I. Entstehungsgeschichte

1 Art. 49 Abs. 1 BPR, der einen Katalog bundesrechtlicher Ungültigkeitsgründe für Wahlzettel in Majorzkantonen enthält, geht auf den Erlass des BPR im Jahr 1976 zurück.

Bereits im Bundesgesetz betreffend die Wahl des Nationalrates vom 14. Februar 1919, welches das Nationalratswahlverfahren vor dem Erlass des BPR regelte, waren zwar Ungültigkeitsgründe in verschiedenen Bestimmungen zu finden, diese waren jedoch nicht auf das Mehrheitswahlverfahren in Einerwahlkreisen anwendbar. Vor dem Erlass des BPR war zur Beurteilung der Gültigkeit der Wahlzettel in Majorzkantonen mithin ausschliesslich auf das kantonale Recht abzustellen.

2 Gemäss aArt. 49 Abs. 1 lit. e BPR

waren Wahlzettel ungültig, die bei einer ausländischen Poststelle aufgegeben wurden. Damit wurde die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts für stimmberechtigte Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer insofern erheblich erschwert, als dass sie für die Wahrnehmung ihrer politischen Rechte in die Schweiz reisen mussten. Mit der Einführung des brieflichen Auslandschweizer­stimmrechts im Jahr 1992 wurde Art. 49 Abs. 1 lit. e BPR aufgehoben. Im Übrigen blieben die seit 1976 in Art. 49 Abs. 1 BPR geregelten Ungültigkeitsgründe bis heute unverändert.

3 Art. 49 Abs. 2 BPR, der auf mit dem kantonalen Verfahren zusammenhängende Ungültigkeits- und Nichtigkeitsgründe verweist, wurde mit der Teilrevision vom 1. September 1993 eingefügt.

Die Bestimmung entspricht exakt Art. 12 Abs. 2 BPR, der einen entsprechenden Vorbehalt für Stimmzettel bei Sachabstimmungen vorsieht und bereits seit Erlass des BPR im Jahr 1976 besteht. Weder in der Botschaft von 1975 zu Art. 12 Abs. 2 BPR noch derjenigen zur Teilrevision von 1993 wird indes näher auf die zunächst unterschiedliche und dann übereinstimmende Regelung betreffend kantonale Ungültigkeitsgründe in Proporz- und Majorzkantonen eingegangen. Es ist davon auszugehen, dass der Erlass von Art. 49 Abs. 2 BPR im Sinne einer redaktionellen Ergänzung erfolgte, zumal keine Gründe für eine unterschiedliche Handhabe ersichtlich sind.

4 Art. 49 Abs. 3 BPR, wonach für Versuche mit elektronischer Stimmabgabe das Recht des durchführenden Kantons die Voraussetzungen gültiger Stimmabgabe und die Ungültigkeitsgründe umschreibt, trat am 1. Januar 2003 in Kraft. Beabsichtigt wurde die Konsolidierung der Rechtsgrundlagen für Pilotprojekte zur elektronischen Stimmabgabe.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Ermittlung des Wahlergebnisses

5 Gemäss Art. 34 Abs. 2 BV schützt die Garantie der politischen Rechte die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Daraus ergibt sich auch ein Anspruch der Stimmberechtigten auf sorgfältiges Sortieren und Qualifizieren der Wahlzettel sowie auf korrekte Auszählung der Stimmen.

6 Die Ermittlung der Ergebnisse der Nationalratswahlen – und insofern auch die vorgelagerte Beurteilung der Gültigkeit der Wahlzettel – erfolgt grundsätzlich in den Gemeindewahlbüros.

Diese setzen sich in der Regel aus Verwaltungsangestellten und Stimmberechtigten zusammen. Die Auszählung wird mithin nicht ausschliesslich durch die Verwaltung, sondern unter Mitwirkung eines politisch repräsentativen Kollegialorgans durchgeführt. Abweichende Zuständigkeiten haben die Kantone der gemeinsamen Meldestelle der Bundeskanzlei und des Bundesamts für Statistik zu melden. Letztlich ist die Regelung des Auszählungsverfahrens und auch der kantonsinternen Zuständigkeiten somit Sache des kantonalen Rechts.

7 Für Sachabstimmungen regelt Art. 13 Abs. 1 BPR ausdrücklich, dass leere und ungültige Stimmzettel für die Ermittlung des Abstimmungsergebnisses ausser Betracht fallen. Dasselbe gilt für leere und ungültige Wahlzettel bei den Nationalratswahlen. Bei Erlass des BPR war dies mit aArt. 50 BPR

für die Nationalratswahlen in Majorzkantonen noch explizit geregelt. Von 1994 bis 2008 war eine entsprechende Bestimmung in Art. 20a BPR als allgemeine Regelung für die Nationalratswahlen in Majorz- und Proporzkantonen enthalten. Art. 20a BPR wurde im Zuge der formellen Bereinigung des Bundesrechts vom 22. August 2007 indes aufgehoben, da sich die Feststellung, dass die leeren und die ungültigen Wahlzettel ausser Betracht fallen, aus Art. 37 Abs. 1, 40, 46 Abs. 1 und 47 Abs. 1 BPR ergebe. Leere und ungültige Wahlzettel entfalten bei den Nationalratswahlen mithin keine Wirkungen, auch wenn dies heute auf Bundesebene nicht mehr explizit geregelt ist.

8 Art. 49 BPR regelt die Ungültigkeit von Wahlzetteln. Enthält ein an sich gültiger Wahlzettel den Namen einer nicht wählbaren Person, so handelt es sich – terminologisch korrekt – um eine ungültige Stimme.

Im Ergebnis fallen ungültige Stimmen bei der Ermittlung des Wahlergebnisses – genauso wie ungültige Wahlzettel – ausser Betracht.

B. Katalog von Ungültigkeitsgründen

9 Art. 49 Abs. 1 BPR enthält einen konsolidierten Katalog allgemeiner Gründe für die Ungültigkeit von Wahlzetteln bei der Nationalratswahl in Einerwahlkreisen. Die Bestimmung gilt sowohl für die persönliche Stimmabgabe an der Urne als auch die briefliche Wahl. Weitgehend dieselben Ungültigkeitsgründe sind für die Wahlzettel bei der Verhältniswahl in Art. 38 Abs. 1 BPR und für die Stimmzettel bei eidgenössischen Volksabstimmungen in Art. 12 Abs. 1 BPR vorgesehen. Mit der Zusammenfassung und Auflistung der Ungültigkeitsgründe sollte in erster Linie den Stimm- und Wahlbüros die Beurteilung der Gültigkeit von Stimm- und Wahlzetteln erleichtert werden.

10 Art. 49 Abs. 1 BPR beschränkt sich auf die Auflistung formeller Ungültigkeitsgründe. In formeller Hinsicht muss es sich dabei im Interesse einer einheitlichen und raschen Ermittlung des Wahlergebnisses um eine abschliessende bundesrechtliche Liste handeln.

Nebst den formellen können aber insbesondere beim Fehlen von Wahlrechts- oder Wählbarkeitsvoraussetzungen auch materielle Ungültigkeitsgründe bestehen (z.B. ein Ausschluss vom Stimmrecht i.S.v. Art. 2 BPR oder die fehlende Wählbarkeit der bezeichneten Person).

11 Weiter können gemäss Art. 49 Abs. 2 BPR mit dem kantonalen Verfahren zusammenhängende Gründe zur Ungültigkeit (oder Nichtigkeit)

eines Wahlzettels führen. Auch die Kantone kennen Kataloge mit Ungültigkeitsgründen. Es kommt bei der Nationalratswahl indes nur denjenigen Ungültigkeitsgründen eine eigenständige Bedeutung zu, die über Art. 49 Abs. 1 BPR hinausgehen.

12 Die im BPR und im kantonalen Recht vorgesehenen Ungültigkeitsgründe umschreiben Tatbestände, bei welchen das Verhalten des Wählenden zur Ungültigkeit seiner Stimme führt. Geht der Fehler jedoch von amtlicher Seite aus, indem bspw. fehlerhafte Wahlzettel ausgegeben werden, so liegt nicht eine ungültige Stimme, sondern ein Wahlfehler vor, der gegebenenfalls zur Ungültigerklärung und Wiederholung der Wahl führen kann.

13 Insgesamt sind bei der Beurteilung der Gültigkeit von Wahlzetteln mithin die formellen bundesrechtlichen Ungültigkeitsgründe nach Art. 49 Abs. 1 BPR, materielle Ungültigkeitsgründe im Zusammenhang mit dem Wahlrecht sowie die Ungültigkeitsgründe nach kantonalem Recht zu beachten. Die Entscheidung über die Gültigkeit bzw. Ungültigkeit eines Wahlzettels hat sich nach diesen wahlrechtlichen Vorgaben zu richten und steht nicht im Ermessen des entscheidenden Wahlorgans.

C. Rechtsvergleich

14 Im Kanton Glarus entscheiden die aus mindestens vier Mitgliedern und vom Gemeindeschreiber geleiteten kommunalen Wahlbüros über die Gültigkeit oder Ungültigkeit von Wahlzetteln.

Zusätzlich zu den bundesrechtlichen Ungültigkeitsgründen sind nach Glarner Recht auch Wahlzettel ungültig, die ohne unterzeichneten Stimmrechtsausweis abgegeben werden, die in einer gesetzlich nicht vorgesehenen Weise abgegeben werden und die den Willen der oder des Stimmenden nicht eindeutig erkennen lassen. Ein brieflich abgegebener Wahlzettel ist ausserdem ungültig, wenn die Sendung mehrere Stimm- oder Wahlzettelumschläge enthält oder wenn der Stimm- oder Wahlzettelumschlag mehr als einen Wahl- oder Stimmzettel in der gleichen Sache enthält. Auch verspätet eingereichte Wahlzettel fallen bei der Ermittlung des Ergebnisses ausser Betracht. Auf den für ungültig erklärten Wahlzetteln ist der Ungültigkeitsgrund zu vermerken und die Ungültigkeit ist von einem Mitglied des Wahlbüros durch Unterschrift zu bestätigen.

15 Der Kanton Glarus war als einziger Majorzkanton Mitglied des Konsortiums Vote eléctronique und insofern an Versuchen mit E-Voting beteiligt.

Nachdem der Bundesrat das Gesuch der Konsortiumskantone, anlässlich der Nationalratswahlen 2015 E-Voting für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer anbieten zu können, abgelehnt hatte, sind die Arbeiten an der Einführung von E-Voting im Kanton Glarus indes sistiert. Der elektronische Stimmkanal steht den Glarner Stimmberechtigten somit – auch bei den Nationalratswahlen – bis auf Weiteres nicht zur Verfügung.

16 Im Kanton Appenzell Ausserrhoden erfolgt die Auszählung und insofern auch die Beurteilung der Gültigkeit von Wahlzetteln durch ein vom Gemeinderat gewähltes, mindestens fünf-köpfiges Zählbüro.

Über die bundesrechtlichen Ungültigkeitsgründe hinaus sind gemäss kantonalem Recht Wahlzettel ungültig, die nicht im amtlichen Stimmkuvert eingelegt werden. Die briefliche Stimmabgabe ist nur gültig, wenn sich im Zustellkuvert der Stimm(rechts)ausweis und das Stimmkuvert (mit dem Wahlzettel) befinden und die Stimme vor Urnenschluss auf der Gemeindekanzlei eingetroffen ist. Bestimmungen zur elektronischen Stimmabgabe kennt das kantonale Recht des Kantons Appenzell Ausserrhoden aktuell nicht.

17 Im Kanton Appenzell Innerrhoden erfolgt die Durchführung der eidgenössischen Urnengänge in den Bezirken.

Die Beurteilung der Gültigkeit von Wahlzetteln erfolgt durch die auf Bezirksebene angesiedelten Stimmbüros im Rahmen der Ermittlung der Wahlergebnisse. Nach kantonalem Recht ungültig sind Wahlzettel, die den Willen der stimmenden Person nicht eindeutig erkennen lassen. Brieflich abgegebene Wahlzettel sind sodann ungültig, wenn sie nach Urnenschluss beim Stimmbüro eingetroffen sind, sich Stimmzettel mit anderen, nicht gleichlautenden Stimmzetteln der gleichen Abstimmung im gleichen Couvert befinden und wenn die Erklärung, dass die Stimmabgabe dem Willen der stimmenden Person entspricht, nicht unterzeichnet ist. Auch das Innerrhoder Recht kennt bislang keine Bestimmungen zur elektronischen Stimmabgabe.

18 Im Kanton Uri werden die Wahlergebnisse von den Urnenbüros in den Gemeinden ermittelt, wobei die Kontrolle und Auszählung einzelnen Büromitgliedern übertragen werden können.

Nach kantonalem Recht sind Wahlzettel ungültig, wenn sie den Willen des Stimmenden nicht klar erkennen lassen, ohne Kuvert oder mit privatem Kuvert in die Urne geworfen werden, sich mit anderen Stimmzetteln der gleichen Abstimmung oder Wahl im gleichen Kuvert befinden, nicht in das richtige Stimmkuvert gelegt wurden oder zerrissen sind. Bei der brieflichen Stimmabgabe sind Wahlzettel ungültig, wenn der Stimmrechtsausweis nicht beiliegt, der Stimmrechtsausweis nicht unterzeichnet ist, sich im Rücksendekuvert nicht die erforderlichen Beilagen befinden oder das Stimmkuvert mit Angaben versehen ist, die das Stimmgeheimnis aufheben. Entstehen Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel darüber, ob ein Wahlzettel als gültig, ungültig oder leer zu werten sei, so entscheidet das anwesende Urnenbüro. Was die elektronische Stimmabgabe betrifft, regelt das Urner Wahl- und Abstimmungsgesetz lediglich die Zuständigkeiten für den Erlass weiterer, ausführender Bestimmungen und die Durchführung von Versuchen. Bisher sind Versuche, das Gesetz um entsprechende Ausführungsbestimmungen zu ergänzen indes gescheitert, weshalb das Urner Recht aktuell auch keine Ungültigkeitsgründe für die elektronische Stimmabgabe vorsieht.

19 Im Kanton Obwalden liegt die Auszählung und Beurteilung der Gültigkeit von Wahlzetteln in der Zuständigkeit der kommunalen Stimmbüros.

Ungültig sind nach kantonalem Recht Wahlzettel, die nicht für diese (Nationalrats-)Wahl bestimmt sind, die den Willen des Stimmenden nicht eindeutig erkennen lassen, die planmässig eingesammelt, ausgefüllt oder abgeändert sind und solche, die bei der persönlichen Stimmabgabe nicht abgestempelt sind. Bei brieflicher Stimmabgabe ist die Stimme überdies ungültig, wenn sie nach Urnenschluss beim Stimmbüro eintrifft, der Stimmrechtsausweis nicht beiliegt, der Stimmrechtsausweis nicht unterzeichnet ist, für die gleiche Abstimmung oder Wahl mehrere gleich oder nicht gleich lautende Stimm- oder Wahlzettel im Stimmkuvert sind oder sich der Stimm- oder Wahlzettel in einem nichtamtlichen oder unverschlossenen Stimmkuvert befindet. Bei ungültig erklärten Stimm- und Wahlzetteln ist der Grund auf deren Rückseite anzugeben. Im Kanton Obwalden besteht zwar eine gesetzliche Grundlage für den Erlass von Ausführungsbestimmungen zur elektronischen Stimmabgabe. Solche und insofern eine Regelung mit Ungültigkeitsgründen bei der elektronischen Stimmabgabe wurden bislang aber nicht erlassen.

20 Im Kanton Nidwalden werden die Abstimmungsergebnisse von den kommunalen Wahlbüros ermittelt, wobei auch die Gültigkeit der Wahlzettel beurteilt wird.

Terminologisch wird im Nidwaldner Einführungsgesetz zum BPR zwischen der Gültigkeit der (brieflichen) Stimmabgabe und der Gültigkeit der Stimmzettel unterschieden. Nur die Stimmzettel der gültigen brieflichen Stimmabgaben werden unter Wahrung des Stimmgeheimnisses zur späteren Auszählung in die Urne gelegt. Gültig ist die briefliche Stimmabgabe, wenn die oder der Stimmende im Stimmregister eingetragen ist, die Stimme vor dem Schluss des Urnenganges beim Abstimmungsbüro eingetroffen ist und der Stimmrechtsausweis handschriftlich unterzeichnet ist. Als ungültig erklärte briefliche Stimmabgaben werden wie ungültige Stimmzettel behandelt. Über die bundesrechtliche Ungültigkeitsregelung hinaus sind Stimmzettel ungültig, die den Willen der oder des Stimmenden nicht eindeutig erkennen lassen. Enthält ein Rückantwort- oder Stimmkuvert für die gleiche Abstimmung mehrere Stimmzettel, sind sie alle ungültig. Sie zählen zusammen als eine ungültige Stimme. Auf den ungültig erklärten Stimmzetteln ist der Grund der Ungültigkeit zu vermerken. Wie im Kanton Obwalden besteht im Kanton Nidwalden eine gesetzliche Kompetenzdelegation an den Regierungsrat zum Erlass von Ausführungsbestimmungen zur elektronischen Stimmabgabe, die bisher aber noch nicht erlassen worden sind.

21 Bei den Nationalratswahlen von 2019 ergab die Beurteilung der Gültigkeit der Wahlzettel in den heutigen sechs Majorzkantonen folgendes Bild:

• Kanton Glarus: 106 ungültige von 10'578 abgegebenen Stimmen

  = 1%

• Kanton Uri: 104 ungültige von 12'282 eingelegten Wahlzetteln

  = 0.8%

• Kanton Appenzell Ausserrhoden: 65 ungültige von 16'126 eingelegten Wahlzetteln

  = 0.4%

• Kanton Appenzell Innerrhoden: 147 ungültige von 5'820 eingegangenen Wahlzetteln

  = 2.5%

• Kanton Obwalden: 285 ungültige von 14'920 abgegebenen Stimmen

  = 1.9%

• Kanton Nidwalden: 148 ungültige von 15'038 abgegebenen Stimmen

  = 0.9%

Der Anteil ungültiger Stimmen bei den Nationalratswahlen in Majorzkantonen variiert von Kanton zu Kanton stark, ist insgesamt aber gering, was sich mit dem vergleichsweise einfachen Mehrheitswahlverfahren und der Tatsache, dass nur eine Person zu wählen ist, erklären lässt.

III. Kommentierung des Normtextes

A. Bundesrechtliche Ungültigkeitsgründe (Abs. 1)

1. Namen verschiedener Personen (lit. a)

22 Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a BPR ungültig sind Wahlzettel, wenn sie Namen verschiedener Personen enthalten. Dieser Ungültigkeitsgrund ist – naheliegenderweise – ein Spezifikum der Wahl in Einerwahlkreisen und dient letztlich dem Schutz der unverfälschten Stimmabgabe nach Art. 34 Abs. 2 BV. Beurteilungsschwierigkeiten sollen so von vornherein ausgeschlossen werden und es soll sichergestellt werden, dass der Wählerwille eindeutig zum Ausdruck kommt.

2. Nicht amtliche Wahlzettel (lit. b)

23 Gemäss Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BPR müssen für die Stimmabgabe die amtlichen Stimm- und Wahlzettel, d.h. die von den Behörden den Stimmberechtigten ausgehändigten Wahlzettel, benützt werden. Dieser Grundsatz der zwingenden Verwendung amtlicher Wahlzettel wurde mit Erlass des BPR im Jahr 1976 eingeführt.

Folgerichtig erklärt Art. 49 Abs. 1 lit. b BPR nicht amtliche Wahlzettel für ungültig. Eine gültige Stimmabgabe setzt die ausschliessliche Verwendung des für die betreffende Wahl amtlich hergestellten Wahlzettels voraus. Ungültig ist damit bspw. die Stimmabgabe auf einem gefälschten, kopierten oder – von Einzelpersonen oder Organisationen – selbst hergestellten Wahlzettel. Keinen Einfluss auf den amtlichen Charakter und die Gültigkeit hat demgegenüber eine allfällige (leichte) Beschädigung des amtlichen Wahlzettels oder ein mangelhafter Druck, solange der Wille des oder der Stimmberechtigten noch erkennbar ist.

24 In Majorzkantonen mit der Möglichkeit einer stillen Wahl sind gemäss Art. 50 Abs. 1 BPR alle fristgerecht vorgeschlagenen Kandidierenden auf dem Wahlzettel vorgedruckt aufzuführen. Im Umkehrschluss haben die Majorzkantone ohne Möglichkeit einer stillen Wahl leere amtlicheWahlzettel zu drucken, auf welchen die Stimmberechtigten jede wählbare Person handschriftlich aufführen können.

25 Vor Erlass des BPR war bei den Nationalratswahlen die Verwendung sowohl amtlicher als auch ausseramtlicher Wahlzettel zulässig und auch heute noch erlauben gewisse Kantone bei kantonalen und kommunalen Wahlen die Stimmabgabe mit ausseramtlichen Wahlzetteln.

Ausseramtliche Wahlzettel stellen Zettel dar, auf denen politische Gruppierungen – zumeist Parteien – ihren Kandidaten oder ihre Kandidatin oder auch Einzelpersonen sich selbst aufführen. Der Vorteil der ausseramtlichen Wahlzettel liegt darin, dass eine Kandidatin oder ein Kandidat – von einer Partei oder selbst – so direkt mit den Wahlunterlagen zur Wahl empfohlen werden kann.

26 Mit der Interpellation Nr. 12.3291 «Vereinfachung der Nationalratswahlen in Majorzkantonen» wurde 2012 vorgeschlagen, in Majorzkantonen ausseramtliche vorgedruckte Wahlzettel auch bzw. wieder zuzulassen. Nach der Ansicht des Interpellanten sollten Kandidierende und politische Gruppierungen ausseramtliche Wahlzettel mit den Stimmrechtsunterlagen mitversenden lassen können, um so den Stimmberechtigten – und insbesondere auch den Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern – die Kenntnis der nötigen Angaben über die Kandidierenden zu vereinfachen.

Der Bundesrat sprach sich indes klar gegen die Zulassung nichtamtlicher Wahlzettel bei der Nationalratswahl in Majorzkantonen aus. Die zwingende Verwendung amtlicher Wahlzettel sei – so der Bundesrat – eine wichtige Errungenschaft des BPR von 1976, weil sie eine Gleichbehandlung aller kandidierenden Personen und Gruppierungen sichere und Wahlmanipulationen vorbeuge. Im Zuge der Teilrevision des BPR vom 26. September 2014 wurde denn auch auf die Wiederzulassung von ausseramtlichen Wahlzetteln in Majorzkantonen verzichtet und stattdessen die Möglichkeit eines freiwilligen Anmeldeverfahrens eingeführt. Dieses wird bisher aber nur im Kanton Glarus praktiziert.

3. Kein handschriftliches Ausfüllen (lit. c)

27 Wahlzettel, die anders als handschriftlich ausgefüllt sind, sind gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. c BPR ungültig. Dieser Ungültigkeitsgrund ergibt sich aus dem allgemeinen Grundsatz nach Art. 5 Abs 2 Satz 1 BPR, wonach Stimmzettel und Wahlzettel ohne Vordruck handschriftlich auszufüllen sind.

Das handschriftliche Korrigieren der Willensäusserung ist zulässig, solange der Wille des oder der Stimmenden klar erkennbar bleibt. Als ungültig zu qualifizieren wären demgegenüber maschinell «vorausgefüllte» Wahlzettel, wobei solchen regelmässig bereits der amtliche Charakter fehlen dürfte. Das Handschriftlichkeitserfordernis soll den sogenannten Stimmenfang verhindern. Darunter wird das planmässige Einsammeln, Ausfüllen oder Ändern von Stimm- und Wahlzetteln oder das Verteilen derartiger Wahl- oder Stimmzettel verstanden. Der Stimmenfang wird mit Busse bestraft.

28 Hat der Bundesrat eine Grundbewilligung für den versuchsweisen Einsatz des elektronischen Stimmkanals erteilt, so darf – soweit dafür nötig – von den Vorschriften über die Stimmabgabe an der Urne und die briefliche Stimmabgabe abgewichen werden.

Insbesondere das Gültigkeitserfordernis der Handschriftlichkeit kann bei Pilotversuchen mit elektronischer Stimmabgabe nicht aufrechterhalten werden.

4. Ehrverletzende Äusserungen oder offensichtliche Kennzeichnungen (lit. d)

29 Bereits gemäss dem Bundesgesetz betreffend die Wahl des Nationalrates vom 14. Februar 1919 waren Wahlzettel, die ehrverletzende Bemerkungen enthalten, ungültig.

Als ehrverletzend ist jeder beleidigende oder anstössige Ausdruck zu verstehen.

30 Mit Erlass des BPR wurde der Ungültigkeitstatbestand der ehrverletzenden Äusserungen ins neue Recht übernommen und um die «offensichtlichen Kennzeichnungen» ergänzt. Unter diesen Begriff fallen laut Bundesrat jede Art von Zusatzzeichen auf dem Wahlzettel.

Die Unzulässigkeit offensichtlicher Kennzeichnungen dient dem Schutz des Stimm- und Wahlgeheimnisses vor individuellen Verletzungen seitens einzelner Stimmberechtigter. Der Anspruch auf geheime Stimmabgabe ergibt sich nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung aus der verfassungsrechtlichen Wahl- und Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV und ist in Art. 5 Abs. 7 BPR auch ausdrücklich gesetzlich verankert. Der Anspruch beinhaltet unter anderem, dass die Wahlzettel nachträglich nicht mehr den einzelnen Stimmenden zugeordnet werden können. Eine Verletzung des Anspruchs auf geheime Stimmabgabe stellen somit insbesondere diejenigen Wahlzettel dar, die durch Kennzeichnung die Identität des Autors erkennen lassen. Es können aber auch Kommentare, die «bloss» den Wählerwillen verdeutlichen, zur Ungültigkeit des Wahlzettels führen.

B. Kantonalrechtliche Ungültigkeits- und Nichtigkeitsgründe (Abs. 2)

31 Die Nationalratswahlen sind eidgenössische Wahlen und im Grundsatz bundesrechtlich geregelt. Die Durchführung der Nationalratswahlen erfolgt aber in den Kantonen bzw. in den politischen Gemeinden.

Die Kantone haben gemäss Art. 7 und 8 BPR Bestimmungen zu erlassen, um bei der persönlichen und brieflichen Stimmabgabe die Kontrolle der Stimmberechtigung, das Stimmgeheimnis und die Erfassung aller Stimmen zu gewährleisten und Missbräuche zu verhindern. Zu den in diesem Sinne erlassenen Bestimmungen zählen auch die kantonalen Regelungen zur Ungültigkeit von Stimm- und Wahlzetteln.

32 Dem Beispiel von Art. 49 Abs. 1 BPR folgend kennen die heutigen sechs Majorzkantone (GL, AR, AI, UR, OW, NW) in ihren Erlassen betreffend die politischen Rechte aufzählende Kataloge mit Ungültigkeitsgründen für Stimm- und Wahlzettel. Es ist jeweils von Ungültigkeit (nicht von Nichtigkeit) die Rede

und wird in allen sechs Majorzkantonen zwischen «allgemeinen» Ungültigkeits­gründen für die persönliche und briefliche Stimmabgabe und solchen, die nur die briefliche Stimmabgabe betreffen, unterschieden. Eigenständige Bedeutung kommt bei den Nationalratswahlen indes nur denjenigen Ungültigkeitsgründen zu, die über Art. 49 Abs. 1 BPR hinausgehen.

33 Im Allgemeinen sind Wahlzettel nach dem Recht der heutigen sechs Majorzkantone für ungültig zu erklären, die den Willen des oder der Stimmenden nicht eindeutig erkennen lassen.

Dieser Ungültigkeitsgrund dient dem Schutz der unverfälschten Stimmabgabe im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV. Ungültig wäre beispielsweise ein Wahlzettel mit einem Namen, der – mangels weiterer Angaben oder infolge widersprüchlicher Angaben – nicht eindeutig auf eine bestimmte wählbare Person schliessen lässt. Auch unleserliche Angaben könnten in diesem Sinne zur Ungültigkeit des Wahlzettels führen. Ebenfalls dem Schutz der unverfälschten Stimmabgabe und auch der Verhinderung von Mehrfachstimmabgaben dient die kantonal verbreitete Regelung, wonach die Abgabe mehrerer Wahlzettel in der gleichen Sache in einem Stimmkuvert zur Ungültigkeit aller Wahlzettel führt. Wie es in Art. 49 Abs. 2 BPR sodann angedeutet wird, kennen die Kantone auch mit dem Stimmkuvert zusammenhängende Ungültigkeitsgründe. So sind im Kanton Uri etwa Wahlzettel ungültig, die nicht im amtlichen Stimmkuvert oder auch ohne Stimmkuvert abgegeben werden. Die mit dem Stimmkuvert zusammenhängenden Ungültigkeitsgründe sind in erster Linie als organisatorische Massnahmen zur Wahrung des Stimmgeheimnisses zu verstehen.

34 Bei der brieflichen Stimmabgabe besteht im Vergleich zur persönlichen Stimmabgabe ein erhöhtes Risiko für unberechtigte oder mehrfache Stimmabgaben.

Um diesem erhöhten Risiko zu begegnen, kennen alle Kantone zusätzliche Ungültigkeitsgründe für die briefliche Stimmabgabe. So führen unvollständige Unterlagen (insb. fehlender Stimmrechtsausweis oder nicht unterzeichneter Stimmrechtsausweis) grundsätzlich zur Ungültigkeit des abgegebenen Wahlzettels. Weiter hat etwa das briefliche Abgeben eines nicht verschlossenen Stimmkuverts – zum Schutz des Stimmgeheimnisses – die Ungültigkeit des Wahlzettels zur Folge.

35 Die Kantone verfügen beim Erlass von Ungültigkeitsgründen über einen gewissen Spielraum und können einen strengeren oder weniger strengen Massstab ansetzen. Letztlich müssen sich die Ungültigkeitsgründe aber im Lichte der Verhältnismässigkeit rechtfertigen können und einem öffentlichen Interesse entsprechen. Überspitzt formalistische Anforderungen an die Stimmabgabe sind angesichts der Bedeutung der politischen Rechte zu vermeiden.

C. Ungültigkeitsgründe bei Versuchen mit elektronischer Stimmabgabe (Abs. 3)

36 Der Bundesrat kann im Einvernehmen mit interessierten Kantonen und Gemeinden örtlich, zeitlich und sachlich begrenzte Versuche zur elektronischen Stimmabgabe zulassen.

Es kann mithin jeder Kanton frei entscheiden, ob überhaupt und inwieweit er diese Möglichkeit vorsehen will.

37 Gemäss Art. 49 Abs. 3 BPR umschreibt für Versuche mit elektronischer Stimmabgabe das Recht des durchführenden Kantons die Voraussetzungen gültiger Stimmabgabe und die Ungültigkeitsgründe.

Entsprechende kantonale Regelungen sind unentbehrlich, zumal einerseits die auf die persönliche und briefliche Stimmabgabe zugeschnittenen Ungültigkeitsgründe bei der elektronischen Stimmabgabe nicht zur Anwendung kommen können. Andererseits können Manipulationen schnell eine Vielzahl von Personen betreffen. Vorzusehen sind somit insbesondere Regelungen zur Verhinderung der Mehrfachstimmabgabe oder der Stimmabgabe durch Unbefugte.

38 Die kantonalen Bestimmungen bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung des Bundesrates,

die wiederum Bedingung ist für die Grundbewilligung des Bundesrats i.S.v. Art. 8a BPR und Art. 27a VPR. Nebst der Grundbewilligung bedarf der versuchsweise Einsatz des elektronischen Stimmkanals bei den Nationalratswahlen einer Zulassung durch die Bundeskanzlei, die gestützt auf Art. 27e VPR und die VEleS erteilt wird. Die Einzelheiten des Bewilligungsverfahrens sind im Leitfaden der Bundeskanzlei zum Bewilligungsverfahren geregelt.

39 Anders als bei der persönlichen und brieflichen Stimmabgabe besteht beim E-Voting grundsätzlich die Möglichkeit, die Gültigkeit einer elektronischen Stimmabgabe ex ante (und nicht erst ex post) zu überprüfen. Wird ein E-Voting-System so aufgesetzt, dass es die Stimmabgabe bei Vorliegen eines Ungültigkeitsgrundes gar nicht zulässt, könnten ungültige elektronische Stimmabgaben gänzlich verhindert werden.

Für die Stimmberechtigten hätte E-Voting mithin den Vorteil, dass sie vom System vorweg auf einen allfälligen Ungültigkeitsgrund hingewiesen werden und diesen beheben können. Die Transparenz hinsichtlich der Gültigkeit der Stimmabgabe könnte klar verbessert werden. Seitens der Behörden würde die beim E-Voting mögliche, automatisierte Überprüfung der Gültigkeit der Stimmen und Ermittlung des Wahlergebnisses personelle Ressourceneinsparungen ermöglichen.

40 Von den Majorzkantonen wurden bisher nur im Kanton Glarus Versuche mit E-Voting durchgeführt. Vor diesem Hintergrund kennt nur der Kanton Glarus einen Katalog mit Ungültigkeitsgründen für die elektronische Stimmabgabe.

Die Versuche fanden allerdings nicht bei den Nationalratswahlen, sondern bei zwei eidgenössischen Volksabstimmungen im Jahr 2015 statt und waren personell auf Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer begrenzt.

Materialien

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975, BBl 1975 I S. 1317 ff. (zit. Botschaft BPR).

Botschaft über eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 30.11.2001, BBl 2001 S. 6401 ff. (zit. Botschaft 2001).

Botschaft zur formellen Bereinigung des Bundesrechts vom 22.8.2007, BBl 2007 S. 6121 ff. (zit. Botschaft 2007).

Kreisschreiben des Bundesrates an die Kantonsregierungen vom 19.10.2022 über die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 22.10.2023, BBl 2022 S. 2547 ff. (zit. Kreisschreiben 2022).

Literaturverzeichnis

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Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich et al. 2023 (zit. Hangartner et al.).

Horlacher Maj-Britt, Die politischen Rechte der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, Zürich 2017.

Hahlen Johann, Kommentierung zu § 39 BWahlG, in: Schreiber Wolfgang (Hrsg.), BWahlG, Kommentar zum Bundeswahlgesetz unter Einbeziehung des Wahlprüfungsgesetzes, des Wahlstatistikgesetzes, des Bundeswahlordnung und sonstiger wahlrechtlicher Nebenvorschriften, 11. Aufl., Köln 2021 (zit. Hahlen, in: BWahlG Kommentar).

Schüpbach-Guggenbühl Barbara, E-Voting, ein Mehrwert für die Demokratie, in: digma 2018 S. 42–46.