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CODICE DI PROCEDURA PENALE
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LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
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CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
I. Genesi della norma
1 L'art. 74 AIMP, la cui nota marginale faceva inizialmente riferimento alla "consegna di oggetti" all'estero, è entrato in vigore con la legge sull'assistenza giudiziaria il 31 dicembre 1982.
2 L'adozione di questa disposizione ha rappresentato un cambiamento significativo nel diritto svizzero, poiché a differenza dell'estradizione, per la quale esisteva una legge dalla fine del XIX secolo, la Svizzera non aveva una legge nazionale che prevedesse la consegna a uno Stato estero di oggetti sequestrati in Svizzera al di fuori di un procedimento di estradizione. Prima dell'adozione dell'AIMP, tale consegna era riservata agli Stati con i quali la Svizzera era legata da un accordo internazionale che prevedeva la consegna in prova. Il contenuto di questi accordi era spesso succinto sulle condizioni di consegna. La Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20 aprile 1959, entrata in vigore in Svizzera il 20 marzo 1967, ha rappresentato un primo passo verso la codificazione, in una certa misura, delle norme sancite dalla prassi internazionale in materia.
3 Inizialmente, l'art. 74 dell'EIMP si applicava alla consegna a uno Stato estero di qualsiasi "oggetto" che fosse "rilevante per la decisione da prendere in un caso penale". Il paragrafo 2 di questa disposizione si riferiva espressamente anche alla restituzione di "altri" oggetti o valori agli "aventi diritto". Sebbene il testo giuridico non fosse chiaro su questo punto, il Tribunale federale ha ritenuto che questa disposizione consentisse non solo la consegna delle prove (consegna probatoria) ma, in determinate circostanze, anche la consegna dei proventi del reato allo Stato straniero in vista della loro confisca o restituzione (consegna confiscatoria).
4 L'art. 74 EIMP è stato modificato nell'ambito della riforma dell'EIMP del 4 ottobre 1996, entrata in vigore il 1° febbraio 1997.
5 Nel contesto di questa revisione, il legislatore ha operato una chiara distinzione tra la remissione in prova e la remissione con confisca. Lo scopo dell'attuale art. 74 AIMP è stato quindi limitato alla consegna di "mezzi di prova" e il suo contenuto è stato chiarito. Allo stesso tempo, il contenuto dell'art. 34a AIMP, relativo alla consegna di oggetti o valori nel contesto dell'estradizione, è stato trasferito all'art. 59 AIMP dopo una serie di emendamenti. Infine, è stato adottato un nuovo articolo 74a AIMP, concepito specificamente per disciplinare la consegna confiscatoria.
II. Contenuto: punti generali
6 L'art. 74 dell'IMP disciplina ora solo la questione della consegna di prove sequestrate in Svizzera a uno Stato estero e deve essere letto in combinato disposto con :
all'art. 59 EIMP, che tratta specificamente della consegna di oggetti o valori trovati in possesso della persona da estradare (siano essi mezzi di prova o proventi del reato),
l'articolo 74a AIMP, che riguarda la consegna di oggetti o beni ai fini della loro confisca o restituzione.
l'articolo 90 dell'EIMP, che prevede la consegna di "reperti" contestualmente al fascicolo del procedimento penale, nel caso in cui il procedimento penale sia delegato all'estero.
Allo stato attuale, il sequestro o la consegna di beni a titolo di risarcimento è possibile solo alle condizioni restrittive previste dall'art. 94 e seguenti dell'AIMP (exequatur di una decisione definitiva ed esecutiva di uno Stato estero).
7 La consegna in prova è prevista anche in diversi strumenti internazionali, come l'art. 6 CEEJ (RS 0.351.12), l'art. 35 TJUS (RS 0.351.933.6), l'art. 10 TJArgentina (RS 0.351.915.4) e l'art. 9 cpv. 1 TJMessico (RS 0.351.956.3). Tuttavia, il campo di applicazione di queste disposizioni, riservato dall'art. 1 par. 1 AIMP, non va oltre quello dell'art. 74 AIMP.
8 Il concetto di "mezzi di prova" di cui all'art. 74 AIMP rimane ampio. Secondo il testo stesso della legge, può riferirsi a qualsiasi oggetto, in particolare a qualsiasi documento o valore "sequestrato come prova". Può trattarsi di titoli, documenti bancari, opere d'arte, ecc. Possono anche includere supporti contenenti registrazioni audio o video o dati informatici. A seconda della loro natura e del loro contenuto, la consegna di oggetti all'estero può quindi costituire non solo una violazione del diritto di proprietà (almeno nella forma temporanea di una violazione del possesso), ma anche una violazione della privacy o del segreto professionale (consegna di dati informatici, registrazioni audio e video o documenti segreti). L'articolo 74 dell'AIMP copre anche qualsiasi fascicolo o decisione di un'amministrazione o di un tribunale svizzero. Tuttavia, ciò non si applica alla consegna di decisioni giudiziarie emesse nell'ambito del procedimento di assistenza giudiziaria stesso, né alle memorie scritte e ai documenti prodotti dalle parti in questo contesto.
9 Gli oggetti, i beni o i documenti da consegnare devono essere collegati ai fatti perseguiti nel procedimento penale in corso nello Stato richiedente. Secondo la giurisprudenza della Corte Suprema Federale, tuttavia, non è necessario stabilire requisiti rigorosi in merito all'idoneità dell'oggetto in questione come prova, poiché la valutazione finale spetta al tribunale straniero. In particolare, i requisiti per la consegna di prove sono meno severi rispetto alla consegna di oggetti o beni a scopo di confisca o restituzione ai sensi dell'art. 74a AIMP. È quindi sufficiente che l'oggetto in questione appaia prima facie idoneo a essere utilizzato come prova. È sufficiente qualsiasi collegamento tra i fatti perseguiti all'estero e l'oggetto in questione.
10 Tuttavia, si applica il principio di proporzionalità, che deriva dall'art. 5 cpv. 2 della Costituzione svizzera e dall'art. 63 cpv. 1 dell'AIMP. A seconda dei requisiti del procedimento penale estero, una semplice copia dei documenti o dei supporti sequestrati può essere consegnata allo Stato richiedente. La consegna non è necessaria se il fatto da dimostrare è ben noto o già supportato da prove sufficienti. Tuttavia, l'autorità di esecuzione limita il suo esame alla "potenziale utilità" dei documenti consegnati. Secondo la giurisprudenza, lo Stato richiesto non deve sostituire la propria valutazione a quella del magistrato straniero, poiché in genere non dispone delle informazioni che gli consentirebbero di decidere sull'opportunità di assumere le prove in questione.
11 Prima della consegna, deve essere emesso un decreto di sequestro - o anche un decreto di sequestro provvisorio urgente ai sensi dell'art. 18 dell'AIMP - che consenta di sequestrare gli oggetti ritenuti utili all'accertamento della verità. Nel caso dell'assistenza giudiziaria, una richiesta di consegna include implicitamente una richiesta di sequestro preventivo. Tuttavia, non è vero il contrario: una richiesta di sequestro non è equivalente a una richiesta di consegna, e può essere necessaria una nuova richiesta di assistenza giudiziaria se la prima richiesta riguardava solo misure cautelari. I principi applicabili alla ricerca e all'eventuale sigillatura di documenti o oggetti il cui contenuto è coperto da segreto sono quelli del Codice di procedura penale svizzero.
12 Nella pratica, l'Ufficio federale di giustizia ha riscontrato che la consegna a fini probatori pone pochi problemi se i beni trasferiti rimangono insignificanti in termini di quantità o valore. L'articolo 33 dell'OEIMP prevede procedure speciali per gli oggetti di grande valore, in particolare l'adozione di misure di protezione specifiche e l'obbligo di assicurarli contro eventuali danni o perdite durante il trasporto.
III. Esame paragrafo per paragrafo
A. Paragrafo 1 - Conservazione delle prove fino alla fine del procedimento
13 L'articolo 74, paragrafo 1, dell'IMA prevede che le prove siano consegnate "su richiesta dell'autorità straniera competente" solo "al termine della procedura di assistenza giudiziaria". La consegna delle prove assume la forma di una decisione di chiusura ai sensi dell'art. 80d dell'AIMP, a cui l'art. 74 par. 1 dell'AIMP fa espressamente riferimento. Finché la decisione di chiusura non è definitiva ed esecutiva, i documenti, gli oggetti e i beni segreti sono conservati in Svizzera. A differenza dell'assistenza amministrativa internazionale, questa disposizione sancisce il principio della "conservazione" delle prove in Svizzera fino all'entrata in vigore della decisione definitiva. Ciò garantisce che gli aventi diritto siano stati informati in anticipo della proposta di sequestro e consegna e, se del caso, abbiano potuto far valere il loro diritto di essere ascoltati davanti ai tribunali competenti prima della sua esecuzione. Questo principio è considerato fondamentale nell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale.
14 Tuttavia, il principio della non divulgazione delle prove non è inviolabile ai sensi dell'AIMP. Negli ultimi anni, il legislatore ha già creato due eccezioni a questo principio, negli articoli 18b e 80dbis dell'AIMP. Queste disposizioni consentono, a determinate condizioni restrittive, la trasmissione "anticipata" e talvolta persino "spontanea" di determinati mezzi di prova all'estero, prima che la persona interessata abbia potuto far valere il proprio diritto di essere ascoltata. La legge stabilisce delle garanzie per queste eccezioni, in particolare un divieto temporaneo (in attesa di una sentenza sulla decisione di archiviazione) per lo Stato richiedente di utilizzare gli elementi ottenuti in questo modo come "prove". Nel frattempo è quindi possibile solo l'uso a "fini investigativi", in attesa di una sentenza in Svizzera sulla decisione di archiviazione.
15 Dal canto suo, l'art. 67a cpv. 5 AIMP consente la trasmissione spontanea a uno Stato estero, non di prove in senso stretto, ma di "informazioni" che rientrano nella sfera del segreto, allo scopo di consentire a uno Stato estero di inviare alla Svizzera una richiesta di assistenza giudiziaria. Secondo la giurisprudenza, la distinzione tra "informazioni" e "prove" viene valutata caso per caso; in particolare, l'autorità svizzera che intende comunicare "semplici informazioni" deve sforzarsi di non trasmettere "dati o documenti ufficiali che, per la loro natura, il contenuto informativo molto dettagliato o il carattere ufficiale, potrebbero essere utilizzati direttamente come prove in un procedimento straniero".
16 Anche altri atti procedurali possono comportare la trasmissione prematura di informazioni allo Stato richiedente, come l'autorizzazione concessa agli inquirenti stranieri di assistere all'esecuzione della richiesta (articolo 65a AIMP), le udienze in videoconferenza o in conferenza telefonica, le misure investigative che prevedono la partecipazione in Svizzera di inquirenti stranieri (osservazione transfrontaliera, consegna controllata, indagine discreta e squadre investigative comuni) o l'accesso al fascicolo concesso a una parte. Questi diversi atti sono consentiti dal diritto svizzero, fatte salve le precauzioni specifiche sviluppate dalla giurisprudenza.
17 Infine, la giurisprudenza non sanziona in modo assoluto l'inosservanza del principio di conservazione, ritenendo in particolare che una trasmissione vietata di informazioni o prove prima dell'entrata in vigore della decisione di archiviazione possa essere "sanata" se risulta, dopo che le parti interessate hanno potuto presentare le loro obiezioni, che le condizioni per l'assistenza reciproca erano state soddisfatte e che i documenti contestati avrebbero dovuto comunque finire nelle mani dell'autorità straniera. Se invece i tribunali competenti rifiutano l'assistenza giudiziaria, l'autorità straniera deve essere invitata dalle autorità svizzere a rimuovere immediatamente dal proprio archivio e a distruggere la documentazione oggetto del trasferimento svizzero.
B. Paragrafo 2 - Diritti di terzi
18 Il paragrafo 2 dell'art. 74 AIMP tratta dei diritti dei terzi sugli oggetti, ossia dell'acquirente in buona fede, di un'autorità o della parte lesa che ha la sua residenza abituale in Svizzera, codificando la giurisprudenza sviluppata sotto la precedente versione dell'art. 74 AIMP. Né la persona contro cui è diretto il procedimento all'estero, né le persone che hanno acquisito diritti sugli oggetti attraverso la conoscenza dei fatti oggetto di indagine all'estero sono quindi tutelate da questa disposizione, in quanto non soddisfano il requisito della buona fede. Per quanto riguarda l'acquirente in buona fede, l'art. 74 al. 2 AIMP non richiede, a differenza dell'art. 74a al. 4 let. c AIMP, che i suoi diritti siano stati acquisiti in Svizzera o che risieda in Svizzera. Secondo alcuni autori, si tratta di una lacuna involontaria che dovrebbe essere colmata richiedendo una relazione tra il terzo e la Svizzera simile a quella prevista dall'articolo 74a al. 4 let. c AIMP. La questione non è stata risolta dalla giurisprudenza.
19 In linea di principio, il diritto dello Stato richiedente alla consegna probatoria prevale sui diritti dei terzi sugli oggetti. Infatti, il legislatore ha ritenuto che il loro diritto di proprietà non sia in linea di principio realmente minacciato, poiché i mezzi di prova sono semplicemente messi a disposizione del procedimento straniero e devono poi essere restituiti alla fine del procedimento straniero. Si tratta quindi solo di una perdita temporanea del possesso. La questione della consegna confiscatoria al termine del procedimento è riservata se lo Stato richiedente ne fa richiesta. In questo caso, le condizioni di cui all'art. 74a EIMP dovranno essere esaminate dall'autorità di esecuzione svizzera, che prevede altre salvaguardie per garantire i diritti dei terzi. Ciò vale anche nel caso in cui le prove costituiscano oggetti che mettono in pericolo la sicurezza, la morale o l'ordine pubblico ai sensi dell'art. 69 cpv. 1 in fine del Codice penale svizzero, nel qual caso dovrebbe essere possibile rinunciare alla restituzione degli oggetti consegnati come prova, nonostante le pretese di terzi, poiché tali oggetti sarebbero in ogni caso passibili di confisca.
20 Per quanto riguarda lo Stato richiedente, il suddetto obbligo di restituzione deriva o da un accordo generale che lo vincola allo Stato richiesto (obbligo al quale lo Stato richiesto può rinunciare in un caso specifico), o da una riserva specifica formulata in relazione alla consegna dell'oggetto contestato. In assenza di una base giuridica che preveda la restituzione in base a un accordo internazionale tra lo Stato richiesto e lo Stato richiedente, e in assenza di una riserva in tal senso formulata al momento della consegna, lo Stato richiedente rimane libero di disporre degli oggetti in conformità alla propria legislazione.
21 Al fine di garantire la restituzione degli oggetti da parte dello Stato richiedente e quindi il rispetto dei diritti dei terzi, l'art. 74 par. 2 dell'AIMP prevede la possibilità di richiedere allo Stato richiedente la garanzia di restituire gratuitamente gli oggetti consegnati al termine della procedura. Si tratta di una condizione soggetta ad accettazione ai sensi dell'art. 80p AIMP. Per raggiungere il suo scopo, l'ottenimento della garanzia richiesta deve precedere la consegna in prova. Secondo la giurisprudenza, questi principi si applicano per analogia anche alla delega dell'azione penale. Se lo Stato richiedente non rispetta la garanzia fornita, incorre nella responsabilità internazionale. Tuttavia, l'impegno dello Stato a restituire il bene al termine del procedimento non sempre tutela sufficientemente i diritti dei terzi, soprattutto nel caso di beni culturali per i quali lo Stato richiedente può beneficiare di immunità. In linea di principio, lo Stato richiesto deve presumere che lo Stato richiedente agirà in conformità con i suoi impegni e secondo il principio di buona fede, fatti salvi alcuni limiti. In un caso riguardante la consegna in prova di tre oggetti archeologici alla Libia, il TPF ha ritenuto che, in considerazione del grave deterioramento della situazione politica in Libia, non fosse possibile ottenere garanzie sufficienti sulla restituzione degli oggetti. La Corte ha comunque autorizzato la consegna della documentazione relativa agli oggetti contestati, proponendo però che una perizia sugli oggetti venga effettuata da esperti libici in territorio svizzero e riservando un'eventuale consegna confiscatoria, ai sensi dell'art. 74a AIMP, a una fase successiva del procedimento.
22 Va notato che le possibili violazioni di altri interessi di terzi (come la privacy o il segreto commerciale, ad esempio) derivanti dalla conoscenza del contenuto dei documenti o dei supporti non sono tutelati dall'AIMP, in particolare dopo la soppressione dell'art. 10 aEIMP in occasione della revisione dell'AIMP, entrata in vigore il 1° gennaio 1997. La portata pratica di questa disposizione prima della sua abolizione era molto limitata.
C. Paragrafo 3 - Requisiti dei procedimenti penali pendenti in Svizzera
23 Secondo il cpv. 3 dell'art. 74 EIMP. 3 dell'art. 74 AIMP, la consegna probatoria all'estero di oggetti sequestrati in Svizzera può essere rinviata se gli oggetti, i documenti o i beni sono necessari per un procedimento penale in corso in Svizzera. Ciò può avvenire se il procedimento penale svizzero è già in fase avanzata o se la parte principale del reato è avvenuta in Svizzera. In questo contesto, il giudice deve tenere conto delle esigenze rispettive della sua indagine e di quella condotta all'estero, nonché della natura delle questioni controverse, ponderando gli interessi in gioco. Ad esempio, in un caso che riguardava reperti archeologici quantitativamente e culturalmente significativi, il Tribunale federale ha osservato che, in considerazione dei rischi connessi al trasporto dei reperti, poteva essere giustificato non consegnare i reperti e autorizzare invece gli investigatori stranieri a recarsi a Ginevra per esaminarli. Tuttavia, ciò non è sempre possibile, in particolare quando il numero di reperti da esaminare è elevato, poiché sarebbe troppo costoso per lo Stato estero.
24 Quando i legami tra i fatti contestati e la Svizzera sono tenui, i presunti colpevoli non risiedono in Svizzera e non sono passibili di estradizione, e la Svizzera è coinvolta solo perché gli oggetti contestati si trovano sul suo territorio, può essere opportuno che l'autorità svizzera faciliti l'avanzamento dell'indagine straniera concedendo la consegna degli oggetti sequestrati, o addirittura che deleghi l'azione penale all'estero ai sensi degli artt. 88 e segg. dell'AIMP. Se il procedimento viene delegato all'estero, l'art. 90 dell'EIMP prevede la consegna dei reperti insieme al fascicolo penale. Questa è la logica conseguenza del trasferimento di giurisdizione: Lo Stato richiedente deve consegnare allo Stato richiesto tutto ciò che può essere utile per il perseguimento dei reati delegati, per consentirgli di svolgere il proprio compito. Il concetto di "prove" ai sensi dell'articolo 90 AIMP corrisponde a quello di mezzi di prova ai sensi degli articoli 74 e 59 AIMP. L'autorità svizzera non può delegare un procedimento per consentire il trasferimento di oggetti che le condizioni degli articoli 74 e 74a AIMP non consentirebbero. Infine, le norme necessarie a tutelare i diritti dei terzi (cfr. par. 2) sono applicabili per analogia nel caso di cessione di oggetti ai sensi dell'art. 90 AIMP.
D. Paragrafo 4 - Diritti di pegno a favore delle autorità fiscali
25 Il 4° cpv. dell'art. 74 AIMP fa riferimento all'art. 60 AIMP, che disciplina i diritti di pegno a favore delle autorità fiscali in materia di estradizione. In base a questa disposizione, se gli oggetti o i valori sono consegnati senza riserva di restituzione, il diritto di pegno doganale o qualsiasi altra garanzia reale stabilita dalla legislazione doganale o fiscale svizzera non può essere fatto valere, a meno che il proprietario che ha subito un danno a causa del reato non sia egli stesso tenuto a pagare. La rinuncia a questo diritto di pegno può essere soggetta a reciprocità. In questo contesto, occorre tenere conto anche dell'art. 23 dell'AIMP, che specifica le circostanze in cui possono essere invocati i diritti di pegno a favore delle autorità fiscali, designando al contempo (cpv. 2) la Direzione generale delle dogane come autorità competente a rinunciare ai diritti di pegno ai sensi dell'art. 60 dell'AIMP.
26 L'UFG sottolinea che la questione è di scarsa importanza pratica.
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