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BUNDESGESETZ ÜBER DIE DIREKTE BUNDESSTEUER
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BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
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ZIVILGESETZBUCH
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BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
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STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
MEDIZINPRODUKTEVERORDNUNG
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ÖFFENTLICHKEITSGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER DEN INTERNATIONALEN KULTURGÜTERTRANSFER
HEILMITTELGESETZ
STEUERHARMONISIERUNGSGESETZ
- I. Entstehungsgeschichte und historischer Wandel des Bundespräsidiums
- II. Normstruktur
- III. Einordnung im staatsrechtlichen Kontext
- IV. «(...) führt den Vorsitz im Bundesrat.»
- V. Vizepräsidentin bzw. Vizepräsident
- VI. Wahlbestimmungen (Abs. 2 und 3)
- VII. Reformvorschläge
- Weitere empfohlene Lektüre
- Literaturverzeichnis
- Materialienverzeichnis
I. Entstehungsgeschichte und historischer Wandel des Bundespräsidiums
1 Die Bestimmung von Art. 176 BV geht in ihrem Wortlaut und Gehalt auf die Bundesstaatsgründung zurück. Art. 176 BV hat in seinem Wortlaut im Vergleich zu seinen beiden Vorgängernormen keine inhaltlichen, sondern nur sprachliche Änderungen erfahren.
2 Die Bundesversammlung hat die vom Bundesrat im Rahmen der letzten Verfassungsrevision vorgeschlagene rein sprachliche Anpassung von Art. 176 BV ohne grundsätzliche Änderungen und praktisch diskussionslos übernommen.
3 Der praktisch unveränderte Wortlaut von Art. 176 BV steht im Gegensatz zur gewandelten Bedeutung des Bundespräsidiums. So hat sich die Bedeutung des Amts der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten und damit eng zusammenhängend die Wahlpraxis der Bundesversammlung für das Amt stark gewandelt. Bis Anfang des 20. Jahrhunderts war das Amt des Bundespräsidenten grundsätzlich mit dem Vorsitz des Politischen Departements gekoppelt.
4 Seit der Entkoppelung des Bundespräsidiums vom Vorsitz des Politischen Departements und der damit verbundenen Einrichtung des heutigen Departements für auswärtige Angelegenheiten im Jahr 1920 verlor das Bundespräsidium an Bedeutung. Seither nimmt die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident die Stellung einer bzw. eines Ersten unter Gleichen ein (vgl. N. 11). Aufgrund dieses Wandels wählt heute die Bundesversammlung die Mitglieder des Bundesrats gewohnheitsmässig und ohne den Nachweis besonderer «staatsmännischer» Qualifikationen zur Bundespräsidentin bzw. zum Bundespräsidenten. Es besteht die Wahlpraxis, dass ein Mitglied des Bundesrats erst Bundespräsidentin bzw. Bundespräsident wird, wenn sie oder er unter der Präsidentschaft aller amtsälteren Kolleginnen und Kollegen gedient hat.
5 Völlig unabhängig von der gewandelten Bedeutung des Amts hat die Wahlpraxis der Bundesversammlung am Ende des letzten Jahrhunderts in einem weiteren Punkt eine wichtige Änderung erfahren: Seit der Wahl von Alt-Bundesrätin Ruth Dreifuss Ende des Jahres 1998 als erste Bundespräsidentin wählt die Bundesversammlung regelmässig Frauen in das Amt.
II. Normstruktur
6 Art. 176 BV besteht aus drei Absätzen. Einzig Abs. 1 enthält mit der Vorgabe, dass die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident den Vorsitz im Bundesrat führt, eine – reichlich unbestimmte – materielle Regelung. Der Verfassungswortlaut lässt jedoch offen, welche Kompetenzen mit dem Vorsitz verbunden sind. Abs. 2 und 3 enthalten vor allem wahlrechtliche Regelungen. Rein umfangmässig betrachtet enthält damit auch der gesamte Art. 176 BV vor allem wahlrechtliche und nur wenige materielle Regelungen. Dazu passt, dass sich Art. 176 BV auch nach seiner Sachüberschrift nicht mit den Befugnissen oder Kompetenzen der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten, sondern lediglich mit dem «Vorsitz» des Bundesrats beschäftigt. Der Verfassungswortlaut und die Sachüberschrift von Art. 176 BV symbolisieren damit die eher bescheidene Stellung der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten in der Schweizer Staatsorganisation.
7 Abs. 2 legt fest, dass es neben der Bundespräsidentin bzw. dem Bundespräsidenten auch das – in Abs.1 nicht erwähnte – Amt der Vizepräsidentin bzw. des Vizepräsidenten gibt. Des Weiteren wird bestimmt, dass die Vereinigte Bundesversammlung die Bundespräsidentin bzw. den Bundespräsidenten sowie die Vizepräsidentin bzw. den Vizepräsidenten wählt. Dabei kommt das passive Wahlrecht nur den amtierenden Mitgliedern des Bundesrats zu. Zudem ist festgehalten, dass die Amtszeit der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten jeweils ein Jahr dauert. In Abs. 3 wird sodann die Wiederwahl für das darauffolgende Jahr ausgeschlossen. Für die Bundespräsidentin bzw. den Bundespräsidenten gilt dieses Verbot auch für das Amt der Vizepräsidentin bzw. des Vizepräsidenten.
III. Einordnung im staatsrechtlichen Kontext
8 Art. 176 BV ist Teil des ersten Abschnitts im dritten Kapitel des fünften Titels «Bundesbehörden» der Bundesverfassung. Dieser Abschnitt enthält die Bestimmungen zur Organisation und zum Verfahren des Bundesrats, der Bundesverwaltung sowie der Bundeskanzlei. Art. 176 BV folgt auf die beiden Normen, die den Bundesrat als solchen sowie dessen Zusammensetzung und Wahl behandeln (Art. 174 f. BV). Anschliessend folgt als letzte sich mit der Organisation des Bundesrats beschäftigende Norm Art. 177 BV, welcher das Kollegial- und Departementalprinzip als Grundlage für die Arbeitsweise des Bundesrats festlegt.
9 Art. 176 BV weisst gewisse Ähnlichkeiten mit Art. 152 BV auf, wo der Vorsitz für den National- sowie für den Ständerat geregelt wird. Dabei fällt auf, dass der Wortlaut von Art. 152 BV
10 Die Funktion von Art. 176 BV besteht in erster Linie darin, den Vorsitz im Bundesrat zu regeln (vgl. N. 12). Art. 176 BV weist diese Aufgabe der Bundespräsidentin bzw. dem Bundespräsidenten zu und regelt deren Befugnisse sowie ihre Stellung innerhalb des Bundesrats. Weiter regelt Art. 176 BV die Wahl der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten sowie der Vizepräsidentin bzw. des Vizepräsidenten und sieht dabei – ergänzend zur (offensichtlich nicht vollständigen) Auflistung der Wahlkompetenzen der Bundesversammlung in Art. 168 BV – insbesondere vor, dass die Bundesversammlung diese Wahl vornimmt.
11 Die nicht herausragende Rolle der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten hängt eng mit den in der schweizerischen Demokratie vorherrschenden Prinzipien der Kollegialregierung und der Konkordanz zusammen. Aus dem in Art. 177 Abs. 1 BV statuierten Kollegialprinzip wird abgeleitet, dass alle Mitglieder des Bundesrats gleich sind, was auch Auswirkungen auf die Ausgestaltung des Amts der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten hat.
IV. «(...) führt den Vorsitz im Bundesrat.»
12 Der Wortlaut von Art. 176 Abs. 1 BV ist äusserst knapp formuliert. Hinzu kommt, dass die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident ihre bzw. seine Aufgaben häufig nicht in der Öffentlichkeit, sondern innerhalb des Kollegiums wahrnimmt.
13 Aus dem Wortlaut der Verfassung ergeben sich explizit weder die genaue Funktion noch die Aufgaben der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten.
14 Im Grundsatz ist zwischen der Leitungs- und Koordinationsfunktion der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten einerseits und ihren bzw. seinen weiteren im Gesetz geregelten, formellen «Funktionen im Bundesratskollegium»
15 Aufgrund des beschränkten Aufgabenbereichs folgert die staatsrechtliche Lehre bereits seit über 140 Jahren zu Recht, dass die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident eher eine Präsidentin bzw. ein Präsident des Bundesrats ist.
16 Die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident verfügt aufgrund einer separaten Wahl durch die Vereinigte Bundesversammlung grundsätzlich über eine spezifische demokratische Legitimation.
17 Die Rolle der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten wird in der Lehre und vom Bundesrat selbst häufig negativ beschrieben.
18 Die wichtigste Aufgabe des Vorsitzes im Bundesrat ist die Führung des Kollegiums als solches (vgl. Art. 25 Abs. 1 RVOG). Die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident «hält das Kollegium als Kollegium zusammen und treibt es an, hält es im Lauf und sichert es durch [ihre bzw.] seine führende Aktivität»
19 In der Lehre wird weiter postuliert, es solle primäre Präsidialaufgabe sein, eine einheitliche und kohärente Regierungspolitik nach innen und aussen zustande zu bringen (vgl. Art. 180 BV).
20 Die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident repräsentiert den Bundesrat im In- und Ausland (Art. 28 RVOG). Zu diesen repräsentativen Aufgaben gehören etwa die Teilnahme an internationalen Konferenzen und die Absolvierung von Staatsbesuchen im Ausland auf Einladung hin, aber auch etwa die alljährlichen Neujahrs- und 1. August-Ansprachen.
21 Das Amt der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten ist insbesondere aufgrund der zuvor erwähnten Repräsentationsaufgaben mit Prestige verbunden.
22 Schliesslich verfügt die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident über weitere kleinere Aufgaben, wozu unter anderem die Präsidialentscheide bei dringlichen Fällen nach Art. 26 RVOG
23 Die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident wird bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben in erster Linie von der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler unterstützt (vgl. Art. 30 Abs. 2 Bst. a RVOG).
V. Vizepräsidentin bzw. Vizepräsident
24 Die Rolle der Vizepräsidentin bzw. des Vizepräsidenten des Bundesrats wird in der Verfassung nicht festgelegt. Auch der Bundesrat äusserte sich in seiner Botschaft über eine neue Bundesverfassung nicht zur Stellung der Vizepräsidentin bzw. des Vizepräsidenten. Immerhin ist in Art. 27 RVOG vorgesehen, dass die Vizepräsidentin bzw. der Vizepräsident die Stellvertretung wahr- und alle präsidialen Obliegenheiten übernimmt, wenn die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident an der Amtsführung verhindert ist.
VI. Wahlbestimmungen (Abs. 2 und 3)
25 Nach Art. 176 Abs. 2 BV wählt die Bundesversammlung die Bundespräsidentin oder den Bundespräsidenten und die Vizepräsidentin oder den Vizepräsidenten aus den Mitgliedern des Bundesrats. Die Bestimmung gibt keinem Mitglied des Bundesrats Anspruch darauf, als Bundespräsidentin bzw. Bundespräsident gewählt zu werden.
26 Die Bundesversammlung wählt die Bundespräsidentin bzw. den Bundespräsidenten und die Vizepräsidentin bzw. den Vizepräsidenten für eine Amtszeit von einem Jahr (vgl. Art. 176 Abs. 2 BV). Diese kurze Amtsdauer erschwert es, den Anforderungen des Amts gerecht zu werden, da wenig Zeit bleibt, um in diese koordinierende Führungsrolle hineinzuwachsen.
27 Abs. 2 ist regelmässig Gegenstand von Vorschlägen zur Reform der Organisation und zur Stärkung des Bundesrats. In der Zusatzbotschaft vom 13. Oktober 2010 zur Regierungsreform schlug der Bundesrat selbst – letztlich erfolglos (vgl. N. 3) – vor, die Amtszeit der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten auf zwei Jahre zu verlängern. Er begründete dies unter anderem damit, dass eine zweijährige Amtsdauer die Leitungs- und Koordinationsfunktion der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten stärken würde. Zudem liessen sich auch die präsidialen Präsenz- und Repräsentationspflichten, namentlich auch gegenüber dem Ausland, so besser bewältigen.
28 Nach Art. 176 Abs. 3 BV ist die Wiederwahl für das Amt der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten sowie für das Amt der Vizepräsidentin bzw. des Vizepräsidenten für das folgende Jahr ausgeschlossen. Die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident kann zudem nicht zur Vizepräsidentin oder zum Vizepräsidenten des folgenden Jahrs gewählt werden. Der Ausschluss der unmittelbaren Wiederwahl soll die Dominanz einzelner Mitglieder des Bundesrats verhindern und das Gleichgewicht im Kollegium schützen.
29 Heute besteht – wie bereits ausgeführt wurde (vgl. N. 3) – die Wahlpraxis, dass ein Mitglied des Bundesrats erst Bundespräsidentin bzw. Bundespräsident wird, wenn sie oder er unter der Präsidentschaft aller amtsälteren Kolleginnen und Kollegen gedient hat. Die Vereinigte Bundesversammlung ist jedoch verfassungsrechtlich nicht dazu verpflichtet, dieses starre Rotationsprinzip zu befolgen.
30 Die jährliche Wahl der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten wird von den Mitgliedern der Vereinigten Bundesversammlung gern dazu «missbraucht», mit dem Einlegen eines leeren oder ungültigen Stimmzettels ihr Missfallen über die Politik der turnusgemäss zu wählenden Bundesratsmitglieds auszudrücken.
VII. Reformvorschläge
31 Wie bereits dargelegt, dürfte unter anderem das mit dem Amt der Bundespräsidentin bzw. des Bundespräsidenten verbundene Prestige ein Grund dafür sein, dass bis heute keine Reform der entsprechenden Bestimmungen gelungen ist. Im heutigen System erhält nämlich jede Bundesrätin bzw. jeder Bundesrat – unabhängig von ihrer bzw. seiner Eignung für das Amt – die Gelegenheit, dieses zu übernehmen. Dies bedeutet auch ein bisschen Glanz für die jeweilige Bundesratspartei. In diesem System ersparen sich die Mitglieder der Vereinigten Bundesversammlung zudem die Diskussionen, welche der amtierenden Bundesrätinnen bzw. Bundesräte tatsächlich über die nötigen Kompetenzen verfügen, um den Vorsitz im Bundesrat sowie die damit verbundenen Aufgaben zu übernehmen. Eine entsprechende Diskussion müssten die in der Bundesversammlung vertretenen Parteien zudem bereits bei der Zusammenstellung ihrer «Tickets» für die Bundesratswahlen führen, was sie wohl auch lieber vermeiden möchten.
32 Der Blick in die Kantone zeigt, dass auch andere (Wahl-)Systeme denkbar wären. Beispielsweise wird im Kanton Basel-Stadt die Regierungspräsidentin bzw. der Regierungspräsident jeweils für vier Jahre direkt in ihr bzw. sein Amt und die damit verbundene Führungsrolle
33 Eine solche «Wahl nach Eignung» stellt deshalb ein für das Bundespräsidium erstrebenswertes System dar. Damit verbunden wäre die Aufgabe des Wahlautomatismus bzw. des Rotationsprinzips und eine stärkere Fokussierung auf Mitglieder des Bundesrats mit erhöhten Führungskompetenzen. Eine solche Systemänderung könnte die Bundesversammlung durch eine Änderung ihrer Wahlpraxis und ohne Anpassung der rechtlichen Grundlagen umsetzen. Um die Führungsfunktion des Bundespräsidiums weiter zu stärken, erscheint auch eine Verlängerung der Amtsdauer als sinnvoll. Allerdings erscheint eine Amtsdauer von vier Jahren für die Bundespräsidentin bzw. den Bundespräsidenten unter Berücksichtigung des Kollegialprinzips als zu lang.
34 Anzustreben wäre hingegen die Schaffung einer Verwaltungseinheit (oder die Stärkung des bereits existierenden Präsidialdienstes), die direkt dem Bundespräsidium beziehungsweise dem Gesamtbundesrat unterstellt und damit nicht Teil der restlichen Verwaltung ist. Dadurch wäre sichergestellt, dass zumindest in dieser Verwaltungseinheit nicht die Departements-, sondern die Kollegiumssicht vorherrscht. Die Verwaltungseinheit könnte die Bundespräsidentin bzw. den Bundespräsidenten bei ihren bzw. seinen Führungsaufgaben und der Sicherstellung einer langfristigen kohärenten Regierungspolitik unterstützen.
Zum Autor
RA Dr. Christoph Raess ist Jurist im Bundesamt für Justiz. Der vorliegende Beitrag gibt ausschliesslich die persönliche Meinung des Verfassers wieder. Der Verfasser bedankt sich bei Reto Walther, Jonas Alig und Rahel Jent für hilfreiche Bemerkungen zu früheren Fassungen dieses Beitrags. Gedankt sei auch dem Peer Review sowie Odile Ammann und Stefan Schlegel.
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