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- Art. 5a Cost.
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CODICE DI PROCEDURA PENALE
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CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
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I. Contesto
A. Prima del 1978
1 La questione della prova dello status di elettore è sorta già con l'introduzione del diritto di referendum e di iniziativa nel XIX secolo. L'articolo 5 della Legge federale del 17 giugno 1874 sul voto del popolo su leggi e decreti federali (di seguito denominata Legge del 1874) stabiliva che per firmare una richiesta di referendum, il diritto di voto dei firmatari doveva essere "certificato dall'autorità comunale (Gemeindevorstand) del luogo in cui esercitano i loro diritti politici". Il termine per la raccolta delle firme era poi di 90 giorni dalla pubblicazione della legge o del decreto nella Gazzetta federale.
2 Nel caso delle iniziative, l'articolo 4 para. 3, che per essere valida la lista doveva "contenere, in calce, un certificato datato del presidente del comune (sindaco, sindaca) o del suo sostituto, che attesti che i firmatari [sono] idonei a votare in materia federale e che [esercitano] i loro diritti politici in questo comune. Questo certificato è rilasciato gratuitamente".
3 Il Consiglio federale si rese conto che le irregolarità negli attestati portavano all'invalidazione di un gran numero di firme e cercò di porre rimedio alla situazione emanando il Regolamento sulle richieste di voto popolare per le leggi e i decreti federali e per la revisione della Costituzione federale del 23 febbraio 1897 (di seguito denominato Regolamento del 1897). Questo regolamento chiarisce sia la legge del 1874 che quella del 1892 e ne garantisce l'applicazione uniforme. Viene chiarita la questione di chi debba certificare il diritto di voto dei firmatari. Sebbene il legislatore avesse utilizzato l'espressione "autorità comunale" nella Legge del 1874 e "presidente del comune" nella Legge del 1897, non vi era alcuna indicazione che intendesse introdurre una procedura diversa. L'articolo 2 della legge del 1897 stabilisce che "il diritto di voto dei firmatari deve essere certificato dall'autorità comunale del luogo in cui essi esercitano i loro diritti politici. Questa attestazione deve apparire in calce a ogni lista, all'incirca nella forma seguente: "Il sottoscritto, presidente (o altro titolo) del comune di ..., attesta il diritto di voto dei ... (numero) firmatari della presente lista e dichiara che essi esercitano i loro diritti politici in questo comune (data, firma, indicazione della qualifica ufficiale del funzionario che ha firmato e timbro)".
4 Quando la legge del 1892 è stata rivista nel 1963, la formulazione dell'articolo 4 è stata leggermente modificata e integrata per facilitare il compito delle autorità municipali incaricate di rilasciare il certificato richiesto dalla legge. Ancora una volta, si sottolineava che il motivo principale della cancellazione delle liste di firme era l'inadeguatezza del certificato, "che portava sempre a spiacevoli discussioni tra l'amministrazione e gli autori dell'iniziativa". Per questo motivo, le formalità già enumerate nel regolamento del 1897 (da cui dipendeva la validità dell'attestazione ufficiale delle liste) sono ora stabilite dall'art. 4 cpv. 1 lett. d della legge del 1892: "in calce alla lista, l'attestazione dell'autorità competente secondo il diritto cantonale, dalla quale risulti che i firmatari hanno diritto di voto in materia federale e che esercitano i loro diritti politici nel comune indicato nella lista. Questo certificato, rilasciato gratuitamente, deve essere datato, indicare in lettere o in cifre il numero di firme a cui si riferisce, essere firmato dal magistrato o dal funzionario che lo appone e menzionare la sua posizione ufficiale mediante un timbro o un'aggiunta".
B. Entrata in vigore della LDP nel 1978
5 I paragrafi da 1 a 3 dell'articolo 62 della LDP, entrata in vigore nel 1978, riproponevano i requisiti relativi alla prova dello status elettorale di cui all'articolo 5 della legge del 1874 e all'articolo 4 della legge del 1892. La LDP ha inoltre introdotto due novità.
6 La prima novità, sancita dall'art. 62 cpv. 4 della LDP, è la possibilità di certificare collettivamente più liste di firme "in risposta a ripetute richieste". L'articolo 19 dell'Ordinanza sui diritti politici del 24 maggio 1978 (ODP) stabilisce i dettagli della certificazione collettiva.
7 La LDP ha anche introdotto la possibilità di correggere i difetti dell'attestazione se il successo del referendum dipendeva da questo (art. 65 ODP). Era inoltre possibile eliminare tali difetti anche dopo la scadenza del termine referendario. L'art. 19 cpv. 4 dell'aODP prevedeva che se il servizio non fosse stato in grado di rilasciare l'attestato entro il termine previsto, lo avrebbe indicato nella lista, specificando la data di ricezione dell'attestato. La possibilità di correggere successivamente i difetti dell'attestato è stata abolita nel 1997.
C. Revisione del 1997
8 Nel 1996 è stata proposta una revisione parziale della legislazione federale sui diritti politici, in seguito alla constatazione che "l'uso talvolta enorme e imprevedibile che alcuni cittadini hanno fatto dei loro diritti politici" dall'inizio degli anni Novanta (in particolare per quanto riguarda le richieste di referendum e di iniziative popolari) aveva messo i Comuni e i Cantoni (soprattutto i più popolosi), ma anche le autorità federali, "in una situazione che talvolta rasentava i limiti delle loro capacità". In particolare, nel 1992, l'arretrato di richieste di referendum (erano ben nove) ha posto grossi problemi ai responsabili della raccolta delle firme, ma anche, in alcuni casi, ai cancellieri elettorali comunali, "soprattutto durante il periodo festivo di fine anno, nonostante la Cancelleria federale avesse inviato loro diverse circolari in cui li avvertiva delle difficoltà che avrebbero incontrato e suggeriva misure preventive".
9 L'esempio più eclatante è la richiesta di referendum contro il decreto federale sulla costruzione della linea ferroviaria svizzera attraverso le Alpi del 4 ottobre 1991 (NFTA): la mancanza di tempo aveva spinto i comitati referendari a chiedere ai Comuni di inviare le firme autenticate direttamente alla Cancelleria federale, cosa che centinaia di essi fecero. La Cancelleria federale ha dichiarato di essere disposta a riconoscere come valide le firme provenienti direttamente dai Comuni, a condizione che il timbro postale non fosse posteriore al 13 gennaio 1992 (data di scadenza del termine legale per il referendum). D'altra parte, riteneva che qualsiasi altra concessione non fosse compatibile con la legge. Il referendum è stato vinto per un pelo.
10 In questo contesto, è stato abrogato l'art. 65 aLDP, che imponeva all'autorità competente di rimediare a eventuali difetti del certificato se l'esito del referendum dipendeva da esso, e di eliminare tali difetti anche dopo la scadenza del termine referendario. Lo stesso vale per l'art. 19 cpv. 4 aODP. In cambio di queste abrogazioni, ai comitati referendari sono stati concessi dieci giorni in più per raccogliere le firme e farle certificare. La scadenza del referendum è stata estesa da 90 a 100 giorni. L'art. 59 aLDP stabilisce espressamente che "nel caso di referendum popolari, il termine referendario comprende la redazione dei certificati di elettorato". Queste modifiche sono entrate in vigore il 1° aprile 1997.
11 Questa soluzione è stata preferita a diverse proposte che prevedevano l'obbligo per le autorità di raccogliere i certificati di status elettorale dai firmatari; dato il ritmo con cui vengono esercitati i diritti popolari, una norma del genere avrebbe avuto l'effetto di sovraccaricare e paralizzare il servizio interessato, che era povero di personale, senza contare i problemi posti dall'introduzione di controlli e ricorsi, dato che gli errori erano inevitabili data la mole di documenti da trattare.
Nel 1960, il Consiglio federale si era già espresso contro la possibilità che le autorità federali fossero obbligate a restituire gli elenchi con certificati difettosi agli autori dell'iniziativa o alle autorità comunali; aveva già ricordato che spettava agli autori dell'iniziativa garantire che i certificati fossero sufficienti, tanto più che le autorità comunali restituivano gli elenchi al comitato dell'iniziativa, che a sua volta li restituiva alla Cancelleria federale.
12 Nel 2005, il Tribunale federale ha avuto modo di chiarire che dall'art. 62 cpv. 1 LDP derivava che, nel caso di iniziative popolari, la prova dello status di elettore doveva essere ottenuta dai promotori presso le autorità competenti prima della scadenza del termine per la raccolta delle firme e che non vi era più alcuna possibilità di controllo a posteriori.
La Cancelleria federale aveva respinto la richiesta di un membro del comitato d'iniziativa che chiedeva di garantire che nessuna firma fosse dichiarata nulla a causa di carenze nella prova dello status di elettore e di assumersi la responsabilità di correggere tali carenze. Il membro del comitato ha quindi presentato ricorso al Tribunale federale contro la decisione della Cancelleria federale. Egli ha sostenuto che molti Comuni avevano rispedito certificati difettosi e che il comitato d'iniziativa non disponeva delle risorse finanziarie e di personale per riparare tali difetti. I giudici federali hanno sottolineato che la possibilità di fornire la prova dello status di elettore a posteriori, prevista dall'art. 65 aLDP nella versione del 17 dicembre 1976, era stata abrogata nel 1997; l'art. 62 cpv. 1 aLDP (in combinato disposto con l'art. 71 cpv. 1 e l'art. 72 cpv. 2 let. La Cancelleria federale non poteva rilasciare o correggere a posteriori i certificati difettosi; il termine per la raccolta delle firme riguardava chiaramente sia l'effettiva raccolta delle firme sia il processo di ottenimento dei certificati di registrazione degli elettori; i comitati d'iniziativa dovevano tenerne conto nella raccolta delle firme.
D. Revisione del 2015
13 La formulazione del cpv. 1 dell'articolo 62 LDP è stata modificata nella revisione del 24 settembre 2014, entrata in vigore il 1° novembre 2015. La versione iniziale prevedeva che le liste di firme dovessero essere inviate "con sufficiente anticipo" rispetto alla scadenza del termine referendario, mentre secondo la versione attuale le liste di firme devono essere inviate "secondo le necessità, ma in ogni caso con sufficiente anticipo".
14 La raccolta dei certificati dello status di elettore quando richiesto evita in larga misura il rischio di non rispettare la scadenza per la consegna delle firme certificate e ha anche il vantaggio di ridurre il carico di lavoro delle autorità competenti.
15 Questo cambiamento è stato indotto dal fatto che nel 2012 i diritti popolari sono stati esercitati con particolare frequenza: sono state presentate 50 petizioni popolari (richieste di referendum e iniziative). Mai prima d'ora la Cancelleria federale aveva dovuto registrare un numero così elevato di richieste popolari non accolte: tre richieste di referendum contro gli accordi fiscali conclusi con Germania, Regno Unito e Austria e un'iniziativa popolare. La decisione di respingere la richiesta di referendum contro l'accordo di cooperazione fiscale con il Regno Unito è stata impugnata davanti al Tribunale federale. Nella sentenza del 5 giugno 2013, il Tribunale federale ha confermato la decisione di non procedere con il referendum e ha ritenuto che fosse responsabilità dei firmatari della richiesta di referendum garantire che il loro status elettorale fosse certificato in tempo utile (cfr. N 49 di seguito).
16 In questo contesto, il 19 ottobre 2012 la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale (CIP-N) ha presentato una mozione (mozione 12.3975). Essa incaricava il Consiglio federale di presentare al Parlamento un progetto di modifica della Legge federale sui diritti politici che prevedesse scadenze diverse per la presentazione delle firme per i referendum e le iniziative popolari da parte dei comitati referendari e dei comitati d'iniziativa, da un lato, e per la certificazione di tali firme, dall'altro. Il Consiglio nazionale ha approvato la mozione, mentre il Consiglio degli Stati l'ha respinta perché voleva attendere il messaggio del Consiglio federale.
17 Tra l'8 marzo e il 30 giugno 2013, il Consiglio federale ha posto in consultazione una proposta di modifica dell'art. 62 cpv. 2 della LDP, secondo cui il servizio deve restituire entro il 95° giorno dalla scadenza del referendum tutte le liste inviategli prima dell'81° giorno. Si proponeva inoltre di aggiungere un secondo cpv. all'art. 70 della LDP, in base al quale il Dipartimento avrebbe dovuto restituire tutte le liste di firme a sostegno di un'iniziativa popolare presentate prima del primo giorno del 14° mese, ai fini della certificazione dell'eleggibilità degli elettori, prima del primo giorno del 17° mese del termine per la raccolta delle firme.
18 Questa proposta si basava sull'idea che, in questo modo, la maggior parte delle firme potesse essere presentata per la certificazione della qualità elettorale prima che fossero trascorsi i primi quattro quinti della scadenza e che si potesse evitare il sovraccarico di lavoro dei Comuni in caso di proliferazione di referendum e iniziative o nei giorni festivi, aumentando automaticamente le possibilità che le firme presentate all'ultimo minuto venissero comunque prese in considerazione per la certificazione. I comitati responsabili di un'iniziativa o di un referendum, in particolare, avrebbero beneficiato di una maggiore sicurezza nella pianificazione del loro impegno. Tuttavia, questa proposta è stata accolta in modo contrastante durante la procedura di consultazione: mentre la proposta di regolamento si spingeva troppo in là per i Cantoni, le città e i Comuni, alcuni utenti l'hanno criticata come troppo timida.
19 Di conseguenza, nel novembre 2013 il Consiglio federale ha abbandonato la proposta di modifica. Ha invece optato per un approccio globale all'organizzazione e alle procedure di informazione, basato sull'intenzione originaria del legislatore, che richiedeva sia che le firme venissero presentate per la certificazione con sufficiente anticipo rispetto alla scadenza, sia che le firme certificate venissero restituite al mittente senza ritardi (art. 62 cpv. 2 e 70 LDP).
20 In ultima analisi, il legislatore si è deliberatamente astenuto dal fissare un termine preciso per il rilascio dei certificati di elettorato. Tuttavia, ha stabilito che le liste di firme autenticate devono essere restituite ai mittenti senza indugio. In questo modo ha tenuto conto del fatto che il numero di firme da certificare può variare notevolmente da un dipartimento all'altro. Molti anni di esperienza hanno dimostrato che una persona esperta può rilasciare da 350 a 400 certificati al giorno. La nuova versione dell'art. 62 cpv. 1 della LDP riprende anche quanto esplicitamente confermato dal Tribunale federale nella sentenza del 5 giugno 2013 (cfr. sopra N 15 e sotto N 49).
21 Sempre nel 2015, in risposta a una forte richiesta espressa durante la procedura di consultazione, la Cancelleria federale, in collaborazione con la Conferenza svizzera dei cancellieri di Stato, ha redatto una lista di controllo per le autorità responsabili dei registri elettorali. Ha inoltre rielaborato le direttive per gli autori dei referendum federali e delle iniziative popolari per renderle più comprensibili. L'obiettivo di questo vademecum è incoraggiare i comitati responsabili delle petizioni popolari a essere diligenti e a ridurre i picchi di attività con cui le autorità competenti devono confrontarsi, oltre a chiarire la gestione delle prove.
II. Importanza della disposizione
A. Aspetti generali
22 L'art. 62 della LDP, intitolato "Attestazione dello status di elettore", ha quattro commi fin dalla sua nascita. I paragrafi 2, 3 e 4 dell'art. 62 della LDP contengono ancora la formulazione originale.
23 L'art. 62 LDP si trova nel Titolo 4 della LDP, che tratta dei referendum. Tuttavia, si applica anche alle iniziative popolari, in riferimento all'art. 70 della LDP. Analogamente, l'art. 26 ODP sulle iniziative popolari fa riferimento anche agli artt. 19 e 20 ODP (nel capitolo sui referendum).
24 L'art. 62 della LDP stabilisce le procedure per la certificazione dello status di elettore. La certificazione delle firme sulle liste avviene dopo la raccolta delle firme (art. 61 LDP) e prima della decisione finale (artt. 66 e 67b LDP per i referendum e art. 72 LDP per le iniziative).
25 La Confederazione delega ai Cantoni il compito di certificare lo status elettorale dei firmatari delle richieste di referendum federale e di iniziativa popolare. Nella maggior parte dei Cantoni, i Comuni sono responsabili di questa certificazione.
26 Le disposizioni sulla registrazione degli elettori si applicano sia alle iniziative costituzionali federali che richiedono una revisione totale (art. 138 Cost.) sia a quelle che richiedono una revisione parziale (art. 139 Cost.). Si applicano anche a tutti i tipi di richieste di referendum elencati nell'art. 141 della Costituzione (referendum su leggi federali, leggi federali dichiarate urgenti e valide per più di un anno, decreti federali nella misura in cui la Costituzione o la legge lo prevedano e alcuni trattati internazionali).
27 La portata dell'art. 62 della LDP è considerevole, poiché la concessione della certificazione delle firme è una condizione procedurale per il successo di una richiesta di referendum o di un'iniziativa. Per stabilire se una richiesta di referendum o un'iniziativa è andata a buon fine, la Cancelleria federale verifica in particolare che il certificato di elettorato sia stato presentato in forma corretta (art. 21 ODP). L'esito positivo è una condizione per essere sottoposti al voto popolare.
28 L'articolo 62 della LDP, in quanto norma che disciplina i diritti politici, gode della protezione offerta dalla garanzia dei diritti politici (art. 34 cpv. 1 della Costituzione federale). La credibilità dei diritti politici dipende dalle modalità di elaborazione dei certificati di eleggibilità degli elettori. Si tratta di un requisito procedurale fondamentale per l'esercizio e la garanzia dei diritti politici in Svizzera. Ciò lo rende un problema per il funzionamento della democrazia diretta.
La certificazione degli elettori, nella misura in cui garantisce che solo i membri dell'elettorato firmino le iniziative o le richieste di referendum (e che le firmino una sola volta), è anche protetta dall'art. 34 cpv. 2 della Costituzione, che include il diritto di conoscere l'esatta composizione dell'elettorato (chi ha firmato la richiesta di referendum o di iniziativa). Si tratta di una condizione fondamentale per garantire un risultato di voto che rifletta la volontà libera e non distorta degli elettori. Crea fiducia e quindi serve a garantire l'accettazione del risultato del voto.
29 Un ricorso relativo al diritto di voto (Stimmrechtsbeschwerde) può essere presentato al governo cantonale per violazione dell'art. 62 della LDP (art. 77 cpv. 1 lett. a LDP). Il ricorso deve essere presentato entro 3 giorni dalla conoscenza dei motivi del ricorso, ma non oltre il 3° giorno dalla pubblicazione dei risultati nella Gazzetta ufficiale cantonale (art. 77 cpv. 2 LDP). La decisione del governo cantonale può essere impugnata davanti al Tribunale federale (art. 80 cpv. 1 LDP e art. 82 lett. c LTF).
Il ricorso al Tribunale federale contro la decisione della Cancelleria federale in merito al mancato completamento di un'iniziativa o di un referendum può essere presentato anche in relazione all'attestazione dei votanti (art. 80 cpv. 2 LDP e art. 82 let. c LTF). Pertanto, se la Cancelleria federale dichiara fallita un'iniziativa popolare o un referendum a causa di un numero insufficiente di firme valide, il comitato organizzatore può presentare ricorso al Tribunale federale. Il comitato organizzatore può lamentarsi del fatto che le liste di firme accompagnate dal certificato elettorale sono state restituite troppo tardi o che l'invalidità di alcune firme non è stata chiaramente indicata.
30 Da un punto di vista penale, l'autorità responsabile della certificazione delle firme agisce in veste ufficiale ed è soggetta al reato qualificato di cui all'art. 282 cap. 2 StGB, in base al quale chiunque agisca in qualità di ufficiale è soggetto al reato di cui all'art. 282 cap. 2 StGB. 2 StGB, in base al quale chiunque falsifichi il numero di firme raccolte a sostegno di una richiesta di referendum o di iniziativa, in particolare aggiungendo, alterando, cancellando o cancellando firme o contando le firme in modo errato, sarà punito con una pena detentiva fino a tre anni o una multa di almeno 30 giorni. Il rifiuto di autenticare le firme e l'uso deliberato di una lista di firme non valide sono punibili anche ai sensi dell'art. 282 cpv. 1 III del Codice penale svizzero. Il risultato della raccolta delle firme deve essere stato alterato e deve aver influenzato l'esito dell'iniziativa o del referendum. Poiché la frode elettorale è un reato intenzionale, i semplici errori di calcolo nel conteggio delle firme non costituiscono un reato.
31 La raccolta delle firme per via elettronica (e-collecting) è stata discussa in diverse occasioni, ma non è consentita. In questi casi, anche la certificazione dell'eleggibilità degli elettori dovrebbe essere effettuata per via elettronica. Il requisito fondamentale è la gestione elettronica del registro elettorale.
B. Diritto cantonale comparato
32 Il concetto di certificazione dello status di elettore è presente in tutte le legislazioni cantonali. I Cantoni hanno emanato disposizioni simili all'articolo 62 della LDP, anche se con alcune caratteristiche specifiche. La titolarità dei diritti politici in ambito cantonale e comunale può differire da quella in ambito federale. I Cantoni distinguono inoltre tra iniziative cantonali e richieste di referendum e quelle di portata comunale.
33 Tutti i Cantoni hanno delegato ai Comuni il compito di certificare le firme relative ai diritti popolari cantonali, ad eccezione del Cantone di Appenzello Interno (dove la Cancelleria dello Stato è in linea di principio responsabile di fornire i certificati di status di elettore) e del Cantone di Ginevra (che delega questa responsabilità al Servizio elettorale cantonale). Nei Cantoni che hanno delegato il controllo delle firme ai Comuni, l'autorità comunale competente è designata con termini diversi (cfr. N 52).
34 Come a livello federale, la certificazione è gratuita.
35 Il motivo per cui una firma viene dichiarata non valida deve essere indicato.
36 Nella maggior parte dei Cantoni, la certificazione deve essere effettuata prima della scadenza del termine per la raccolta delle firme. Alcuni cantoni, come Soletta, Berna e il Vallese, stabiliscono espressamente un periodo durante il quale l'autorità competente deve certificare le firme. In altri cantoni, si stabilisce che le firme devono essere restituite il più rapidamente possibile o immediatamente.
37 In alcuni cantoni (soprattutto quelli francofoni), tuttavia, la certificazione può essere effettuata dopo la scadenza del periodo di referendum o di raccolta. Nel Canton Vaud, ad esempio, le liste di firme attestate devono essere restituite dal Comune ai mittenti entro due settimane dal termine di presentazione; entro tre settimane dal termine di presentazione, gli autori della richiesta di referendum o di iniziativa devono presentare tutte le liste di firme al dipartimento. Nel Cantone di Friburgo, i Comuni hanno 20 giorni di tempo dopo la presentazione per controllare le liste di firme per un'iniziativa e 5 giorni per una richiesta di referendum e restituirle alla Cancelleria cantonale.
Nel Cantone di Berna, le liste devono essere inviate al dipartimento competente per la certificazione entro tre mesi dalla pubblicazione dell'oggetto del referendum; le liste devono essere restituite ai mittenti con la certificazione entro tre settimane dalla data di ricezione.
Nel Cantone di Neuchâtel, è specificato che se la certificazione delle firme non può essere effettuata prima della data di presentazione dell'iniziativa, l'autorità comunale certifica la presentazione delle liste e il numero provvisorio di firme.
38 Molti Cantoni, come Vaud, Neuchâtel, Vallese, Soletta, Argovia, Sciaffusa, San Gallo, Basilea Campagna e Grigioni, incaricano l'autorità responsabile della certificazione delle firme o la cancelleria cantonale di rimediare a eventuali carenze nella certificazione a determinate condizioni, in linea di principio se il successo dell'iniziativa dipende da questo. Questa possibilità non esiste più a livello federale.
39 Molti Cantoni prevedono la possibilità di rilasciare un attestato collettivo.
40 In alcuni cantoni, come Soletta e Friburgo, è espressamente prevista la possibilità di presentare ricorso al Tribunale amministrativo o al Tribunale cantonale contro il rifiuto di rilasciare un certificato.
41 Nel Cantone di San Gallo è in corso un progetto legislativo per creare la base giuridica necessaria alla raccolta delle firme elettroniche per le iniziative e i referendum cantonali (E-Collecting). Sia l'implementazione tecnica che il progetto legislativo dovrebbero essere completati entro l'inizio del 2025. I test pilota di E-Collecting potrebbero quindi iniziare nella prima metà del 2025. Nel giugno 2023, la Cancelleria di Stato del Cantone di San Gallo ha pubblicato un bando di gara per l'implementazione tecnica della piattaforma e-Collecting. Su questa piattaforma, in futuro i cittadini del Cantone di San Gallo potranno sostenere la raccolta di firme apponendo una firma elettronica. La firma verificherà automaticamente se la persona che firma ha effettivamente diritto di voto e se ha già sostenuto l'iniziativa o il referendum in questione. L'eleggibilità degli elettori sarà quindi certificata anche elettronicamente.
III. Commenti
A. Cpv. 1: compiti degli autori della richiesta di referendum o dell'iniziativa
42 Il cpv. 1 dell'art. 62 della LDP è una disposizione esplicativa che descrive quando (cpv. 2) e a chi (cpv. 3) devono essere inviate le liste di firme (cpv. 1). Questo paragrafo è rivolto agli autori della richiesta o dell'iniziativa referendaria, che sono responsabili del rispetto di queste norme. Spetta a loro inviare le liste di firme come e quando richiesto, e almeno con sufficiente anticipo rispetto alla scadenza del termine referendario.
1. "Liste di firme
43 L'oggetto del certificato è la lista delle firme. Il contenuto della lista delle firme è specificato nell'art. 60 LDP per i referendum e nell'art. 68 LDP per le iniziative.
44 Qualsiasi cittadino (non solo il comitato) può inviare liste di firme all'amministrazione comunale per la certificazione.
45 Le liste di firme da certificare devono essere inviate per posta o consegnate a mano all'autorità cantonale competente.
2. Scadenze "se e quando necessario, ma in ogni caso con sufficiente anticipo rispetto alla scadenza del termine referendario".
46 L'art. 62 cpv. 1 della LDP stabilisce che le liste di firme devono essere inviate "secondo le necessità, ma in ogni caso con sufficiente anticipo rispetto alla scadenza del termine referendario".
Lo scopo della scadenza dell'art. 62 cpv. 1 LDP è quello di incoraggiare l'invio delle liste di firme per la certificazione dello status di elettore con largo anticipo rispetto alla scadenza, al fine di evitare l'eccessivo carico di lavoro dei Comuni in caso di proliferazione di referendum e iniziative. In questo modo, i comitati referendari e di iniziativa hanno una maggiore certezza di pianificazione.
47 L'art. 62 cpv. 1 aLDP, nella sua versione iniziale in vigore fino al 1° novembre 2015, prevedeva che le liste di firme dovessero essere inviate "con sufficiente anticipo" rispetto alla scadenza del termine. Il Dispaccio del 1975 stabiliva già che le liste o le schede delle firme non dovevano essere sottoposte all'attestazione troppo presto prima della scadenza del termine referendario; si doveva tenere conto del tempo materialmente necessario all'autorità per svolgere il proprio lavoro. Era già specificato che era vantaggioso presentare le liste in invii successivi all'autorità competente.
48 Nel 2015 il legislatore ha aggiunto l'espressione "come e quando richiesto". Si tratta di un'ingiunzione organizzativa. Una delle ragioni di questa aggiunta era che nel 2012 la Cancelleria federale aveva dichiarato che la richiesta di referendum contro l'accordo di cooperazione fiscale con il Regno Unito non aveva avuto successo per mancanza di firme sufficienti. Le liste di firme erano state presentate all'ufficio cantonale responsabile della certificazione il 97° giorno della scadenza. L'ufficio cantonale aveva adottato misure speciali per redigere rapidamente i certificati elettorali, in quanto il suo personale aveva lavorato per due giorni dalle 7 alle 22. Il compito era stato completato il 99° giorno della scadenza. Il compito è stato completato il 99° giorno della scadenza. Il servizio cantonale aveva poi erroneamente rispedito le liste di firme per posta B e i certificati erano arrivati dopo la scadenza del termine referendario.
49 Il 5 giugno 2013 il Tribunale federale ha respinto i ricorsi presentati contro questa decisione dalla Cancelleria federale. Ha ritenuto che gli articoli 59a e 62 par. 1 e 2 aLDP, il legislatore aveva inteso rendere gli autori della richiesta di referendum responsabili della presentazione delle firme con la prova dell'eleggibilità degli elettori in tempo utile; spettava a loro organizzare la raccolta delle firme e poi la loro trasmissione al servizio incaricato di certificarne la validità, in modo da poterle raccogliere in tempo utile e poi presentarle alla Cancelleria federale entro il termine di 100 giorni; Spettava inoltre agli autori concordare con il servizio, se necessario, che le firme certificate sarebbero state tenute a loro disposizione anziché rispedite per posta; la loro organizzazione e pianificazione doveva prevedere eventuali ritardi e imprevisti che si sarebbero potuti verificare nel controllo e nell'inoltro delle firme; erano riservate solo situazioni straordinarie come scioperi, catastrofi naturali o comportamenti dolosi da parte delle autorità di controllo.
L'Alta Corte ha ritenuto che la presentazione di un gran numero di firme il 97° giorno del termine non garantisse che tali firme potessero ancora essere restituite prima della scadenza del termine; i ricorrenti erano quindi venuti meno all'obbligo di presentarle "con sufficiente anticipo" ai sensi dell'art. 62 cpv. 1 LDP. In tali circostanze, il fatto che fossero state inviate per errore in posta B non era decisivo e sembrava essere un incidente di cui gli organizzatori del referendum avrebbero dovuto tenere conto; inoltre, non era certo che l'invio in posta A avrebbe consentito di rispettare la scadenza.
50 La proposta del Consiglio federale di richiedere che le liste di firme per le richieste di referendum siano presentate entro l'81° giorno e che il dipartimento competente restituisca le liste entro il 95° giorno dalla scadenza (nel caso dell'iniziativa, il dipartimento deve restituire le liste entro il 1° giorno del 17° mese) non è stata adottata (cfr. sopra, paragrafi 17-19).
3. L'autorità competente
51 Lo status di elettore dei firmatari dell'iniziativa e del referendum deve essere verificato e formalmente certificato dall'autorità competente ai sensi della legge cantonale.
52 La maggior parte dei Cantoni non specifica nella propria legislazione quale sia l'autorità competente a certificare le firme relative a questioni federali. Non distinguono tra la certificazione delle firme da rilasciare per i diritti politici federali ai sensi dell'art. 62 LDP e la certificazione da fornire per le iniziative cantonali e le richieste di referendum. Spesso, una disposizione di legge cantonale stabilisce che il diritto cantonale si applica all'esercizio dei diritti di iniziativa e di referendum in materia federale nella misura in cui non è disciplinato dal diritto federale.
Solo due cantoni, Vallese e Nidvaldo, hanno emanato una legge cantonale che attua la legge federale sui diritti politici. Il Cantone di Ginevra, invece, distingue espressamente tra l'autorità competente per i diritti politici federali, ai sensi degli articoli 62 e 70 della LDP, e l'autorità competente per le iniziative cantonali e le richieste di referendum: nel primo caso si tratta del Comune, nel secondo del Service cantonal des votations et élections.
53 Tutti i Cantoni hanno delegato ai Comuni il compito di certificare le firme in relazione ai diritti popolari federali, ad eccezione del Cantone di Appenzello Interno (la cui Cancelleria di Stato è in linea di principio responsabile della prova dello status di elettore). Il Cantone di Ginevra prevede che il Comune sia responsabile della certificazione delle firme ai sensi dell'art. 84A cpv. 2 LEDP/GE; tuttavia, i Comuni hanno la possibilità di delegare la verifica delle firme al Service cantonal des votations et élections, fatturando il servizio: tutti i Comuni ginevrini si sono avvalsi di questa possibilità, ad eccezione di Laconnex e Chancy.
54 Nei Cantoni che hanno delegato il controllo delle firme ai Comuni, l'autorità comunale competente è designata con vari termini: o l'ufficiale delle liste elettorali (come nei cantoni di Friburgo, Argovia, Berna, Grigioni, Lucerna, San Gallo, Sciaffusa, Zurigo), o l'amministrazione comunale (come nei cantoni di Appenzello Esterno, Basilea Campagna, Basilea Città, Glarona, Nidvaldo, Uri, Ticino, Soletta, Zugo, Turgovia, Svitto, Obvaldo, Giura), o l'esecutivo comunale (Vaud, Neuchâtel, Vallese).
55 Il numero di petizioni popolari è aumentato notevolmente negli ultimi anni. Spesso le firme vengono raccolte contemporaneamente per diverse iniziative e referendum a livello federale, cantonale e comunale. Di conseguenza, i Comuni svizzeri sono sottoposti a una forte pressione. Di fronte a richieste sempre più frequenti di prova dello status di elettore, si trovano spesso sotto pressione all'avvicinarsi della scadenza per la raccolta delle firme.
B. Cpv. 2: i compiti dell'autorità
56 Il cpv. 2 dell'art. 62 LDP spiega come deve procedere l'autorità competente. Si rivolge alle autorità competenti di diritto cantonale. In primo luogo, esse devono certificare che i firmatari sono elettori federali nel comune designato in ciascuna lista di firme (punto 1); in secondo luogo, devono restituire le liste ai mittenti senza indugio (punto 2).
1. "Elettori federali nel comune designato
57 Il ruolo dell'ufficio di spoglio è quello di certificare tempestivamente che i firmatari sono elettori federali nel comune designato in ciascuna lista di firme. In altre parole, il servizio deve verificare che la persona che ha firmato un'iniziativa popolare o una richiesta di referendum sia effettivamente iscritta nel registro elettorale del comune che compare nella lista. Tutte le persone fisiche di nazionalità svizzera che hanno compiuto 18 anni e che non sono sotto tutela generale a causa di un'incapacità permanente di discernimento o che non sono rappresentate da un procuratore per motivi di incapacità sono eleggibili in materia federale (art. 136 cpv. 1 Cost. cum art. 2 LDP).
58 Gli elettori in materia federale sono iscritti nel registro elettorale del loro domicilio politico (art. 4 LDP). La fissazione di un luogo di iscrizione garantisce che una persona non possa firmare contemporaneamente una richiesta di referendum o di iniziativa in luoghi diversi.
59 Anche i cittadini svizzeri all'estero possono firmare un'iniziativa popolare o un referendum. Per farlo, devono inserire il loro indirizzo all'estero nella colonna dell'indirizzo, specificando il codice postale, il nome del Comune e del Paese con i dati del Comune politico a cui sono legati in Svizzera. Poiché l'indirizzo indicato è all'estero, il responsabile del registro elettorale cercherà di riflesso il firmatario nel registro degli elettori istituito all'estero. A seconda del Cantone, questo registro può essere gestito dai Comuni o centralizzato dall'amministrazione cantonale. Se il firmatario non è presente nell'elenco, la sua firma è considerata non valida.
60 La data di riferimento per la certificazione dello status elettorale è quella in cui l'elenco delle firme è pervenuto al dipartimento competente. La certificazione è concessa se il firmatario è iscritto nel registro elettorale il giorno in cui la lista delle firme viene presentata per la certificazione (art. 19 cpv. 1 ODP). Per questo motivo è importante che il dipartimento competente indichi la data di ricezione su ogni lista.
2. Restituzione delle liste "senza indugio
61 L'autorità competente è tenuta a restituire le liste ai mittenti senza indugio, in quanto la scadenza referendaria deve essere rispettata. Si tratta di un'ingiunzione. Si è deciso di non introdurre una scadenza specifica.
62 La Cancelleria federale raccomanda di elaborare le liste di firme man mano che arrivano. È nell'interesse dei Comuni procedere in questo modo, poiché più si avvicina la scadenza per la presentazione dell'iniziativa o del referendum, più rapidamente devono essere restituite le liste certificate.
63 Secondo le raccomandazioni della Cancelleria federale, i Comuni avrebbero dovuto restituire i certificati di elettorato ai mittenti al più tardi tre giorni prima della scadenza del termine per la raccolta delle firme. Se il comitato non raccoglie le liste, queste devono essere inviate in posta A. La posta B deve essere inviata non più tardi di dieci giorni prima della scadenza del termine per la raccolta delle firme. Tuttavia, se possibile, è preferibile inviare le liste prima. A meno di 3 giorni dalla scadenza, è più prudente consegnare i certificati a mano.
64 La Cancelleria federale dichiarerà nulle le firme la cui attestazione sia stata inviata via fax al Comitato.
C. Paragrafo 3: contenuto del certificato
65 Il cpv. 3 dell'art. 62 della LDP contiene una descrizione del contenuto del certificato. Il certificato deve indicare :
il numero di firme attestate: il dipartimento deve indicare in parole o in cifre su ogni lista o nel certificato collettivo il numero di firme valide e il numero di firme non valide (art. 19 cpv. 3 ODP);
la data ;
la firma autografa del funzionario responsabile del registro elettorale;
il sigillo ufficiale dell'ufficio; la persona autorizzata a rilasciare l'attestato deve indicare adeguatamente la sua veste ufficiale (apponendo un timbro dell'ufficio o una semplice indicazione aggiunta a mano).
66 L'attestato è la decisione ufficiale che stabilisce il numero di firme valide per lista. Deve pertanto recare il sigillo ufficiale, la data della decisione e la firma autografa del funzionario responsabile del registro elettorale. Si tratta di una decisione ai sensi dell'articolo 5 della Legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968.
67 La decisione di certificare o non certificare può essere impugnata presso il Governo cantonale (art. 77 cpv. 1 lett. a LDP) e successivamente presso il Tribunale federale (art. 80 cpv. 1 LDP, art. 82 lett. c LTF). Se l'autorità rifiuta di rilasciare un certificato, deve motivare il suo rifiuto. La motivazione non deve essere eccessivamente formale.
68 A titolo precauzionale, le autorità competenti possono tenere un registro elettorale di ogni certificato restituito per i vari referendum e iniziative in corso, fino alla pubblicazione dell'esito dei referendum e delle iniziative nella Gazzetta federale. I documenti come gli estratti stampati del registro elettorale o i file informatici simili devono essere conservati sotto chiave e distrutti una volta che l'iniziativa o il referendum si sono conclusi con successo.
69 In caso di fusione di comuni, le autorità competenti devono prestare particolare attenzione affinché nessuno firmi più volte la stessa iniziativa o lo stesso referendum. Ciascuno dei Comuni interessati deve gestire un elenco di elettori su cui vengono cancellati i nomi dei firmatari. Questi elenchi possono essere confrontati dopo la fusione.
70 Il certificato elettorale è gratuito. Non possono essere addebitate spese postali o tasse.
71 Il servizio tutela la segretezza del voto (art. 19 cpv. 6 ODP). La prova dello status di elettore è protetta dalla segretezza. Una volta presentate, le liste non possono essere consultate (art. 64 cpv. 2 LDP). Anche i comitati d'iniziativa e referendari sono tenuti alla segretezza.
D. Paragrafo 4: attestazione collettiva
72 Se vengono elaborate più liste contemporaneamente, il funzionario responsabile del registro elettorale può, per risparmiare tempo, rilasciare un'attestazione collettiva. Questa possibilità è stata introdotta nel 1978 con l'entrata in vigore della LDP.
73 Ai sensi dell'art. 19 cpv. 5 ODP, la Cancelleria federale ha elaborato istruzioni per il rilascio di certificati collettivi ai sensi dell'art. 62 cpv. 4 LDP. Nel giugno 2015, la Cancelleria federale ha pubblicato un opuscolo intitolato "Attestazione dello status di elettore", in cui illustra nel dettaglio la procedura da seguire per il rilascio dell'attestato collettivo e spiega i requisiti che un attestato collettivo deve soddisfare. Presenta inoltre un modello di attestato collettivo correttamente redatto.
74 Per evitare che un gran numero di firme venga considerato non valido, l'attestazione collettiva, da redigere su una lettera di accompagnamento, deve rispettare alcuni requisiti:
deve avere la forma di una lettera di accompagnamento con la carta intestata del Comune; non può essere aggiunta alla lettera del comitato;
deve contenere il titolo esatto dell'iniziativa popolare o del referendum e la data di pubblicazione nella Gazzetta federale. Non sono ammesse firme elettroniche e sigilli facsimile. Tutte le firme che compaiono in una lista con uno di questi difetti saranno considerate non valide;
il certificato deve riportare il numero di firme valide, la firma autografa del responsabile del registro elettorale, il sigillo ufficiale del dipartimento e la data.
75 Modelli di attestati collettivi sono disponibili sul sito www.bk.admin.ch. Eccone uno:
Commune ….. (en-tête)
Attestation collective
Concerne : initiative populaire fédérale « ................................................................................................................. » (Titre de l’initiative populaire et date de sa publication dans la Feuille fédérale)1
ou
Référendum contre la loi fédérale / contre la modification du ..... de la loi fédérale du ..... sur ..... .................................................................................................. (Choisir le type d’acte qui convient et ajouter les dates et le titre exacte)
Se fondant sur les art. 62, al. 4, et 70 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques, sur l’art. 19, al. 3, de l’ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques, et sur les instructions de la Chancellerie fédérale du 27 mai 1978, le service ..................... (à désigner) de la commune de ..................... (numéro postal et nom) atteste que les ......... listes ci-jointes portent ......... signatures valables de citoyens qui ont qualité d’électeur en matière fédérale et exercent leurs droits politiques dans ladite commune.
Sceau du service : ……………….
Préposé au registre des électeurs : Signature manuscrite : ........................................................................................ Fonction : ........................................................................................ Lieu : ........................................................................................ Date : ........................................................................................
1 Les informations concernant l’initiative ou le référendum doivent être reprises des listes de signatures |
76 Gli elenchi delle firme e la lettera di accompagnamento devono essere tenuti saldamente insieme. La lettera di accompagnamento deve essere posta sulle liste e fissata ad esse con punti metallici, spago, spille o un sigillo. Se i plichi così ottenuti dovessero staccarsi durante il trasporto, migliaia di firme potrebbero essere dichiarate non valide.
77 La numerazione delle liste trattate consente di determinare in qualsiasi momento quale attestato collettivo si riferisce a quale lista.
78 È consigliabile conservare una copia di ogni attestato collettivo fino alla conclusione dell'iniziativa o del referendum.
E. Presentazione delle liste attestate alla Cancelleria federale
79 Le liste di firme autenticate devono essere presentate alla Cancelleria federale e classificate per Cantone (art. 20 cpv. 1 ODP).
80 Se il termine per la raccolta delle firme scade di sabato, domenica o in un giorno festivo, la richiesta di referendum può comunque essere presentata durante l'orario d'ufficio del giorno lavorativo successivo (art. 20 cpv. 2 ODP).
81 Nel marzo 2020, la Cancelleria federale ha pubblicato una lista di controllo per i comitati sulla presentazione di iniziative, referendum e petizioni. In particolare, stabilisce le procedure per il luogo, la data e l'ora di presentazione di iniziative e referendum.
F. Eccezione all'obbligo di certificazione dello status di elettore durante l'epidemia COVID 19
82 Dal 26 settembre 2020 al 31 dicembre 2022, durante l'epidemia di COVID-19, al fine di promuovere l'esercizio dei diritti politici, è stata creata una base giuridica che consente al Consiglio federale di prevedere che le richieste di referendum o di iniziativa popolare con il numero di firme richiesto possano essere presentate alla Cancelleria federale prima della scadenza del termine, senza essere accompagnate da certificati di elettorato; se necessario, la Cancelleria federale trasmetterà le liste di firme all'ufficio che, secondo la legge cantonale, è responsabile della certificazione dell'eleggibilità degli elettori (art. 2 della Legge federale sulla legge giuridica). 2 della legge federale sulle basi giuridiche per le ordinanze del Consiglio federale volte a superare l'epidemia COVID-19).
83 Su questa base, il Consiglio federale ha emanato una prima ordinanza sull'attestazione dello status di elettore per i referendum popolari (ordinanza COVID-19 sull'attestazione dello status di elettore del 7 ottobre 2020). In vigore dall'8 ottobre 2020 al 31 dicembre 2021, questa ordinanza consentiva di effettuare la certificazione dello status elettorale dei firmatari di una richiesta di referendum dopo la scadenza del termine referendario per le richieste di referendum contro atti pubblicati nel Foglio federale tra il 30 giugno 2020 e il 31 luglio 2021.
84 Nella riunione del 12 maggio 2021, il Consiglio federale ha abrogato la suddetta ordinanza e ha adottato la revisione totale dell'ordinanza COVID-19 sulla certificazione dell'eleggibilità degli elettori. In base alla nuova ordinanza, oltre alle liste di firme a sostegno delle richieste di referendum, anche le liste di firme a sostegno delle iniziative popolari possono ora essere presentate con o senza certificato di eleggibilità. Questa misura limitata nel tempo, in vigore dal 13 maggio 2021 al 31 agosto 2022, si applicava alle richieste di referendum contro atti pubblicati nel Foglio federale tra il 30 marzo 2021 e il 31 marzo 2022 e alle iniziative popolari presentate alla Cancelleria federale tra il 13 maggio 2021 e il 30 giugno 2022 (art. 1 cpv. 2). La Cancelleria federale poteva restituire le liste di firme non certificate alle autorità cantonali competenti e chiedere loro di certificarle (art. 3). Le autorità cantonali competenti hanno restituito le liste certificate direttamente alla Cancelleria federale senza indugio (ma al massimo entro 14 giorni dal ricevimento) (art. 4).
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