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LEGGE SULLA TRASPARENZA
LEGGE FEDERALE SUL TRASFERIMENTO INTERNAZIONALE DEI BENI CULTURALI
- Scopo, sistematica, storia e terminologia
- I. Contesto
- II. Commento in senso stretto
- III. Attuazione
- IV. L'efficacia come principio costituzionale?
- Letture consigliate
- Bibliografia
- I materiali
Scopo, sistematica, storia e terminologia
1 Scopo. L'articolo 170 della Cost. federale incarica l'Assemblea federale di provvedere affinché gli effetti delle misure statali siano verificati. Gli effetti devono essere misurati sulla base di analisi metodologiche (verifiche dell'efficacia o valutazioni). In questo modo gli organi costituzionali dovrebbero disporre delle basi necessarie per poter svolgere nel modo più efficace possibile i loro compiti di governo (in particolare art. 163-173 Cost., art. 180-187 Cost.). Le verifiche di efficacia dovrebbero innescare processi di apprendimento, in quanto i risultati ottenuti confluiscono nelle decisioni future, in particolare nella legislazione. L'efficacia dell'azione statale deve contribuire alla sua legittimazione («legittimazione dell'output»; per le funzioni: N. 6 f.). Da un punto di vista istituzionale, l'art. 170 Cost. attribuisce all'Assemblea federale la responsabilità finale di questo compito nel senso di un mandato di garanzia (tipo di norma: N. 17 e N. 21) (per lo scopo specifico in relazione alla sorveglianza superiore: N. 2). L'Assemblea federale può delegare l'attuazione del mandato al Consiglio federale e ricorrere a organi ausiliari (per l'attuazione N. 20 e 21). L'adempimento del mandato non è giustiziabile (bassa normatività: N. 22 e N. 51).
2 Dal punto di vista sistematico, l'art. 170 Cost. si trova nella sezione 3 («Competenze») del capitolo 2 relativo alle autorità federali. La disposizione sancisce una competenza e un mandato dell'Assemblea federale. Il mandato si sovrappone, per quanto riguarda il criterio (efficacia) e l'oggetto (in particolare il Consiglio federale e l'Amministrazione federale), alla sorveglianza secondo l'art. 169 Cost. In relazione alla sorveglianza, l'art. 170 Cost. mira, da un lato, a sottolineare in modo particolare il criterio dell'efficacia (su cui l'art. 169 Cost. non si limita). Dall'altro lato, la disposizione mira ad estendere il mandato di controllo dell'Assemblea federale oltre l'oggetto dell'art. 169 Cost., in particolare per quanto riguarda le misure del legislatore costituzionale e legislativo (N. 23 ss., N. 40). Sebbene gli articoli 180 segg. non contengano un mandato corrispondente, anche il Consiglio federale può disporre in qualsiasi momento verifiche di efficacia (N. 18). L'art. 170 Cost. fa riferimento a disposizioni che obbligano lo Stato ad agire in modo proporzionato, orientato all'interesse pubblico e alla realizzazione dei diritti fondamentali (art. 5, 35 e 36 Cost.), in modo equo (art. 8 Cost.) o razionale (art. 9, art. 43a cpv. 5, art. 126 cpv. 1, art. 178 cpv. 1 Cost.) (N. 49). Nella dottrina, da queste disposizioni sistematicamente correlate viene in parte dedotto un «principio costituzionale dell'efficacia delle misure statali». Finora, tuttavia, le conseguenze giuridiche concrete di tale principio rimangono in gran parte indefinite (N. 50 e segg.).
3 Dal punto di vista storico, l'art. 170 non ha alcun equivalente nella Cost. (1874). L'ancoraggio esplicito della verifica dell'efficacia è stato introdotto solo tardivamente nel processo di revisione della nuova Cost. i progetti di costituzione del 1995/96 non contenevano ancora una disposizione in tal senso. Dopo che la commissione di esperti di entrambe le commissioni politiche permanenti (CPP) aveva proposto la creazione di un organo indipendente per la valutazione delle misure statali, le CPP hanno invece collegato la verifica dell'efficacia nella loro relazione supplementare (1997) alla competenza di alta vigilanza dell'Assemblea federale. Questa concezione è rimasta invariata nelle Camere, ma la verifica dell'efficacia è stata separata dall'attuale art. 169 Cost. come disposizione a sé stante.
4 Dal punto di vista terminologico, la Cost. utilizza nella versione tedesca il termine costituzionale «Wirksamkeit», mentre nelle versioni francese e italiana si parla rispettivamente di «efficacité» e «efficacia». Il termine va inteso in senso lato: le verifiche di efficacia esaminano in che misura una misura statale viene attuata, se i suoi obiettivi vengono raggiunti e quali mezzi sono necessari a tal fine (rapporto costi-benefici; per il criterio di verifica: N. 29 ss.). Sia il mandato («provvede affinché» o «provvedono affinché») che il criterio di verifica («efficacia» o « efficace») sono utilizzati nella versione tedesca anche nell'art. 35 cpv. 3 Cost. (attuazione dei diritti fondamentali tra privati). Il testo limita il mandato alle misure «della Confederazione», comprese quelle adottate dall'Assemblea federale stessa, dal legislatore costituzionale o dai tribunali federali o che non sono eseguite dalla Confederazione stessa (N. 23 ss.). Secondo la versione tedesca, l'efficacia deve essere «verificata». La versione italiana utilizza il termine simile «verificare». La versione francese, invece, richiede che «que l'efficacité [...] fasse l'objet d'une évaluation», utilizzando quindi il termine «valutazione» comunemente usato nella pratica.
I. Contesto
A. Principi fondamentali
5 Definizione. Le verifiche di efficacia o le valutazioni sono analisi metodologiche, orientate fondamentalmente a criteri scientifici, con l'obiettivo di identificare, misurare e valutare gli effetti dell'azione statale. Esse analizzano in che misura le misure statali contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi fissati dalla legge e al benessere pubblico.
6 Funzione. Con le verifiche dell'efficacia, le autorità intendono essenzialmente rendere conto dell'azione dello Stato, acquisire conoscenze sui nessi causali, consentire ottimizzazioni attraverso migliori basi decisionali e processi di apprendimento, nonché migliorare l'orientamento strategico dell'azione dello Stato. Le verifiche dell'efficacia sono quindi orientate sia al passato che al futuro. Essi devono rendere conto nel presente delle misure adottate in passato e promuovere la fiducia nelle misure future. Devono consentire una migliore comprensione degli effetti dell'azione dello Stato e ottimizzare così l'orientamento strategico delle misure future. Ciò dovrebbe garantire che l'azione dello Stato sia orientata agli obiettivi di interesse pubblico stabiliti dalla Costituzione e dalla legge e non si impigli in una logica propria lontana dalla realtà.
7 Legittimazione dell'output. La legittimazione dell'azione dello Stato avviene sempre più non solo attraverso i principi dello Stato di diritto («input») e le procedure democratiche («throughput»), ma anche attraverso i suoi effetti («output»). Tradizionalmente, il diritto determina i presupposti della legittimità e legittima l'azione dello Stato che segue la procedura prescritta (cfr. Niklas Luhmann: «Legittimazione attraverso la procedura»). Questa concezione del diritto è radicata nella filosofia giuridica dell'etica deontologica (Immanuel Kant). Con l'attenzione rivolta all'efficacia delle misure, le idee dell'etica consequenzialista, in particolare dell'utilitarismo (Jeremy Bentham, John Stuart Mill), trovano spazio nel discorso sulla legittimazione. Le conseguenze previste di una misura acquisiscono così importanza come criterio di legittimità dell'azione statale. Proprio l'utilitarismo normativo, che applica il criterio della massima felicità generale alle regole di comportamento piuttosto che alle singole azioni, condivide alcune convinzioni fondamentali con la verifica dell'efficacia. La legittimazione dell'azione statale in base ai risultati non deve tuttavia avvenire a scapito della legittimazione in base agli input. Il fondamento e il limite dell'azione statale rimane il diritto (art. 5 cpv. 1 Cost.). Le considerazioni sull'efficacia devono proprio garantire che gli obiettivi sanciti dalla legge non rimangano lettera morta.
8 Esecuzione dei poteri. Dal punto di vista della teoria dello Stato, l'orientamento all'efficacia è espressione di una concezione della separazione dei poteri che privilegia la cooperazione («modello dei poteri cooperanti») piuttosto che la separazione e l'inibizione dei poteri. Il potere statale non deve essere solo limitato, ma anche esercitato in modo efficace ed efficiente. Lo Stato deve essere organizzato in modo tale che i compiti che gli sono stati assegnati dalla Costituzione e dalla legge siano svolti nel modo più efficace possibile, anche se l'adempimento dei compiti può avvenire in modo cooperativo o tramite terzi (Stato garante).
9 Gestione amministrativa orientata all'efficacia. Gli strumenti per la pianificazione, l'attuazione e la verifica di una gestione amministrativa orientata all'efficacia sono quindi espressione dell'esigenza di un'azione statale efficace. A partire dagli anni '90, particolarmente influente è stata la scuola di pensiero del New Public Management, che ha introdotto elementi di economia aziendale nella gestione pubblica con l'obiettivo di ridurre i costi e aumentare l'efficienza. Strumenti quali la pianificazione integrata dei compiti e delle finanze, i programmi legislativi, le norme giuridiche definitive e i bilanci globali consentono ai governi di ottenere margini di manovra imprenditoriali per quanto riguarda i mezzi (non degli obiettivi) per l'adempimento dei compiti. Il nuovo modello di gestione per l'amministrazione federale (NFB) attua aspetti della gestione amministrativa orientata ai risultati su tutto il territorio per l'amministrazione centrale, in particolare il controllo tramite mandati di prestazione e budget globali. Nel dibattito accademico hanno acquisito importanza scuole di pensiero che, pur essendo anch'esse orientate all'efficacia, sottolineano maggiormente il contributo al bene comune («public value») dell'adempimento dei compiti statali piuttosto che la sua efficienza economica.
10 Ricerca giuridica empirica. Il crescente orientamento all'efficacia dell'azione statale si riflette anche nella giurisprudenza. Le verifiche di efficacia sono una forma di ricerca giuridica empirica. Mentre la giurisprudenza intende e analizza le norme giuridiche come elementi costitutivi di un ordine normativo («law-in-books»), la ricerca giuridica empirica esamina in modo descrittivo le cause e gli effetti delle norme giuridiche (fatti giuridici, «law-in-action»). Nella pratica, la raccolta di dati serve in parte come base per una verifica dell'efficacia con interesse principalmente pratico e per un contributo scientifico. La ricerca sui fatti giuridici è oggi praticata in particolare nelle discipline delle scienze sociali come la sociologia, l'economia e le scienze politiche, nonché nei settori di ricerca interdisciplinari del diritto e dell'economia, degli studi giuridici empirici, della criminologia e della sociologia giuridica. La tendenza a orientare il diritto all'efficacia introduce così i metodi delle scienze sociali nel discorso giuridico. Mentre per quanto riguarda la legislazione è indiscutibile che le conoscenze empiriche debbano confluire nella definizione di nuove norme, per quanto riguarda l'applicazione del diritto non è ancora stato chiarito in dettaglio quale significato debba e possa avere, dal punto di vista metodologico, la ricerca sui fatti giuridici.
11 Ricerca valutativa. Oltre alla ricerca sulle cause e gli effetti delle norme giuridiche, esiste un'ampia letteratura empirica sul funzionamento delle valutazioni di efficacia stesse. Questi studi esaminano, ad esempio, la frequenza e i contesti in cui vengono effettuate le valutazioni, l'influenza e l'utilizzo dei risultati delle valutazioni per l'elaborazione delle politiche o l'influenza dei committenti sull'indipendenza e sui risultati dei valutatori esterni.
B. Valutazione e legislazione
12 Tutte le misure statali richiedono una base giuridica adeguata. Pertanto, la verifica dell'efficacia è strettamente correlata alla legislazione. Le considerazioni sull'efficacia possono e devono essere effettuate sia prima che dopo l'emanazione di una norma giuridica: mentre la valutazione prospettica (ex ante) esamina le conseguenze attese di un progetto legislativo, la valutazione retrospettiva (ex post) analizza gli effetti effettivamente prodotti dalla norma giuridica (per forme specifiche di valutazione retrospettiva e prospettica: N. 35 e 36 ss.). La valutazione prospettica viene spesso effettuata nell'ambito dei lavori su un progetto di decreto. Idealmente, i risultati possono fornire informazioni sull'opportunità di portare avanti un decreto previsto e facilitare la scelta tra diverse forme di intervento statale, in particolare la legislazione e forme di intervento giuridicamente non vincolanti («soft law») come informazioni o avvertimenti. Le valutazioni prospettiche possono tuttavia servire anche come base per l'elaborazione di un decreto, ad esempio nella scelta tra diverse varianti normative quali norme di comportamento, obblighi di autorizzazione e di notifica o disposizioni penali o di responsabilità civile, oppure nella «regolamentazione differenziata» il più possibile rispettosa dell'economia attraverso strumenti quali clausole di deroga e opzioni («opting out» e «opting down») e strutture di incentivi normativi per l'adozione volontaria di regolamenti («opting in» e «opting up»). La valutazione retrospettiva è finalizzata alla revisione e al miglioramento del decreto in questione, nonché all'efficace elaborazione di altre normative future. Le due forme di valutazione sono complementari tra loro: i risultati della valutazione prospettica, che servono come base decisionale per l'emanazione, devono essere successivamente integrati nella valutazione retrospettiva dello stesso atto legislativo. Dal punto di vista concettuale, nell'ottica di un approccio «better regulation» basato su dati concreti, le valutazioni (prospettiche e retrospettive) devono essere intese come parte integrante del processo legislativo e della garanzia della qualità nella legislazione. Ciò è illustrato nella dottrina legislativa con il concetto di ciclo legislativo e nelle scienze politiche con il concetto analogo di «policy cycle». Tuttavia, ciò non sempre corrisponde alla realtà vissuta. Nella pratica, proprio le valutazioni prospettiche sono spesso di scarsa qualità e l'influenza delle valutazioni sul processo legislativo è generalmente piuttosto limitata.
C. Confronto giuridico
13 Internazionale. L'articolo 170 rappresenta la prima disposizione al mondo in materia di verifica dell'efficacia a livello costituzionale. Nel 2008 la valutazione delle politiche («évaluation des politiques publiques») è stata sancita dagli articoli 47 e 48 della Costituzione francese. La Svizzera e la Francia rimangono casi particolari con il loro obbligo costituzionale di valutazione. In Germania esiste tuttavia una clausola di valutazione puntuale nel settore degli aiuti finanziari. Ai sensi dell'articolo 104b, cpv. 2, della Costituzione tedesca, gli aiuti finanziari della Confederazione ai Länder devono essere concessi a tempo determinato e il loro utilizzo deve essere verificato a intervalli regolari.
14 Cantone. I Cantoni prevedono nelle loro Costituzioni disposizioni analoghe in materia di verifica dell'efficacia: ad esempio, art. 27 cpv. 2 Cost. AR, § 16 Cost. BS, art. 151 Cost. GE, art. 78 Cost. GR, § 13 e 15 Cost. LU, art. 30 Cost. SG, art. 95 cpv. 2 e 3 Cost. ZH. Queste disposizioni definiscono tipicamente la verifica dell'efficacia come un compito del Cantone, senza assegnare specificamente l'incarico al potere legislativo (eccezione: art. 55 cpv. 3 Cost. SH). Nel Cantone di Ginevra, la verifica dell'efficacia è di competenza di autorità specializzate, ovvero una Corte dei conti e una commissione di valutazione indipendente (art. 128 cpv. 3 in combinato disposto con l'art. 151 Cost. GE). Specificamente per il settore dell'ordinamento finanziario, diversi Cantoni prevedono (ulteriori) verifiche dell'efficacia: ad esempio § 116 cpv. 3 Cost. AG, § 129 cpv. 3 Cost. BL, art. 101 cpv. 4 Cost. BE, art. 82 cpv. 2 Cost. FR, art. 93 cpv. 1 Cost. GR, § 76 cpv. 1 Cost. LU, art. 82 cpv. 2 Cost. SG, art. 34 cpv. 3 Cost. TI, art. 166 Cost. VD.
15 A livello europeo. I trattati dell'UE prevedono verifiche di efficacia in numerosi settori. In quanto Stato Schengen, la Svizzera è interessata dalle valutazioni dell'applicazione dell'acquis di Schengen ai sensi dell'articolo 70 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) (le cosiddette valutazioni Schengen). In base a questa disposizione, gli Stati membri devono effettuare, in collaborazione con la Commissione, una valutazione obiettiva e imparziale dell'attuazione delle politiche dell'Unione («objective and impartial evaluation of the implementation of the Union policies») nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Le basi per le valutazioni in altri settori politici dell'UE si trovano ad esempio nell'articolo 85 TFUE («valutazione delle attività di Eurojust») per le attività dell'Agenzia per la cooperazione giudiziaria in materia penale; nell'articolo 156 TFUE («monitoraggio e valutazione periodici») per la politica sociale; nell'articolo 168 TFUE («monitoraggio e valutazione periodici») per la politica sanitaria; nell'articolo 173 («monitoraggio e valutazione periodici») per la politica industriale; nell'articolo 181 TFUE («monitoraggio e valutazione periodici») per la ricerca, lo sviluppo tecnologico e lo spazio. La Commissione è inoltre tenuta a presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione di valutazione sulle finanze dell'Unione (art. 318 TFUE). Infine, le linee guida per una migliore regolamentazione 2021 della Commissione europea contengono raccomandazioni per l'elaborazione e l'attuazione di nuove normative (compresi i fitness check), per le valutazioni d'impatto (impact assessments) e per il monitoraggio. L'idea dell'orientamento all'efficacia è alla base anche della giurisprudenza costante della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) in materia di effet utile, secondo la quale la Corte interpreta il diritto comunitario in modo da conferirgli il massimo effetto pratico possibile.
16 Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE). Dalla raccomandazione del Consiglio dell'OCSE sulla politica e la governance regolamentare (2012), l'OCSE pubblica regolarmente principi di buone pratiche nel campo delle valutazioni d'impatto della regolamentazione (Regulatory Impact Assessments), in particolare con l'obiettivo di ridurre i costi di regolamentazione per le PMI.
II. Commento in senso stretto
A. Destinatario («L'Assemblea federale...»)
17 Assemblea federale come destinatario. Il mandato costituzionale è rivolto all'Assemblea federale. In questo modo viene sottolineata la dimensione democratica della verifica dell'efficacia. I rappresentanti del popolo in Parlamento hanno la responsabilità finale di garantire che le misure statali siano al servizio del popolo e promuovano il bene comune. Gli organi dell'Assemblea federale (art. 31 LParl) hanno il compito di provvedere alla verifica dell'efficacia. A tal fine possono incaricare il Consiglio federale di effettuare verifiche dell'efficacia (anche sulla base di clausole di valutazione previste dalla legge: cfr. N. 46), controllare le verifiche del Consiglio federale o commissionare esse stesse verifiche dell'efficacia, in particolare presso i loro organi ausiliari (art. 27 LParl). Le commissioni parlamentari provvedono alla verifica dell'efficacia nei loro settori di competenza (art. 44 cpv. 1 lett. e LParl) e tengono conto dei risultati delle verifiche dell'efficacia (art. 44 cpv. 1 lett. f LParl).
18 Valutazioni del Consiglio federale. Sebbene l'art. 170 Cost. sia rivolto all'Assemblea federale, anche il Consiglio federale ha la competenza di disporre in qualsiasi momento e senza una base giuridica specifica verifiche dell'efficacia. Ciò deriva in via accessoria dalle sue competenze costituzionali: il Consiglio federale dirige «di propria iniziativa, in modo autonomo e continuativo» l'intero Stato (art. 174 Cost.), pianifica e coordina le attività dello Stato (art. 180 cpv. 1 Cost.), può sottoporre all'Assemblea federale progetti di atti legislativi di propria iniziativa (art. 181 Cost.), emanare ordinanze e provvedere all'esecuzione della legislazione (art. 182 Cost.), adottare misure per la salvaguardia della sicurezza interna ed esterna (artt. 184 e 185 Cost.) e sorvegliare l'Amministrazione federale e gli altri enti incaricati di compiti federali (art. 187 cpv. 1 lett. a Cost.). Il Consiglio federale non potrebbe svolgere adeguatamente questi compiti se non avesse la competenza di valutare l'efficacia delle misure statali. Ciò risulta particolarmente evidente dall'integrazione della verifica dell'efficacia nella funzione statale di legislazione (N. 12). La competenza di avviare verifiche dell'efficacia nei rispettivi ambiti di competenza senza una base giuridica autonoma spetta anche alle unità amministrative della Confederazione subordinate al Consiglio federale. Nella pratica, il Consiglio federale e l'Amministrazione federale assumono quindi un ruolo nettamente più attivo rispetto al Parlamento e alle sue commissioni.
19 Organi ausiliari. Il Controllo federale delle finanze (CDF) e il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) costituiscono organi ausiliari permanenti che garantiscono la verifica dell'efficacia. Il CDF concentra i propri controlli sull'aspetto dell'economicità e verifica se (a) i fondi sono utilizzati in modo parsimonioso, (b) i costi e i benefici sono proporzionati e (c) le spese finanziarie hanno l'effetto previsto (art. 5 cpv. 2 della legge sul Controllo delle finanze [LCF, RS 614.0]). Il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) effettua valutazioni nell'ambito della sorveglianza parlamentare per conto delle commissioni di gestione e segnala alla Commissione della gestione i temi che necessitano di chiarimenti (art. 10 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza sull'amministrazione del Parlamento [ParlVV, SR 171.115]). Esamina inoltre le valutazioni effettuate dall'Amministrazione federale e il loro utilizzo nei processi decisionali (art. 10 cpv. 1 lett. b ParlVV) . Su incarico della commissione parlamentare competente, la CPE può effettuare valutazioni nel suo ambito di competenza e verificare le valutazioni effettuate dall'Amministrazione federale e il loro utilizzo nei processi decisionali, previo consenso delle commissioni di gestione (art. 10 cpv. 2 ParlVV).
20 Ricorso a esperti. Gli organi federali incaricano regolarmente organismi esterni, quali studi privati o istituti universitari, di effettuare valutazioni. Ciò presenta in particolare il vantaggio che gli esperti esterni dispongono di un'elevata competenza metodologica e di una maggiore indipendenza, il che conferisce alla valutazione una maggiore credibilità. Una valutazione esterna è particolarmente indicata quando la questione è politicizzata e potrebbe sembrare che l'ufficio interessato non proceda in modo del tutto imparziale nella valutazione. D'altra parte, le valutazioni interne sono generalmente più rapide e meno onerose. Inoltre, i collaboratori interni all'amministrazione dispongono in genere di maggiori competenze ed esperienza in relazione alla materia oggetto di valutazione. Se un'unità amministrativa decide di ricorrere a una valutazione esterna, è fondamentale che venga scelto un incaricato senza conflitti di interesse e che il committente non influenzi in modo inammissibile il risultato della valutazione nella comunicazione dell'incarico, nel sostegno al processo di valutazione e nella presentazione di eventuali richieste di integrazioni e miglioramenti. A tal fine è fondamentale che l'ufficio committente formuli nel capitolato d'oneri le domande per il contraente in modo preciso e allo stesso tempo aperto ai risultati. Anche in caso di affidamento esterno sono fondamentali un'attenta preparazione, assistenza e follow-up della valutazione.
B. Mandato («...provvede affinché ...»)
21 Mandato di garanzia e delega. Il testo costituzionale («provvede affinché») esprime che l'Assemblea federale è responsabile della verifica dell'efficacia delle misure della Confederazione, ma non deve effettuare essa stessa le verifiche, bensì può delegarle. L'Assemblea federale può conferire un mandato al Consiglio federale (art. 27 lett. a LParl), esaminare le verifiche dell'efficacia effettuate su mandato del Consiglio federale (art. 27 lett. b LParl) o commissionare essa stessa verifiche dell'efficacia (art. 27 lett. c LParl). Inoltre, l'Assemblea federale adempie regolarmente il mandato di garanzia emanando clausole di valutazione (cfr. N. 46) che obbligano il Consiglio federale, in base al diritto speciale, a effettuare verifiche dell'efficacia. Le clausole di valutazione possono essere utilizzate anche nell'ambito di una legislazione sperimentale a tempo determinato (la cosiddetta «sunset legislation») (N. 39) . L'Assemblea federale ha inoltre obbligato il Consiglio federale a illustrare nei messaggi relativi ai progetti di legge, tra l'altro, l'attuazione e la valutazione previste del decreto, il rapporto costi-benefici e le ripercussioni sull'economia, la società, l'ambiente e le generazioni future (art. 141 cpv. 2 lett. d, f e g LParl). Infine, l'Assemblea federale utilizza iniziative politiche come i postulati per richiedere al Consiglio federale di redigere rapporti di valutazione.
22 Giustiziabilità. In quanto norma di competenza, il mandato di garanzia è giuridicamente vincolante per l'Assemblea federale. Tuttavia, la norma non è giustiziabile. Di conseguenza, i singoli individui non possono dedurre dall'art. 170 un diritto soggettivo diretto all'esecuzione di verifiche di efficacia. La questione se, quando e a quale scopo debba essere verificata l'efficacia di una misura è quindi lasciata alla discrezionalità dell'Assemblea federale. Nella sua sentenza 1C_104/2017, il Tribunale federale non ha accolto la censura della ricorrente, secondo cui l'efficacia del doppio binario Walchwil approvato dall'UFT nei confronti delle FFS non era stata verificata ai sensi dell'articolo 170 Cost. Ha quindi lasciato aperta la questione e non si è espresso in merito alla censura relativa alla mancanza di efficacia del doppio binario. La dottrina nega tuttavia all'unanimità, con riferimento alla mancanza di giustiziabilità, il diritto di richiedere verifiche di efficacia (N. 51). Proprio in considerazione di ragioni di economicità, un tale diritto individuale non sarebbe praticabile. Non è stato chiarito in modo definitivo se la mancata o insufficiente esecuzione di verifiche di efficacia possa avere conseguenze giuridiche dirette, ad esempio nel caso del controllo concreto della conformità di un'ordinanza del Consiglio federale (cfr. al riguardo il N. 47 segg. sulla questione di un principio costituzionale di efficacia).
C. Oggetto («...le misure della Confederazione...»)
23 Ogni azione statale. Oggetto delle verifiche di efficacia sono le misure della Confederazione. Può trattarsi sia di misure generali che di misure specifiche. La forma giuridica dell'azione statale è irrilevante. Il testo implica che sono comprese le misure di tutti i poteri («della Confederazione»/«par la Confédération»/«della Confederazione»). Il mandato costituzionale di verificare l'efficacia comprende la legislazione (compresa la promulgazione della Costituzione e la conclusione di trattati internazionali) , ma non si limita a essa. Il termine «misure della Confederazione» comprende piuttosto ogni azione statale della Confederazione.
24 Giurisprudenza e misure di altri organi indipendenti. Sono comprese anche tutte le misure della giustizia, compresa la giurisprudenza, nonché l'attività di altri organi della Confederazione a cui è garantita l'indipendenza legale (ad es. Banca nazionale svizzera (BNS), Incaricato federale della protezione dei dati e della trasparenza (IFPDT), autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione (AB-BA)). Occorre tuttavia garantire che le valutazioni d'impatto non pregiudichino l'indipendenza della giustizia o di altri organi. È escluso il controllo del contenuto delle decisioni giudiziarie (art. 26 cpv. 4 LParl).
25 Azione propria dell'Assemblea federale. Per quanto riguarda l'oggetto della valutazione, risulta che l'art. 170 Cost. va oltre l'art. 169 Cost.: l'Assemblea federale non deve valutare solo gli altri poteri, ma anche le proprie misure. L'art. 170 Cost. obbliga quindi il Parlamento non solo a una valutazione esterna, ma anche a un'autovalutazione.
26 Attuazione da parte dei Cantoni e dei privati. Anche l'attuazione e l'esecuzione delle misure federali da parte dei Cantoni e dei privati rientrano nel campo di applicazione delle verifiche di efficacia ai sensi dell'articolo 170 Cost. Tuttavia, le misure dei Cantoni e dei privati sono oggetto di verifiche di efficacia ai sensi dell'articolo 170 Cost. solo nella misura in cui possono essere qualificate come esecuzione o attuazione di misure della Confederazione. Sono escluse le misure che attuano il diritto cantonale. Per tali misure, il diritto cantonale prevede regolarmente verifiche di efficacia (cfr. N. 14).
27 Inazione. Anche l'inazione, ossia la mancata adozione di misure, può essere oggetto di un controllo di efficacia. Si pensi in particolare alla mancata adozione di misure di attenuazione (le cosiddette misure di accompagnamento) a favore di gruppi di persone particolarmente colpiti o vulnerabili, ad esempio in caso di gestione di crisi. Il testo della Cost. federale descrive quindi l'oggetto («misure della Confederazione») in modo troppo restrittivo. Esso comprende qualsiasi comportamento o omissione che possa essere attribuito alla Confederazione. Le omissioni contrarie ai doveri possono avere conseguenze altrettanto gravi quanto le azioni, se si considerano i loro effetti. La valutazione delle omissioni è tuttavia impegnativa, perché è (ancora) più difficile stimare quali effetti avrebbe avuto una misura ipotetica che misurare gli effetti (causali) di una misura effettivamente attuata. In questo senso, per quanto riguarda l'incertezza degli effetti attesi, esiste una certa somiglianza con la valutazione prospettica.
28 Misure senza effetti misurabili. L'articolo 170 non deve essere inteso nel senso che ogni azione dello Stato debba avere un effetto specifico e misurabile. Sono costituzionalmente ammissibili (e, se del caso, richieste dalla legge) anche misure che non mirano ad avere un effetto misurabile. Tra queste figurano misure di natura simbolica, il cui effetto è al massimo di tipo emotivo. Esempi riconosciuti di legislazione simbolica sono, ad esempio, le dichiarazioni programmatiche della Costituzione, il riconoscimento giuridico di ingiustizie storiche o misure che hanno un valore intrinseco indipendente dal loro effetto. A titolo di esempio, la Confederazione riconosce, ai sensi della legge federale sul superamento delle misure coercitive a scopo assistenziale e dei collocamenti extrafamiliari prima del 1981 (AFZFG, SR 211.223.13), «che alle vittime è stato arrecato un torto che ha avuto ripercussioni su tutta la loro vita» (art. 3 AFZFG). Inoltre, le vittime hanno diritto a un contributo di solidarietà che è «un segno di riconoscimento dell'ingiustizia subita» e che deve «contribuire alla riparazione» (art. 4 cpv. 1 AFZFG). È necessario determinare, mediante interpretazione, se gli obiettivi di una misura siano misurabili in base alla loro ratio e se gli effetti debbano essere valutati in modo metodico o meno.
D. Criterio («...in base alla loro efficacia...»)
29 L'efficacia come criterio. La versione tedesca della Costituzionedefinisce l'«efficacia» della misura come criterio di valutazione. Nelle versioni francese e italiana, la Costituzione parla rispettivamente di «efficacité» e «efficacia». Il termine è da intendersi in senso lato, poiché il criterio delle verifiche di efficacia varia, come verrà illustrato di seguito, a seconda del contesto. Anche la genesi del termine indica un'accezione ampia.
30 Criteri parziali. Il criterio di valutazione per le verifiche di efficacia non è definito in modo uniforme nella legislazione di attuazione (cfr. ad esempio art. 26 cpv. 3 lett. d ed e LParl; art. 5 cpv. 2 LCF; art. 58 cpv. 3 LCF; art. 5 e art. 36 cpv. 3 LOGA). Nella pratica, il criterio di valutazione determinante deriva spesso da una clausola di valutazione prevista da una legge speciale (cfr. n. 46) ed è quindi dipendente dal contesto. La varietà dei criteri di valutazione utilizzati nella pratica può essere raggruppata in tre criteri parziali, che rientrano tutti nel concetto costituzionale di «efficacia»:
a. Stato di attuazione (o efficacia): vengono esaminati la portata e le modalità di attuazione di una misura. Il criterio si riferisce alla misura in cui una misura viene effettivamente attuata, una norma giuridica o una raccomandazione viene seguita o un servizio viene utilizzato, ad esempio attraverso un confronto dello stato di attuazione nei Cantoni o tramite sondaggi.
b. Grado di realizzazione degli obiettivi (o efficacia in senso stretto): il criterio si riferisce alla misura in cui l'obiettivo normativo che si intende raggiungere con l'attuazione della misura viene effettivamente raggiunto. L'effetto desiderato deve essere determinato caso per caso, in particolare attraverso l'interpretazione delle basi giuridiche pertinenti, degli scopi generali e degli obiettivi costituzionali. Ad esempio, la fornitura di un servizio non è di norma fine a se stessa, ma persegue un obiettivo specifico, come il miglioramento della qualità della vita delle persone che usufruiscono del servizio. L'obiettivo è quello di confrontare l'effetto previsto con l'effetto effettivo di una misura, al fine di valutarne l'adeguatezza. Oltre agli effetti principali previsti di una misura, occorre tenere conto anche degli effetti collaterali (eventualmente indesiderati). Il grado di realizzazione degli obiettivi costituisce il fulcro delle valutazioni.
c. Redditività (o efficienza): questo criterio si riferisce ai costi di regolamentazione della misura e al loro rapporto con l'effetto ottenuto (analisi costi-benefici). Oltre ai costi finanziari diretti e indiretti, i costi di regolamentazione comprendono anche il mancato guadagno e il mancato beneficio (i cosiddetti costi opportunità) nonché i costi per la società nel suo complesso. I costi di regolamentazione possono essere sostenuti da diversi attori (ad es. imprese) e possono essere una tantum o periodici.
31 Contesto. I criteri hanno in comune il fatto che l'efficacia deve essere orientata a un obiettivo normativo da determinare mediante interpretazione. Quali criteri di verifica vengono utilizzati in una valutazione e con quale ponderazione dipende dal contesto. Ad esempio, le considerazioni sui costi tendono ad assumere un ruolo più importante in un settore politico fortemente caratterizzato da aspetti economici e finanziari rispetto a settori politici più ideali (anche se gli aspetti finanziari possono essere centrali anche in questi ultimi, ad esempio nel caso dei diritti fondamentali che conferiscono diritti alle prestazioni). Non tutti i compiti pubblici richiedono lo stesso grado di efficienza economica. I servizi di base (servizio pubblico) devono essere accessibili a tutti in modo comparabile (cfr. art. 43a cpv. 4 Cost.). In questo caso è determinante l'adempimento del compito pubblico in base alle esigenze, il che significa che in questo settore l'efficienza economica o l'efficienza non possono essere utilizzate come unico criterio.
E. Ambito («...essere verificati.»)
1. Metodi e strumenti
32 Competenza di verifica. Il mandato conferisce all'Assemblea federale poteri di verifica e di indagine, senza conferirle ulteriori competenze decisionali o diritti di informazione. La Cost. non specifica i metodi e gli strumenti da utilizzare per l'esecuzione delle verifiche di efficacia. Non si esprime nemmeno sulla periodicità (regolare o solo in casi particolari), sul livello di aggregazione (politiche, leggi, programmi, progetti) e sulla profondità della verifica (sommaria o dettagliata). Le verifiche di efficacia possono essere effettuate prima della misura (ex ante), dopo la misura (ex post) o parallelamente alla misura. Il momento della valutazione ne determina l'obiettivo e influenza i metodi e gli strumenti da utilizzare.
33 Metodi. Nella ricerca valutativa vengono utilizzati essenzialmente i metodi tradizionali delle scienze sociali per la raccolta e l'analisi dei dati. Tra le tecniche di ricerca più frequenti figurano l'analisi di documenti, le interviste e i sondaggi, nonché l'analisi di dati quantitativi esistenti o di nuova raccolta. Gli esperimenti controllati sono metodologicamente interessanti, ma impegnativi: un gruppo di persone selezionato in modo casuale viene sottoposto alla misura e confrontato con un gruppo di controllo non sottoposto alla misura per valutarne gli effetti. Si pensi ad esempio a un gruppo di persone con e senza vaccinazione antinfluenzale, a ristoranti con e senza lavoro notturno o domenicale, o ad aziende con e senza tasse di incentivazione. Anche l'analisi delle variazioni delle misure in diversi Paesi o regioni può fornire informazioni sulle relazioni causali, a seconda del disegno di ricerca. Tuttavia, i risultati degli studi internazionali o intercantonali non sono facilmente trasferibili alle misure della Confederazione.
34 Strumenti. Lo strumento principale per la verifica dell'efficacia è la realizzazione di un'indagine metodologica, simile a uno studio scientifico (cfr. anche N. 11 sulla ricerca valutativa). A seconda del contesto, possono essere utilizzati altri strumenti. Gli strumenti di osservazione, controllo e indagine possono essere utilizzati in particolare per la raccolta di informazioni: il monitoraggio è uno strumento di osservazione che consente di raccogliere dati in modo continuativo. Esso consente di identificare lo stato di attuazione e le difficoltà di attuazione. Gli obblighi di rendicontazione sull'esecuzione e le statistiche costituiscono pilastri fondamentali. L'osservazione dei settori politici rappresenta una forma specifica di monitoraggio. Il controlling è uno strumento di controllo che la direzione utilizza per accompagnare, controllare e sviluppare ulteriormente i progetti. Esso consente di monitorare l'attuazione delle misure. L'audit, invece, è uno strumento di indagine utilizzato nell'ambito della gestione della qualità per migliorare le strutture organizzative e i processi. Si concentra sull'organizzazione interna e sui processi (rapporti interni) che sono determinanti per l'efficacia della misura nei confronti di terzi (rapporti esterni).
2. Tempistica
35 Valutazione retrospettiva (ex post). La valutazione retrospettiva riguarda in particolare lo stato di attuazione, il grado di realizzazione degli obiettivi e l'economicità (N. 30) di una misura già attuata. Si può suddividere nelle seguenti fasi: in primo luogo, idealmente insieme agli uffici incaricati dell'attuazione e dell'esecuzione, viene sviluppato un concetto per la verifica dell'efficacia. Il concetto comprende riflessioni sul modello di efficacia della misura o dell'atto legislativo, sui settori interessati e sul loro coinvolgimento (consultazione dei gruppi di interesse), sugli strumenti informativi da utilizzare (monitoraggio e controllo), nonché sui destinatari (ad es. l'Assemblea federale) e sull'obiettivo della verifica dell'efficacia (ad es. gestione dell'attuazione). Successivamente, prima di effettuare o commissionare la valutazione, si provvede alla raccolta dei dati e al controllo durante l'attuazione della misura, al fine di utilizzare infine i dati di controllo e di valutazione.
36 Valutazione prospettica (ex ante). L'articolo 170 copre anche la previsione prospettica dell'efficacia di una misura, anche se la versione francese parla di «mesures prises». Lo scopo delle valutazioni prospettiche è quello di creare una base decisionale descrittiva e basata sui fatti, al fine di informare la decisione sulla misura da adottare. A tal fine, vengono confrontate le diverse conseguenze di una misura, in modo che il responsabile politico, oltre a decidere sulla misura stessa, possa anche definire eventuali misure di compensazione delle conseguenze e distribuire così i costi e i benefici della regolamentazione nel modo più equo possibile. La valutazione prospettica è quindi strettamente legata alla funzione statale di legislazione e spesso fa parte dei lavori su un progetto di decreto (N. 12). Ai sensi dell'articolo 141 cpv. 2 LParl, il Consiglio federale è tenuto a fornire nel suo messaggio al Parlamento relativo al progetto di atto legislativo anche informazioni sulle ripercussioni sull'economia, la società, l'ambiente e le generazioni future (lettera g) o sulla parità tra donna e uomo (lettera i). Ciò presuppone la realizzazione di valutazioni prospettiche. La base per una valutazione prospettica è la creazione di un modello di impatto che concettualizzi gli effetti presunti di una misura, analizzando ad esempio gli uffici amministrativi incaricati dell'attuazione, i destinatari diretti della norma, altri gruppi interessati, nonché gli effetti collaterali e i costi per la Confederazione e l'economia nazionale derivanti dalla regolamentazione. Per sua natura, la valutazione di misure ancora future comporta notevoli incertezze e sfide metodologiche.
37 Valutazione dell'impatto normativo (RFA). La RFA (regulatory impact assessment) è uno strumento di valutazione prospettica che si concentra specificamente sui costi di conformità (compliance cost), sulla necessità di regolamentazione e sugli effetti economici sui singoli gruppi e sull'economia nel suo complesso. Oltre al loro effetto primario (ad es. sicurezza dei prodotti e tutela della salute pubblica), le regolamentazioni hanno spesso anche conseguenze secondarie (ad es. ritardi nella produzione, ostacoli al commercio, costi di regolamentazione per l'ottenimento di autorizzazioni e la formazione dei collaboratori, ecc.), che possono limitare l'attività economica delle imprese. Una RFA ha lo scopo di misurare questi effetti collaterali e metterli in relazione con gli effetti desiderati. Con la legge sullo sgravio delle imprese del 29 settembre 2023, gli aspetti della RFA che in precedenza erano disciplinati da una direttiva RFA e i nuovi obblighi di verifica sono stati formalmente sanciti dalla legge. La legge stabilisce, tra l'altro, i principi e gli obblighi di verifica per la legislazione (art. 1 e 4 LRA), in particolare gli obblighi di stima dei costi di regolamentazione e dell'efficacia economica di un atto legislativo, sia durante la sua elaborazione che nell'ambito di revisioni periodiche (art. 3 e 5 LRA).
38 Altri strumenti di valutazione prospettica. Oltre alla RFA esistono altri strumenti di valutazione prospettica che presentano specifici punti focali in termini di contenuto e metodologia. Per analizzare gli effetti delle misure statali sui diritti umani, stanno acquisendo importanza le valutazioni dell'impatto sui diritti umani (le cosiddette Human Rights Impact Assessments). In un contesto caratterizzato da catene causali incerte e nuove tecnologie, esse possono contribuire al rispetto degli obblighi di diligenza e protezione in materia di diritti umani. Il Consiglio federale è tenuto ad affrontare la questione degli effetti sui diritti fondamentali nei suoi messaggi relativi ai decreti (art. 141 cpv. 2 lett. a LParl). Forme specifiche di valutazioni d'impatto sui diritti umani sono le valutazioni d'impatto sulla protezione dei dati e le valutazioni d'impatto sulla parità di trattamento. Un'altra forma di valutazione prospettica è la valutazione dell'impatto ambientale. Ai sensi dell'articolo 10a della legge sulla protezione dell'ambiente (LPA), prima di decidere in merito alla pianificazione, alla costruzione o alla modifica di impianti, un'autorità deve valutare il più presto possibile l'impatto ambientale. Chi intende costruire o modificare un impianto deve presentare all'autorità una relazione sull'impatto ambientale, che costituisce la base per la valutazione dell'impatto ambientale da parte dell'autorità. In futuro potrebbe essere prestata maggiore attenzione alla valutazione della compatibilità con le crisi. Le misure e le normative statali si basano regolarmente sulla situazione normale; tuttavia, il recente passato è stato caratterizzato da esperienze di crisi. Si citano in particolare la ricapitalizzazione dell'UBS nel 2008, la pandemia di Covid nel 2020, il piano di salvataggio di Axpo nel 2022 e la fusione di emergenza di CS nel 2023. In questi casi, il Consiglio federale ha fatto ricorso al diritto costituzionale di emergenza ai sensi dell'articolo 184 cpv. 3 e dell'articolo 185 cpv. 3 della Cost. federale per superare la crisi. In questo contesto, le misure statali dovrebbero essere valutate anche in base alla loro resistenza alle crisi.
39 Valutazione di accompagnamento. Le valutazioni di accompagnamento hanno luogo nella fase di elaborazione o di attuazione. Esempi di tali regolamenti sperimentali sono i progetti pilota e i regulatory sandbox. I regolamenti sperimentali sono atti legislativi a tempo determinato, associati a una clausola di valutazione. Se supportati da una base giuridica sufficiente, consentono una deroga temporanea al quadro giuridico per testare la normativa in questione attraverso verifiche di efficacia e, se necessario, ottimizzarla. Tali progetti pilota offrono quindi una base informativa adeguata per la successiva soluzione legislativa definitiva, ad esempio nella regolamentazione delle nuove tecnologie. Strettamente correlata alla regolamentazione sperimentale è l'idea dei regulatory sandbox, che possono essere utilizzati, ad esempio, per facilitare l'ingresso sul mercato delle start-up e delle PMI e per eliminare gli ostacoli normativi all'innovazione. La promozione dell'innovazione non deve tuttavia portare a disparità di trattamento ingiustificate e a distorsioni abusive della concorrenza.
3. Rapporto con la sorveglianza superiore
40 Le verifiche di efficacia ai sensi dell'articolo 170 Cost. costituiscono una forma di sorveglianza superiore ai sensi dell'articolo 169 Cost. Ciò risulta dalla sistematica (cfr. N. 2) e dalla genesi (cfr. N. 3) della Cost. federale e dalla LParl (cfr. N. 17). Per quanto riguarda il criterio in base al quale l'Assemblea federale deve esercitare la sorveglianza, i compiti di cui agli articoli 169 e 170 Cost. si sovrappongono, ma la sorveglianza superiore presenta una maggiore varietà di criteri di controllo. L'articolo 26 cpv. 3 LParl indica come criteri della sorveglianza superiore la legittimità, la regolarità, l'adeguatezza, l'efficacia e l'economicità. L'Assemblea federale è tenuta, anche in virtù dell'articolo 169 Cost., a provvedere alla verifica dell'efficacia delle misure della Confederazione. L'articolo 170 Cost. attribuisce tuttavia particolare rilevanza al criterio specifico dell'efficacia. Per quanto riguarda l'oggetto che l'Assemblea federale deve sorvegliare, il mandato di cui all'articolo 170 Cost. va oltre la sorveglianza superiore. Mentre la sorveglianza superiore è limitata alla gestione del Consiglio federale e dell'Amministrazione federale, dei tribunali federali, dell'autorità di sorveglianza sul Ministero pubblico della Confederazione, del Ministero pubblico della Confederazione e di altri organismi che svolgono compiti della Confederazione (cfr. art. 26 cpv. 1 LParl), la verifica dell'efficacia comprende potenzialmente tutte le misure della Confederazione (cfr. art. 27 cpv. 1 LParl). Ciò include anche le misure del Parlamento stesso, le misure del popolo o del popolo e dei Cantoni, nonché le misure dei Cantoni finanziate dalla Confederazione (cfr. N. 23 ss.).
III. Attuazione
A. Forme di valutazione
41 Diversità. La verifica dell'efficacia può assumere diverse forme, a seconda di chi effettua la valutazione (Assemblea federale, Consiglio federale, esterni), il momento in cui viene effettuata (prospettica, retrospettiva, di accompagnamento), i metodi e gli strumenti utilizzati (monitoraggio, controlling, audit ecc.), il suo grado di dettaglio (sintetica o dettagliata) e lo scopo principale (rendicontazione, acquisizione di conoscenze, ottimizzazione, strategia).
42 Complessità. Il valore aggiunto delle valutazioni è indiscutibile, ma esse sono metodologicamente complesse («L'évaluation, une nécessité évidente mais lourde»). Affinché le valutazioni apportino un valore aggiunto, occorre definire obiettivi chiari. Più precisi sono gli obiettivi della misura e della valutazione, più concreta e utile potrà essere la valutazione. Con un obiettivo chiaro, le valutazioni possono concludere con successo un ciclo politico e dare il via a un nuovo ciclo (cfr. N. 12). In questo modo contribuiscono a un processo di ottimizzazione continuo.
43 Impegno. La realizzazione di valutazioni comporta un notevole impegno in termini di personale, risorse finanziarie e tempo. Le risorse umane e finanziarie necessarie dipendono in particolare dal fatto che la valutazione sia effettuata dallo Stato stesso o commissionata a terzi. Mentre le analisi di attuazione possono essere generalmente effettuate in un periodo di sei mesi e con un budget di circa 60 000 franchi, le analisi di efficacia costano di norma almeno 100 000 franchi e richiedono almeno un anno. Nel caso delle analisi di redditività, i costi e il tempo necessario variano notevolmente a seconda che si desideri solo un'analisi del potenziale di ottimizzazione (circa 30 000 franchi in 3-6 mesi) o un confronto dettagliato tra costi e benefici (oltre 100 000 franchi, più di un anno).
44 Rete di valutazione nell'Amministrazione federale. Nell'Amministrazione federale, diverse unità organizzative si occupano di valutazioni. Dal 1995, la rete di valutazione nell'Amministrazione federale funge da forum per lo scambio di esperienze e informazioni tra valutatori, committenti e utenti nell'Amministrazione federale. Oltre 110 collaboratori provenienti da tutti i dipartimenti, dal Controllo parlamentare dell'amministrazione e dal Controllo federale delle finanze partecipano alle riunioni che si tengono due volte all'anno.
B. Standard di valutazione
45 La Società svizzera di valutazione (SEVAL), un'associazione privata, pubblica i cosiddetti standard SEVAL, rivolti ai valutatori e ai loro committenti. Essi hanno lo scopo di fornire un aiuto nella pianificazione e nella realizzazione delle valutazioni, nell'assegnazione degli incarichi (in particolare bandi di concorso e accordi di valutazione) e nella garanzia concomitante o nella valutazione a posteriori della qualità delle valutazioni. Gli standard SEVAL definiscono i criteri per la valutazione della qualità delle valutazioni, i principi fondamentali generali, gli standard per la pianificazione, l'esecuzione e la valutazione delle valutazioni e gli standard per la comunicazione dei risultati. Oltre ai principi etici, contengono anche raccomandazioni pratiche per le diverse fasi della valutazione, applicabili indipendentemente dal contesto istituzionale, dalla procedura o dall'area tematica.
C. Clausole di valutazione
46 Le clausole di valutazione sono norme giuridiche che obbligano i destinatari a verificare l'efficacia di una determinata legge o di determinate misure. L'Assemblea federale adempie regolarmente al suo mandato costituzionale di verificare l'efficacia mediante l'emanazione di tali clausole di valutazione previste dalla legislazione speciale. Esistono diversi tipi di clausole di valutazione. Anche senza una clausola di valutazione, il Consiglio federale e l'Amministrazione federale sono autorizzati e tenuti a effettuare valutazioni se necessario (N. 18). Tuttavia, sulla base delle clausole di valutazione, il legislatore può, ad esempio, obbligare il Consiglio federale a rispettare una determinata scadenza o un determinato ciclo di valutazione, prevedere un organo di esecuzione indipendente ed esterno, nonché metodi specifici, oggetti di indagine o criteri di valutazione, oppure stabilire quali conseguenze debbano essere tratte da determinati risultati di valutazione.
IV. L'efficacia come principio costituzionale?
47 Definizione. Nella dottrina è controverso se la Cost. contenga un principio costituzionale che richieda l'efficacia delle misure statali. I «principi costituzionali» (anche: «principi fondamentali della Cost.») senza carattere di fonte giuridica propria sono contenuti costituzionali che non sono espressamente indicati come tali nel testo della Cost., ma che possono essere dedotti in via interpretativa da diverse norme costituzionali come idee guida alla base della Cost. A questo proposito sono simili ai «principi strutturali» o alle «decisioni fondamentali che determinano la struttura» della Cost. federale, ma non devono necessariamente essere presenti in tutta la Cost. federale e possono quindi presentare un grado di astrazione minore.
48 Derivazione dall'art. 170 Cost. Secondo Flückiger e Mastronardi, dall'art. 170 Cost. si può dedurre un principio costituzionale di efficacia: secondo Flückiger, la disposizione contiene implicitamente un «principe d'efficacité» che obbliga i destinatari a verificare le misure statali mediante il metodo della valutazione; i risultati che ne derivano sono tuttavia raccomandazioni e non sono giuridicamente vincolanti. Secondo Mastronardi, il mandato di verificare l'efficacia ha senso solo se la legittimazione dell'output è un obiettivo riconosciuto dalla Cost. Uhlmann/Bussmann sono di parere contrario. Essi sostengono, tra l'altro, che l'art. 170 Cost. non è giustiziabile. Inoltre, da un punto di vista sistematico, non è convincente dedurre un principio di portata così generale da una norma di competenza. Infine, un principio costituzionale limitato alle misure della Confederazione avrebbe poco senso. A nostro avviso, è condivisibile l'opinione contraria secondo cui dalla norma di competenza dell'art. 170 Cost. non deriva di per sé un principio costituzionale dell'efficacia delle misure statali.
49 Derivazione da disposizioni correlate. Un principio costituzionale di efficacia potrebbe basarsi, oltre che sull'art. 170 Cost., anche su disposizioni sistematicamente correlate. Ad esempio, Lienhard/Mächler/Zielniewicz sostengono che l'efficacia e l'economicità siano «diventate veri e propri principi costituzionali», che trovano concretizzazione nel diritto finanziario e organizzativo (art. 12 cpv. 4 LGF e art. 5 cpv. 2 lett. c LGF). Diverse disposizioni della Cost. si basano infatti (tra l'altro) sul requisito che le misure statali siano efficaci. Uhlmann/Bussmann e Flückiger citano il principio dell'interesse pubblico e il principio di proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.), l'uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.) e il divieto di arbitrarietà (art. 9 Cost.), la realizzazione dei diritti fondamentali (art. 35 cpv. 1 e 3 Cost.), il principio dell'adempimento economico e conforme alle esigenze dei compiti statali (art. 43a cpv. 5, art. 126 cpv. 1, art. 178 cpv. 1 Cost.) e la competenza all'applicazione del diritto. A nostro avviso, andrebbe aggiunto anche il principio di legalità (art. 5 cpv. 1 Cost.). Nella misura in cui il principio di legalità richiede l'attuazione materiale del diritto, esso contiene necessariamente anche un imperativo di efficacia materiale del diritto. Si pone la questione se da una visione d'insieme di queste disposizioni sistematicamente correlate si possa dedurre un principio costituzionale di efficacia.
50 Contenuto autonomo rispetto ad altri principi costituzionali. A nostro avviso, nelle disposizioni sopra citate, che presentano un riferimento sistematico al requisito dell'efficacia, è facile riconoscere l'idea guida comune secondo cui le misure statali devono essere fondamentalmente il più efficaci possibile: se è aperto l'ambito di protezione oggettivo di un diritto fondamentale, sussiste un diritto giustiziabile secondo cui le misure restrittive dello Stato devono essere adeguate e necessarie per la realizzazione di un interesse pubblico. Anche il principio di uguaglianza giuridica, il divieto di arbitrarietà e il principio dell'adempimento dei compiti statali in base alle esigenze contengono postulati legati all'efficacia delle misure statali in tutti i settori dell'adempimento dei compiti statali. Queste disposizioni, insieme all'articolo 170 della Cost., contribuiscono a una «cultura della giustificazione» della legislazione sulla base di considerazioni di efficacia. Non è ancora chiaro, tuttavia, quale contenuto costituzionale autonomo spetterebbe in dettaglio a un principio costituzionale dell'efficacia delle misure statali. Se le misure statali inefficaci si rivelassero sempre sproporzionate o non conformi al principio di legalità o di uguaglianza giuridica, il valore aggiunto normativo di un principio costituzionale autonomo dell'efficacia, il cui contenuto costituzionale non va oltre il contenuto di altri principi costituzionali, sarebbe minimo e superfluo. Si pone quindi la questione di quali conseguenze concrete in materia costituzionale potrebbe avere un principio costituzionale non scritto dell'efficacia delle misure statali. È ipotizzabile, ad esempio, che un tale principio costituzionale conferisca un diritto giustiziabile all'esecuzione di verifiche di efficacia, che giustifichi l'incostituzionalità di determinate misure statali o che debba essere preso in considerazione almeno nell'interpretazione della Costituzione.
51 Diritto azionabile in giudizio alla verifica dell'efficacia. L'art. 170 Cost. non conferisce al singolo il diritto azionabile in giudizio di esigere l'esecuzione di una verifica dell'efficacia in un caso specifico (su questa questione N. 22). Se il testo costituzionale non conferisce alcun diritto azionabile in giudizio alla realizzazione di verifiche di efficacia, è difficilmente ipotizzabile che tale diritto possa derivare da un principio costituzionale relativamente astratto, dedotto in via interpretativa, che finora non è stato riconosciuto né dalla prassi né dalla dottrina prevalente. Tuttavia, anche altre disposizioni e principi della Cost. non sono giustiziabili in ogni circostanza e si realizzano attraverso canali diversi dal controllo giurisdizionale, ma rivendicano comunque la loro validità come parte del diritto costituzionale sostanziale.
52 Incostituzionalità di misure inefficaci. Se esiste un principio costituzionale dell'efficacia delle misure statali, si pone la questione se le misure statali inefficaci debbano essere considerate incostituzionali. Uhlmann/Bussmann discutono la questione sulla base di una recente sentenza del Tribunale federale (DTF 147 I 16) relativa a una tassa. Il Tribunale federale ha confermato la legittimità di una tassa di collegamento, la cui efficacia era dubbia, sottolineando che il legislatore aveva introdotto la norma solo in via sperimentale e l'aveva sottoposta a un obbligo di valutazione. Uhlmann/Bussmann giungono quindi alla conclusione che una norma giuridica è provvisoriamente proporzionata e quindi conforme alla Costituzione anche se la sua efficacia è dubbia, almeno fintantoché è soggetta all'obbligo di valutazione. Finora non si sono riscontrati casi in cui una misura che si era rivelata inefficace in una verifica di efficacia sia stata classificata come incostituzionale da un'autorità giudiziaria solo per questo motivo e quindi non sia stata applicata o almeno criticata dal punto di vista costituzionale (senza che contemporaneamente si fosse verificata, ad esempio, una violazione dei diritti fondamentali per mancato rispetto del principio di proporzionalità). Ciò non può essere dovuto solo al fatto che le leggi federali devono essere applicate anche se incostituzionali (art. 190 Cost.). Infatti, anche nei confronti delle leggi federali non sussiste alcun divieto di controllo per il Tribunale federale, mentre quest'ultimo potrebbe sanzionare un'eventuale incostituzionalità per violazione di un principio di efficacia nel caso di ordinanze federali e di decreti cantonali di attuazione. Se anche le misure inefficaci sono conformi alla Costituzione, un principio costituzionale dell'efficacia delle misure statali potrebbe comunque assumere il significato di un requisito procedurale del processo legislativo, secondo cui una base giuridica è conforme alla Costituzione solo se la sua efficacia (a seconda del contesto ex ante, ex post e/o concomitante) è verificata in misura adeguata. Di fatto, nella recente sentenza KlimaSeniorinnen Schweiz and others v. Switzerland (53600/20 del 9 aprile 2024), la Corte europea dei diritti dell'uomo ha dedotto dall'articolo 8 CEDU un vero e proprio standard di qualità per la qualità legislativa nel settore della protezione del clima, in particolare per quanto riguarda le basi quantitative dei dati come fondamento razionale della politica climatica svizzera. Tuttavia, non si tratta di un requisito derivante da un diritto fondamentale o da un'altra norma della Cost. federale. Al contrario, i tribunali svizzeri sono stati finora molto cauti nel dedurre dalla Cost. requisiti relativi alle verifiche di efficacia (e altre misure di garanzia della qualità) necessarie nel processo legislativo, che in caso di mancato rispetto potrebbero mettere in discussione la costituzionalità di un atto legislativo.
53 L'orientamento all'efficacia come metodo interpretativo. L'idea guida secondo cui le misure statali dovrebbero essere il più efficaci possibile potrebbe essere resa fruttuosa per la metodologia giuridica. Un elemento interpretativo orientato all'efficacia consisterebbe nell'interpretare una norma in modo tale da ottenere la massima efficacia possibile. Questo elemento interpretativo sarebbe strettamente correlato all'elemento teleologico. Se il metodo teleologico stabilito nel diritto svizzero è rivolto principalmente all'interno, alla ratio legis alla base della norma, l'orientamento all'efficacia significherebbe un'apertura del metodo agli effetti esterni della norma. Nel diritto internazionale e europeo è stabilito un principio corrispondente, il principio dell'effet utile (principio di efficienza), secondo il quale una norma deve essere interpretata e applicata in modo tale da raggiungere il suo obiettivo nel modo migliore e più semplice possibile. Un tale elemento interpretativo sarebbe affine anche alla teoria economica del diritto consolidata nel dibattito metodologico statunitense, secondo cui le norme giuridiche devono essere interpretate in modo tale da ottenere la massima efficienza possibile in senso economico. Nella metodologia svizzera non si è ancora affermato un elemento interpretativo della massima efficacia possibile. Tuttavia, nella sentenza DTF 140 II 384, il Tribunale federale ha parlato della «questione costituzionale dell'efficacia del diritto materiale» e ha fatto riferimento all'art. 170 Cost. per impedire che la protezione delle parti in causa fosse assunta come un valore assoluto in relazione alle garanzie procedurali di cui all'art. 6 CEDU. In tal modo ha conciliato in modo pratico le due esigenze della protezione delle parti in causa (garanzie procedurali ai sensi dell'art. 29 Cost.) e dell'efficacia del diritto materiale (verifiche di efficacia ai sensi dell'art. 170 Cost.). Dalla giurisprudenza finora emanata non risulta tuttavia ancora chiaro se l'esigenza dell'efficacia delle misure statali assuma un significato autonomo nell'interpretazione della Costituzione o se, piuttosto, come altri interessi pubblici, confluisca nella ponderazione degli interessi o, come altre disposizioni costituzionali, nella creazione di una concordanza pratica, venendo così assorbita da figure metodologiche consolidate, in particolare la proporzionalità, l'interesse pubblico e la ratio legis. Un elemento interpretativo orientato all'efficacia avrebbe, ad esempio nella concretizzazione di disposizioni costituzionali aperte, il potenziale di fungere da «porta d'accesso» per le conoscenze empiriche derivanti dalle valutazioni e dalle scienze sociali nella metodologia giuridica. Tuttavia, molte questioni metodologiche rimangono irrisolte, ad esempio per quanto riguarda il rapporto tra un elemento interpretativo orientato all'efficacia e uno teleologico, cosicché un principio costituzionale dell'efficacia delle misure statali non ha finora potuto produrre conseguenze giuridiche concrete nell'ambito dell'interpretazione.
54 Limiti della legittimazione dell'output. Le considerazioni che precedono mostrano che la valutazione dell'efficacia delle misure e dei decreti in Svizzera è lasciata in primo luogo alla discrezionalità politica. Per diversi motivi, ciò è in una certa misura intrinseco al sistema. Da un lato, le valutazioni raramente sono in grado di fornire risultati affidabili su catene di effetti sociali complesse. Anche nelle discipline delle scienze sociali, che negli ultimi decenni hanno dato priorità ai progressi metodologici per la misurazione delle relazioni causali, tali risultati di ricerca sono per lo più caratterizzati da una notevole incertezza. Nella pratica, inoltre, le valutazioni spesso non corrispondono al modello ideale di una valutazione ex post completa con standard di qualità scientifica, ma si limitano, in termini di domande e metodi, ad analisi di attuazione orientate al processo. Anche se le valutazioni potessero misurare con assoluta certezza gli effetti delle misure statali, la deduzione delle conseguenze politiche richiederebbe comunque una valutazione politica. Supponiamo che una valutazione possa dimostrare in modo affidabile che una misura statale, escludendo altri fattori, ha ridotto la disoccupazione dello 0,5%: il risultato non risponderebbe alla domanda normativa se l'effetto giustifichi i costi (finanziari e di altro tipo) associati alla misura. La Costituzione stabilisce una procedura che attribuisce la competenza di rispondere a tali questioni di valutazione a determinati organi costituzionali, in particolare all'Assemblea federale. Questi organi sono in linea di principio liberi di adottare misure puramente simboliche che sono a priori inadatte a produrre un effetto misurabile (N. 28). Il risultato della «procedura di input» democratica e basata sulla separazione dei poteri, che valuta politicamente i risultati della valutazione, pone un limite alla «legittimazione di output» dell'azione dello Stato. La «legittimazione di output» non deve relativizzare o addirittura svuotare di significato le garanzie democratiche e dello Stato di diritto. Queste ultime costituiscono esse stesse un parametro di riferimento per il raggiungimento degli obiettivi e richiedono la realizzazione dello Stato di diritto democratico.
55 Conclusione. L'articolo 170 della Cost. e diverse disposizioni sistematicamente correlate condividono l'idea guida secondo cui le misure statali devono essere il più efficaci possibile (N. 49). La questione se sia giustificato raggruppare interpretativamente questo obiettivo comune di diverse disposizioni costituzionali in un principio costituzionale autonomo dell'efficacia delle misure statali dovrebbe, a nostro avviso, essere decisa principalmente alla luce delle conseguenze concrete di questo principio costituzionale (N. 50). È indiscutibile che il principio costituzionale non conferisce alcun diritto giustiziabile all'esecuzione di verifiche di efficacia (N. 51). Inoltre, finora non sono noti casi in cui un'autorità giudiziaria abbia classificato come incostituzionale una misura che non ha prodotto alcun effetto o la cui efficacia non è stata verificata in modo adeguato solo per questo motivo (N. 52). È ipotizzabile che la tendenza all'orientamento dell'ordinamento giuridico all'efficacia possa trovare ingresso nella metodologia giuridica, nel senso di un'interpretazione delle norme volta alla massima efficacia possibile delle stesse. Uno sviluppo in questa direzione è rappresentato dal fatto che il principio dell'efffet utile del diritto europeo e internazionale è stato recepito nella giurisprudenza del Tribunale federale. Il riconoscimento di un elemento interpretativo autonomo dell'efficacia non è ancora stato completato, ma potrebbe contribuire a un'applicazione del diritto equa, realistica e legittimante (N. 53). In definitiva, la valutazione dell'efficacia delle misure e dei decreti in Svizzera rimane in primo luogo una questione di discrezionalità politica. Altrimenti, il principio di efficacia prevalerebbe sulla «legittimazione dell'input» democratica e costituzionale dell'azione dello Stato (N. 54). Sarebbe ipotizzabile definire l'efficacia come un principio costituzionale puramente programmatico, simile alle dichiarazioni narrative o agli appelli della Cost. Anche altri contenuti della Cost. federale definiti nella letteratura come «principi costituzionali» presentano una profonda normatività. Alla luce di questi sviluppi, l'efficacia pratica del diritto sostanziale nel suo complesso può essere intesa come un principio costituzionale in fase di sviluppo.
Gli autori
Carl Jauslin, MLaw, BA, è candidato LL.M. al College of Europe di Bruges e dottorando alla Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Basilea, nonché ex giurista nel settore Progetti legislativi I presso l'Ufficio federale di giustizia a Berna.
Il Dr. sc. Gabriel Gertsch è delegato dell'Ufficio federale di giustizia per il pacchetto di accordi Svizzera-UE e vicecapo della sezione Accompagnamento legislativo I, docente di diritto costituzionale federale all'Università di San Gallo e ricercatore associato al Center for Law & Economics del Politecnico federale di Zurigo.
Il parere qui espresso riflette l'opinione personale degli autori e non deve necessariamente coincidere con quella dell'Ufficio federale di giustizia. Gli autori ringraziano Bertrand Bise, Kaspar Ehrenzeller, Simone Füzesséry e Jeanne Ramseyer per i loro preziosi commenti. Carl Jauslin ringrazia inoltre Johanna Jean-Petit-Matile e Lukas Gysin per gli interessanti scambi su questo tema (normativo - un think tank giuridico).
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