 La rivendicazione del diritto fondamentale descritta viene comunemente definita come una rivendicazione condizionata all'uso del suolo pubblico. Tuttavia, Moeckli sottolinea giustamente che la semplice messa a disposizione di uno spazio pubblico non costituisce un servizio statale, ma corrisponde a un dovere statale di astensione. Secondo il punto di vista qui espresso, tuttavia, nella stragrande maggioranza dei casi la concessione dell'uso non è una pura omissione. Piuttosto, le autorità devono considerare contemporaneamente altri interessi rivolti allo spazio pubblico. Il coordinamento di queste rivendicazioni e la creazione di un ordine di priorità, nonché la singola assegnazione concreta dello spazio pubblico - di norma tramite un'autorizzazione - costituiscono servizi statali, motivo per cui la caratterizzazione è comunque accurata.
28 Secondo la prassi delle Corti supreme, la condizionalità di questo diritto alle prestazioni deriva da tre elementi: In primo luogo, la rivendicazione dei diritti fondamentali riguarda solo le infrastrutture esistenti. Lo Stato non ha il diritto di creare nuove strutture. In secondo luogo, in linea di principio non esiste il diritto di utilizzare un determinato luogo in un determinato momento. Infine, in terzo luogo, quando lo spazio pubblico viene utilizzato in forma accresciuta è necessario effettuare un bilanciamento complessivo degli interessi. A questo proposito, Moeckli è sostanzialmente d'accordo sul fatto che la formulazione di "condizionalità" non porta quasi mai a nulla. Non esiste un diritto incondizionato alle assemblee che sono semplicemente di uso pubblico o che si svolgono in privato. Piuttosto, anche queste assemblee sono soggette alla regolamentazione costituzionale dei limiti, sulla base della quale deve essere effettuata una ponderazione degli interessi nei singoli casi. Tuttavia, poiché i tre elementi giurisprudenziali sopra citati possono essere riassunti sotto questo termine, ha senso attenersi a questa terminologia.
b. Partecipanti a un'assemblea
29 Inoltre, lo Stato è tenuto a "garantire con misure appropriate, come la concessione di una sufficiente protezione di polizia, che i raduni pubblici possano effettivamente svolgersi e non siano interrotti o impediti da ambienti contrari". Lo stesso risulta dal principio di polizia dello "Stoererprinzip" (principio di disturbo). Questo compito può "essere certamente gravoso", ma è di grande importanza. Altrimenti, gruppi violenti potrebbero decidere chi può effettivamente tenere riunioni e chi no - uno stato di cose insostenibile in uno Stato di diritto. Questo fatto è stato fatto notare di recente al consiglio comunale di Zurigo. Il Comune voleva tenere conto, a scapito di una manifestazione pacifica, del fatto che avrebbe potuto scatenare una contro-dimostrazione violenta. Il Tribunale amministrativo ha corretto la situazione e ha dichiarato: "Piuttosto, anche queste manifestazioni dovrebbero essere autorizzate, se possibile, e il pericolo di disordini dovrebbe essere contrastato, ad esempio, con una sufficiente protezione da parte della polizia e un'attenta scelta del percorso, indipendentemente da quanto impopolari e controverse siano le loro opinioni".
30 Il confronto con altre opinioni, magari provocatorie e, per la stragrande maggioranza della società, stravaganti, può quindi essere oneroso non solo per le autorità ma anche per terzi privati. Il veemente rifiuto di un'opinione espressa non giustifica, ovviamente, il ricorso alla violenza o un comportamento da "polizia del discorso". È molto preoccupante, ad esempio, quando gli eventi nelle università vengono impediti o disturbati a tal punto da dover essere interrotti.
31 Quando la violenza contro un'assemblea si verifica nonostante la protezione dello Stato, le autorità sono tenute a indagare e, se necessario, a punire i responsabili. Ciò vale anche nel caso in cui le autorità stesse abbiano usato una coercizione eccessiva.
32 Ulteriori richieste di protezione possono sorgere se i partecipanti a una riunione possono invocare altri diritti fondamentali oltre alla libertà di riunione. Ciò vale, ad esempio, per le persone particolarmente vulnerabili a causa di una disabilità fisica (art. 8 cpv. 4 BV; art. 1 Convenzione sui diritti delle persone con disabilità [BehiK]).
C. Limitabilità della libertà di riunione
33 I diritti fondamentali della comunicazione hanno in comune il fatto di avere non solo un significato individuale-giuridico, ma anche un significato democratico-funzionale. La libertà di riunione è quindi di particolare importanza. Ciò è particolarmente vero quando l'espressione collettiva di opinioni riguarda questioni di interesse sociale, come nel caso delle manifestazioni.
34 Tuttavia, la libertà di riunione può essere limitata come un classico diritto di libertà ai sensi dell'art. 36 della Costituzione federale. La norma sulla restrizione di cui all'art. 11 par. 2 CEDU è in gran parte identica a questa, motivo per cui di seguito viene fornita una presentazione congiunta.
1. Limitazione diretta della libertà di riunione
35 L'ampia giurisprudenza sulla libertà di riunione dimostra che la sua limitazione può avvenire in forme molto diverse. In particolare, può assumere la forma di un'ingiunzione, di una norma di legge o di un atto reale. Per una migliore visione d'insieme, le possibili restrizioni possono essere suddivise temporalmente in misure da adottare prima, durante e dopo una riunione. Le limitazioni alla libertà di riunione possono essere riscontrate, ad esempio, nell'imposizione di un requisito di autorizzazione generale-astratta per le assemblee in spazi pubblici, nella concessione di autorizzazioni individuali specifiche soggette a requisiti e condizioni, nell'espulsione e nella detenzione da parte della polizia, nonché nell'imposizione di costi e sanzioni a carico dei partecipanti.
36 È necessario valutare in ogni singolo caso se queste restrizioni siano da considerarsi gravi. Tuttavia, nella giurisprudenza e nella dottrina sono emerse regole empiriche per le singole restrizioni dirette alla libertà di riunione in relazione alla loro intensità:
37 Il divieto preventivo e lo scioglimento repressivo di un'assemblea sono restrizioni particolarmente gravi, in quanto queste misure vietano completamente o pongono fine all'esercizio dei diritti fondamentali. In particolare, di norma, l'annuncio o lo svolgimento di una contro-dimostrazione non può comportare il divieto della manifestazione originaria. Anche nel caso di una manifestazione non autorizzata, lo scioglimento è consentito solo dopo un'attenta valutazione di tutti gli interessi. Se si ricorre alla coercizione diretta, questa deve essere annunciata in anticipo.
38 Tuttavia, non sono solo le assemblee rivolte al pubblico a godere di una protezione speciale. Questo vale anche per le assemblee private, che possono essere limitate solo per gravi motivi. Ad esempio, durante la pandemia di Corona, per proteggere la salute pubblica e i diritti fondamentali di terzi, sono stati vietati temporaneamente anche eventi privati e assemblee con più di cinque persone.
39 A mio avviso, anche un divieto generale di assembramento, definendo un "miglio divieto", si qualifica come una restrizione grave. Non è inammissibile privare fin dall'inizio alcuni luoghi pubblici dell'uso generale. Tuttavia, questo approccio è problematico: in primo luogo, perché un divieto assoluto non lascia spazio alle eccezioni, anche se sarebbero opportune. In secondo luogo, perché lo spazio pubblico serve alla comunicazione; il suo utilizzo per l'esercizio dei diritti fondamentali di comunicazione è proprio in accordo con la sua finalità. In terzo luogo, l'esclusione di alcuni usi si basa regolarmente sul loro contenuto, che non dovrebbe avere alcun ruolo.
40 Inoltre, in tutta una serie di sentenze che sono state incluse nella raccolta ufficiale, il Tribunale federale ha definito le restrizioni sul numero di persone alle riunioni durante la pandemia di Corona come gravi restrizioni ai diritti fondamentali. In particolare, ha dichiarato: "In relazione alle manifestazioni, il Tribunale federale ha sempre sottolineato la grande importanza attribuita alla libertà di riunione per il suo significato centrale per la formazione dell'opinione in uno Stato democratico libero e governato dallo Stato di diritto, soprattutto in tempi di disordini politici". In seguito, la Corte suprema ha giudicato eccessiva la limitazione generale dei raduni a 15 persone. Inoltre, ai sensi dell'art. 189 cpv. 4 della Costituzione federale, le misure che il Consiglio federale ha inserito nelle sue ordinanze sono state esentate da un controllo astratto. È stata proprio questa mancanza di riesame che ha portato una camera della Corte europea dei diritti dell'uomo a ravvisare una violazione dell'art. 11 CEDU nel divieto assoluto di organizzare eventi tra il 17 marzo 2020 e il 30 maggio 2020. Su richiesta della Svizzera, la Grande Camera della Corte prenderà una decisione definitiva sulla questione - la relativa sentenza è ancora in sospeso.
41 Infine, le sanzioni a seguito di un'assemblea sono generalmente da considerarsi una grave restrizione della libertà di riunione. È inammissibile punire la semplice partecipazione a un'assemblea che non è stata vietata, anche se si verificano episodi di violenza. È richiesto un comportamento individualmente riprovevole.
2. Restrizione indiretta della libertà di riunione
42 Oltre alle suddette misure che limitano direttamente i diritti fondamentali, sono possibili anche restrizioni indirette dei diritti fondamentali. Una di queste conseguenze indirette dell'azione statale può essere l'effetto deterrente, noto anche come effetto di raffreddamento. In questo caso, una misura statale ha un effetto tale, attraverso una catena psicologica di motivazioni, da far astenere dall'esercizio dei diritti fondamentali in futuro, il che rende il dato difficile da cogliere. Tuttavia, tale effetto deterrente è stato sancito per la libertà di riunione in diverse costellazioni:
43 La dottrina lo sostiene in particolare per l'osservazione e la registrazione completa dei partecipanti a una riunione. Tuttavia, si deve tenere conto del fatto che la videosorveglianza può anche essere nell'interesse di un'assemblea; ad esempio, se è necessario garantire la gestione della folla in una grande manifestazione.
44 Inoltre, la Corte Suprema Federale ha riconosciuto che il trasferimento dei costi sostenuti a causa di un'operazione di polizia innescata da un'assemblea può avere un effetto di dissuasione. "Le richieste di rimborso dei costi devono quindi essere strutturate in modo moderato, in modo che l'esercizio effettivo dei diritti fondamentali rimanga effettivamente possibile". Tuttavia, secondo la Corte Suprema, è consentito trasferire i costi di polizia fino a 30.000 franchi agli organizzatori che hanno agito in violazione del dovere.
45 Analogamente ai costi, l'azione penale a seguito di un'assemblea può avere un effetto di dissuasione, come ha ripetutamente affermato la Corte europea dei diritti dell'uomo.
46 Infine, va detto che la mancanza di protezione delle manifestazioni può anche creare il timore di disordini per i raduni futuri e quindi avere un effetto di dissuasione.
3. Giustificazione delle restrizioni
a. Base giuridica
47 Ai sensi dell'art. 36 cpv. 1 frasi 1 e 2 della Costituzione federale, le restrizioni gravi richiedono una base giuridica in senso formale, mentre le restrizioni di minore portata possono essere ancorate anche a un livello normativo inferiore. È quindi insufficiente, in particolare, se la possibilità di usare cannoni ad acqua e l'aggiunta di sostanze irritanti all'acqua sono ancorate solo a livello di ordinanza e non nella legge in senso formale.
48 Secondo l'art. 36 cpv. 1 frase 3 della Costituzione federale, in caso di pericolo grave e immediato che non può essere scongiurato in altro modo, si può ricorrere alla clausola di polizia generale invece che a una base giuridica. Tuttavia, ciò è escluso se il legislatore avrebbe avuto la possibilità di legiferare - ad esempio, a causa di minacce regolarmente ricorrenti alla sicurezza e all'ordine pubblico. Il criterio della prevedibilità viene esaminato nel quadro della proporzionalità.
49 Nel caso delle assemblee, è rilevante anche il fatto che, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, i requisiti di determinatezza della base giuridica nel diritto di polizia sono ridotti. Ciò ha giustamente suscitato critiche in dottrina, in quanto è ben possibile regolamentare le situazioni tipiche dell'attività di polizia e i mezzi di coercizione consentiti; altrimenti, non potrebbero esistere direttive interne al riguardo.
50 Analogamente, requisiti inferiori si applicano alla base giuridica nel rapporto di status speciale, che si riflette nell'art. 11 par. 2 frase 2 CEDU. Tuttavia, secondo l'opinione espressa in questa sede, un livello normativo inferiore è ammissibile solo nella misura in cui riguarda restrizioni che derivano chiaramente dallo scopo del rapporto di status speciale. Al contrario, è richiesta una particolare densità di norme se i fondamenti in questione sono applicati da profani del diritto, come è probabile che sia la regola nel caso dei regolamenti carcerari, ad esempio.
51 Secondo la giurisprudenza applicabile della Corte Suprema Federale, una comunità può anche introdurre un requisito di autorizzazione per l'aumento dell'uso pubblico senza una base giuridica speciale come conseguenza del suo controllo sullo spazio pubblico. In questo caso, l'autorità sulla materia sostituisce la base giuridica. La dottrina, per quanto si può vedere, è unanime nel respingere questa ipotesi con buone ragioni: In primo luogo, né l'art. 36 cpv. 1 BV né l'art. 5 cpv. 1 BV indicano che una simile eccezione al principio di legalità sia ammissibile in questo ambito. Piuttosto, in secondo luogo, la certezza del diritto e l'uguaglianza dei diritti sono a favore della creazione di una norma giuridica sufficiente anche in questo caso. In terzo luogo, per quanto riguarda i diritti fondamentali, va sottolineato che l'introduzione di un obbligo di licenza costituisce già una restrizione di tali diritti fondamentali, che deve essere giustificata ai sensi dell'articolo 36 della Costituzione federale. In quarto luogo, la giurisprudenza della Corte Suprema Federale si basa sull'errata convinzione che lo Stato possa disporre dei "suoi" terreni come un privato. Correttamente, invece, la sua posizione va intesa come fiduciaria: Le autorità coordinano la scarsa risorsa del terreno in modo che tutti coloro che sono soggetti alla legge possano realizzarvi i loro interessi e le loro pretese nel miglior modo possibile. Nonostante queste critiche, il Tribunale federale non ha ancora revocato la sua prassi in materia.
b. Interesse giustificabile
52 Nel caso di restrizioni alla libertà di riunione, gli interessi classici della polizia e l'uso ordinato dello spazio pubblico sono in primo piano come interessi pubblici. Nella pandemia di Corona, l'interesse della salute pubblica ha giocato un ruolo di primo piano.
53 È confuso trovare nella giurisprudenza dei tribunali federali la formulazione secondo cui sono ammissibili restrizioni di più ampia portata nel caso di assemblee nello spazio pubblico. L'unica cosa corretta da dire al riguardo è che negli spazi pubblici ci sono di solito più interessi e rivendicazioni che devono essere presi in considerazione rispetto agli spazi privati. Tuttavia, va sottolineato ancora una volta che lo spazio pubblico serve proprio come forum per lo scambio di opinioni.
54 Un altro interesse di intervento frequente nelle assemblee è la tutela dei diritti fondamentali di terzi. Almeno questo è vero nella sfera pubblica, dove le assemblee comportano tipicamente diverse rivendicazioni (di diritti fondamentali). Si parla allora anche di relazioni multipolari tra i diritti fondamentali. Se gli interessi coinvolti sono opposti, la realizzazione di un diritto fondamentale comporta inevitabilmente una restrizione per il titolare di un altro diritto fondamentale. Lo Stato, in quanto destinatario dei diritti fondamentali, deve mediare tra questi poli. Tuttavia, la libertà di riunione non ha un effetto diretto tra privati, un effetto diretto orizzontale.
55 Infine, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha negato categoricamente l'esistenza di un interesse giustificabile a limitare la libertà di riunione in vari incidenti riguardanti l'attivista dell'opposizione russa Aleksey Navalnyy. Al contrario, la Corte europea dei diritti dell'uomo si è eccezionalmente basata sull'art. 18 CEDU e ha ritenuto che le restrizioni statali di cui all'art. 11 CEDU perseguissero uno scopo inammissibile. Le autorità erano infatti interessate alla soppressione del pluralismo politico, che è una componente indispensabile di uno Stato democratico di diritto.
c. Proporzionalità
56 Il test di proporzionalità richiesto dall'articolo 36, paragrafo 3, della Costituzione federale si basa sull'interesse che lo Stato invoca come giustificazione per la restrizione dei diritti fondamentali ed è composto dagli elementi di adeguatezza, necessità e ragionevolezza.
57 Tra le suddette restrizioni tipiche alla libertà di riunione, parte della dottrina sostiene che l'obbligo di autorizzazione non sia necessario, ma che sia disponibile uno strumento più blando sotto forma di obbligo di registrazione. A prima vista, ciò è comprensibile perché l'obbligo di registrazione non attiva un procedimento amministrativo che si conclude con la concessione di un permesso. La legalità dell'azione privata dipende solo dalla notifica preventiva alle autorità. Tuttavia, l'obbligo di notifica non è adatto come l'obbligo di autorizzazione per trovare un equilibrio tra gli interessi coinvolti: In primo luogo, nel caso delle assemblee, è necessario trovare regolarmente un equilibrio tra numerosi interessi privati e pubblici. La situazione reale è complessa. Pertanto, non si può affermare che non sia necessario un monitoraggio intensivo da parte dello Stato e che siano sufficienti semplici controlli a campione, come sarebbe tipico di un obbligo di notifica. In secondo luogo, lo Stato deve rendere trasparente la ponderazione degli interessi nella giustificazione dell'autorizzazione (o del suo rifiuto), il che porta a una pratica comprensibile e verificabile. In terzo luogo, l'autorizzazione segnala a tutte le altre persone interessate che l'assemblea autorizzata ha la necessaria legittimità legale e sarà anche protetta dallo Stato, se necessario. In quarto luogo, il requisito dell'autorizzazione preventiva non deve essere applicato in modo assoluto. Le assemblee spontanee devono continuare a essere consentite. Un evento improvviso, come il risultato di un referendum, può portare a un desiderio giustificato di reazione immediata attraverso una manifestazione, nel qual caso non c'è tempo per rispettare le scadenze corrispondenti della procedura di autorizzazione.
58 Infine, va notato che l'equilibrio nelle relazioni multipolari sui diritti fondamentali è descritto anche come l'instaurazione di una concordanza pratica. Ciò significa che tutti gli interessi dei diritti fondamentali coinvolti sono realizzati nel modo più ottimale possibile. A differenza di un disordine violento, da cui un'assemblea deve essere protetta, una contro-dimostrazione pacifica, ad esempio, è in linea di principio consentita. Se viene richiesta una contro-dimostrazione di questo tipo, l'attenzione si concentra sulle restrizioni spaziali e temporali per consentire lo svolgimento di entrambe le assemblee. Il divieto assoluto di entrambe le manifestazioni deve rimanere l'ultima risorsa.
d. Contenuto essenziale
59 La giurisprudenza della Corte Suprema Federale non ha quasi mai chiarito che cosa rientri nel nucleo inviolabile della libertà di riunione ai sensi dell'art. 36, cpv. 4, della Costituzione federale. La Corte Suprema ha solo affermato che un divieto di mummificazione, al quale possono essere concesse eccezioni, non influisce sul contenuto essenziale della libertà di opinione e di riunione. Da ciò, Errass conclude giustamente che un divieto assoluto di mascherarsi sarebbe contrario al contenuto essenziale - è concepibile che si possano tenere assemblee in cui il mascherarsi è proprio la parte decisiva dell'espressione dell'opinione e per le quali devono quindi essere possibili eccezioni.
60 Allo stesso modo, secondo l'opinione espressa in questa sede, fa parte del contenuto essenziale dell'art. 22 della Costituzione federale l'inammissibilità di un obbligo di autorizzazione per le assemblee in privato o per le manifestazioni spontanee. La prima priverebbe di fatto la sfera privata del suo contenuto. Il secondo renderebbe praticamente impossibili le manifestazioni spontanee. Tuttavia, le assemblee in risposta a un evento improvviso devono rimanere possibili.
61 Un divieto illimitato e totale delle assemblee di per sé sarebbe inoltre contrario al contenuto fondamentale.
62 Il divieto di censura ai sensi dell'articolo 17 cpv. 2, della Costituzione federale è, secondo l'opinione prevalente in dottrina, un contenuto essenziale di tutti i diritti fondamentali di comunicazione. Ciò può essere seguito per la libertà di riunione, nella misura in cui è vietato il controllo preventivo e sistematico del contenuto delle opinioni espresse durante le assemblee. Tuttavia, è consentito informarsi sul tema di un'assemblea, in particolare di una manifestazione, in modo che le autorità possano effettuare un'analisi dei rischi. Per distinguere questa informazione da quella precisa sul contenuto, il legislatore deve definire in anticipo la portata delle informazioni da fornire.
63 Le garanzie sul contenuto essenziale sono estranee al sistema della CEDU, ma lo ius cogens del diritto internazionale e le garanzie della CEDU basate sulla necessità presentano dei parallelismi con il contenuto essenziale. Per quanto riguarda la libertà di riunione, tuttavia, va notato che questa non fa parte dello ius cogens e l'art. 11 CEDU può essere derogato dagli Stati in stato di emergenza (art. 15 CEDU).
D. Realizzazione della libertà di riunione
64 A prescindere dalle rivendicazioni individuali giuridicamente applicabili, lo Stato è tenuto a contribuire alla realizzazione dei diritti fondamentali e quindi anche della libertà di riunione (art. 35 BV). L'effetto complessivo dei diritti fondamentali della comunicazione nell'ordinamento giuridico è volto a garantire le basi per la formazione democratica della volontà - e quindi per decisioni democraticamente legittime.
65 Questa dimensione oggettiva-giuridica vincola tutti i poteri dello Stato, ma si rivolge in primo luogo al legislatore.
66 Per quanto riguarda la regolamentazione dell'uso dello spazio pubblico, la responsabilità ricade principalmente sui Cantoni e sui Comuni, che devono garantire che tutte le preoccupazioni relative allo spazio pubblico siano prese in considerazione.
67 Inoltre, anche il legislatore federale può intervenire per attuare la libertà di riunione. Ad esempio, l'art. 336 cpv. 1 lett. b CO stabilisce che un licenziamento è abusivo se una parte lo emette perché l'altra parte sta esercitando un diritto costituzionale, a meno che non violi un obbligo derivante dal rapporto di lavoro o comprometta in modo significativo la cooperazione all'interno dell'azienda. I dipendenti hanno quindi il diritto fondamentale di manifestare contro le condizioni nell'area di responsabilità del datore di lavoro. Infine, la bozza dell'art. 332a cpv. 2 lett. g CP (violazione del divieto di coprire il viso) è anch'essa positiva dal punto di vista dei diritti fondamentali. In questa bozza, il Consiglio federale propone l'esonero dalla responsabilità penale in caso di "assembramento in uno spazio pubblico se la copertura del volto è necessaria per l'esercizio dei diritti fondamentali della libertà di espressione o della libertà di riunione o se si tratta di un'espressione visiva di opinione che non compromette la sicurezza e l'ordine pubblico".
68 A ciò si aggiunge l'interpretazione delle norme giuridiche da parte dell'esecutivo e della magistratura in conformità con i diritti fondamentali. Nel contesto della libertà di riunione e di espressione, l'attenzione si concentra in particolare sull'art. 260 CP (violazione della pace), sull'art. 181 CP (coercizione) e sull'art. 261bis CP (discriminazione e incitamento all'odio).
E. Nuove tecnologie e libertà di riunione
69 La digitalizzazione sta cambiando molti settori della vita e soprattutto il modo in cui comunichiamo tra di noi. Di conseguenza, anche i diritti fondamentali della comunicazione devono rispondere a questo fenomeno. Tuttavia, la questione se anche le assemblee virtuali - ad esempio in videoconferenza - rientrino nel concetto di assemblea è già irrisolta in giurisprudenza e contestata in dottrina. Secondo il parere qui espresso, la risposta è affermativa per i seguenti motivi: In primo luogo, anche le riunioni virtuali possono avere "uno scopo ampiamente inteso di formazione o di espressione di opinioni reciproche". In secondo luogo, il diritto fondamentale tradizionalmente inteso protegge le assemblee in privato così come le assemblee pubbliche che si svolgono su proprietà privata. Pertanto, deve essere fondamentalmente irrilevante che Internet e soprattutto i social media siano essenzialmente messi a disposizione da privati. Infine, in terzo luogo, i preparativi per un'assemblea sono già protetti dai diritti fondamentali. Questa protezione non deve venir meno solo perché, ad esempio, una riunione finalizzata all'organizzazione di una manifestazione si svolge online.
70 Una questione che deve essere separata dall'applicabilità della libertà di riunione è se e come Internet e i social media possano e debbano essere soggetti alla regolamentazione statale. Dal punto di vista della libertà di riunione, sorgono i seguenti problemi: a prima vista, la gamma di fonti di informazioni digitali e di possibilità di scambio è molto ampia. Questo porta a una vera e propria battaglia per l'attenzione degli utenti. Il processo di esclusione che va di pari passo con questa battaglia ha come conseguenza che i forum digitali del nostro tempo sono controllati da pochi privati. Da parte loro, questi ultimi sono innanzitutto titolari di diritti fondamentali e, a differenza dello Stato, non sono obbligati dai diritti fondamentali a concedere a tutti l'accesso indiscriminato alle loro infrastrutture. Inoltre, qualsiasi regolamentazione deve fare i conti con il fatto che lo spazio digitale è diventato illimitato, come dimostra in modo impressionante lo smartphone. Una serie di norme limitate a un singolo Stato non avrà quindi alcun effetto.
71 Infine, la tecnologia disponibile oggi significa che lo Stato può intervenire sulla libertà di riunione in modi nuovi. In particolare, vale la pena di menzionare l'uso di software di riconoscimento delle immagini facciali e di droni. In Svizzera esistono già dei progetti: l'Ufficio federale di polizia vuole automatizzare la corrispondenza manuale delle immagini facciali e cita i reati di pedofilia e i furti di bancomat come aree di applicazione. Tuttavia, questa tecnologia può essere utilizzata anche per identificare in modo continuo o retrospettivo le persone che partecipano a un raduno. Ciò è associato a un notevole effetto deterrente, poiché oggi non vengono effettuati controlli standard delle persone durante gli assembramenti - nemmeno durante le manifestazioni in spazi pubblici - ma ora tutti i partecipanti a un assembramento possono potenzialmente essere identificati. Questa tecnologia può quindi essere utilizzata solo sulla base di una base legale formale e di un rigoroso test di proporzionalità nei singoli casi. Lo stesso vale per il sistema di droni da ricognizione (ADS 15) delle Forze aeree svizzere. Questo dispositivo può volare a un'altitudine di oltre 7 chilometri e allo stesso tempo fornisce immagini migliori rispetto a quelle che possono essere scattate oggi con gli elicotteri. L'ordinanza sul sostegno di attività civili o extra-militari con mezzi militari (VUM) non è quindi sufficiente come base se un Cantone o un Comune desidera utilizzare questo mezzo delle forze armate durante le riunioni. Deve esistere una base giuridica separata e sufficiente.
IV. Il futuro della libertà di riunione
72 Dopo quanto detto, la libertà di riunione nel mondo reale sarà ancora rilevante in futuro? O le persone si ritireranno definitivamente in bolle di filtraggio digitali, in cui potranno al massimo scambiare opinioni con persone che la pensano allo stesso modo? - Secondo il punto di vista espresso in questa sede, la libertà di riunione continuerà a essere di grande importanza anche in futuro. Lo sviluppo tecnologico semplifica l'organizzazione delle assemblee, ma la presenza digitale non può sostituire un incontro reale. Da un lato, questo vale per le persone che si riuniscono, che sperimentano una vera comunità e solidarietà - con tutti i loro sensi. Dall'altro lato, questo vale anche per l'esterno: Quando le persone esprimono in modo visibile e udibile una preoccupazione comune, si tratta di una qualità diversa rispetto a un "mi piace" sui social media. Per dirla con le parole della Corte Suprema Federale: "L'importanza delle manifestazioni fisiche come mezzo di espressione democratica dell'opinione viene così ridotta, ma non annullata, poiché le azioni online hanno generalmente meno risonanza degli eventi sul suolo pubblico".
73 Anche e soprattutto in un mondo digitale, le assemblee non solo virtuali ma anche fisiche - soprattutto per le minoranze - possono essere un mezzo efficace per attirare l'attenzione dell'opinione pubblica sulle loro preoccupazioni. Le possibilità tecniche possono espandersi a grande velocità, ma ciò che Jörg Paul Müller ha notato decenni fa rimane vero: "Non c'è alcuna prova oggettiva che una persona o un gruppo sappia meglio di ogni altro ciò che è bene per tutti". In un contesto democratico, l'uguale valore di tutti costituisce il nucleo normativo dell'uguaglianza. È quindi essenziale per la formazione di un ordinamento giuridico in cui non vi sia un primato fondamentale di individui o gruppi che le preoccupazioni di tutti siano mediate tra loro".
L'autore
Patrice Martin Zumsteg, Dr. iur., è assistente di ricerca e docente di diritto costituzionale e amministrativo presso l'Università di Scienze Applicate di Zurigo ZHAW, Winterthur, e avvocato presso AAK Anwälte und Konsulenten AG, Zurigo. Può essere contattato all'indirizzo zumg@zhaw.ch
L'autore desidera ringraziare i redattori, Stefan Schlegel e Odile Ammann, nonché le due persone anonime che hanno effettuato la revisione, per il prezioso feedback sulle versioni precedenti del testo.
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