I. Entstehungsgeschichte

1 Nachdem die Möglichkeit anerkannt worden war, eine Volksinitiative unbedingt zurückzuziehen,

zeigte es sich, dass die rechtliche Regelung nicht in jeder Hinsicht befriedigen konnte. Die Bundesversammlung kam Initiativkomitees verschiedentlich mit indirekten (frühere Bezeichnung: «materiellen») Gesetzesvorschlägen entgegen. «Um nicht zum Spielball wechselnder Initiativkomitees» zu werden, fügte die Bundesversammlung diesen häufig eine bedingte Publikationsanordnung ein, «wonach der indirekte Gegenvorschlag im Bundesblatt zu veröffentlichen (und damit die Referendumsfrist auszulösen) sei, sobald die Volksinitiative zurückgezogen oder von Volk und Ständen abgelehnt worden ist.» Mangels der Möglichkeit eines bedingten Rückzugs bestand jedoch die Gefahr, dass das Initiativkomitee die Initiative vorsorglich nicht zurückzog bzw. dass gegen einen indirekten Gegenvorschlag vorsorglich ein Referendum ergriffen wurde, was beides zu unbefriedigenden Situationen führen konnte.

2 Die Möglichkeit des bedingten Rückzugs einer Volksinitiative zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags der Bundesversammlung geht auf eine parlamentarische Initiative vom 18. Dezember 2008

zurück. Anlass war ein konkreter Anwendungsfall (indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Lebendiges Wasser»). Die Änderung wurde am 25. September 2009 beschlossen und trat am 1. Februar 2010 in Kraft.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Allgemeines

3 Art. 73a BPR ermöglicht neben dem unbedingten Rückzug, der bereits in Art. 73 BPR angelegt ist, auch den bedingten Rückzug zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags in der Form eines Bundesgesetzes. Solche indirekten Gegenvorschläge sind in Bereichen zulässig, in denen die Bundesversammlung aufgrund ihrer allgemeinen Gesetzgebungskompetenz nach Art. 160 Abs. 1 BV bzw. der Bundesrat aufgrund seines Initiativrechts nach Art. 181 BV zur Ausarbeitung eines Bundesgesetzes kompetent sind.

4 Die staatspolitische Bedeutung des indirekten Gegenvorschlags kombiniert mit dem bedingten Rückzug einer Volksinitiative sollte nicht unterschätzt werden. Volksinitiativen auf Teilrevision der Bundesverfassung können dazu eingesetzt werden, die Bundesversammlung zur Ausarbeitung oder zur Änderung eines Bundesgesetzes in einem bestimmten Sinn zu bewegen. Mit dem indirekten Gegenvorschlag kann die Bundesversammlung alternative Lösungen auf Gesetzesebene zu Themen suchen, welche die Volksinitiative behandelt.

Zu einem gewissen Grad vermag diese Möglichkeit des bedingten Rückzugs das Fehlen der Gesetzesinitiative auf Bundesebene zu kompensieren.

5 Die Möglichkeit des bedingten Rückzugs von Volksinitiativen hat mehr Verbindlichkeit und Struktur ins politische Seilziehen zwischen den Initiativkomitees und der Bundesversammlung gebracht. Die Bundesversammlung gerät dadurch nicht in Abhängigkeit vom Volksinitiativkomitee und dieses geht mit dem bedingten Rückzug der Volksinitiative nicht das einseitige Risko ein, dass der indirekte Gegenvorschlag zu seiner Volksinitiative scheitert.

Die gefundene Lösung ist im Sinne aller Beteiligten.

6 Die praktische Bedeutung des bedingten Rückzugs geht eindrücklich aus der Statistik der Bundeskanzlei hervor. So wurden gemäss dieser bis zum 1. November 2024 insgesamt 108 von 367 eidg. Volksinitiativen zurückgezogen, davon 29 zugunsten eines Gegenentwurfs, 46 zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags und 33 aus anderen Gründen.

Seit dem Jahr 2000 waren es demgemäss insgesamt 41 Volksinitiativen, die zurückgezogen wurden, davon 10 zugunsten eines Gegenentwurfs, 19 zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags und 12 aus anderen Gründen.

B. Rechtsvergleich

7 Die Rechtslage bzgl. des Rückzugsrechts in den Kantonen entspricht im Allgemeinen weitgehend jener im Bund.

Den bedingten Rückzug zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags sehen dagegen bloss drei Kantone vor (Bern/Waadt/Zürich).

III. Kommentar

A. Systematik

8 Art. 73a BPR ist die Spezifizierung von Art. 73 BPR, die Voraussetzungen von Art. 73 BPR gelten auch für bedingte Rückzüge nach Art. 73a Abs. 2 und 3 BPR.

Entsprechend ist diesbezüglich auf die Kommentierung von Art. 73 BPR zu verweisen.

B. Abs. 1

9 In Eugen Huber’scher Kürze besagt dieser Absatz, dass der Rückzug einer Volksinitiative «in der Regel unbedingt» ist. Die Kürze geht zulasten von Genauigkeit. Diese Norm soll nämlich nicht umschreiben, wie der Rückzug einer Volksinitiative erfahrungsgemäss erfolgt. Es handelt sich entgegen ihrem Wortlaut nicht um eine empirische Aussage. Vielmehr ist sie – normativ – dahingehend zu verstehen, dass ein Rückzug immer («in der Regel») unbedingt zu erfolgen hat, wenn nicht ein zulässiger Ausnahmetatbestand vorliegt.

10 Der einzige zulässige Ausnahmetatbestand wird in Abs. 2 geregelt.

11 Dem Initiativkomitee ist es demnach – wie bereits vor der Einführung von Art. 73a BPR – untersagt, den Rückzug der Volksinitiative von einer anderen als der in Abs. 2 geregelten Bedingung abhängig zu machen. Diese Regelung beschränkt die Handlungsoptionen und damit auch den politischen Einfluss des Initiativkomitees. Insbesondere schränkt sie damit aber auch das Missbrauchspotenzial ein, bestärkt die Verbindlichkeit der Rückzugserklärung und die Vertrauenswürdigkeit dieses Verhandlungspfands.

12 Der Rückzug dürfte typischerweise dann unbedingt erfolgen, wenn der Initiative ein direkter Gegenentwurf gegenübergestellt wird, bei welchem feststeht, dass er obligatorisch zur Abstimmung von Volk und Ständen gelangen wird; ferner auch in Fällen, in denen das Entgegenkommen der Behörden das Initiativkomitee bereits zufrieden stellt bzw. sich dieses keine reellen Chancen für sein Anliegen mehr ausrechnet.

C. Abs. 2

13 Die einzige Bedingung, mit der ein Rückzug verbunden werden kann, ist nach Art. 73a Abs. 2 BPR jene, dass der indirekte Gegenvorschlag nicht in einer Volksabstimmung abgelehnt wird (vgl. «jedoch» im ersten Satz von Abs. 2).

1. «indirekter Gegenvorschlag»

14 Das Initiativkomitee kann die Volksinitiative zugunsten eines (einzigen) «indirekten Gegenvorschlags» (Art. 73a Abs. 2 und 3, Art. 75a Abs. 2 BPR) zurückziehen. In der deutschsprachigen Fassung wird dieser terminologisch abgegrenzt vom «Gegenentwurf» (Art. 139 Abs. 5 Satz 3 und Art. 139b Abs. 1 BV; Art. 76 Abs. 1 Satz 1, Abs. 1 Lit. b, Abs. 3 Satz 1 BPR) bzw. vom «direkten Gegenentwurf» (Titel von Art. 76 BPR). In der französischen (contre-projet) und in der italienischen («contro-progetto») Fassung wird dagegen ein einheitlicher Begriff verwendet. Die Lehre äussert sich kritisch zu dieser begrifflichen Unterscheidung und verwendet häufig den einheitlichen Begriff des «Gegenentwurfs»; statt zwischen direkten Gegenentwürfen und indirekten Gegenvorschlägen unterscheidet sie oft einzig zwischen direkten und indirekten Gegenentwürfen – wobei auch dieser Begriff nicht ganz treffend ist.

15 Direkte Gegenentwürfe i.S.v. Art. 139 Abs. 5 Satz 3 und Art. 139b Abs. 1 BV befinden sich auf der gleichen Erlassstufe wie die Volksinitiative, d.h. auf Bundesebene immer auf Verfassungsstufe. Indirekte Gegenvorschläge können dagegen grundsätzlich auf einer beliebigen tieferen Erlassstufe angesiedelt sein.

Ein indirekter Gegenvorschlag i.S.v. Art. 73a Abs. 2 und 3 BPR ist demgegenüber, wie der Gesetzestext ausdrücklich festhält, auf Gesetzesstufe angesiedelt. Als Beschluss über ein Bundesgesetz untersteht ein solcher nur dem fakultativen Referendum, und im Falle eines Zustandekommens eines Referendums genügt das Volksmehr (Art. 141 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 142 Abs. 1 BV).

16 Der einzige rechtliche Zusammenhang zwischen einem indirekten Gegenvorschlag und der Volksinitiative betrifft gemäss Botschaft die Frist für die Ansetzung der Abstimmung über die Volksinitiative bzw. für die Behandlung der Volksinitiative durch die Behörden.

Inhaltliche Voraussetzung für eine solche Fristverlängerung ist, dass der indirekte Gegenvorschlag «eng mit der Volksinitiative zusammenhäng[t]» (vgl. Art. 97 Abs. 2 und 105 Abs. 1 ParlG). Das Bundesgericht hatte diesen Grundsatz bereits im Rahmen seiner Rechtsprechung zu kantonalen Volksinitiativen entwickelt. Er wird in der Lehre und Rechtsprechung häufig als besondere Form des Grundsatzes der Einheit der Materie verstanden. Im Lichte von Art. 34 Abs. 2 BV hat der indirekte Gegenvorschlag die Chancengleichheit zu wahren. Der indirekte Gegenvorschlag wird häufig als solcher durch eine entsprechende Verbindungsklausel oder durch eine Alternativklausel, die angesichts der Inkompatibilität des indirekten Gegenvorschlags und der Volksinitiative einen Publikationsvorbehalt enthält, kenntlich gemacht.

17 Der bedingte Rückzug erfolgt demnach unter der aufschiebenden Bedingung, dass der indirekte Gegenvorschlag in Kraft tritt, bzw. – genauer – dass das Inkrafttreten des indirekten Gegenvorschlags durch keine rechtliche Schranke mehr verhindert werden kann.

Das Risiko, dass gegen den indirekten Gegenvorschlag ein Referendum zustande kommt und der indirekte Gegenvorschlag allenfalls in der Volksabstimmung verworfen wird, ist damit nicht mehr allein von den Initiantinnen und Initianten zu tragen.

18 Gestützt auf ihre Legislativkompetenz kann die Bundesversammlung einer Volksinitiative einen indirekten Gegenvorschlag in der Form des Bundesgesetzes gegenüberstellen.

Dies trifft auf alle Formen der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung zu. Mangels Sachantrag ist es jedoch nach einem Teil der Lehre unzulässig, einer Volksinitiative auf Totalrevision der Bundesverfassung einen indirekten Gegenvorschlag gegenüberzustellen.

2. Zeitpunkt des Rückzugs

19 Damit ein bedingter Rückzug möglich ist, muss die Bundesversammlung den indirekten Gegenvorschlag «spätestens gleichzeitig mit der Schlussabstimmung über die Volksinitiative» verabschiedet haben.

Mit dieser Fristsetzung soll verhindert werden, dass der bedingte Rückzug für beliebige Bedingungen geöffnet wird.

20 Sollte der indirekte Gegenvorschlag in der Volksabstimmung abgelehnt werden, hat der Bundesrat die Volksinitiative innert zehn Monaten der Volksabstimmung zu unterbreiten (Art. 75a Abs. 2 BPR).

3. Form des bedingten Rückzugs

21 Die in Art. 73 Abs. 1 BPR festgelegten Voraussetzungen für einen Rückzug (Mehrheitserfordernis) gelten auch für den bedingten Rückzug. Das Mehrheitserfordernis ist dabei für den bedingten und den unbedingten Rückzug je einzeln zu erreichen, um die Volksinitiative gültig zurückzuziehen.

Dabei hat für den Fall, dass sowohl der bedingte als auch der unbedingte Rückzug eine Mehrheit erhalten, eine Stichfrage darüber zu entscheiden, ob der Rückzug bedingt oder unbedingt erfolgen soll.

4. Verfahren beim bedingten Rückzug

22 Art. 73 Abs. 2 BPR gilt auch für den bedingten Rückzug.

Für die Rückzugserklärung besteht eine Mustervorlage im Anhang der VPR. Das Initiativkomitee ist nicht verpflichtet, dieses für die Rückzugserklärung zu verwenden. Aus der Rückzugserklärung hat jedenfalls hervorzugehen, dass die Voraussetzungen für den bedingten oder den unbedingten Rückzug erfüllt sind.

D. Abs. 3

23 Der bedingt erklärte Rückzug einer Volksinitiative gilt, sobald das Datum des Inkrafttretens des indirekten Gegenvorschlags feststeht, d.h. wenn keine rechtliche Schranke (Referendum oder Volksabstimmung)

sein Inkrafttreten mehr verhindern kann. Wann dies der Fall ist, wird in lit. a-c aufgezählt:

1. Lit. a und lit. b

24 Lit. a erfasst jene Fälle, in denen keine gültigen Unterschriften zugunsten eines Referendums gegen den indirekten Gegenvorschlag eingehen, lit. b jene, in denen zwar gültige Unterschriften eingehen, jedoch nicht in der erforderlichen Zahl. Gehen keine gültigen Unterschriften zugunsten eines Referendums ein (Art. 73a Abs. 3 lit. a BPR) oder wird das verfassungsmässige Quorum um mehr als die Hälfte verfehlt (ein Teil der Fälle nach Art. 73a Abs. 3 lit. b BPR) publiziert die Bundeskanzlei im Bundesblatt lediglich einen Hinweis auf den unbenützten Ablauf der Sammelfrist (Art. 72 Abs. 1 Zweiter Satz BPR . Dagegen ist der Rechtsweg ausgeschlossen (Art. 80 Abs. 2 Zweiter Satz BPR). Wird das Quorum hingegen weniger deutlich verfehlt (übrige Fälle von Art. 73a Abs. 3 lit. b BPR, erlässt die Bundeskanzlei eine Verfügung über das Nichtzustandekommen des Referendums. Diese öffnet den Rechtsweg (Art. 66 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 80 Abs. 2 BPR.

25 Anders als bei einer Volksinitiative – und als von lit. b suggeriert – wird bei einem fakultativen Referendum kein eigentlicher Referendumstext («Referendum») eingereicht, sondern Unterschriften von Stimmberechtigten gegen einen Erlass bzw. eine Erlassänderung. Unpassend ist auch, dass vom Nichtzustandekommen «eines» eingereichten Referendums die Rede ist, treffender wäre: «des Referendums». Unabhängig davon, wie viele «Referendumskomitees» bzw. Stimmberechtigte Unterschriften zugunsten des Referendums einreichen – und aus welchen Gründen sie dies tun –, ihre Unterschriften sind solche zugunsten des Referendums gegen den indirekten Gegenvorschlag.

26 In beiden Fällen (lit. a und b) relevant ist, dass das Referendum nicht zustande kommt und damit dem Inkrafttreten des indirekten Gegenvorschlags kein rechtlicher Grund mehr entgegensteht. Bezüglich des Zeitpunkts können sich Unterschiede wegen der allfälligen Anfechtbarkeit von Fällen nach lit. b ergeben.

2. Lit. c

27 Bei lit. c ist das Referendum gegen den indirekten Gegenvorschlag zwar zustande gekommen, wurde aber in der Volksabstimmung abgelehnt. Mit der Erwahrung dieses Ergebnisses steht fest, dass seinem Inkrafttreten keine rechtliche Schranke mehr entgegen steht.

Literaturverzeichnis

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Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz vom 17.12.1976 über die politischen Rechte (BPR) (= OK-Autor).

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Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2023 (= Hangartner et al., Die demokratischen Rechte).

Martenet Vincent/Dubey Jacques (Hrsg.), Constitution fédérale, Bâle 2021 (= CR CF).

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Wertenschlag Rudolf/Lombardi Aldo Virgilio (Hrsg.), Formen der Volksinitiative im Bund: heute und morgen, Basel/Frankfurt am Main 1990.