-
- Art. 5a Cost.
- Art. 6 Cost.
- Art. 10 Cost.
- Art. 16 Cost.
- Art. 17 Cost.
- Art. 20 Cost.
- Art. 22 Cost.
- Art. 29a Cost.
- Art. 30 Cost.
- Art. 32 Cost.
- Art. 42 Cost.
- Art. 43 Cost.
- Art. 43a Cost.
- Art. 55 Cost.
- Art. 56 Cost.
- Art. 68 Cost.
- Art. 60 Cost.
- Art. 75b Cost.
- Art. 77 Cost.
- Art. 96 cpv. 2 lett. a Cost.
- Art. 110 Cost.
- Art. 117a Cost.
- Art. 118 Cost.
- Art. 123b Cost.
- Art. 136 Cost.
- Art. 166 Cost.
-
- Art. 11 CO
- Art. 12 CO
- Art. 50 CO
- Art. 51 CO
- Art. 84 CO
- Art. 143 CO
- Art. 144 CO
- Art. 145 CO
- Art. 146 CO
- Art. 147 CO
- Art. 148 CO
- Art. 149 CO
- Art. 150 CO
- Art. 701 CO
- Art. 715 CO
- Art. 715a CO
- Art. 734f CO
- Art. 785 CO
- Art. 786 CO
- Art. 787 CO
- Art. 788 CO
- Art. 808c CO
- Disposizioni transitorie per la revisione del diritto azionario del 19 giugno 2020
-
- Art. 2 LDP
- Art. 3 LDP
- Art. 4 LDP
- Art. 6 PRA
- Art. 10 LDP
- Art. 11 LDP
- Art. 12 LDP
- Art. 13 LDP
- Art. 14 LDP
- Art. 15 LDP
- Art. 16 LDP
- Art. 17 LDP
- Art. 19 LDP
- Art. 20 LDP
- Art. 21 LDP
- Art. 22 LDP
- Art. 23 LDP
- Art. 24 LDP
- Art. 25 LDP
- Art. 26 LDP
- Art. 10a LDP
- Art. 27 LDP
- Art. 29 LDP
- Art. 30 LDP
- Art. 31 LDP
- Art. 32 LDP
- Art. 32a LDP
- Art. 33 LDP
- Art. 34 LDP
- Art. 35 LDP
- Art. 36 LDP
- Art. 37 LDP
- Art. 38 LDP
- Art. 39 LDP
- Art. 40 LDP
- Art. 41 LDP
- Art. 42 LDP
- Art. 43 LDP
- Art. 44 LDP
- Art. 45 LDP
- Art. 46 LDP
- Art. 47 LDP
- Art. 48 LDP
- Art. 49 LDP
- Art. 50 LDP
- Art. 51 LDP
- Art. 52 LDP
- Art. 53 LDP
- Art. 54 LDP
- Art. 55 LDP
- Art. 56 LDP
- Art. 57 LDP
- Art. 58 LDP
- Art. 59a LDP
- Art. 59b LDP
- Art. 59c LDP
- Art. 62 LDP
- Art. 63 LDP
- Art. 67 LDP
- Art. 67a LDP
- Art. 67b LDP
- Art. 75 LDP
- Art. 75a LDP
- Art. 76 LDP
- Art. 76a LDP
- Art. 90 LDP
-
- Vorb. zu Art. 1 LPD
- Art. 1 LPD
- Art. 2 LPD
- Art. 3 LPD
- Art. 5 lit. f und g LPD
- Art. 6 cpv. 6 e 7 LPD
- Art. 7 LPD
- Art. 10 LPD
- Art. 11 LPD
- Art. 12 LPD
- Art. 14 LPD
- Art. 15 LPD
- Art. 19 LPD
- Art. 20 LPD
- Art. 22 LPD
- Art. 23 LPD
- Art. 25 LPD
- Art. 26 LPD
- Art. 27 LPD
- Art. 31 cpv. 2 lit. e LPD
- Art. 33 LPD
- Art. 34 LPD
- Art. 35 LPD
- Art. 38 LPD
- Art. 39 LPD
- Art. 40 LPD
- Art. 41 LPD
- Art. 42 LPD
- Art. 43 LPD
- Art. 44 LPD
- Art. 44a LPD
- Art. 45 LPD
- Art. 46 LPD
- Art. 47 LPD
- Art. 47a LPD
- Art. 48 LPD
- Art. 49 LPD
- Art. 50 LPD
- Art. 51 LPD
- Art. 54 LPD
- Art. 57 LPD
- Art. 58 LPD
- Art. 60 LPD
- Art. 61 LPD
- Art. 62 LPD
- Art. 63 LPD
- Art. 64 LPD
- Art. 65 LPD
- Art. 66 LPD
- Art. 67 LPD
- Art. 69 LPD
- Art. 72 LPD
- Art. 72a LPD
-
- Art. 2 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 6 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 7 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 8 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 9 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 11 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 12 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 25 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 29 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 32 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 33 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 34 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
COSTITUZIONE FEDERALE
CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
LEGGE FEDERALE SUL DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO
CONVENZIONE DI LUGANO
CODICE DI PROCEDURA PENALE
CODICE DI PROCEDURA CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI DIRITTI POLITICI
CODICE CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI CARTELLI E ALTRE LIMITAZIONI DELLA CONCORRENZA
LEGGE FEDERALE SULL’ASSISTENZA INTERNAZIONALE IN MATERIA PENALE
LEGGE FEDERALE SULLA PROTEZIONE DEI DATI
LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
I. Contesto, Sistema e Importanza della Disposizione
1 Come indicato dal titolo, identico in tutte e tre le versioni linguistiche, l'art. 11 si occupa di schede elettorali, schede e spiegazioni (Abstimmungsvorlage, Stimmzettel und Erläuterungen; Testi in votazione, schede e spiegazioni), in vista delle votazioni popolari (federali), che sono trattate esclusivamente nel Titolo II della Legge sui diritti politici, come già detto.
2 La disposizione esisteva già nella versione originale della legge, nel 1976, ma era notevolmente più breve e il suo titolo leggermente diverso. Da allora è stata modificata non meno di cinque volte. La versione originale conteneva solo tre paragrafi. Il primo era identico all'attuale paragrafo 1 e quindi non è stato modificato. Il secondo corrisponde all'attuale paragrafo 2, ma era molto più breve e si limitava a un'unica frase, identica alla prima frase del testo attuale: "Il testo sottoposto a votazione è accompagnato da brevi spiegazioni del Consiglio federale, che devono rimanere obiettive ed esporre anche le opinioni di minoranze significative". La terza frase corrisponde all'attuale paragrafo 3, ma era più breve e stabiliva solo che "il testo sottoposto a votazione e le spiegazioni devono essere inviate agli elettori almeno tre settimane prima della votazione".
3 Una prima revisione del 18 marzo 1994 ha modificato il cpv. 4. Il paragrafo 4 corrisponde in tutto e per tutto all'attuale paragrafo 4 e quindi non è stato più modificato. Per quanto riguarda il paragrafo 3, la revisione del 1994 3, la revisione del 1994 gli ha dato un contenuto che corrisponde alla versione attuale delle sue prime due frasi, con una piccola eccezione. La terza frase del par. 3 è stata aggiunta da una successiva revisione del 21 giugno 2002, in vigore dal 1° gennaio 2003.
4 Il paragrafo 2, da parte sua, è stato oggetto di altre due revisioni. La prima, datata 21 giugno 1996 e in vigore dal 1° aprile 1997, ha completato l'intestazione della disposizione e ha aggiunto tre nuove frasi alla versione originale del 1976 (si veda il precedente n. 2), corrispondenti in tutto e per tutto alle frasi da 2 a 4 del testo attuale. La seconda revisione, che risale al 23 marzo 2007 ed è in vigore dal 1° gennaio 2008, cioè pochi mesi prima dell'adozione e dell'entrata in vigore dell'art. 10a, ha aggiunto una quinta e ultima frase alla disposizione, che è la stessa del testo attuale.
5 Il risultato di questo sviluppo legislativo un po' tortuoso e complicato è una disposizione piuttosto lunga e densa, il cui coordinamento con altre disposizioni della legge, in particolare con l'art. 10a, non è sempre facile da capire e probabilmente non è molto riuscito. Questa difficoltà è già stata menzionata nel commento all'art. 10a e non verrà ripetuta in questa sede.
6 In termini di struttura, l'art. 11 si compone quindi di quattro paragrafi di lunghezza variabile e di contenuto relativamente diverso. In sintesi, i paragrafi 1, 3 e 4 riguardano il materiale di voto, essenzialmente i testi sottoposti a votazione e le schede elettorali, nonché i tempi e le modalità di consegna ai cittadini, mentre il paragrafo 2 disciplina il cosiddetto "processo di voto". Il paragrafo 2 disciplina quelle che nel commento agli articoli precedenti sono state definite le "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale, che accompagnano il materiale di voto. Torneremo su ciascuno di questi paragrafi più avanti, nel commento vero e proprio (capitolo II).
7 Prima di ciò, per quanto riguarda l'importanza della disposizione in generale, possiamo limitarci a richiamare, per la maggior parte, quanto già detto nel commento agli artt. 10 e 10a, ossia che, data l'importanza delle votazioni popolari nel sistema costituzionale e politico svizzero, con il suo altissimo grado di democrazia diretta, le norme che regolano l'organizzazione di tali votazioni, in particolare la preparazione e la distribuzione del materiale di voto e l'informazione dei cittadini nel periodo precedente le votazioni, sono di fondamentale importanza.
8 Se abbiamo già visto, in relazione all'articolo 10a, l'importanza delle disposizioni sull'informazione dei cittadini prima dei referendum, possiamo semplicemente aggiungere qui che, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la libertà di voto garantita dall'articolo 34 della Costituzione implica, innanzitutto, per quanto riguarda la preparazione dei referendum, e in particolare per quanto riguarda i testi sottoposti a referendum, il diritto a una formulazione chiara e corretta dei quesiti sottoposti al voto, un diritto su cui torneremo.
9 Tutti i Cantoni hanno disposizioni simili all'articolo 11 che riguardano la preparazione e la distribuzione del materiale elettorale e l'informazione degli elettori da parte delle autorità. Queste disposizioni sono così importanti per garantire il corretto e regolare esercizio dei diritti politici che il Tribunale federale le ha riconosciute come diritto costituzionale cantonale, il che implica un regime speciale per quanto riguarda il suo potere di cognizione.
II. Commento
A. Paragrafo 1: Documenti di voto e schede elettorali
1. Osservazioni introduttive e informazioni generali
10 Il paragrafo 1, che risale alla versione originale del 1976, stabilisce che "[l]a Confederazione mette a disposizione dei cittadini i documenti di voto e le schede elettorali. 1, che risale alla versione originale del 1976, si afferma che "la Confederazione mette a disposizione dei Cantoni i testi sottoposti a votazione e le schede elettorali". Come sottolineato dal Consiglio federale nel suo messaggio, all'epoca la disposizione si limitava a ribadire e stabilire "la prassi seguita finora, secondo la quale la Confederazione mette a disposizione dei Cantoni il materiale di voto (schede elettorali, schede di voto)". Pertanto, anche se spetta a ciascun Cantone garantire, come previsto dall'articolo 10, paragrafo 2, "l'esecuzione della votazione sul proprio territorio" e adottare le misure necessarie, spetta alla Confederazione fornire due degli elementi principali del materiale di voto, ossia il testo o i testi sottoposti a votazione, da un lato, e le schede elettorali, dall'altro.
11 Infatti, il cpv. 2 dell'art. 11 aggiunge 2 dell'art. 11 aggiunge - e già aggiungeva all'epoca - che "il testo sottoposto a votazione è accompagnato da brevi spiegazioni del Consiglio federale", per cui la Confederazione mette di fatto a disposizione dei Cantoni tre elementi. Inoltre, secondo la prassi seguita per diversi decenni, il testo sottoposto a votazione non è realmente "accompagnato" dalle spiegazioni di voto, ma è riprodotto nell'opuscolo che le contiene. In pratica, la Confederazione mette a disposizione dei Cantoni l'opuscolo contenente sia il testo sottoposto a votazione sia le spiegazioni di voto del Consiglio federale e, separatamente, le schede elettorali.
2. Testi in votazione
12 Il testo o i testi sottoposti a votazione sono gli atti dell'Assemblea federale sui quali il popolo, o il popolo e i Cantoni, a seconda del tipo di votazione, sono chiamati a votare "sì" o "no". Si tratta quindi di :
decreti federali che sottopongono al voto del popolo e dei Cantoni progetti di modifiche costituzionali proposte dal Parlamento stesso o risultanti da iniziative popolari presentate sotto forma di progetti di testo (art. 140 cpv. 1 lett. a Cost.),
decreti federali che sottopongono al voto del popolo e dei Cantoni atti che approvano trattati internazionali soggetti a referendum obbligatorio, ossia trattati riguardanti l'appartenenza a organizzazioni di sicurezza collettiva o a comunità sovranazionali (art. 140 cpv. 1 lett. b Cost.)
leggi federali urgenti approvate da più di un anno e prive di base costituzionale, soggette a referendum obbligatorio da parte del popolo e dei Cantoni (art. 140 par. 1 let. c Cost.),
decreti federali sottoposti al voto del popolo (solo) iniziative popolari per una revisione totale della Costituzione, iniziative popolari concepite in termini generali per una revisione parziale della Costituzione e respinte dall'Assemblea federale, o il principio di una revisione totale della Costituzione, in caso di disaccordo tra i due Consigli (art. 140 cpv. 2 lett. a-c Cost.),
le leggi federali soggette a referendum facoltativo, ossia soggette al voto del popolo (da solo), qualora il referendum sia stato debitamente richiesto (art. 141 cpv. 1 lett. a e b Cost.),
decreti federali soggetti a referendum facoltativo in virtù della Costituzione o della legge, cioè soggetti al voto del popolo (da solo), quando il referendum è stato validamente richiesto (art. 141 par. 1 lett. c Cost.),
i decreti federali di approvazione di trattati internazionali soggetti a referendum facoltativo, cioè soggetti al voto del popolo (da solo), quando il referendum è stato validamente richiesto (art. 141 par. 1 lett. d Cost.).
13 In tutti questi casi, quindi, si tratta di testi già esistenti, decreti o leggi che sono stati adottati dall'Assemblea federale e sono già stati pubblicati nel Foglio federale, per cui è logico che la Confederazione li metta a disposizione dei Cantoni, piuttosto che i Cantoni debbano rielaborarli, copiarli o ristamparli.
3. Schede elettorali
14 Le schede elettorali non esistono indipendentemente dalla votazione, o prima di essa, ma sono prodotte esclusivamente in vista della votazione, e se c'è una votazione. Le schede elettorali sono i documenti ufficiali con cui - e su cui - i cittadini esprimono la loro opinione, il loro voto, sui testi sottoposti a votazione. La scheda elettorale contiene quindi o riproduce i quesiti sottoposti agli elettori, consentendo loro di rispondere semplicemente, con un "sì" o un "no", oppure segnando una croce nella casella corrispondente a ciascuna di queste due opzioni.
15 Come stabilito dall'art. 12 cpv. 1 lett. a LDP, i cittadini sono tenuti a esprimere la propria opinione esclusivamente su una scheda elettorale ufficiale, pena la nullità del voto.
16 La giustificazione del fatto che la legge attribuisca alla Confederazione il potere e l'obbligo di mettere a disposizione dei Cantoni le schede elettorali è quindi diversa da quella che prevale per i testi sottoposti a votazione.
17 Come già indicato, la libertà di voto garantita dall'articolo 34 Cost. implica il diritto a una formulazione chiara e corretta dei quesiti posti in votazione. La formulazione del quesito può infatti avere un'influenza decisiva sul comportamento degli elettori, per cui anche in questo caso, ancor più che nel caso dell'informazione, esiste un requisito di neutralità da parte dell'autorità che formula il quesito. Questo diritto significa che "il quesito sottoposto al voto deve essere chiaro, preciso, inequivocabile e oggettivo", il che presuppone, secondo il Tribunale federale, "la corretta formulazione dei quesiti sottoposti al voto", che "non devono essere fuorvianti o redatti in modo da influenzare la decisione del cittadino". Il quesito posto "deve quindi limitarsi ad esprimere e descrivere in modo sintetico la questione sottoposta a votazione, senza che nella formulazione del quesito compaiano argomenti a favore o contro". Deve essere scritto in modo semplice, facilmente comprensibile, chiaro e corretto, in modo che i cittadini possano decidere "sì" o "no" senza troppe difficoltà.
18 Nel caso dei referendum federali, questi requisiti implicano che, anche se i Cantoni sono responsabili della loro attuazione pratica (art. 10, cpv. 2) e della fornitura agli elettori del materiale di voto (art. 11, commi 3 e 4), i quesiti posti in votazione e le schede elettorali contenenti tali quesiti possono essere formulati e presentati (formalmente e graficamente) solo in modo identico e uniforme in tutta la Svizzera. È quindi logico che vengano prodotti dalla Confederazione e messi a disposizione dei Cantoni.
B. Paragrafo 2: le "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale
1. Osservazioni introduttive e informazioni generali
19 Paragrafo 2 dell'art. Il paragrafo 2 dell'art. 11 riguarda le cosiddette "dichiarazioni di voto" (Abstimmungserläuterungen), talvolta denominate anche "opuscoli esplicativi", che riprende l'espressione spesso usata in tedesco "Bundesbüchlein" (o, ora, Abstimmungsbroschüre), o anche, nel diritto cantonale in particolare, di "messaggio" o "messaggio esplicativo" o "relazione esplicativa", ossia un documento stampato che accompagna - o contiene - i testi sottoposti a votazione e le schede elettorali, e il cui scopo è quello di informare i cittadini sugli argomenti della votazione.
20 Per quanto riguarda le votazioni federali, spetta al Consiglio federale, come si evince dal testo della disposizione, redigere o almeno adottare queste "dichiarazioni di voto", una soluzione che non è evidente nella misura in cui gli argomenti sottoposti a votazione sono sempre atti dell'Assemblea federale, che a volte si limitano a mettere in votazione iniziative popolari, cioè proposte provenienti da una parte dell'elettorato. Ci si potrebbe quindi chiedere se non sia più opportuno che sia il Parlamento - o uno dei suoi organi - a redigere queste "dichiarazioni di voto", come avviene in alcuni Cantoni. Dal 1976, tuttavia, l'articolo 11, paragrafo 2, ha risolto la questione e ha affidato questa responsabilità al Consiglio federale, anziché all'Assemblea federale, apparentemente per ragioni pratiche.
21 In pratica, le "dichiarazioni di voto" sono preparate da un gruppo di lavoro interno sotto la direzione del portavoce del Consiglio federale e composto da rappresentanti dei vari dipartimenti dell'amministrazione e della Cancelleria federale. Il documento che ne risulta è sottoposto al Consiglio federale - in due letture - per l'adozione formale.
2. Prima frase
22 La prima frase dell'art. 11 cpv. 2, secondo cui "il testo sottoposto a votazione è accompagnato da brevi spiegazioni del Consiglio federale, che devono rimanere obiettive ed esporre anche le opinioni di importanti minoranze", risale al 1976. All'epoca rappresentava un'innovazione, in quanto fino ad allora non esisteva alcuna disposizione che autorizzasse e prescrivesse esplicitamente tali spiegazioni da parte del Governo in vista di una votazione. Certo, il Consiglio federale aveva già fornito tali spiegazioni per alcune votazioni in passato, in particolare pubblicando un opuscolo esplicativo (un Bundesbüchlein) per alcune votazioni a partire dagli anni Cinquanta, ma ciò era avvenuto su una base ad hoc e non sistematica. Come ha spiegato il Consiglio federale nel suo messaggio, è stato in seguito agli interventi parlamentari e alle opinioni "espresse dalla stampa" che ha deciso di includere questa disposizione nel suo progetto, con l'idea di rendere obbligatoria la pubblicazione di queste "spiegazioni di voto". Il Parlamento ha adottato la proposta del Consiglio federale praticamente invariata, con lievi modifiche terminologiche.
23 Il Consiglio federale ha giustificato questa innovazione come segue:
"È soprattutto la natura dei testi sottoposti al popolo, spesso di difficile comprensione a causa degli argomenti sempre più complicati che trattano, a giustificare l'aggiunta di un commento. I cittadini hanno difficoltà a comprendere le questioni tecniche ed economiche in gioco. Per questo riteniamo fondamentale allegare al testo sottoposto al voto una motivazione che ne commenti il contenuto nel modo più sintetico e semplice possibile, in termini quotidiani. Questo tipo di informazione dovrebbe consentire all'elettorato di comprendere meglio la portata dei testi su cui deve votare".
24 Già da questo testo originario si evinceva che le "dichiarazioni di voto" dovevano essere brevi, cioè concentrarsi sull'essenziale, in modo da poter essere efficacemente portate a conoscenza dell'elettorato, e che "devono rimanere obiettive"; troviamo quindi già qui il principio di obiettività che è stato poi ripreso, come abbiamo visto, nel nuovo articolo 10a, aggiunto nel 2007.
25 Sempre secondo il testo originario, le "dichiarazioni di voto" devono anche "esporre le opinioni delle minoranze significative", intendendo, secondo il messaggio del Consiglio federale dell'epoca, le "opinioni espresse dalle minoranze significative rappresentate in Parlamento", fermo restando che "sarebbe difficile tenere conto delle opinioni di altre minoranze politiche". In questo senso, l'art. 11 cpv. 2 conteneva già in partenza la norma che le Camere hanno reintrodotto, seppur in una formulazione più esplicita, attraverso il cpv. 3 del nuovo art. 10a. 3 del nuovo art. 10a adottato nella revisione del 5 ottobre 2007, in vigore dal 2009, che stabilisce che il Consiglio federale "espone le principali opinioni espresse durante la procedura parlamentare". Per quanto riguarda questi "pareri espressi da minoranze significative rappresentate in Parlamento", si può quindi fare riferimento a quanto già detto nel commento all'art. 10a cpv. 3.
26 Nel frattempo, però, l'art. 11 cpv. 2 era già stato modificato e integrato nel 1996 con tre nuove frasi, due delle quali avevano lo scopo specifico di estendere l'ambito di considerazione alle opinioni delle minoranze diverse da quelle espresse in Parlamento, ossia quelle dei comitati d'iniziativa e dei comitati referendari, come si vedrà di seguito.
3. Dalla seconda alla quarta frase
27 Come indicato in precedenza, le frasi da 2 a 4 del paragrafo 2 sono state introdotte da un'ampia serie di emendamenti. 2 sono state introdotte da un'ampia revisione della legge sui diritti politici, adottata il 21 giugno 1996 ed entrata in vigore il 1° aprile 1997. In quell'occasione, le Camere hanno adottato le tre nuove frasi proposte dal Consiglio federale, senza apportare modifiche sostanziali ma modificandone l'ordine.
28 La prima di queste tre nuove frasi, la frase 2 del paragrafo 2, prevede che "[i]l]l'articolo 1 del regolamento è stato modificato. 2, prevede che "deve contenere l'esatta formulazione della domanda che appare sulla scheda elettorale". In realtà, però, la formulazione di questa frase è infelice, per non dire infelice, in quanto il pronome "esso" si riferisce grammaticalmente al soggetto della prima frase del cpv. 2, ossia "la scheda elettorale". 2, cioè "il testo sottoposto a votazione". La versione tedesca conferma esplicitamente questa interpretazione, ed è anche peggiore, poiché utilizza esplicitamente il sostantivo "die Abstimmungsvorlage" (il testo sottoposto a votazione) come soggetto della seconda frase. Tuttavia, non è il "testo sottoposto a votazione" (die Abstimmungsvorlage) che "deve contenere l'esatta formulazione della domanda che appare sulla scheda elettorale", contrariamente a quanto sembra dire il testo della disposizione, sia in francese che in tedesco, bensì le "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale.
29 Almeno questa era l'intenzione del legislatore, come risulta chiaramente dal messaggio del Consiglio federale, ma anche dal suo progetto. Le versioni tedesca e francese della seconda frase del par. 2 sono formulate in modo errato, e le versioni tedesca e francese del par. 2 sono formulate in modo errato. 2 sono formulate in modo errato, e solo la versione italiana trasmette correttamente il senso della disposizione, ossia che sono le "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale - e non il "testo sottoposto a votazione" - a dover contenere l'esatta formulazione della domanda.
30 Questa è anche la prassi. Infatti, sono sempre le stesse "spiegazioni di voto" del Consiglio federale, e non il testo sottoposto a votazione - anch'esso contenuto nelle spiegazioni di voto - a contenere l'esatta formulazione della domanda che compare sulla scheda elettorale. Né si vede che il testo sottoposto a votazione possa contenere il testo della domanda posta.
31 Per quanto riguarda le altre due frasi aggiunte nel 1996, le frasi 3 e 4 del cpv. 2, riguardano la questione se il testo messo in votazione possa contenere la formulazione della domanda posta. 2, riguardano la questione se le "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale debbano tenere conto delle argomentazioni di minoranze diverse dalle "minoranze significative rappresentate in Parlamento". Nel suo messaggio, il Consiglio federale ha spiegato l'introduzione di queste due nuove frasi come segue:
"Il testo proposto intende rispondere a un desiderio ampiamente espresso durante la procedura di consultazione sul primo progetto di revisione, risalente al 1988, e codificare la prassi, ben consolidata dal 1984, secondo cui il comitato d'iniziativa o il comitato referendario possono esporre le ragioni della loro richiesta nelle spiegazioni del Consiglio federale su un massimo di una pagina A4, riservandosi di modificare eccezionalmente un testo lesivo dell'onore, contrario alla verità o troppo lungo, come ha fatto in seguito a più riprese".
Di fatto, fino alla fine degli anni Settanta, era il Consiglio federale stesso a redigere i pareri dei comitati di referendum e di iniziativa. Poi, dal 1984 in poi, la prassi è stata quella di fornire loro una pagina di "dichiarazioni di voto", con il Governo che in linea di massima riproduceva le loro argomentazioni senza modifiche, salvo eccezioni. Le due nuove frasi introdotte nel 1996 proseguono quindi questa prassi, codificandola ed estendendo l'idea espressa alla fine della prima frase del para. 2, che risale al 1976, precisando, da un lato, che "nel caso di un'iniziativa popolare o di un referendum, il comitato sottopone le sue argomentazioni al Consiglio federale, che le inserisce nelle sue spiegazioni" (terza frase) e, dall'altro, che il "Consiglio federale può modificare o rifiutare l'inserimento di osservazioni disonorevoli, manifestamente false o troppo lunghe" (quarta frase).
32 La disposizione impone quindi al Consiglio federale, nel caso di un'iniziativa o di un referendum, l'obbligo in linea di principio di accogliere le argomentazioni del comitato d'iniziativa o del comitato referendario. In pratica, il comitato d'iniziativa o referendario è invitato a fornire un proprio testo, che viene ripreso dalle autorità; se questi testi non soddisfano i requisiti della quarta frase, agli autori viene concesso un termine per presentare una versione corretta. In mancanza di un testo adeguato entro questo termine, o in caso di rinuncia da parte dei comitati, spetta all'autorità redigere il parere dei comitati, poiché la legge le impone di dare conto di questi pareri, che sono anche quelli delle minoranze significative, di cui i comitati fanno parte.
33 Secondo alcuni autori, qualsiasi contestazione relativa alla presa in considerazione dei pareri dei comitati, sia perché i comitati non sono stati invitati a presentare le loro argomentazioni quando avrebbero dovuto, sia perché l'autorità ha corretto o redatto le loro argomentazioni, non è separatamente soggetta a ricorso, poiché le relative doglianze devono essere sollevate nel contesto di una contestazione delle "dichiarazioni di voto". Tuttavia, va ricordato a questo proposito che le "dichiarazioni di voto" del Consiglio federale non sono in linea di principio soggette a ricorso al Tribunale federale ai sensi dell'articolo 189, paragrafo 4, della Costituzione svizzera, per cui - secondo la giurisprudenza più recente - possono essere impugnate solo in casi eccezionali (revisione a posteriori o protezione giuridica retroattiva) ed entro limiti molto ristretti.
4. Quinta frase
34 La quinta e ultima frase dell'art. 11 cpv. 2 è stata introdotta con circa dieci anni di ritardo rispetto alle due precedenti, attraverso una revisione parziale della legge sui diritti politici del 23 marzo 2007, entrata in vigore il 1° gennaio 2008 e proposta dal Consiglio federale nel contesto dell'introduzione dell'iniziativa generale, anche se tale revisione non aveva nulla a che fare con questo istituto. Quest'ultima frase aggiunge alle due precedenti, relative ai pareri dei comitati referendari e dei comitati d'iniziativa, che il Consiglio federale "prenderà in considerazione i riferimenti a fonti elettroniche solo se i loro autori dichiarano per iscritto che tali fonti non contengono informazioni illegali o indirizzano l'utente di Internet verso pubblicazioni elettroniche con contenuti illegali".
35 Come indicato nel messaggio del Governo, l'obiettivo di questa precisazione era quello di "offrire un certo grado di protezione alle informazioni ufficiali contenute nell'opuscolo esplicativo del Consiglio federale, di fronte alle informazioni di terzi che possono essere accessibili su Internet dai link citati in tale opuscolo" o "proteggere le informazioni ufficiali contenute nell'opuscolo esplicativo del Consiglio federale rifiutando di includere in esso link elettronici che condurrebbero a pubblicazioni su Internet il cui contenuto sarebbe illegale".
36 Il messaggio spiegava questa idea come segue:
"Da qualche tempo il Consiglio federale inserisce nell'ultima pagina dell'opuscolo esplicativo gli indirizzi di posta elettronica delle autorità federali e talvolta anche quelli di altre pagine dell'amministrazione federale consultabili su Internet. Ha persino menzionato gli indirizzi e-mail dei comitati d'iniziativa o referendari. La menzione di link o altri riferimenti a fonti elettroniche (ad esempio, un indirizzo SMS da cui gli elettori possono farsi inviare informazioni sul cellulare) può tuttavia essere problematica, poiché le informazioni elettroniche possono essere facilmente modificate e in alcuni casi diventare illecite. Sappiamo che le pagine Internet possono essere costantemente aggiornate e che un link può improvvisamente portare a pagine il cui contenuto è stato successivamente modificato. Accettando di menzionare i riferimenti alle fonti elettroniche nelle spiegazioni del Consiglio federale, la Cancelleria federale darebbe allo stesso tempo un assegno in bianco agli autori di tali fonti. Tuttavia, il principio di trasparenza e quello di proporzionalità richiedono che le informazioni che gli elettori ricevono e continueranno a ricevere siano corrette e che la fonte delle informazioni sia citata per nome. Per questo motivo, la pagina del Memorandum esplicativo del Consiglio federale in cui i comitati (d'iniziativa o referendari) presentano le loro argomentazioni deve dichiarare che la responsabilità della pagina è interamente loro. Inoltre, i responsabili devono dichiarare per iscritto alla Cancelleria federale che le fonti elettroniche citate non contengono informazioni illegali né indirizzano gli utenti di Internet verso pubblicazioni dal contenuto illegale. Queste due misure permetteranno di evitare manipolazioni, come ad esempio il successivo dirottamento di un link verso un altro link di natura razzista, e di evitare che gli utenti di Internet che successivamente (una volta terminata la votazione) cliccano su un link elettronico citato nelle Spiegazioni del Consiglio federale pubblicate su Internet si imbattano in affermazioni di natura razzista o siano indotti, dall'interazione di riferimenti successivi, a imbattersi in affermazioni di questo tipo".
C. Paragrafo 3: orario di consegna del materiale elettorale
37 Come già indicato, la versione originale dell'Atto del 1976 conteneva già un paragrafo 3, sebbene notevolmente più breve, che si limitava a stabilire che "il testo sottoposto a votazione e le spiegazioni devono essere consegnati agli elettori almeno tre settimane prima della votazione". Le prime due frasi del testo hanno assunto la forma attuale con la revisione parziale della legge sui diritti politici del 18 marzo 1994, entrata in vigore il 15 novembre 1994. Tuttavia, la terza e ultima frase è stata introdotta successivamente con la revisione del 21 giugno 2002, in vigore dal 1° gennaio 2003, e il testo della seconda frase ha subito un'ulteriore modifica minore con l'entrata in vigore, il 1° agosto 2008, della legge federale del 20 marzo 2008 sull'aggiornamento formale del diritto federale.
38 Nel messaggio del Consiglio federale si legge che l'idea della versione originale della legge era quella di abbreviare il termine, fino a quel momento di quattro settimane prima della data della votazione, per fornire ai cittadini il testo sottoposto a votazione e le relative spiegazioni. Il passaggio a un termine di almeno tre settimane era finalizzato a risparmiare tempo prezioso nella preparazione del materiale elettorale.
39 Nel 1994, tuttavia, le Camere hanno deciso - l'idea non è venuta dal Consiglio federale, il cui messaggio taceva sull'argomento - di modificare questa disposizione per stabilire, come è oggi, che i cittadini "ricevono, non prima di quattro settimane dal giorno della votazione, ma al massimo tre settimane prima di tale data, i documenti che, secondo il diritto cantonale, consentono loro di esprimere validamente il proprio voto (scheda elettorale, carta di legittimazione, busta elettorale, timbro di controllo, ecc. )", fermo restando che "il testo sottoposto a votazione e le spiegazioni possono tuttavia essere loro fornite prima". Questa nuova formulazione, con un doppio termine per la consegna del materiale elettorale e la possibilità di prevedere la consegna anticipata del testo sottoposto a votazione e delle "spiegazioni di voto", intendeva tenere conto dell'equiparazione del voto per corrispondenza e del voto personale alle urne, lasciando ai Cantoni un certo margine di manovra nell'organizzazione della consegna del materiale elettorale e delle sue varie componenti.
40 Per quanto riguarda la questione del termine entro il quale i cittadini devono ricevere il materiale di voto, va notato che l'art. 2b ODP, introdotto da un'ordinanza del Parlamento europeo e del Consiglio d'Europa, è stato modificato per garantire il rispetto delle norme in materia di voto. 2b ODP, introdotto da un emendamento del 14 giugno 2002, contiene una norma speciale per i cittadini all'estero: in particolare, i Cantoni devono garantire "che le autorità competenti in base al diritto cantonale siano in grado di inviare il materiale di voto ai cittadini svizzeri all'estero e, su loro espressa richiesta, agli altri elettori all'estero non prima di una settimana prima della data di invio ufficiale del materiale".
41 Per quanto riguarda la terza e ultima frase del cpv. 3, introdotta dalla revisione del 2002. 3, introdotto dalla revisione del 2002, secondo cui "la Cancelleria federale pubblica, in forma elettronica e al più tardi sei settimane prima del giorno della votazione, i testi sottoposti a votazione e le spiegazioni che li accompagnano", si è voluto consentire ai cittadini di essere informati in anticipo e rendere il sistema "più facile da usare", come si legge nel messaggio del Consiglio federale:
"Le opinioni espresse in varie lettere alla Cancelleria federale e i numerosi reclami presentati nei ricorsi dimostrano che molti elettori vorrebbero ricevere il materiale di voto prima di quanto avviene attualmente". Richieste analoghe sulla preparazione delle campagne pre-voto sono state avanzate dai partiti politici e da altri gruppi d'interesse: i loro rappresentanti dovrebbero, dicono, essere in grado di discutere le proposte con cognizione di causa prima di dare istruzioni di voto. Lo stesso vale per le numerose associazioni private che organizzano serie di conferenze e che possono lanciare i loro slogan solo dopo essere state messe al corrente delle questioni poste. Tutte queste ragioni depongono a favore di un sistema più semplice. Per non aggravare eccessivamente i costi della campagna pre-voto e per evitare problemi ai Cantoni in caso di elezioni simultanee, il Consiglio federale rinuncerà a distribuire prima i documenti di voto, vista la forte opposizione espressa durante la consultazione. D'altro canto, la Cancelleria federale soddisferà il bisogno di informazione degli elettori prima di quanto non faccia attualmente, mettendo a disposizione su Internet i testi su cui il popolo dovrà votare e le spiegazioni che li accompagnano almeno sei settimane prima del giorno della votazione.
42 Il paragrafo 3 risolve quindi due questioni. La prima riguarda il termine entro il quale i cittadini devono ricevere il materiale di voto, che è compreso tra quattro settimane, "al più presto", e tre settimane, "al più tardi", prima della data del voto, si intende, da un lato, Dall'altro, dal 1° gennaio 2003 la Cancelleria federale è obbligata a pubblicare questi due documenti (il testo sottoposto a votazione e le dichiarazioni di voto) in formato elettronico al più tardi sei settimane prima del giorno della votazione.
43 Il cpv. 3 si occupa, in secondo luogo, della questione delle dichiarazioni di voto. 3 tratta in secondo luogo la questione del materiale di voto. Ad eccezione dei testi sottoposti a votazione, delle schede e delle spiegazioni di voto, che sono disciplinati dal diritto federale e forniti ai Cantoni dalla Confederazione, ai sensi dell'articolo 11, paragrafi 1 e 2, prima frase, il resto del materiale di voto è disciplinato dal diritto cantonale. Questo materiale di voto varia da Cantone a Cantone, ma in genere comprende, oltre agli elementi sopra elencati, un certificato o una scheda di voto, che consente di determinare l'identità della persona che vota e garantisce che abbia il diritto di partecipare alla votazione, una busta in cui inserire la scheda o le schede, una busta di ritorno, un timbro di controllo, ecc.
D. Paragrafo 4: diritto a una copia personale del materiale di voto
44 Il paragrafo 4 dell'articolo 11 4 dell'articolo 11 è stato introdotto dalla revisione parziale della Legge sui diritti politici del 18 marzo 1994, entrata in vigore il 15 novembre 1994, su proposta del Consiglio federale. La formulazione della disposizione è stata formalmente corretta in una successiva revisione del 2006.
45 Come ha spiegato il Consiglio federale nel suo messaggio, "l'invio a ogni elettore dei testi sottoposti a votazione è una conquista del PdL, che risale al 1976". Tuttavia, soprattutto in vista dell'avvento dell'uguaglianza tra uomini e donne nel campo dei diritti politici, ci sono state alcune pressioni, soprattutto nei Cantoni, per limitare il numero di copie delle schede e delle dichiarazioni di voto a una per nucleo familiare, se non altro per ragioni di costo. Il Consiglio federale, seguito dalle Camere, ha quindi ceduto, ma solo in parte, poiché rimane il principio che ogni titolare di diritti politici deve ricevere una copia.
46 Il paragrafo 4 così adottato prevede tuttavia che i Cantoni "possono, per legge, autorizzare i Comuni a inviare un solo esemplare del testo sottoposto a votazione e delle spiegazioni per nucleo familiare, a meno che un membro del nucleo familiare avente diritto di voto non chieda di riceverne uno personalmente". Come indica chiaramente il testo, questa disposizione consente un'eccezione al principio dell'invio di una copia personale solo per le schede elettorali e le relative "dichiarazioni di voto". Ciò non si applica, ovviamente, ad altro materiale di voto, come schede elettorali, certificati, ecc. che sono sempre inviati - e devono essere inviati - a ciascun titolare dei diritti politici su base personale.
47 La maggior parte dei Cantoni sembra aver mantenuto il principio dell'invio delle schede elettorali a ogni cittadino, mentre solo alcuni Cantoni prevedono un unico invio per nucleo familiare. In tutti i casi, tuttavia, la legge federale impone un duplice limite a questa eccezione. Da un lato, richiede che, se è prevista dalla legge cantonale, debba essere stabilita in una legge, intendendo con ciò una legge in senso formale. Dall'altro, garantisce che una persona con diritti politici debba poter richiedere una copia personale del testo sottoposto a votazione e delle "dichiarazioni di voto".
Bibliografia
Biaggini Giovanni, BV Kommentar, 2e éd., Zurich 2017.
Biaggini Giovanni, Die Volksabstimmung über die Konzernverantwortungsinitiative vor Bundesgericht – Einblicke in die höchstrichterliche Innovationswerkstatt aus Anlass des Nichteintretensentscheids BGE 147 I 194 und der Abschreibungs-Verfügung vom 23..3.2021, in: ZBl 122 (2021) pp. 617-628 (cité : Konzernverantwortungsinitiative).
Bisaz Corsin, Direktdemokratische Instrumente als «Anträge aus dem Volk an das Volk»: Eine Systematik des direktdemokratischen Verfahrensrechts in der Schweiz, Zurich/St. Gall 2020.
Conseil fédéral, Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale concernant une loi fédérale sur les droits politiques, du 9.4.1975, FF 1975 I 1337 (cité : Message 1975).
Conseil fédéral, Message concernant une révision partielle de la législation fédérale sur les droits politiques, du 1.9.1993, FF 1993 III 405 (cité : Message 1993).
Conseil fédéral, Message concernant une modification de la loi fédérale sur les droits politiques, du 30 novembre 2001, FF 2001 6051 (cité : Message 2001).
Conseil fédéral, Message concernant l’introduction de l’initiative populaire générale et d’autres modifications de la législation fédérale sur les droits politiques, du 31.5.2006, FF 2006 5001 (cité : Message 2006).
Conseil fédéral, Message relatif à la mise à jour formelle du droit fédéral, du 22.8.2007, FF 2007 5789 (cité : Message 2007).
Dubey Jacques, Droits fondamentaux, Volume II : Libertés, garanties de l’État de droit, droits sociaux et politiques, Bâle 2018, pp. 1041-1198.
Grisel Étienne, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 3e éd., Berne 2004.
Hangartner Yvo/Kley Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000.
Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023.
Mahon Pascal, Droit constitutionnel, volume I : Institutions, juridiction constitutionnelle et procédure, 3e éd., Bâle/Neuchâtel 2014 (cité : Droit constitutionnel I).
Mahon Pascal, Droits politiques, in : Olivier Diggelmann/Maya Hertig Randall/Benjamin Schindler (édit.), Droit constitutionnel suisse / Verfassungsrecht der Schweiz, Volume II : État de droit, Droits fondamentaux et droits humains / Rechtsstaatlichkeit, Grund- und Menschenrechte, Zurich/Bâle/Genève 2020, pp. 1499-1541 (cité : Droits politiques).
Malinverni Giorgio/Hottelier Michel/Hertig Randall Maya/Flückiger Alexandre, Droit constitutionnel suisse, Volume I : L'État, 4e éd. Berne 2021.
Martenet Vincent/von Büren Théophile, Art. 34, in : Vincent Martenet/Jacques Dubey (édit.), Constitution fédérale, Commentaire romand, Bâle 2021, pp. 983-1020 (cité : CR-Martenet/von Büren).
Sägesser Thomas, Amtliche Abstimmungserläuterungen: Grundlagen, Grundsätze und Rechtsfragen, in: PJA 2014, pp. 924-940.
Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd., Berne 2021 (cité : Staatsrecht).