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BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
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DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
MEDIZINPRODUKTEVERORDNUNG
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- I. Entstehungsgeschichte
- II. Bedeutung der Vorschrift
- III. Kommentierung des Normtextes
- Materialien
- Literaturverzeichnis
I. Entstehungsgeschichte
1 Art. 49 Abs. 1 BPR, der einen Katalog bundesrechtlicher Ungültigkeitsgründe für Wahlzettel in Majorzkantonen enthält, geht auf den Erlass des BPR im Jahr 1976 zurück.
2 Gemäss aArt. 49 Abs. 1 lit. e BPR
3 Art. 49 Abs. 2 BPR, der auf mit dem kantonalen Verfahren zusammenhängende Ungültigkeits- und Nichtigkeitsgründe verweist, wurde mit der Teilrevision vom 1. September 1993 eingefügt.
4 Art. 49 Abs. 3 BPR, wonach für Versuche mit elektronischer Stimmabgabe das Recht des durchführenden Kantons die Voraussetzungen gültiger Stimmabgabe und die Ungültigkeitsgründe umschreibt, trat am 1. Januar 2003 in Kraft. Beabsichtigt wurde die Konsolidierung der Rechtsgrundlagen für Pilotprojekte zur elektronischen Stimmabgabe.
II. Bedeutung der Vorschrift
A. Ermittlung des Wahlergebnisses
5 Gemäss Art. 34 Abs. 2 BV schützt die Garantie der politischen Rechte die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Daraus ergibt sich auch ein Anspruch der Stimmberechtigten auf sorgfältiges Sortieren und Qualifizieren der Wahlzettel sowie auf korrekte Auszählung der Stimmen.
6 Die Ermittlung der Ergebnisse der Nationalratswahlen – und insofern auch die vorgelagerte Beurteilung der Gültigkeit der Wahlzettel – erfolgt grundsätzlich in den Gemeindewahlbüros.
7 Für Sachabstimmungen regelt Art. 13 Abs. 1 BPR ausdrücklich, dass leere und ungültige Stimmzettel für die Ermittlung des Abstimmungsergebnisses ausser Betracht fallen. Dasselbe gilt für leere und ungültige Wahlzettel bei den Nationalratswahlen. Bei Erlass des BPR war dies mit aArt. 50 BPR
8 Art. 49 BPR regelt die Ungültigkeit von Wahlzetteln. Enthält ein an sich gültiger Wahlzettel den Namen einer nicht wählbaren Person, so handelt es sich – terminologisch korrekt – um eine ungültige Stimme.
B. Katalog von Ungültigkeitsgründen
9 Art. 49 Abs. 1 BPR enthält einen konsolidierten Katalog allgemeiner Gründe für die Ungültigkeit von Wahlzetteln bei der Nationalratswahl in Einerwahlkreisen. Die Bestimmung gilt sowohl für die persönliche Stimmabgabe an der Urne als auch die briefliche Wahl. Weitgehend dieselben Ungültigkeitsgründe sind für die Wahlzettel bei der Verhältniswahl in Art. 38 Abs. 1 BPR und für die Stimmzettel bei eidgenössischen Volksabstimmungen in Art. 12 Abs. 1 BPR vorgesehen. Mit der Zusammenfassung und Auflistung der Ungültigkeitsgründe sollte in erster Linie den Stimm- und Wahlbüros die Beurteilung der Gültigkeit von Stimm- und Wahlzetteln erleichtert werden.
10 Art. 49 Abs. 1 BPR beschränkt sich auf die Auflistung formeller Ungültigkeitsgründe. In formeller Hinsicht muss es sich dabei im Interesse einer einheitlichen und raschen Ermittlung des Wahlergebnisses um eine abschliessende bundesrechtliche Liste handeln.
11 Weiter können gemäss Art. 49 Abs. 2 BPR mit dem kantonalen Verfahren zusammenhängende Gründe zur Ungültigkeit (oder Nichtigkeit)
12 Die im BPR und im kantonalen Recht vorgesehenen Ungültigkeitsgründe umschreiben Tatbestände, bei welchen das Verhalten des Wählenden zur Ungültigkeit seiner Stimme führt. Geht der Fehler jedoch von amtlicher Seite aus, indem bspw. fehlerhafte Wahlzettel ausgegeben werden, so liegt nicht eine ungültige Stimme, sondern ein Wahlfehler vor, der gegebenenfalls zur Ungültigerklärung und Wiederholung der Wahl führen kann.
13 Insgesamt sind bei der Beurteilung der Gültigkeit von Wahlzetteln mithin die formellen bundesrechtlichen Ungültigkeitsgründe nach Art. 49 Abs. 1 BPR, materielle Ungültigkeitsgründe im Zusammenhang mit dem Wahlrecht sowie die Ungültigkeitsgründe nach kantonalem Recht zu beachten. Die Entscheidung über die Gültigkeit bzw. Ungültigkeit eines Wahlzettels hat sich nach diesen wahlrechtlichen Vorgaben zu richten und steht nicht im Ermessen des entscheidenden Wahlorgans.
C. Rechtsvergleich
14 Im Kanton Glarus entscheiden die aus mindestens vier Mitgliedern und vom Gemeindeschreiber geleiteten kommunalen Wahlbüros über die Gültigkeit oder Ungültigkeit von Wahlzetteln.
15 Der Kanton Glarus war als einziger Majorzkanton Mitglied des Konsortiums Vote eléctronique und insofern an Versuchen mit E-Voting beteiligt.
16 Im Kanton Appenzell Ausserrhoden erfolgt die Auszählung und insofern auch die Beurteilung der Gültigkeit von Wahlzetteln durch ein vom Gemeinderat gewähltes, mindestens fünf-köpfiges Zählbüro.
17 Im Kanton Appenzell Innerrhoden erfolgt die Durchführung der eidgenössischen Urnengänge in den Bezirken.
18 Im Kanton Uri werden die Wahlergebnisse von den Urnenbüros in den Gemeinden ermittelt, wobei die Kontrolle und Auszählung einzelnen Büromitgliedern übertragen werden können.
19 Im Kanton Obwalden liegt die Auszählung und Beurteilung der Gültigkeit von Wahlzetteln in der Zuständigkeit der kommunalen Stimmbüros.
20 Im Kanton Nidwalden werden die Abstimmungsergebnisse von den kommunalen Wahlbüros ermittelt, wobei auch die Gültigkeit der Wahlzettel beurteilt wird.
21 Bei den Nationalratswahlen von 2019 ergab die Beurteilung der Gültigkeit der Wahlzettel in den heutigen sechs Majorzkantonen folgendes Bild:
Kanton Glarus: 106 ungültige von 10'578 abgegebenen Stimmen
Siehe https://www.gl.ch/verwaltung/staatskanzlei/wahlen-und-abstimmungen/archiv/2019.html/4130 (besucht am 17.4.2023). = 1%
Kanton Uri: 104 ungültige von 12'282 eingelegten Wahlzetteln
https://www.ur.ch/abstimmungen/termine/9313 (besucht am 17.4.2023). = 0.8%
Kanton Appenzell Ausserrhoden: 65 ungültige von 16'126 eingelegten Wahlzetteln
https://www.ar.ch/verwaltung/kantonskanzlei/rechtsdienst/politische-rechte/wahlen-abstimmungen/archiv/wahlen-und-abstimmungen-2019/ (besucht am 17.4.2023). = 0.4%
Kanton Appenzell Innerrhoden: 147 ungültige von 5'820 eingegangenen Wahlzetteln
https://www.ai.ch/themen/staat-und-recht/abstimmungen-und-wahlen#ergebnisse-vergangener-abstimmungen-1 (besucht am 17.4.2023). = 2.5%
Kanton Obwalden: 285 ungültige von 14'920 abgegebenen Stimmen
https://www.ow.ch/abstimmungen/termine/16121 (besucht am 17.4.2023). = 1.9%
Kanton Nidwalden: 148 ungültige von 15'038 abgegebenen Stimmen
https://www.nw.ch/abstimmungen/termine/17837 (besucht am 17.4.2023). = 0.9%
Der Anteil ungültiger Stimmen bei den Nationalratswahlen in Majorzkantonen variiert von Kanton zu Kanton stark, ist insgesamt aber gering, was sich mit dem vergleichsweise einfachen Mehrheitswahlverfahren und der Tatsache, dass nur eine Person zu wählen ist, erklären lässt.
III. Kommentierung des Normtextes
A. Bundesrechtliche Ungültigkeitsgründe (Abs. 1)
1. Namen verschiedener Personen (lit. a)
22 Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a BPR ungültig sind Wahlzettel, wenn sie Namen verschiedener Personen enthalten. Dieser Ungültigkeitsgrund ist – naheliegenderweise – ein Spezifikum der Wahl in Einerwahlkreisen und dient letztlich dem Schutz der unverfälschten Stimmabgabe nach Art. 34 Abs. 2 BV. Beurteilungsschwierigkeiten sollen so von vornherein ausgeschlossen werden und es soll sichergestellt werden, dass der Wählerwille eindeutig zum Ausdruck kommt.
2. Nicht amtliche Wahlzettel (lit. b)
23 Gemäss Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BPR müssen für die Stimmabgabe die amtlichen Stimm- und Wahlzettel, d.h. die von den Behörden den Stimmberechtigten ausgehändigten Wahlzettel, benützt werden. Dieser Grundsatz der zwingenden Verwendung amtlicher Wahlzettel wurde mit Erlass des BPR im Jahr 1976 eingeführt.
24 In Majorzkantonen mit der Möglichkeit einer stillen Wahl sind gemäss Art. 50 Abs. 1 BPR alle fristgerecht vorgeschlagenen Kandidierenden auf dem Wahlzettel vorgedruckt aufzuführen. Im Umkehrschluss haben die Majorzkantone ohne Möglichkeit einer stillen Wahl leere amtliche Wahlzettel zu drucken, auf welchen die Stimmberechtigten jede wählbare Person handschriftlich aufführen können.
25 Vor Erlass des BPR war bei den Nationalratswahlen die Verwendung sowohl amtlicher als auch ausseramtlicher Wahlzettel zulässig und auch heute noch erlauben gewisse Kantone bei kantonalen und kommunalen Wahlen die Stimmabgabe mit ausseramtlichen Wahlzetteln.
26 Mit der Interpellation Nr. 12.3291 «Vereinfachung der Nationalratswahlen in Majorzkantonen» wurde 2012 vorgeschlagen, in Majorzkantonen ausseramtliche vorgedruckte Wahlzettel auch bzw. wieder zuzulassen. Nach der Ansicht des Interpellanten sollten Kandidierende und politische Gruppierungen ausseramtliche Wahlzettel mit den Stimmrechtsunterlagen mitversenden lassen können, um so den Stimmberechtigten – und insbesondere auch den Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern – die Kenntnis der nötigen Angaben über die Kandidierenden zu vereinfachen.
3. Kein handschriftliches Ausfüllen (lit. c)
27 Wahlzettel, die anders als handschriftlich ausgefüllt sind, sind gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. c BPR ungültig. Dieser Ungültigkeitsgrund ergibt sich aus dem allgemeinen Grundsatz nach Art. 5 Abs 2 Satz 1 BPR, wonach Stimmzettel und Wahlzettel ohne Vordruck handschriftlich auszufüllen sind.
28 Hat der Bundesrat eine Grundbewilligung für den versuchsweisen Einsatz des elektronischen Stimmkanals erteilt, so darf – soweit dafür nötig – von den Vorschriften über die Stimmabgabe an der Urne und die briefliche Stimmabgabe abgewichen werden.
4. Ehrverletzende Äusserungen oder offensichtliche Kennzeichnungen (lit. d)
29 Bereits gemäss dem Bundesgesetz betreffend die Wahl des Nationalrates vom 14. Februar 1919 waren Wahlzettel, die ehrverletzende Bemerkungen enthalten, ungültig.
30 Mit Erlass des BPR wurde der Ungültigkeitstatbestand der ehrverletzenden Äusserungen ins neue Recht übernommen und um die «offensichtlichen Kennzeichnungen» ergänzt. Unter diesen Begriff fallen laut Bundesrat jede Art von Zusatzzeichen auf dem Wahlzettel.
B. Kantonalrechtliche Ungültigkeits- und Nichtigkeitsgründe (Abs. 2)
31 Die Nationalratswahlen sind eidgenössische Wahlen und im Grundsatz bundesrechtlich geregelt. Die Durchführung der Nationalratswahlen erfolgt aber in den Kantonen bzw. in den politischen Gemeinden.
32 Dem Beispiel von Art. 49 Abs. 1 BPR folgend kennen die heutigen sechs Majorzkantone (GL, AR, AI, UR, OW, NW) in ihren Erlassen betreffend die politischen Rechte aufzählende Kataloge mit Ungültigkeitsgründen für Stimm- und Wahlzettel. Es ist jeweils von Ungültigkeit (nicht von Nichtigkeit) die Rede
33 Im Allgemeinen sind Wahlzettel nach dem Recht der heutigen sechs Majorzkantone für ungültig zu erklären, die den Willen des oder der Stimmenden nicht eindeutig erkennen lassen.
34 Bei der brieflichen Stimmabgabe besteht im Vergleich zur persönlichen Stimmabgabe ein erhöhtes Risiko für unberechtigte oder mehrfache Stimmabgaben.
35 Die Kantone verfügen beim Erlass von Ungültigkeitsgründen über einen gewissen Spielraum und können einen strengeren oder weniger strengen Massstab ansetzen. Letztlich müssen sich die Ungültigkeitsgründe aber im Lichte der Verhältnismässigkeit rechtfertigen können und einem öffentlichen Interesse entsprechen. Überspitzt formalistische Anforderungen an die Stimmabgabe sind angesichts der Bedeutung der politischen Rechte zu vermeiden.
C. Ungültigkeitsgründe bei Versuchen mit elektronischer Stimmabgabe (Abs. 3)
36 Der Bundesrat kann im Einvernehmen mit interessierten Kantonen und Gemeinden örtlich, zeitlich und sachlich begrenzte Versuche zur elektronischen Stimmabgabe zulassen.
37 Gemäss Art. 49 Abs. 3 BPR umschreibt für Versuche mit elektronischer Stimmabgabe das Recht des durchführenden Kantons die Voraussetzungen gültiger Stimmabgabe und die Ungültigkeitsgründe.
38 Die kantonalen Bestimmungen bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung des Bundesrates,
39 Anders als bei der persönlichen und brieflichen Stimmabgabe besteht beim E-Voting grundsätzlich die Möglichkeit, die Gültigkeit einer elektronischen Stimmabgabe ex ante (und nicht erst ex post) zu überprüfen. Wird ein E-Voting-System so aufgesetzt, dass es die Stimmabgabe bei Vorliegen eines Ungültigkeitsgrundes gar nicht zulässt, könnten ungültige elektronische Stimmabgaben gänzlich verhindert werden.
40 Von den Majorzkantonen wurden bisher nur im Kanton Glarus Versuche mit E-Voting durchgeführt. Vor diesem Hintergrund kennt nur der Kanton Glarus einen Katalog mit Ungültigkeitsgründen für die elektronische Stimmabgabe.
Materialien
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975, BBl 1975 I S. 1317 ff. (zit. Botschaft BPR).
Botschaft über eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 30.11.2001, BBl 2001 S. 6401 ff. (zit. Botschaft 2001).
Botschaft zur formellen Bereinigung des Bundesrechts vom 22.8.2007, BBl 2007 S. 6121 ff. (zit. Botschaft 2007).
Kreisschreiben des Bundesrates an die Kantonsregierungen vom 19.10.2022 über die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 22.10.2023, BBl 2022 S. 2547 ff. (zit. Kreisschreiben 2022).
Literaturverzeichnis
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Braun Nadja, Stimmgeheimnis, Eine rechtsvergleichende und rechtshistorische Untersuchung unter Einbezug des geltenden Rechts, Bern 2005.
Glaser Andreas/Zubler Clio, IV. Modi der Wahlrechtsausübung / Briefliche und elektronische Wahl – Problemfelder des Wahlverfahrens in der Schweiz, in: Glaser Andreas/Langer Lorenz (Hrsg.), Das Parlamentswahlrecht als rechtsstaatliche Grundlage der Demokratie, Zürich 2020.
Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich et al. 2023 (zit. Hangartner et al.).
Horlacher Maj-Britt, Die politischen Rechte der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, Zürich 2017.
Hahlen Johann, Kommentierung zu § 39 BWahlG, in: Schreiber Wolfgang (Hrsg.), BWahlG, Kommentar zum Bundeswahlgesetz unter Einbeziehung des Wahlprüfungsgesetzes, des Wahlstatistikgesetzes, des Bundeswahlordnung und sonstiger wahlrechtlicher Nebenvorschriften, 11. Aufl., Köln 2021 (zit. Hahlen, in: BWahlG Kommentar).
Schüpbach-Guggenbühl Barbara, E-Voting, ein Mehrwert für die Demokratie, in: digma 2018 S. 42–46.