-
- Art. 3 Cost.
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- Disposizioni transitorie per la revisione del diritto azionario del 19 giugno 2020
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I. Storia delle origini
1 Una volta riconosciuta la possibilità di ritirare incondizionatamente un'iniziativa popolare, è emerso che la regolamentazione giuridica non era soddisfacente sotto tutti i punti di vista. L'Assemblea federale ha accolto in varie occasioni i comitati d'iniziativa con proposte legislative indirette (un tempo dette “sostanziali”). “Per evitare di diventare una pedina nelle mani di comitati d'iniziativa mutevoli”, l'Assemblea federale ha spesso aggiunto a queste un ordine di pubblicazione condizionale, ‘secondo il quale il controprogetto indiretto doveva essere pubblicato nel Foglio federale (e quindi far scattare il periodo di referendum) non appena l'iniziativa popolare fosse stata ritirata o respinta dal popolo e dai Cantoni’. Tuttavia, in assenza della possibilità di un ritiro condizionato, vi era il rischio che il comitato d'iniziativa non ritirasse l'iniziativa a titolo precauzionale o che venisse indetto un referendum contro un controprogetto indiretto a titolo precauzionale, entrambi i casi potevano portare a situazioni insoddisfacenti.
2 La possibilità di un ritiro condizionato di un'iniziativa popolare a favore di un controprogetto indiretto da parte dell'Assemblea federale risale a un'iniziativa parlamentare del 18 dicembre 2008. Questa è stata motivata da un caso specifico di applicazione (controprogetto indiretto all'iniziativa popolare “Acqua viva”). La modifica è stata adottata il 25 settembre 2009 ed è entrata in vigore il 1° febbraio 2010.
II. Significato della disposizione
A. Aspetti generali
3 Oltre al ritiro incondizionato, già previsto dall'art. 73 LDP, l'art. 73a LDP consente anche il ritiro condizionato a favore di un controprogetto indiretto sotto forma di legge federale. Tali controproposte indirette sono ammesse nei settori in cui l'Assemblea federale è autorizzata a elaborare una legge federale sulla base del suo potere legislativo generale ai sensi dell'art. 160 cpv. 1 Cost. e il Consiglio federale è autorizzato a elaborare una legge federale sulla base del suo diritto di iniziativa ai sensi dell'art. 181 Cost.
4 Il significato politico del controprogetto indiretto combinato con il ritiro condizionato di un'iniziativa popolare non deve essere sottovalutato. Le iniziative popolari per una revisione parziale della Costituzione federale possono essere utilizzate per convincere l'Assemblea federale a elaborare o modificare una legge federale secondo determinate linee. Con il controprogetto indiretto, l'Assemblea federale può cercare soluzioni alternative a livello legislativo alle questioni affrontate dall'iniziativa popolare. In una certa misura, questa possibilità di ritiro condizionato può compensare la mancanza di un'iniziativa legislativa a livello federale.
5 La possibilità di ritiro condizionato delle iniziative popolari ha conferito maggiore forza vincolante e struttura al braccio di ferro politico tra i comitati d'iniziativa e l'Assemblea federale. Di conseguenza, l'Assemblea federale non diventa dipendente dal comitato d'iniziativa popolare e quest'ultimo non corre il rischio unilaterale che il controprogetto indiretto alla sua iniziativa popolare fallisca con il ritiro condizionato dell'iniziativa popolare. La soluzione trovata è nell'interesse di tutte le parti coinvolte.
6 L'importanza pratica del ritiro condizionato è dimostrata in modo impressionante dalle statistiche della Cancelleria federale. Secondo queste statistiche, al 1° novembre 2024 sono state ritirate in totale 108 iniziative popolari federali su 367, di cui 29 a favore di un controprogetto, 46 a favore di un controprogetto indiretto e 33 per altri motivi. Dal 2000, sono state ritirate in totale 41 iniziative popolari, di cui 10 a favore di un controprogetto, 19 a favore di un controprogetto indiretto e 12 per altri motivi.
B. Confronto giuridico
7 In generale, la situazione giuridica del diritto di revoca nei Cantoni corrisponde ampiamente a quella della Confederazione. Tuttavia, solo tre cantoni (Berna/Waadt/Zurigo) prevedono un recesso condizionato a favore di una controproposta indiretta.
III. Commento
A. Sistema
8 L'art. 73a LDP è la specificazione dell'art. 73 LDP; i requisiti dell'art. 73 LDP si applicano anche ai ritiri condizionati ai sensi dell'art. 73a cpv. 2 e 3 LDP. Di conseguenza, si rimanda al commento dell'art. 73 LDP.
B. Cpv. 1
9 Con una brevità da Eugen Huber, questo paragrafo afferma che il ritiro di un'iniziativa popolare è “di norma incondizionato”. La brevità va a scapito della precisione. Questa norma non intende descrivere come avviene di solito il ritiro di un'iniziativa popolare. Contrariamente alla sua formulazione, non si tratta di un'affermazione empirica. Piuttosto, deve essere intesa - normativamente - nel senso che il ritiro deve sempre (“di regola”) avvenire in modo incondizionato, a meno che non si applichi un'eccezione ammissibile.
10 L'unica eccezione ammessa è disciplinata nel cpv. 2.
11 Di conseguenza, al comitato d'iniziativa è vietato - come già accadeva prima dell'introduzione dell'art. 73a LDP - subordinare il ritiro dell'iniziativa popolare a una condizione diversa da quella stabilita nel cpv. 2. Questa disposizione limita le possibilità di azione. Questa disposizione limita le possibilità di azione e quindi anche l'influenza politica del comitato d'iniziativa. In particolare, però, limita anche il potenziale di abuso, rafforza la natura vincolante della dichiarazione di ritiro e l'affidabilità di questo impegno negoziale.
12 Il ritiro dovrebbe di norma essere incondizionato se l'iniziativa si trova di fronte a una controproposta diretta che sarà sicuramente sottoposta al voto obbligatorio del popolo e dei Cantoni; e anche nei casi in cui il comitato d'iniziativa è già soddisfatto delle concessioni delle autorità o non ritiene più che la sua proposta abbia reali possibilità di successo.
C. Cpv. 2
13 Ai sensi dell'art. 73a cpv. 2 LDP, l'unica condizione che può essere posta al ritiro è che il controprogetto indiretto non venga respinto in un referendum (cfr. “tuttavia” nella prima frase del cpv. 2).
1. “Controprogetto indiretto”
14 Il comitato d'iniziativa può ritirare l'iniziativa popolare a favore di un (unico) “controprogetto indiretto” (art. 73a cpv. 2 e 3, art. 75a cpv. 2 LDP). Nella versione in lingua tedesca, questo è terminologicamente distinto dal “controprogetto” (art. 139 cpv. 5 frase 3 e art. 139b cpv. 1 Cost.; art. 76 cpv. 1 frase 1, cpv. 1 lett. b, cpv. 3 frase 1 LDP) o dal “controprogetto diretto” (titolo dell'art. 76 LDP). Nelle versioni francese (contre-projet) e italiana (“contro-progetto”), tuttavia, viene utilizzato un termine standardizzato. La dottrina critica questa distinzione concettuale e utilizza spesso il termine standardizzato “controprogetto”; invece di distinguere tra controprogetti diretti e controprogetti indiretti, spesso distingue solo tra controprogetti diretti e controprogetti indiretti - anche se nemmeno questo termine è del tutto preciso.
15 I controprogetti diretti ai sensi dell'art. 139 cpv. 5 frase 3 e dell'art. 139b cpv. 1 Cost. si collocano allo stesso livello di promulgazione dell'iniziativa popolare, ossia sempre a livello federale e costituzionale. I controprogetti indiretti, invece, possono essere collocati in linea di principio a qualsiasi livello di promulgazione inferiore. Al contrario, un controprogetto indiretto ai sensi dell'art. 73a cpv. 2 e 3 LDP si colloca, come dice espressamente il testo giuridico, a livello legislativo. In quanto decisione su un atto federale, tale proposta è soggetta solo a referendum facoltativo e, in caso di referendum, è sufficiente la maggioranza del popolo (art. 141 cpv. 1 lett. a in combinato disposto con l'art. 142 cpv. 1 Cost.).
16 Secondo il messaggio, l'unico collegamento giuridico tra un controprogetto indiretto e l'iniziativa popolare riguarda il termine per la programmazione della votazione sull'iniziativa popolare o per la trattazione dell'iniziativa popolare da parte delle autorità. Il presupposto sostanziale per tale proroga del termine è che il controprogetto indiretto sia “strettamente legato all'iniziativa popolare”. (cfr. art. 97 cpv. 2 e 105 cpv. 1 LParl). Il Tribunale federale aveva già sviluppato questo principio nell'ambito della sua giurisprudenza sulle iniziative popolari cantonali. In dottrina e in giurisprudenza viene spesso inteso come una forma speciale del principio dell'unità dell'oggetto. Alla luce dell'art. 34 cpv. 2 Cost. il controprogetto indiretto deve preservare le pari opportunità. Il controprogetto indiretto è spesso identificato come tale da una corrispondente clausola vincolante o da una clausola alternativa che contiene una riserva di pubblicazione in considerazione dell'incompatibilità del controprogetto indiretto e dell'iniziativa popolare.
17 Il ritiro condizionato è quindi soggetto alla condizione sospensiva dell'entrata in vigore del controprogetto indiretto o - più precisamente - del fatto che l'entrata in vigore del controprogetto indiretto non possa più essere impedita da alcun ostacolo giuridico. Il rischio che venga indetto un referendum contro il controprogetto indiretto e che il controprogetto indiretto venga respinto in un referendum non è quindi più a carico dei soli promotori.
18 Sulla base delle sue competenze legislative, l'Assemblea federale può contrastare un'iniziativa popolare con un controprogetto indiretto sotto forma di legge federale. Ciò vale per tutte le forme di iniziativa popolare per una revisione parziale della Costituzione federale. Tuttavia, in assenza di una proposta sostanziale, secondo una parte della dottrina non è possibile contrastare un'iniziativa popolare di revisione totale della Costituzione federale con un controprogetto indiretto.
2. Tempistica del ritiro
19 Affinché sia possibile un ritiro condizionato, l'Assemblea federale deve aver adottato il controprogetto indiretto “al più tardi contemporaneamente alla votazione finale sull'iniziativa popolare”. Questo termine ha lo scopo di evitare che il ritiro condizionato sia aperto a qualsiasi condizione.
20 Se il controprogetto indiretto viene respinto dal referendum, il Consiglio federale deve sottoporre a referendum l'iniziativa popolare entro dieci mesi (art. 75a cpv. 2 LDP).
3. Forma di ritiro condizionato
21 I requisiti per il ritiro (requisito della maggioranza) di cui all'art. 73 cpv. 1 LDP si applicano anche al ritiro condizionato. Il requisito della maggioranza deve essere raggiunto singolarmente sia per il ritiro condizionato che per quello incondizionato, al fine di ritirare validamente l'iniziativa popolare. Nel caso in cui sia il ritiro condizionato che quello incondizionato ottengano la maggioranza, un quesito di ballottaggio deve decidere se il ritiro debba essere condizionato o incondizionato.
4. Procedura per il ritiro condizionato
22 L'art. 73 cpv. 2 LDP si applica anche al recesso condizionato. Un modello per la dichiarazione di ritiro si trova in appendice all'ODP. Il comitato d'iniziativa non è obbligato a utilizzarlo per la dichiarazione di recesso. In ogni caso, la dichiarazione di ritiro deve indicare che sono stati soddisfatti i requisiti per il ritiro condizionato o incondizionato.
D. Cpv. 3
23 La dichiarazione di ritiro condizionato di un'iniziativa popolare si applica non appena è stata determinata la data di entrata in vigore del controprogetto indiretto, ossia quando nessun ostacolo giuridico (referendum o voto popolare) può impedirne l'entrata in vigore. I casi in cui ciò avviene sono elencati ai punti a-c:
1. Cpv. a e cpv. b
24 La lettera a riguarda i casi in cui non si ricevono firme valide a favore di un referendum contro il controprogetto indiretto, la lettera b quelli in cui si ricevono firme valide, ma non nel numero richiesto. Se non vengono ricevute firme valide a favore di un referendum (art. 73a cpv. 3 lett. a LDP) o se il quorum costituzionale non viene raggiunto per più della metà (alcuni dei casi previsti dall'art. 73a cpv. 3 lett. b LDP), la Cancelleria federale si limita a pubblicare un avviso nella Gazzetta federale in cui si dichiara che il periodo di raccolta è scaduto e non è stato utilizzato (art. 72 cpv. 1 seconda frase LDP). D'altra parte, il ricorso legale è escluso (art. 80 cpv. 2 seconda frase LDP). Tuttavia, se il quorum viene mancato per un margine inferiore (altri casi ai sensi dell'art. 73a cpv. 3 lett. b LDP), la Cancelleria federale emette una sentenza secondo cui il referendum non si è svolto. In questo modo si apre il processo legale (art. 66 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 80 cpv. 2 LDP).
25 A differenza dell'iniziativa popolare - e come suggerito dalla lettera b - il referendum facoltativo non prevede la presentazione di un vero e proprio testo referendario (“referendum”), ma piuttosto la raccolta di firme di elettori contro una legge o un emendamento a una legge. È inoltre inappropriato fare riferimento al fallimento di “un” referendum presentato; sarebbe più corretto dire “il referendum”. Indipendentemente dal numero di “comitati referendari” o di elettori che presentano firme a favore del referendum - e per quali motivi lo fanno - le loro firme sono a favore del referendum contro il controprogetto indiretto.
26 In entrambi i casi (lett. a e b), è rilevante che il referendum non si realizzi e che quindi non vi sia più alcuna ragione legale per impedire l'entrata in vigore del controprogetto indiretto. Possono sorgere differenze in merito alla tempistica a causa della possibile contestabilità dei casi di cui alla lettera b).
2. Cpv. c
27 Nel caso della lettera c, il referendum contro la controproposta indiretta è stato indetto, ma è stato respinto dal referendum. Con la realizzazione di questo risultato, è chiaro che non ci sono più ostacoli legali alla sua entrata in vigore.
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