-
- Art. 3 BV
- Art. 5a BV
- Art. 6 BV
- Art. 10 BV
- Art. 13 BV
- Art. 16 BV
- Art. 17 BV
- Art. 20 BV
- Art. 22 BV
- Art. 26 BV
- Art. 29a BV
- Art. 30 BV
- Art. 31 BV
- Art. 32 BV
- Art. 42 BV
- Art. 43 BV
- Art. 43a BV
- Art. 55 BV
- Art. 56 BV
- Art. 60 BV
- Art. 68 BV
- Art. 75b BV
- Art. 77 BV
- Art. 96 Abs. 1 BV
- Art. 96 Abs. 2 lit. a BV
- Art. 110 BV
- Art. 117a BV
- Art. 118 BV
- Art. 123a BV
- Art. 123b BV
- Art. 130 BV
- Art. 136 BV
- Art. 164 BV
- Art. 166 BV
- Art. 170 BV
- Art. 178 BV
- Art. 189 BV
- Art. 191 BV
-
- Art. 11 OR
- Art. 12 OR
- Art. 50 OR
- Art. 51 OR
- Art. 84 OR
- Art. 97 OR
- Art. 98 OR
- Art. 99 OR
- Art. 100 OR
- Art. 143 OR
- Art. 144 OR
- Art. 145 OR
- Art. 146 OR
- Art. 147 OR
- Art. 148 OR
- Art. 149 OR
- Art. 150 OR
- Art. 633 OR
- Art. 701 OR
- Art. 715 OR
- Art. 715a OR
- Art. 734f OR
- Art. 785 OR
- Art. 786 OR
- Art. 787 OR
- Art. 788 OR
- Art. 808c OR
- Übergangsbestimmungen zur Aktienrechtsrevision vom 19. Juni 2020
-
- Art. 2 BPR
- Art. 3 BPR
- Art. 4 BPR
- Art. 6 BPR
- Art. 10 BPR
- Art. 10a BPR
- Art. 11 BPR
- Art. 12 BPR
- Art. 13 BPR
- Art. 14 BPR
- Art. 15 BPR
- Art. 16 BPR
- Art. 17 BPR
- Art. 19 BPR
- Art. 20 BPR
- Art. 21 BPR
- Art. 22 BPR
- Art. 23 BPR
- Art. 24 BPR
- Art. 25 BPR
- Art. 26 BPR
- Art. 27 BPR
- Art. 29 BPR
- Art. 30 BPR
- Art. 31 BPR
- Art. 32 BPR
- Art. 32a BPR
- Art. 33 BPR
- Art. 34 BPR
- Art. 35 BPR
- Art. 36 BPR
- Art. 37 BPR
- Art. 38 BPR
- Art. 39 BPR
- Art. 40 BPR
- Art. 41 BPR
- Art. 42 BPR
- Art. 43 BPR
- Art. 44 BPR
- Art. 45 BPR
- Art. 46 BPR
- Art. 47 BPR
- Art. 48 BPR
- Art. 49 BPR
- Art. 50 BPR
- Art. 51 BPR
- Art. 52 BPR
- Art. 53 BPR
- Art. 54 BPR
- Art. 55 BPR
- Art. 56 BPR
- Art. 57 BPR
- Art. 58 BPR
- Art. 59a BPR
- Art. 59b BPR
- Art. 59c BPR
- Art. 60 BPR
- Art. 60a BPR
- Art. 62 BPR
- Art. 63 BPR
- Art. 64 BPR
- Art. 67 BPR
- Art. 67a BPR
- Art. 67b BPR
- Art. 73 BPR
- Art. 73a BPR
- Art. 75 BPR
- Art. 75a BPR
- Art. 76 BPR
- Art. 76a BPR
- Art. 90 BPR
-
- Vorb. zu Art. 1 DSG
- Art. 1 DSG
- Art. 2 DSG
- Art. 3 DSG
- Art. 4 DSG
- Art. 5 lit. d DSG
- Art. 5 lit. f und g DSG
- Art. 6 Abs. 3-5 DSG
- Art. 6 Abs. 6 und 7 DSG
- Art. 7 DSG
- Art. 10 DSG
- Art. 11 DSG
- Art. 12 DSG
- Art. 14 DSG
- Art. 15 DSG
- Art. 18 DSG
- Art. 19 DSG
- Art. 20 DSG
- Art. 22 DSG
- Art. 23 DSG
- Art. 25 DSG
- Art. 26 DSG
- Art. 27 DSG
- Art. 31 Abs. 2 lit. e DSG
- Art. 33 DSG
- Art. 34 DSG
- Art. 35 DSG
- Art. 38 DSG
- Art. 39 DSG
- Art. 40 DSG
- Art. 41 DSG
- Art. 42 DSG
- Art. 43 DSG
- Art. 44 DSG
- Art. 44a DSG
- Art. 45 DSG
- Art. 46 DSG
- Art. 47 DSG
- Art. 47a DSG
- Art. 48 DSG
- Art. 49 DSG
- Art. 50 DSG
- Art. 51 DSG
- Art. 52 DSG
- Art. 54 DSG
- Art. 55 DSG
- Art. 57 DSG
- Art. 58 DSG
- Art. 60 DSG
- Art. 61 DSG
- Art. 62 DSG
- Art. 63 DSG
- Art. 64 DSG
- Art. 65 DSG
- Art. 66 DSG
- Art. 67 DSG
- Art. 69 DSG
- Art. 72 DSG
- Art. 72a DSG
-
- Art. 2 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 6 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 7 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 8 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 9 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 11 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 12 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 16 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 18 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 25 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 27 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 28 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 29 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 32 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 33 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 34 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
-
- Art. 2 Abs. 1 GwG
- Art. 2a Abs. 1-2 und 4-5 GwG
- Art. 3 GwG
- Art. 7 GwG
- Art. 7a GwG
- Art. 8 GwG
- Art. 8a GwG
- Art. 11 GWG
- Art. 14 GwG
- Art. 15 GwG
- Art. 20 GwG
- Art. 23 GwG
- Art. 24 GwG
- Art. 24a GwG
- Art. 25 GwG
- Art. 26 GwG
- Art. 26a GwG
- Art. 27 GwG
- Art. 28 GwG
- Art. 29 GwG
- Art. 29a GwG
- Art. 29b GwG
- Art. 30 GwG
- Art. 31 GwG
- Art. 31a GwG
- Art. 32 GwG
- Art. 38 GwG
BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
MEDIZINPRODUKTEVERORDNUNG
GELDWÄSCHEREIGESETZ
ÖFFENTLICHKEITSGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER DEN INTERNATIONALEN KULTURGÜTERTRANSFER
- I. Einleitung
- II. Vorbehalt des Gesetzes (Abs. 1)
- III. Gesetzgebungsdelegation (Abs. 2)
- IV. Justiziabilität
- V. Schlussfolgerung
- Empfohlene weiterführende Lektüre
- Literaturverzeichnis
- Materialienverzeichnis
I. Einleitung
A. Entstehungsgeschichte
1 Art. 164 BV legt fest, wann eine Rechtsnorm die Form eines Gesetzes haben muss und wann sie hingegen die Form einer Verordnung annehmen kann. In dieser Hinsicht gab es in der alten Verfassung keine Entsprechung. Diese Bestimmung kodifiziert jedoch die im Laufe des 20. Jahrhunderts entwickelte Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGer) zur Gesetzgebungsdelegation; darüber hinaus orientiert sie sich an Bestimmungen, die seit den 1980er-Jahren in zahlreichen Kantonsverfassungen enthalten sind. Die Verabschiedung von Art. 164 BV verlief jedoch turbulent. Seine endgültige Fassung ist das Ergebnis eines Prozesses, der von verschiedenen Kompromissen und Änderungen geprägt war. Aus diesem Grund ist der derzeitige Wortlaut von Art. 164 BV etwas unglücklich. Seine Entstehungsgeschichte erklärt zum Teil die Kontroversen, die seine Auslegung prägen.
2 Die von den Staatspolitischen Kommissionen beider Räte beauftragte Expertenkommission schlug zunächst vor, in der Verfassung eine Bestimmung zu verankern, die dem Gesetzgeber die Kompetenz zur Verabschiedung wichtiger Rechtsvorschriften vorbehält. Diese Bestimmung sah vor, dass «die Bundesversammlung die wichtigen Rechtsvorschriften erlässt, die in Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind». Die Expertenkommission schlug darüber hinaus vor, den Begriff der Wichtigkeit anhand einer Liste von Kriterien zu definieren, die sie jedoch in einem Gesetz kodifizieren wollte. Sie verzichtete zudem auf die Figur der Gesetzgebungsdelegation. Diese wurde als überflüssig erachtet, da die Kompetenzverteilung streng konzipiert war: Der Erlass wichtiger Vorschriften oblag dem Gesetzgeber, alle anderen Rechtsvorschriften dem Bundesrat.
3 Der Bundesrat wich vom Vorschlag der Expertenkommission ab. Der Entwurf von 1996 (E-1996) verzichtete somit auf den heutigen Art. 164 Abs. 1. Anstatt einen Kompetenzvorbehalt zugunsten des Gesetzgebers beizubehalten, beschränkte sich der E-1996 darauf, die Frage der Gesetzgebungsdelegation zu regeln. Diese Bestimmung übernahm jedoch lediglich die in der Rechtsprechung und Lehre entwickelten Grundsätze. Art. 154 Abs. 2 P-1996 sah somit vor, dass «ein dem Referendum unterstelltes Bundesgesetz oder ein Bundesbeschluss von allgemeiner Tragweite eine Delegation der Kompetenz zum Erlass von Rechtsnormen vorsehen kann, sofern die Verfassung dies nicht ausschliesst. Die Delegationsnorm muss in groben Zügen den Inhalt dieser Vorschriften festlegen.» Art. 154 Abs. 1 E-1996 beschränkte sich hingegen auf die Feststellung, dass «die Bundesversammlung die Bundesgesetze und die allgemeinen Bundesbeschlüsse erlässt», was im aktuellen Art. 163 BV enthalten ist.
4 Die Kommissionen für politische Institutionen (KPI) griffen jedoch den Vorschlag der Expertenkommission wieder auf, mit zwei Unterschieden. Erstens wollten sie den Begriff der Bedeutung nicht mehr anhand einer Liste von Kriterien, sondern anhand besonders sensibler Bereiche definieren. Die vorgeschlagene Bestimmung präzisierte dann, dass die «grundlegenden Bestimmungen» dieser verschiedenen Bereiche immer wichtig seien. Zweitens verzichtete der Bericht der PIK auf die strikte Trennung der Gesetzgebungskompetenzen. Er behielt die Kompetenz der Bundesversammlung bei, Rechtsvorschriften von geringerer Bedeutung zu erlassen. Der Gesetzgeber hatte somit die Aufgabe, analog zu den Vorschriften über die Gesetzgebungsdelegation zu bestimmen, welche Vorschriften vom Bundesrat erlassen werden sollten.
5 Trotz der wiederholten Vorbehalte des Bundesrats nahmen die Verfassungskommissionen und die Kammern des Parlaments die Fassung der PIK hinsichtlich des Gesetzesvorbehalts, des Kriteriums der Bedeutung und der Liste der Bereiche ohne grosse Diskussion an. Diese Elemente entsprechen dem aktuellen Art. 164 Abs. 1 BV. Der zweite Absatz hingegen löste heftige Kontroversen aus. Beide Räte einigten sich grundsätzlich auf eine Bestimmung, die die Gesetzgebungsdelegation wieder einführt. Zusätzlich zum ersten Satz, wonach «ein Bundesgesetz die Delegation der Kompetenz zum Erlass von Rechtsnormen vorsehen kann, sofern die Verfassung dies nicht ausschliesst », wollte der Nationalrat den zweiten Satz des Entwurfs 1996 beibehalten, der vorsah, dass « [d]ie Delegationsnorm den Inhalt dieser Vorschriften in groben Zügen festlegen muss ». Der Ständerat hielt einen solchen Zusatz angesichts des ersten Absatzes für überflüssig: Die «grundlegenden Bestimmungen» der genannten Bereiche deckten bereits die «Grundzüge» der entsprechenden Vorschriften ab. Die Meinungsverschiedenheit bestand bis zur Einigungskonferenz fort, in der sich die Version des Ständerats durchsetzte.
B. Grundlagen
6 Die Entscheidung, die Verabschiedung wichtiger Rechtsvorschriften dem Gesetzgeber vorzubehalten, beruht auf drei Grundlagen. Art. 164 BV schützt zunächst die Demokratie (sowohl die repräsentative als auch die direkte), indem er sicherstellt, dass wichtige politische und soziale Entscheidungen vom repräsentativsten Organ getroffen und einem obligatorischen oder fakultativen Volksreferendum unterzogen werden. Art. 164 BV trägt ferner zur Einführung und Einhaltung des Grundsatzes der Gewaltenteilung bei, indem es (einen Teil) der Gesetzgebungskompetenz dem Gesetzgeber unter Ausschluss aller anderen Organe vorbehält. Schließlich konkretisiert diese Bestimmung den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, indem sie dessen Ausprägungen wie die Grundsätze der Gleichheit und der Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns garantiert.
C. Kontext
1. Formelle Gesetzgebungskompetenz
7 Art. 164 BV ist Teil eines umfassenderen verfassungsrechtlichen Rahmens, der die Zuständigkeiten der Bundesversammlung regelt. Während Art. 163 BV die Handlungsmöglichkeiten der Bundesversammlung definiert, überträgt Art. 164 BV ihr die formelle Gesetzgebungskompetenz. Art. 164 BV überträgt jedoch keine Zuständigkeit an den Bund, sondern beschränkt sich darauf, die Gesetzgebungskompetenz auf verschiedene Bundesbehörden aufzuteilen, wenn diese Kompetenz aus einer Verfassungsbestimmung hervorgeht (vgl. Art. 3 BV). Art. 164 Abs. 1 BV legt unter Verweis auf Art. 163 und Art. 141 Abs. 1 Bst. a und b BV fest, welche Rechtsnormen von der Bundesversammlung zu erlassen und dem obligatorischen oder fakultativen Referendum zu unterstellen sind. Deshalb betrifft Art. 164 BV in Wirklichkeit die Zuständigkeit der Bundesversammlung und des Volkes, auch wenn er im Abschnitt der Verfassung über die Zuständigkeiten der Bundesversammlung steht.
8 Art. 164 BV ist in Verbindung mit Art. 182 BV zu lesen, der die Gesetzgebungskompetenz des Bundesrates regelt. Gemäss diesem Artikel «erlässt der Bundesrat in den Bereichen, die ihm durch die Bundesverfassung oder das Gesetz zugewiesen sind, Rechtsvorschriften in Form von Verordnungen» (Abs. 1) und «für die Durchführung der Gesetzgebung, der Beschlüsse der Bundesversammlung und der Urteile der eidgenössischen Gerichte» (Abs. 2). Aus der kombinierten Auslegung von Art. 164 und 182 BV lassen sich drei normative Ebenen unterscheiden: Rechtsvorschriften, deren Delegation verboten ist, solche, deren Delegation zulässig ist, und solche, deren Delegation überflüssig ist. Diese Dreiteilung basiert auf zwei Kriterien, deren Konturen unbestimmt bleiben: Die Unterscheidung zwischen verbotener und zulässiger Delegation erfolgt nach der Bedeutung der Rechtsnorm vorgenommen; die Unterscheidung zwischen zulässiger und überflüssiger Übertragung entspricht derjenigen zwischen primären Rechtsnormen und Ausführungsbestimmungen.
9 Der Bundesrat verfügt gemäss Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV auch dann über Gesetzgebungskompetenz, wenn es die Wahrung der Landesinteressen erfordert oder um bestehende oder drohende Störungen, die die öffentliche Ordnung, die äussere oder innere Sicherheit ernstlich gefährden, abzuwehren (siehe unten N. 50). Schliesslich beauftragen die Übergangsbestimmungen bestimmter Volksinitiativen den Bundesrat, anstelle des Gesetzgebers auf Verordnungsstufe zu erlassen, wenn dieser die Initiative nicht innerhalb einer bestimmten Frist umgesetzt hat (z. B. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 und Ziff. 11 Abs. 2 BV; infra N. 51).
2. Allgemeiner und besonderer Vorbehalt des Gesetzes
10 Mit der Forderung, dass alle wichtigen Rechtsvorschriften in einem Gesetz enthalten sein müssen, stellt Art. 164 Abs. 1 BV einen allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes dar. Im Gegensatz dazu kennt die Verfassung verschiedene spezielle oder sektoriellen Vorbehalte, d. h. Bestimmungen, die punktuell für ein bestimmtes Thema oder eine bestimmte Art von Rechtsvorschriften die Form des Gesetzes vorschreiben. In ihrem jeweiligen Anwendungsbereich stehen diese sektoriellen Vorbehalte in einem Spezialitätsverhältnis zu Art. 164 Abs. 1 BV, da sie eine eigenständige und strengere Formvorschrift vorsehen. Dies gilt für schwerwiegende Einschränkungen der Grundrechte (Art. 36 Abs. 1 2. Satz BV), für Einschränkungen bestimmter spezifischer Grundrechte (Art. 28 Abs. 4, 29a Abs. 2, Art. 30 Abs. 2 und 3 Abs. 2 sowie Art. 31 Abs. 1 BV) oder der allgemeinen Grundsätze des Steuersystems (Art. 127 Abs. 1 BV). Darüber hinaus beschränken sich bestimmte Verfassungsbestimmungen darauf, für die Regelung bestimmter Bereiche oder Fragen auf das Gesetz zu verweisen (z. B. Art. 58 Abs. 2 Satz 2, 59 Abs. 1 Satz 1, 144 Abs. 3, 162 Abs. 2, 153, 178 Abs. 3 und 188 Abs. 2 BV). Diese gehen nicht über das hinaus, was Art. 164 Abs. 1 BV verlangt, nämlich dass die wesentlichen Rechtsnormen in Form eines Gesetzes erlassen werden müssen. Es handelt sich also weniger um ein Spezialitätsverhältnis als um einen Verweis auf Art. 164 Abs. 1 BV.
D. Aufbau
11 Art. 164 umfasst zwei Absätze: Der erste betrifft den Gesetzesvorbehalt, der zweite die Gesetzesdelegation. Der erste Absatz besteht wiederum aus zwei Sätzen. Der erste Satz schreibt vor, dass «die wesentlichen Bestimmungen, die Rechtsnormen festlegen, in einem Gesetz enthalten sein müssen». Der zweite Satz enthält eine Liste von Bereichen, deren «grundlegende Bestimmungen» «insbesondere» zur Kategorie der wesentlichen Bestimmungen gehören. Der Wortlaut dieses Absatzes ist unglücklich gewählt, und die Gliederung der beiden Sätze ist umstritten. Nach der von uns vertretenen Minderheitsposition sind die Anforderungen, die die beiden Sätze von Art. 164 Abs. 1 stellen, unterschiedlicher Natur. Der erste Satz verankert eine Formvorschrift, der zweite eine inhaltliche Anforderung, nämlich die normative Dichte. Die Formvorschrift hängt von der Bedeutung der Bestimmung ab, die sich nach ihren Auswirkungen richtet. Die inhaltliche Anforderung beruht auf dem grundlegenden Charakter einer Bestimmung, der sich auf den Grad der Präzision des Gesetzes bezieht. Mit anderen Worten: Gemäss dem ersten Satz muss jede wichtige Rechtsnorm die Form eines Gesetzes haben; gemäss dem zweiten Satz sind die grundlegenden Bestimmungen eines Gesetzes immer wichtig, da sie dessen minimale normative Dichte ausmachen.
II. Vorbehalt des Gesetzes (Abs. 1)
A. Formvorschrift des Gesetzes (Abs. 1 1. Satz)
1. Form des «Bundesgesetzes»
12 Art. 164 Abs. 1 BV schreibt für bestimmte Bestimmungen (diejenigen, die wichtige Rechtsnormen festlegen) eine bestimmte Form vor (die des Bundesgesetzes). So konkretisiert Art. 164 Abs. 1 BV den Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Art. 5 Abs. 1 BV). (d. h. diejenigen, die wichtige Rechtsvorschriften festlegen). Somit konkretisiert Art. 164 Abs. 1 BV den Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Art. 5 Abs. 1 BV) und verstärkt ihn, da er für bestimmte Erlasse nicht nur eine gesetzliche Grundlage, sondern eine qualifizierte gesetzliche Grundlage verlangt. Diese Bestimmung verweist auf Art. 163 Abs. 1 und Art. 141 Abs. 1 Bst. a und b BV und legt einen Vorbehalt zugunsten des Gesetzes im formellen Sinne fest, d. h. eines von der Bundesversammlung mit obligatorischer oder fakultativer Beteiligung des Volkes verabschiedeten Erlasses. Vorbehalten bleiben jedoch dringliche Gesetze, die gemäss Art. 165 BV (vorübergehend) ohne Referendum erlassen werden. Zu beachten ist auch, dass Art. 164 Abs. 1 BV nicht ausschliesst, dass wichtige Rechtsvorschriften in der Verfassung oder in internationalen Verträgen enthalten sind, deren demokratische Legitimität derjenigen von Bundesgesetzen entspricht (für erstere: Art. 139, 194 und 195 BV; für Letztere: Art. 140 Abs. 1 Bst. b, 141 Abs. 1 Bst. d und Abs. 2 sowie 166 Abs. 2 BV) oder sogar in einer eigenständigen Verordnung enthalten sein können (siehe unten N. 50 ff.). Gesetzesentwürfe, die unter Art. 164 Abs. 1 BV fallen, müssen zudem gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. b LCo einem Vernehmlassungsverfahren unterzogen werden. Das Vernehmlassungsverfahren ermöglicht es, die Kantone, die politischen Parteien und die interessierten Kreise in die Ausarbeitung dieser Entwürfe einzubeziehen.
13 Art. 164 Abs. 1 BV schreibt zwar vor, dass wichtige Bestimmungen, die Rechtsnormen festlegen, in Form eines Gesetzes zu erlassen sind, beschränkt jedoch den Inhalt des Gesetzes nicht auf diese Bestimmungen. Art. 164 Abs. 1 BV enthält keine Definition des Inhalts des Gesetzes; mit anderen Worten: Die Verfassung kennt keine «Verordnungsvorbehalt». Das Gesetz kann nämlich auch Bestimmungen von geringerer Bedeutung enthalten, darunter Durchführungsbestimmungen oder sogar einzelne und/oder konkrete Bestimmungen. Die Kompetenz zum Erlass von Ausführungsbestimmungen liegt in erster Linie beim Bundesrat (Art. 182 Abs. 2 BV), wird jedoch mit dem Gesetzgeber geteilt.
2. «Wichtige Bestimmungen, die Rechtsnormen festlegen»
14 Art. 164 Abs. 1 BV beschränkt den Vorbehalt des Gesetzes auf «wesentliche Bestimmungen, die Rechtsnormen festlegen». Die betreffenden Bestimmungen sind zunächst auf diejenigen beschränkt, die eine bestimmte normative Struktur aufweisen, d. h. diejenigen, die Rechtsregeln festlegen. Dieser Begriff bezieht sich auf Art. 163 Abs. 1 BV und Art. 22 Abs. 4 ParlG und bezeichnet «allgemeine und abstrakte Bestimmungen mit unmittelbarer Geltung, die Pflichten begründen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten zuweisen». Ausführungsbestimmungen gemäss Art. 182 Abs. 1 und 2 BV sowie einzelne und konkrete Entscheide sind somit vom Geltungsbereich des Gesetzesvorbehalts ausgenommen, selbst wenn sie von Bedeutung sind.
15 Art. 164 Abs. 1 BV beschränkt den Gesetzesvorbehalt zudem auf wesentliche Bestimmungen. Dieses materielle Kriterium ist der Prüfstein von Art. 164 Abs. 1 BV, da es zwischen Rechtsnormen, die der Form des Gesetzes bedürfen, und solchen, die dieser Anforderung nicht unterliegen, unterscheidet. Aus diesem Grund spricht die Lehre vom Begriff der «materiellen Definition des Gesetzesvorbehalts» oder, häufiger im Deutschen, vom „materieller Gesetzesvorbehalt”. Die Verfassung enthält jedoch keine Definition des Begriffs der Bedeutung, sodass auf eine Reihe von Kriterien oder Indizien (oder Abstufungen) zurückgegriffen werden muss, die von der Rechtsprechung und der Lehre entwickelt wurden. Die Bedeutung einer Bestimmung bemisst sich somit (1) nach dem Kreis der betroffenen Personen oder Situationen; (2) an der Intensität ihrer Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Adressaten; (3) an ihren finanziellen Auswirkungen für Privatpersonen oder den Staat; (4) an ihren Auswirkungen auf die politische Willensbildung oder die Organisation der Bundesbehörden; (5) an der politischen Kontroversität der Fragen, die sie zu regeln beabsichtigt; (6) an ihrer Neuartigkeit und ihrer Abweichung von den bisher anerkannten Grundsätzen; (7) am Ausmaß der politischen Kontroverse, die sie auslöst.
16 Die verschiedenen Indizien beziehen sich in erster Linie auf die Folgen der Rechtsnorm: Diese Folgen können wiederum aufgrund ihrer quantitativen Tragweite bedeutend sein, da sie für einen großen Kreis von Adressaten und Situationen gelten, oder aufgrund ihrer qualitativen Tragweite, da sie die Adressaten mit einer gewissen Intensität betreffen. Diese Indizien müssen nicht kumulativ erfüllt sein; eine Norm kann bereits im Hinblick auf ein einziges Element bedeutend sein. Die Bedeutung einer Bestimmung kann nicht abstrakt bestimmt werden, sondern nur in Bezug auf den Regelungsgegenstand und -zweck. Die Beurteilung der Bedeutung einer Bestimmung hängt immer von den konkreten Umständen und einer Gesamtbewertung ab, die sich nur schwer schematisieren lässt. Sie lässt daher einen erheblichen Ermessensspielraum zugunsten des Gesetzgebers.
17 Die Auslegung des Begriffs der Bedeutung muss sich an den Grundlagen von Art. 164 BV, nämlich den Garantien der Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und der Gewaltenteilung, geleitet werden. Die Lehre vertritt zudem die Auffassung, dass diese Grundlagen mit anderen, manchmal divergierenden Erfordernissen des öffentlichen Interesses in Einklang gebracht oder sogar abgewogen werden müssen: Effizienz, Schnelligkeit oder Flexibilität des öffentlichen Handelns, insbesondere bei Vorschriften technischer Art. Es ginge also darum, praktische Erwägungen zu berücksichtigen. Unserer Meinung nach sollte diese Aussage jedoch angesichts des Wortlauts und des Geistes von Art. 164 BV nur mit Zurückhaltung akzeptiert werden. Zwar räumt die Rechtsprechung ein, dass das erwartete Maß an normativer Dichte auf das Maß der Anforderungen der rechtlichen und praktischen Realität reduziert ist. Diese Überlegungen beziehen sich jedoch auf die normative Dichte, d. h. auf den Grad der Präzision der Formulierung einer Bestimmung, und sagen als solche nichts über die Bedeutung einer Rechtsnorm aus. Darüber hinaus nimmt der technische Charakter einer Rechtsnorm ihr nicht unbedingt ihre möglichen politischen und ethischen Dimensionen. Der ratio legis von Art. 164 Abs. 1 BV besteht gerade darin, sicherzustellen, dass eine wichtige Rechtsnorm in einem Gesetz im formellen Sinne enthalten ist, auch wenn Opportunitätsüberlegungen für ihre Delegation sprechen würden. Es kann nicht hingenommen werden, dass der Vorbehalt des Gesetzes nur dann Anwendung findet, wenn das Gesetz das geeignete Instrument zu sein scheint – andernfalls wäre der Vorbehalt des Gesetzes weitgehend wirkungslos.
B. Erfordernis der normativen Dichte des Gesetzes (Abs. 1 2. Satz i.i.)
1. „Grundlegende Bestimmungen”
18 Der zweite Satz des ersten Absatzes enthält eine Liste von Bereichen, deren „grundlegende Bestimmungen” „insbesondere zu [der Kategorie der wichtigen Bestimmungen]” gehören. Die Verbindung der Adjektive „wichtig” (Abs. 1 Satz 1) und „grundlegend” (Abs. 1 Satz 2) wirft Auslegungsschwierigkeiten auf. Nach überwiegender Auffassung sind sie synonym. Der Unterschied habe ästhetische Gründe. Der Ausdruck „insbesondere” beziehe sich somit auf die Liste der Bereiche und deute auf deren Nichterschöpflichkeit hin. Wir schließen uns der Minderheitsauffassung an, die insbesondere von Dubey vertreten wird, wonach das Attribut „grundlegend” nicht als Synonym für „wichtig” zu verstehen sei, sondern eher als Verweis auf die „Grundzüge” der betreffenden Bereiche. Art. 164 Abs. 1 2. Satz BV verankert in diesem Zusammenhang eine inhaltliche Anforderung, nämlich eine minimale normative Dichte. Aus Art. 164 Abs. 1 2. Satz BV , dass das Gesetz, wenn es sich mit einem der genannten Bereiche befasst, die Grundzüge oder Grundlagen der Regelung festlegen muss – d. h. seinen Zweck, seinen Gegenstand, seinen Umfang und seine wichtigsten Grundsätze. Mit anderen Worten: Während die Bedeutung die Fragen definiert – so präzise sie auch sein mögen –, die durch das Gesetz im formellen Sinne geregelt werden müssen (was), dient das Adjektiv «grundlegend» dazu, die Genauigkeit zu bestimmen, mit der das Gesetz die verschiedenen Bereiche des sozialen Lebens regeln muss, wenn sich das Recht damit befasst (wie).
19 Diese Auslegung ergibt sich zunächst aus dem Wortlaut und der Syntax von Art. 164 Abs. 1 BV, sowohl hinsichtlich der verwendeten Begriffe als auch hinsichtlich der grammatikalischen Position des Ausdrucks «insbesondere ”. Im ursprünglichen Sinne ist das grundlegend, was als Grundlage für etwas dient. In einem normativen Kontext bezeichnet dieser Begriff das, worauf jede Rechtsnorm beruht, d. h. im Schweizer Recht ein Gesetz im formellen Sinne, das die Grundzüge festlegt. Die Vorarbeiten zu Art. 164 Abs. 1 BV stützen diese Auslegung. Die CIP, die den Begriff «grundlegend» als erste einführten, bekräftigten in diesem Zusammenhang, dass «fünf Schlüsselbereiche ausgewählt wurden, deren Grundzüge in Form von Bundesgesetzen festgelegt werden müssen» und dass die Definition dieser «Grundprinzipien» «weitgehend in Anlehnung an die aktuellen Delegationsregeln festgelegt werden kann ». Auch wenn sie der Ansicht waren, auf das Instrument der Gesetzgebungsdelegation verzichten zu können (siehe oben N. 4), behielten die CIP die Anforderungen hinsichtlich der Rechtsgrundlage und der normativen Dichte bei. Als das Instrument der Gesetzgebungsdelegation ausdrücklich wieder eingeführt wurde, verzichteten die Verfassungskommissionen und später die Räte auf den zweiten Satz von Art. 164 Abs. 2 BV, da sie der Ansicht waren, dass dieser bereits durch den ersten Absatz abgedeckt sei: Sie hielten es für überflüssig, zu präzisieren, dass das Gesetz die «Grundzüge» der Delegation beschreiben müsse, da es bereits die «grundlegenden Bestimmungen» enthalten sollte. Die ungeschickte Formulierung lässt sich durch diesen historischen Hintergrund erklären: Die Expertenkommission wollte ganz auf die Gesetzgebungsdelegation verzichten und stattdessen das Kriterium der Bedeutung anwenden; die CIP behielten diese Fassung bei, fügten jedoch parallel zum Kriterium der Bedeutung die Anforderungen an die Gesetzgebungsdelegation durch die Anforderung der grundlegenden Bestimmungen hinzufügte. Die Bundesversammlung fügte einen zweiten Absatz hinzu, der die Gesetzgebungsdelegation ausdrücklich wieder einführte, ohne jedoch den ersten Absatz des Entwurfs der CIP zu ändern, der implizit die Bedingungen dafür enthielt. Daraus folgt, dass Art. 164 Abs. 1 2. Satz BV dogmatisch weniger mit dem ersten Satz des ersten Abs. (Kriterium der Bedeutung) als mit dem zweiten Abs. (Gesetzesdelegation) verbunden ist.
20 Im Übrigen haben die Kommissionen bewusst die Begriffe «bedeutend» und «grundlegend» beibehalten. Die CN-Kommission lehnte einstimmig einen Antrag ab, nur den ersten Begriff beizubehalten, da sie keine Unterscheidung zwischen beiden treffen konnte: Sie war vielmehr der Ansicht, dass sich «grundlegend» auf die Grundlage («die Grundlage») beziehe, auf der der Bundesrat Verordnungen zu erlassen habe. Diese Dialektik zwischen Gesetz und Verordnung und die damit verbundenen Anforderungen an die normative Dichte gehen aus den Beratungen in den Verfassungskommissionen und im Plenum hervor. Davon zeugen auch die zahlreichen parlamentarischen Verweise auf die Verwandtschaft zwischen dem Attribut «grundlegend» im aktuellen Art. 164 Abs. 1 BV und dem Begriff «Grundlage» in Art. 170 Abs. 1 der deutschen Fassung des Entwurfs der CIP. Letzterer sah vor, dass der Bundesrat Verordnungen «auf der Grundlage und im Rahmen […] von Gesetzen» («auf der Grundlage und im Rahmen von […] Gesetzen») erlässt .
21 Schliesslich entspricht dies auch der Bedeutung, die der Begriff «grundlegend» in der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Gesetzgebungsdelegationen hat, die Art. 164 Abs. 1 übrigens kodifizieren sollte. Ebenso bestätigt das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zu Art. 127 Abs. 1 BV, der einen punktuellen Gesetzesvorbehalt in Steuerangelegenheiten festschreibt, dass die Anforderung, wonach das Gesetz die grundlegenden Bestimmungen über die Erhebung einer Abgabe enthalten muss, eine Anforderung an die normative Dichte darstellt. Schliesslich leitet es aus der Zugehörigkeit einer Rechtsnorm zu einem der Buchstaben a–g von Art. 164 Abs. 1 BV ab, dass ihre Delegation weiterhin möglich ist, , dass die Klausel, auf der diese Übertragung beruht, «genügend präzise sein muss, um die Grundzüge der delegierten Regelung, d. h. den Zweck, den Gegenstand und den Umfang der übertragenen Befugnisse, zu umschreiben». Genau darin liegt der Kern der Anforderung der normativen Dichte.
2. «Insbesondere»
22 Art. 164 Abs. 1 2. Satz BV verlangt, dass jeder Rechtsakt direkt oder indirekt auf einer formellen Rechtsgrundlage beruht, die seine Grundzüge festlegt. Nach dieser Auslegung bilden die grundlegenden Bestimmungen somit eine Untergruppe der wichtigen Bestimmungen, was es rechtfertigt, den Ausdruck «insbesondere» mit der Verbindung der beiden Sätze von Art. 164 Abs. 1 BV: Wichtig sind insbesondere die grundlegenden Bestimmungen. In diesem Sinne hat der Ausdruck «insbesondere» eine quantitative Dimension. Er hat aber auch eine qualitative Dimension: Die grundlegenden Bestimmungen sind besonders wichtig. Aus diesen Überlegungen folgt, dass die grundlegenden Bestimmungen immer wichtig sind, ohne dass das Umgekehrte gilt: Nicht jede wichtige Bestimmung ist grundlegend. Die Bedeutung einer Bestimmung bemisst sich nämlich sowohl nach ihrem Umfang und ihrer Allgemeingültigkeit als auch nach der konkreten Intensität ihrer Auswirkungen. Eine Regel kann daher wichtig sein, ohne zu den Grundzügen eines bestimmten Bereichs zu gehören, indem sie präzise, detailliert, individualisiert, kostspielig, neuartig und/oder umstritten ist. Dies gilt beispielsweise für eine schwerwiegende Beeinträchtigung der Grundrechte einer begrenzten Personengruppe, wie die Verpflichtung zur Bildung von Reserven für bestimmte Unternehmen, die lebenswichtige Güter herstellen (Art. 11 LAP), die Einführung einer gezielten Ausnahme von einer allgemeinen Regel, wie der Ausschluss bestimmter Unternehmen vom Arbeitsgesetz (Art. 2 ArG), die Einführung einer Härtefallklausel, wie die finanzielle Unterstützung aufgrund der COVID-19-Epidemie (Art. 12 COVID-19-Gesetz), oder spezifische Bedingungen für den Zugang zu einer Leistung, wie die Auskunftspflichten bei Subventionsgesuchen (Art. 15c SuG).
3. Normative Dichte der anderen wichtigen Bestimmungen
23 Art. 164 Abs. 1 Satz 2 BV verankert somit ein Erfordernis der normativen Dichte, wonach das Gesetz die grundlegenden Bestimmungen verschiedener Bereiche enthalten muss, da diese besonders wichtig sind. Damit konkretisiert und verstärkt Art. 164 Abs. 1 2. Satz BV die Anforderung einer allgemeinen normativen Dichte des Gesetzes, die sich bereits aus Art. 164 Abs. 1 BV und, allgemeiner, aus Art. 5 Abs. 1 BV abgeleitet werden. Das Erfordernis der normativen Dichte ist nämlich die logische Folge des Gesetzesvorbehalts. Jede wichtige gesetzliche Bestimmung, auch wenn sie nicht grundlegend ist, muss ein ausreichendes Mass an normativer Dichte aufweisen. Andernfalls hätte der Vorbehalt des Gesetzes keine normative Bedeutung: Der Gesetzgeber könnte eine Bestimmung erlassen, die den anderen Behörden materiell einen Freibrief erteilt. Das Gesetz muss also nicht nur die Grundzüge der in Art. 164 Abs. 1 2. Satz BV genannten Bereiche enthalten, sondern seine wichtigen Bestimmungen müssen darüber hinaus stets eine ausreichende normative Dichte aufweisen.
24 Um die erwartete normative Dichte des Gesetzes zu bestimmen, ist auf die in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zurückzugreifen. Die normative Dichte einer Norm bezeichnet den Grad der Präzision, Klarheit und Bestimmtheit ihrer Formulierung. Das Gesetz muss daher so präzise formuliert sein, dass die Bürger ihr Verhalten anpassen und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen angemessenen Mass an Sicherheit vorhersehen können. Der erwartete Grad an Präzision lässt sich jedoch nicht abstrakt bestimmen. Die Rechtsprechung stellt daher fest, dass der Gesetzgeber nicht vollständig auf die Verwendung unbestimmter Begriffe verzichten kann, deren Tragweite nicht genau definiert ist; dies kann durch die Vielfalt der zu regelnden Sachverhalte, durch die Notwendigkeit, Entscheidungen treffen zu können, die ausreichend an den Einzelfall angepasst sind, oder durch die Anpassung der Vorschriften an einen sich ständig verändernden Kontext gerechtfertigt sein. Der erwartete Grad an Präzision variiert darüber hinaus je nach der Vielzahl der zu regelnden Situationen, der Komplexität oder Vorhersehbarkeit der im Einzelfall zu treffenden Entscheidung, den Adressaten der Norm oder auch der Schwere der Verletzung der Verfassungsrechte. Er hängt auch von der objektiven Beurteilung ab, die in einem konkreten Anwendungsfall vorgenommen werden kann. In hochtechnischen oder komplexen Bereichen ist eine geringere Normendichte akzeptabel. Die Rechtsvorschriften im Bereich der Leistungserbringung unterliegen weniger strengen Anforderungen an die normative Dichte als im Bereich der restriktiven Verwaltung. Bei polizeilichen Massnahmen, die gegen schwer vorhersehbare Bedrohungen ergriffen werden und an die konkreten Umstände jedes Einzelfalls angepasst werden müssen, sind Lockerungen in der Präzision der Rechtsgrundlage unvermeidlich. Schließlich kann eine geringere normative Dichte durch eine Verstärkung der Verfahrensgarantien oder sogar durch eine verstärkte Verhältnismäßigkeitskontrolle ausgeglichen werden.
C. Katalog von Bereichen (Abs. 1 2. Satz i.f.)
25 Art. 164 Abs. 1 2. Satz i.f. BV enthält eine Liste von Bereichen, deren grundlegende Bestimmungen immer wichtig sind. Die Lehre steht dem Prinzip einer solchen Liste kritisch gegenüber, da sie ihr Ziel verfehlen würde. Die (Nicht-)Zugehörigkeit zu einem der Bereiche sagt als solche nichts über die Bedeutung oder den grundlegenden Charakter einer Rechtsnorm aus. Einerseits enthalten diese Bereiche sicherlich auch unwichtige Vorschriften. Andererseits ist es zweifelhaft, dass die grundlegenden Bestimmungen anderer Bereiche weniger wichtig sind. Dennoch ist diese Liste nicht uninteressant, sofern man sie im Zusammenhang mit der Funktion von Art. 164 Abs. 1 BV betrachtet. So dient die Liste insbesondere dazu, die parlamentarischen Debatten zu lenken und die Voraussetzungen für eine rationale und transparente Diskussion über die Zuständigkeiten der Bundesbehörden sowohl in der Bundesversammlung als auch in der öffentlichen Debatte zu schaffen. Diese Liste fungiert als Schutzmassnahme und erinnert den Gesetzgeber an sensible Bereiche, in denen erhöhte Aufmerksamkeit geboten ist. Die Liste der Bereiche erfüllt diese Funktion somit jedes Mal, wenn in den parlamentarischen Debatten auf die verschiedenen Buchstaben von Art. 164 Abs. 1 2.
26 Was die betroffenen Bereiche betrifft, so umfasst die Liste diejenigen Bereiche, in denen das Bundesgericht Verordnungen wegen unzureichender Rechtsgrundlage für ungültig erklärt hat. Die Liste ist nicht abschliessend, auch wenn sie bereits mehr oder weniger die gesamte staatliche Tätigkeit abdeckt. Die verschiedenen Bereiche überschneiden sich häufig. Ausserdem variiert die erforderliche normative Dichte von Bereich zu Bereich. Art. 164 Abs. 1 2. Satz i.f. BV nennt die folgenden Bereiche.
27 Die Ausübung der politischen Rechte (Bst. a). Die politischen Rechte bestehen in den Formen der Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der Willensbildung und Willensäusserung (Art. 34 BV). Diese Rechte sind in der Verfassung selbst definiert, müssen aber konkretisiert werden. Die politischen Rechte können nämlich nur innerhalb eines materiellen, verfahrensrechtlichen und institutionellen Rahmens ausgeübt werden, wie beispielsweise die Bestimmungen, die den Wahlkreis, das Wahlverfahren für die Nationalratswahlen, den politischen Wohnsitz oder die elektronische Stimmabgabe regeln.
28 Die Einschränkung der Verfassungsrechte (Buchstabe b). Der Begriff der Verfassungsrechte umfasst die Verfassungsbestimmungen, die die Bürger vor staatlichen Eingriffen schützen, oder solche, die zwar in erster Linie einem öffentlichen Interesse dienen, aber auch private Interessen schützen. Der Begriff ist somit weiter gefasst als nur die «Grundrechte» . Ebenso geht der Begriff der «Einschränkung» über den in Art. 36 Abs. 1 BV verankerten Begriff hinaus. Dies gilt umso mehr, als die Mehrheit der Lehre den Begriff der «Einschränkung» in Art. 36 Abs. 1 BV unserer Meinung nach zu Unrecht auf die Grundfreiheiten unter Ausschluss der sozialen Rechte beschränkt. Die Regelung in Art. 36 BV sollte auch auf diese Rechte Anwendung finden, wenn nicht direkt, so doch zumindest analog: Die sozialen Rechte erlegen dem Staat sowohl positive als auch negative Verpflichtungen auf, die sich ebenso wie die Grundfreiheiten für die Dialektik zwischen Recht und Einschränkung eignen. Für die Anwendung von Art. 164 Abs. 1 BV ist die praktische Tragweite der Kontroverse jedoch begrenzt, da Buchstabe c alle Rechte umfasst, die nicht unter Buchstabe b fallen.
29 Rechte und Pflichten der Personen (Buchstabe c). Buchstabe c verwirrt leicht mit der Definition des Begriffs «Rechtsnorm» (siehe oben N. 14) und überschneidet sich weitgehend mit den Buchstaben a, b und d, was zu einer gewissen Kritik geführt hat. Es handelt sich in erster Linie um eine subsidiäre Klausel. Ihre Tragweite ist jedoch begrenzt und die von ihr abgedeckten Bereiche sind ungewiss. Als Beispiele seien die Rechte und Pflichten genannt, die unter das Personalrecht des Bundes, das Sozialversicherungsrecht, das Staatsangehörigkeitsrecht oder sogar das Strafrecht fallen. Einige erwähnen auch das Privatrecht, was von anderen kritisiert wird.
30 Die Steuerpflicht, der Gegenstand der Steuern und die Berechnung der Steuerbeträge (Bst. d) . Buchstabe d spiegelt den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Steuerwesen wider, der auch in Art. 127 BV verankert ist. Dieser Grundsatz stützt sich auf eine wichtige Rechtsprechungspraxis, wonach das Gesetz die wesentlichen Regeln über den Kreis der Steuerpflichtigen (Steuersubjekt), den Gegenstand (Steuerobjekt) und die Art der Berechnung des Beitrags (Berechnungsgrundlage und Tarif) sowie die Befreiungen und Ausnahmen oder auch die Zwecke im Bereich der Kausalabgaben. Buchstabe d ist nicht abschliessend. Die Regelung gilt im Übrigen nicht nur für Steuern, sondern auch für Kausalabgaben, auch wenn sie in diesem Fall gewisse Erleichterungen zulässt. Sie betrifft jedoch nicht die Kanzleigebühren.
31 Aufgaben und Leistungen des Bundes (Bst. e). Die Aufgaben des Bundes sind in der Bundesverfassung festgelegt (Art. 3 und 42 Abs. 1 BV). Der Vorbehalt des Gesetzes bezieht sich in diesem Zusammenhang auf deren Definition und Konkretisierung. Er umfasst den Zweck, den Gegenstand und den Umfang der Aufgaben des Bundes sowie die Instrumente und das Verfahren zu deren Umsetzung oder deren Übertragung an eine dezentrale Stelle. Der Begriff «Leistungen» dient dazu, zu bestätigen, dass das Legalitätsprinzip nicht nur für die restriktive Verwaltung, sondern auch für die Leistungsverwaltung gilt – auch wenn dessen Anforderungen angesichts der weniger einschneidenden Folgen der Leistungsverwaltung gelockert sind.
32 Die Pflichten der Kantone bei der Umsetzung und Vollzug des Bundesrechts (Bst. f). Buchstabe f verweist auf Artikel 46 BV, der die Kantone verpflichtet, das Bundesrecht gemäss der Verfassung und dem Gesetz umzusetzen. Indem diese Bestimmung verlangt, dass die Umsetzungspflichten der Kantone gesetzlich vorgesehen sein müssen, verankert sie eine föderalistische Dimension des Legalitätsprinzips. Der Begriff «Umsetzung» umfasst alle Massnahmen, die auf die Einhaltung oder Anwendung des Bundesrechts abzielen; daher ist der Begriff «Vollzug» redundant.
33 Organisation und Verfahren der Bundesbehörden (Bst. g). Der Begriff «Bundesbehörde» umfasst jede Stelle, die mit einer öffentlichen Aufgabe des Bundes betraut ist, sei es im Bereich der Gesetzgebung, der Vollziehung oder der Rechtspflege, zentralisiert oder dezentralisiert, als Inhaber oder Beauftragter. Die genauen organisatorischen Anforderungen hängen von der Art der Behörde ab, umfassen jedoch insbesondere den rechtlichen Status, die Autonomie, die Zuständigkeiten, die Aufsicht, die Einstellung von Beamten, Unvereinbarkeiten sowie Fragen der Koordinierung und Zusammenarbeit. Der Begriff «Verfahren» umfasst die Verabschiedung aller Vorschriften oder Entscheidungen, die rechtliche Auswirkungen haben, sowohl auf gesetzgeberischer oder gerichtlicher als auch auf administrativer Ebene. Dies betrifft die Verfahrensgesetze des Bundes, bestimmte spezifische Bereiche wie das öffentliche Beschaffungswesen oder auch die Verfahren zur Übernahme des Völkerrechts. Wenn Art. 164 Abs. 1 Bst. e bezieht sich auf die Bundesbehörden, gelten die gleichen Anforderungen auch für Verfahren vor kantonalen Behörden, da die Liste nicht abschliessend ist. Dies ist beispielsweise der Fall bei einer Bundesverordnung, die einen Rechtsstreit ungeachtet seines öffentlich-rechtlichen Charakters der Zivilgerichtsbarkeit unterwirft, auch wenn es sich dabei um kantonale Gerichte handelt.
III. Gesetzgebungsdelegation (Abs. 2)
A. Grundsatz der Gesetzgebungsdelegation
1. Begriff
34 Art. 164 Abs. 2 BV verankert und begrenzt gleichzeitig die Gesetzgebungsdelegation, d. h. jede Handlung, mit der der Gesetzgeber (die Bundesversammlung, gegebenenfalls unter Mitwirkung des Volkes, siehe oben N. 7 und N. 12) einer anderen Behörde (oder sogar einer anderen Institution oder Person) das Recht oder die Pflicht überträgt, eine Rechtsnorm zu erlassen, die in seine Zuständigkeit fällt. Der Begriff der Delegation kam in der alten Verfassung nicht vor, obwohl sie bereits praktiziert und vom Bundesgericht bestätigt wurde. Die Gesetzgebungsdelegation entspricht praktischen Erwägungen, da sie es dem Gesetzgeber ermöglicht, Detailfragen oder Fragen von untergeordneter Bedeutung auszuklammern, um sich auf die wichtigen Elemente zu konzentrieren. Eine Gesetzgebungsdelegation ist gerechtfertigt, wenn sie für die Flexibilität und Schnelligkeit des staatlichen Handelns erforderlich ist, wenn sie es ermöglicht, Details nicht im Gesetz zu regeln, oder wenn sich technische Fragen weiterentwickeln werden. Jede Gesetzgebungsübertragung wirkt sich jedoch auf die Gewaltenteilung und die demokratische Qualität des Rechts aus. Einerseits ermöglicht sie es dem Gesetzgeber, eine ihm durch die Verfassung zugewiesene Zuständigkeit an ein anderes Organ abzugeben; andererseits entzieht sie die Verabschiedung von Rechtsvorschriften der Mitwirkung des Volkes. Aus diesem Grund unterliegt die Gesetzgebungsübertragung verschiedenen Bedingungen, die im Folgenden geprüft werden.
35 Die auf der Grundlage einer Gesetzgebungsdelegation verabschiedete Rechtsnorm hat die Form einer sogenannten abhängigen Ersatzverordnung. In diesem Fall hängt die Verordnung von einem Gesetz ab, das eine Gesetzgebungsdelegation vorsieht, und ersetzt dieses, da sie primäre Rechtsnormen enthält (siehe oben N. 8). Die Gesetzgebungsdelegation betrifft nur die allgemeine Gesetzgebungskompetenz der Bundesversammlung. Sie gilt nicht für Fälle, in denen eine Bundesbehörde eine Verordnung auf der Grundlage einer direkt in der Verfassung vorgesehenen Kompetenz, d. h. einer originären Kompetenz, erlässt (vgl. Art. 84 Abs. 2, 182 Abs. 2, 184 Abs. 3 und 185 Abs. 3 BV für den Bundesrat, Art. 159 Abs. 4 und 173 Abs. 1 Bst. c BV für die Bundesversammlung und Art. 188 Abs. 3 BV für das Bundesgericht). Im letzteren Fall gilt die Verordnung als unabhängig, da sie nicht auf einem Bundesgesetz basiert (und nicht davon abhängt), sondern auf der Verfassung. Allerdings können bestimmte ursprüngliche Zuständigkeiten des Bundesrates mit Art. 164 Abs. 1 BV in Konflikt geraten, da sie manchmal zur Verabschiedung wichtiger Rechtsvorschriften führen. Diese Spannung wird weiter unten untersucht (infra N. 51 f.).
2. Weitervergabe
36 Die Verfassung geht nicht auf die Frage der Unterdelegation ein. Eine Unterdelegation liegt vor, wenn der Beauftragte die ihm übertragene Kompetenz seinerseits weiterüberträgt. Die Lehre leitet aus dem Schweigen der Verfassung ab, dass diese die Unterdelegation nicht ausschliesst. Art. 48 RVOG regelt diese Frage für den Bundesrat. Gemäss Absatz 1 kann der Bundesrat die Befugnis zum Erlass von Rechtsnormen an die Departemente delegieren, muss dabei jedoch «die Tragweite der vorgesehenen Norm» berücksichtigen. Eine solche Einschränkung ist gerechtfertigt, da die Weiterdelegation die Verbindung zwischen den Bürgerinnen und Bürgern einerseits und der Rechtsetzung andererseits weiter schwächt. Darüber hinaus wirkt sich eine Weiterdelegation an ein Departement auf die Kompetenzverteilung innerhalb der Verwaltung aus, da sie die Mitwirkung der anderen Departemente schwächt. Schliesslich bezieht sich das Konsultationsrecht der parlamentarischen Kommissionen nur auf Verordnungen des Bundesrates (Art. 151 ParlG) , nicht aber auf Verordnungen der Departemente. In der Botschaft zur RVOG wird darauf hingewiesen, dass die Zuweisung der Verordnungskompetenz an den Bundesrat oder an ein Departement von der Bedeutung der Materie abhängt und dass eine Delegation umso mehr gerechtfertigt ist, je technischer die Vorschrift ist. Ebenso nennt das BJ als anwendbare Kriterien die Bedeutung der Materie, den Kreis der Adressaten, die Auswirkungen der Norm und die Technizität der Materie als anwendbare Kriterien. Diese Kriterien erinnern an die Bewertung der Bedeutung einer Norm im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV. Die Beurteilung der Bedeutung ist jedoch unabhängig von Art. 164 Abs. 1 BV, da Bestimmungen, die im Sinne dieses Artikels von Bedeutung sind, nicht an den Bundesrat delegiert werden können. Das Bundesgericht scheint die Weiterdelegation auf der Grundlage von Art. 48 Abs. 1 RVOG auf Durchführungsbestimmungen zu beschränken, die er mit technischen Vorschriften gleichsetzt, auch wenn er den Begriff der Durchführung weit fasst.
37 Während eine Delegation an die Departemente ohne spezifische formelle Rechtsgrundlage erfolgen kann, verhält es sich bei einer Delegation an Gruppen und Ämter anders. Art. 48 Abs. 2 RVOG sieht vor, dass die Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen an Gruppen und Ämter «nur zulässig ist, wenn ein Bundesgesetz dies erlaubt ».
38 Art. 48 RVOG erwähnt nicht die Weiterdelegation zweiten Grades, durch die Departemente oder Ämter und Verbände eine Kompetenz an ihnen unterstellte Verwaltungseinheiten delegieren. Laut Sägesser ist ihre Verfassungsmässigkeit zu bejahen, solange sie nicht durch die (Unter-)Delegationsklausel ausgeschlossen ist. Es ist jedoch zweifelhaft, ob ein Departement, das eine Kompetenz auf der Grundlage von Art. 48 RVOG delegiert, diese ohne formelle gesetzliche Grundlage an ein Amt delegieren kann, ohne damit Art. 48 Abs. 2 RVOG zu umgehen. Aus Gründen der Rechtssicherheit wäre es sinnvoll, wenn die Delegationsklausel die Zulässigkeit oder das Verbot einer Unterdelegation ausdrücklich vorsehen würde.
3. Adressaten
39 Die Verfassung sagt nichts über die möglichen Adressaten der Gesetzgebungsdelegation aus. Dabei handelt es sich in erster Linie um den Bundesrat oder die Verwaltung, aber auch das Bundesgericht oder die Bundesversammlung (wenn sie gemäss Art. 163 Abs. 1 BV eine Verordnung erlässt, wodurch der Erlass einer Rechtsnorm dem fakultativen Referendum im Sinne von Art. 141 Abs. 1 BV). Aus föderalistischer Sicht regelt Art. 164 Abs. 2 BV die «horizontale» Delegation im Gegensatz zur «vertikalen» Delegation; erstere betrifft die Beziehungen zwischen Bundesbehörden, letztere diejenigen zwischen Behörden einer anderen Bundesebene.
40 Darüber hinaus kann der Gesetzgeber die Befugnis zum Erlass von Verordnungen an autonome öffentlich-rechtliche Einrichtungen delegieren. Dabei stellt sich die Frage nach den entsprechenden Voraussetzungen und insbesondere nach der normativen Dichte der Delegationsklausel. Eine Einzelfallprüfung und eine Prüfung jeder einzelnen Institution ist erforderlich. Nach Ansicht des Bundesgerichts unterliegt eine Gesetzgebungsdelegation an die FINMA strengen Bedingungen, da ihr Verwaltungsrat im Gegensatz zum Bundesrat nicht vom Parlament gewählt wird. Die demokratische Legitimität der Normen der FINMA ist daher geringer. Umso klarer muss daher die Grundlage in einem formellen Gesetz sein. Mangels einer konkreten gesetzlichen Vorschrift beschränkt sich die Delegationsklausel auf das, was im Rahmen der gesetzlichen Regelung für die Erreichung des gesetzlichen Zwecks unerlässlich ist, d. h. auf das erforderliche Minimum. Demgegenüber ist das Bundesgericht der Ansicht, dass die Direktion einer ETH über einen grossen Ermessensspielraum hinsichtlich des Kurssystems, der Prüfungen und der damit verbundenen Anforderungen verfügt. Die Autonomie der ETH ist in Art. 63a BV ausdrücklich garantiert und leitet sich zudem aus der Wissenschaftsfreiheit (Art. 20 BV) ab. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Bedingungen für die Übertragung von Befugnissen an eine autonome öffentlich-rechtliche Einrichtung flexibel sind, wenn es um den Zugang zu einer Einrichtung mit einer spezifischen Funktion geht; sie sind hingegen streng, wenn die übertragenen Vorschriften erhebliche Auswirkungen auf die Rechte der Bürger haben.
41 Die Verfassungsmässigkeit von Gesetzesdelegationen an private Organisationen oder Personen ist umstritten. Art. 164 Abs. 2 BV muss Art. 178 Abs. 3 BV gegenübergestellt werden. Letzterer sieht ausdrücklich die Übertragung öffentlicher Aufgaben der Verwaltung an privatrechtliche Organisationen oder Personen vor, während Art. 164 Abs. 2 BV nicht erwähnt. Trotz fehlender verfassungsrechtlicher Grundlage sind solche Gesetzgebungsübertragungen an Private in der Praxis häufig. Eine Gesetzgebungsübertragung an eine private Organisation kann zwar ausdrücklich erfolgen, resultiert jedoch oft aus einem «dynamischen Verweis». Die Technik der Verweisung auf private Normen gewinnt insbesondere in technischen Bereichen zunehmend an Bedeutung. Ein Gesetz enthält eine Verweisung, wenn es auf Vorschriften einer privaten Stelle verweist und damit auf die Regelung des betreffenden Gegenstands verzichtet. Die Verweisung stellt die Verbindung zwischen dem Gesetz und der privaten Norm her. Der Verweis ist statisch, wenn er sich auf bereits bestehende Regeln bezieht und keine Schaffung oder Änderung von Normen zur Folge hat. Der Verweis ist dynamisch, wenn er sich nicht auf eine bestimmte Fassung der privaten Norm bezieht, sodass diese im Zuge der von der privaten Organisation vorgenommenen Änderungen weiterentwickelt werden kann. Ein dynamischer Verweis ist mit einer Gesetzgebungsdelegation gleichzusetzen. Die Einstufung einer Verweisung ist eine Frage der Auslegung, die von Fall zu Fall entschieden wird. Die Verfassungsmäßigkeit der statischen Verweisung wird grundsätzlich anerkannt, da es sich eher um eine Übernahme von Normen als um eine Delegation handelt. Dagegen unterliegt der dynamische Verweis den Bedingungen der Gesetzgebungsdelegation und den damit verbundenen Kontroversen.
42 Die Mehrheitslehre ist der Ansicht, dass eine Gesetzgebungsdelegation an private Einrichtungen oder Personen zulässig ist, sofern sie sich auf sekundäre und technische Vorschriften bezieht. Eine Delegation einer Rechtsnorm, die über den einfachen Vollzug hinausgeht, ist grundsätzlich ausgeschlossen; hingegen können Vorschriften, die in Ausführungsverordnungen enthalten sein könnten, analog zu Art. 178 Abs. 3 BV an private Stellen delegiert werden. Funktional gesehen würde es sich dabei um eine administrative und nicht um eine legislative Aufgabe handeln. Ein Teil der Lehre, der Bundesrat und das BJ schliessen hingegen die Verfassungsmässigkeit einer Gesetzgebungsdelegation an private Stellen mangels einer ausdrücklichen Verfassungsgrundlage vollständig aus.
43 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts ist teilweise inkohärent, scheint aber grosszügiger zu sein als die letztgenannte Auffassung. Zunächst bestätigte das Bundesgericht, dass eine Übertragung an eine private Organisation einer verfassungsrechtlichen Grundlage und der Einhaltung der Bedingungen für die Übertragung von Gesetzgebungsbefugnissen unterliegt. Wenn jedoch Normen Gegenstand einer Durchführungsverordnung sein konnten (vor allem rein technische Normen), handelte es sich um eine Übertragung von Verwaltungsaufgaben, und Art. 178 Abs. 3 BV analog anzuwenden sei. Später entschied das Bundesgericht jedoch ohne Bezugnahme auf seinen oben genannten Entscheid, dass eine Gesetzgebungsdelegation den Bedingungen für die Gesetzgebungsdelegation im Sinne von Art. 164 Abs. 2 BV, d. h. einer gesetzlichen und nicht einer verfassungsrechtlichen Grundlage. In einem späteren Urteil schränkte das Bundesgericht die Tragweite seines ursprünglichen Urteils ausdrücklich ein und stellte fest, dass die Vorbehalte gegenüber der dynamischen Verweisung auf den Steuerbereich beschränkt seien; in anderen Bereichen könne die Übertragung ohne verfassungsrechtliche Grundlage erfolgen. In einem letzten Urteil bekräftigte das Bundesgericht, dass eine Delegation an eine private Organisation unter dem Gesichtspunkt von Art. 178 Abs. 3 BV zu prüfen sei, ohne jedoch anzugeben, ob dieser direkt oder analog anzuwenden sei, und ohne auf dessen Zusammenhang mit Art. 164 Abs. 2 BV einzugehen.
44 Unserer Ansicht nach sollte die Übertragung von Gesetzgebungsbefugnissen an Privatpersonen nur restriktiv zugelassen werden. Der Wortlaut von Art. 164 BV und seine Auslegung in Verbindung mit Art. 178 Abs. 3 BV sowie die Vorarbeiten schliessen dies aus. Ausserdem liegt die ratio legis von Art. 164 BV in der Gewährleistung der demokratischen Legitimität des Bundesrechts und der Gewaltenteilung. Das Schweigen der Verfassung kann keine Praxis rechtfertigen, die diese Grundlagen untergräbt. Eine andere Frage ist die analoge Anwendung von Art. 178 Abs. 3 BV. Eine solche Übertragung muss auf Ausführungsbestimmungen beschränkt sein, und dieser Begriff ist restriktiv auszulegen. So dürfen private Normen lediglich den Willen des Gesetzgebers präzisieren, ohne das Gesetz aufzuheben oder zu ändern und ohne die Rechte der Bürger einzuschränken oder ihnen zusätzliche Pflichten aufzuerlegen, selbst wenn diese dem Zweck des Gesetzes entsprechen. Neben einer strikten Anwendung der Bedingungen für die Gesetzgebungsdelegation muss eine Delegation an eine private Organisation oder Person in jedem Fall einem öffentlichen Interesse dienen und den Anforderungen des Verhältnismässigkeitsprinzips genügen (Art. 5 Abs. 2 BV). Darüber hinaus muss die Zugänglichkeit der Normen gewährleistet sein. Schliesslich wäre es sinnvoll, die private Stelle einer minimalen staatlichen Aufsicht zu unterstellen.
45 Es ist festzustellen, dass das Bundesrecht Delegationen an private Stellen enthält, deren Verfassungsmässigkeit zweifelhaft ist. Dies ist beispielsweise der Fall bei einer Delegation an «Selbstregulierungsorganisationen» im Bereich der Geldwäscherei, aufgrund derer diese «ein Reglement [erlassen], das für die ihnen angeschlossenen Finanzintermediäre die Sorgfaltspflichten […] und regeln die Anwendungsmodalitäten» (Art. 25 Abs. 1 und 2 GwG). Damit ist eine «Selbstregulierungsorganisation» ein von der FINMA anerkannter Verband, dem sich Finanzintermediäre, die nicht direkt ihrer Aufsicht unterstehen, anschliessen können, um ihren Verpflichtungen im Bereich der Geldwäschereibekämpfung nachzukommen, und der mit dem GwG konforme Verhaltensregeln erlässt, deren Einhaltung durch seine Mitglieder kontrolliert und über Disziplinargewalt gegenüber diesen verfügt. Zweitens sieht das Gesetz im Bereich der Berufsbildung vor, dass «die zuständigen Organisationen der Arbeitswelt die Zulassungsbedingungen, das erforderliche Niveau, die Qualifikationsverfahren, die ausgegebenen Zeugnisse und die verliehenen Titel festlegen» (Art. 28 Abs. 2 BBG). Solche Delegationen gehen über die reine Ausführung hinaus, da sie die Rechte und Pflichten von Privatpersonen betreffen. Sie erfordern daher eine verfassungsrechtliche Grundlage, die im Bundesrecht fehlt.
B. Zulässigkeit der Gesetzgebungsdelegation
1. Allgemeine Voraussetzungen
46 Die Gesetzgebungsdelegation hat erhebliche Auswirkungen auf die demokratische Legitimität und die Gewaltenteilung. Aus diesem Grund knüpft das Bundesgericht die Praxis an eine Reihe von vier kumulativen Voraussetzungen: Die Delegation muss (1) in einem Gesetz im formellen Sinne enthalten sein; (2) darf nicht durch übergeordnetes Recht ausgeschlossen sein; (3) auf einen bestimmten Sachbereich beschränkt sein und (4) die Grundzüge der Regelung enthalten, insbesondere wenn die Rechtsstellung von Privatpersonen erheblich berührt wird. Diese Rechtsprechung betrifft Gesetzgebungsdelegationen auf kantonaler Ebene, da Art. 190 BV eine wirksame Kontrolle einer in einem Bundesgesetz enthaltenen Delegationsklausel verhindert, aber auf Bundesebene mutatis mutandis anwendbar ist. Von diesen vier Bedingungen erwähnt Art. 164 Abs. 2 BV ausdrücklich nur die ersten beiden. Der Verfassungsgeber wollte sich mit dieser Formulierung jedoch nicht von der bisherigen Praxis distanzieren. Die Prägnanz von Art. 164 Abs. 2 BV lässt sich vielmehr durch seine Entstehungsgeschichte und Systematik erklären. Wie oben erwähnt, verzichtete die Bundesversammlung ausdrücklich auf den vom Nationalrat vorgeschlagenen zweiten Satz des zweiten Absatzes, der vorsah, dass die Delegationsklausel die Grundzüge (siehe oben N. 5). Sie hielt diesen Zusatz angesichts des ersten Absatzes, der vorsieht, dass die grundlegenden Bestimmungen der genannten Bereiche im Gesetz enthalten sein müssen, für überflüssig. Darüber hinaus verweist Art. 164 Abs. 2 BV in seiner endgültigen Fassung auf seinen ersten Absatz, der implizit die beiden übrigen Bedingungen abdeckt. Damit enthält Art. 164 Abs. 2 BV bereits implizit die beiden letzten Bedingungen.
2. «In einem Bundesgesetz vorgesehen»
47 Zunächst verlangt Art. 164 Abs. 2 BV, dass die Delegation in einem «Bundesgesetz», d. h. einem Gesetz im formellen Sinne, vorgesehen ist. Diese Bedingung dient dem Schutz der Volksrechte, indem sie die Durchführung eines möglichen Referendums ermöglicht (unter Verweis auf Art. 163 und 141 BV). Da das Volk keine Abstimmung über die delegierte Regelung veranlassen kann, kann es sich zum Grundsatz der Delegation äussern. Deshalb muss die Delegationsnorm immer ausdrücklich sein. Eine implizite Gesetzgebungsdelegation würde auch den Anforderungen der Rechtssicherheit zuwiderlaufen. Art. 141 Abs. 2 Bst. b ParlG erfüllt im Übrigen diese Funktion, indem er verlangt, dass der Bundesrat in seiner Botschaft zu einem Gesetzesentwurf die Kompetenzen aufführt, die der Entwurf zu delegieren beabsichtigt.
3. «Sofern die Verfassung dies nicht ausschliesst»
48 Zweitens ist eine Delegation zulässig, «sofern die Verfassung dies nicht ausschliesst». Mit dieser Formulierung bezieht sich Art. 164 Abs. 2 BV auf die allgemeinen oder besonderen Vorbehalte des Gesetzes (siehe oben N. 10). Wenn die Verfassung die Form des Gesetzes vorschreibt, schliesst sie Delegationen aus. In diesem Punkt verweist Art. 164 Abs. 2 BV zunächst auf seinen ersten Absatz. Der in Art. 164 Abs. 1 BV verankerte formelle Gesetzesvorbehalt stellt somit einen Ausschlussfall für die Gesetzgebungsdelegation dar. Die Verbindung der beiden Absätze von Art. 164 BV wirft gewisse Auslegungsschwierigkeiten auf, doch geht die überwiegende Lehre zu Recht davon aus, dass die Übertragung von Gesetzgebungsbefugnissen in Bezug auf wichtige Rechtsvorschriften unzulässig ist, was durch die Rechtsprechung des Bundesgerichts bestätigt wird. Auch Sonderreservierungen stellen sektorale Ausschlussfälle der Übertragung von Gesetzgebungsbefugnissen dar. Dies gilt für eine schwerwiegende Einschränkung eines Grundrechts (Art. 36 Abs. 1 BV) oder einen Freiheitsentzug (Art. 31 Abs. 1 BV) (siehe oben N. 28).
4. Implizite Voraussetzungen
49 Unter Verweis auf Absatz 1 schliesst Art. 164 Abs. 2 BV Gesetzgebungsdelegationen ausschliesst, die sich auf grundlegende Bestimmungen in den unter den Buchstaben a–g aufgeführten Bereichen beziehen. Daraus folgt, dass Art. 164 Abs. 2 BV bereits die beiden letzten vom Bundesgericht entwickelten Bedingungen impliziert. Diese beiden Bedingungen beziehen sich nämlich auf die normative Dichte des Gesetzes. Sie zielen darauf ab, Delegationen zu verbieten, die dem Beauftragten einen «Blankoscheck» ausstellen. Mit anderen Worten: Sie stellen sicher, dass die grundlegenden Bestimmungen vom Gesetzgeber verabschiedet werden. Genau das ist die Anforderung, die Art. 164 Abs. 1 2. Satz BV stellt. Durch den Verweis auf diese Bestimmung deckt Art. 164 Abs. 2 BV die beiden letzten vom Bundesgericht entwickelten Bedingungen ab. Drittens muss die Delegation auf einen bestimmten Sachbereich beschränkt sein. Ausgeschlossen sind Delegationen, deren Anwendungsbereich zu weit gefasst wäre. Schliesslich muss das Gesetz die wichtigsten Regeln in groben Zügen festlegen, namentlich den Zweck, den Gegenstand und den Umfang der übertragenen Befugnisse. Um als Rechtsgrundlage zu dienen, muss die Delegationsnorm ausreichend konkret sein; siehe dazu die oben erwähnte Rechtsprechung (supra N. 24). Der Gesetzgeber kann eine Frage nicht auslagern, ohne den Inhalt seiner Regelung in gewissem Umfang zu definieren. In diesem Zusammenhang ist es von wesentlicher Bedeutung, dass die Bestimmungen der delegierten Vorschrift mit ihrer formellen Rechtsgrundlage in Verbindung gebracht oder auf diese bezogen werden können. Mit anderen Worten: Das Gesetz muss eindeutig die Grundlage für alle davon abgeleiteten staatlichen Handlungen bilden (supra N. 19).
C. Konflikt mit den ursprünglichen Zuständigkeiten des Bundesrats
50 Art. 164 Abs. 2 BV betrifft die in einem Gesetz vorgesehenen Kompetenzübertragungen. Die Verfassung präzisiert hingegen nicht das Verhältnis zwischen den ursprünglichen Kompetenzen – d. h. den Bestimmungen der Verfassung, die (insbesondere) den Bundesrat zum Erlass von Rechtsnormen ermächtigen – und dem Gesetzesvorbehalt im Sinne von Art. 164 BV. Wenn der Bundesrat aufgrund einer ursprünglichen Kompetenz Rechtsvorschriften erlässt, muss er wichtige Rechtsvorschriften erlassen. Dies ist zunächst bei Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV der Fall, die dem Bundesrat eine Gesetzgebungskompetenz einräumen, wenn dies zur Wahrung der Landesinteressen erforderlich ist, bzw. um bestehende oder drohende Störungen der öffentlichen Ordnung, der äusseren oder inneren Sicherheit abzuwehren. Dieses Notstands- oder Notrecht dürfte angesichts der weitreichenden Auslegung durch den Bundesrat im Zusammenhang mit der Rekapitalisierung der UBS oder der Covid-19-Pandemie an Bedeutung gewinnen. Es ist jedoch anerkannt, dass diese Bestimmungen in einem Spezialitätsverhältnis zu Art. 164 BV in einem besonderen Verhältnis stehen (und daher Vorrang haben), insbesondere angesichts des öffentlichen Interesses und des vorübergehenden Charakters der Massnahmen.
51 Bestimmte Übergangsbestimmungen, die anlässlich von Volksinitiativen verabschiedet wurden, verpflichten den Bundesrat, Verordnungen zur „Anwendung” oder „Durchführung” zu erlassen, wenn die Bundesversammlung innerhalb einer bestimmten Frist untätig bleibt (siehe z. B. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 und Ziff. 11 Abs. 2 BV). Dieser Mechanismus dient dazu, Druck auf die Bundesversammlung auszuüben und die wirksame Umsetzung der Verfassungsinitiative sicherzustellen. Daraus ergibt sich jedoch ein Spannungsverhältnis zu Art. 164 BV, da die Umsetzung einer Volksinitiative potenziell zur Verabschiedung wichtiger Rechtsvorschriften führt. Dieses Spannungsverhältnis muss durch Auslegung gelöst werden. In einer solchen Konstellation ist die Verfassung harmonisch auszulegen, wobei eine möglichst respektvolle Auslegung der verschiedenen Bestimmungen zu bevorzugen ist, um eine «praktische Übereinstimmung» zu gewährleisten. Die Auslegung muss den gesamten verfassungsrechtlichen Kontext berücksichtigen: Der Wille der Initianten und der nachträgliche Charakter einer Bestimmung allein reichen nicht aus, um einen Spezialitätsbezug herzustellen.
52 Die Lehre ist der Ansicht, dass solche Übergangsbestimmungen dem Bundesrat die Kompetenz zur Verabschiedung wichtiger Rechtsvorschriften einräumen und Vorrang vor Art. 164 BV haben. Laut Rausch ist dieser Vorrang aufgrund des vorübergehenden Charakters der so verabschiedeten Verordnungen gerechtfertigt. Dieser Ansatz ist jedoch wenig überzeugend, da das Demokratiedefizit der Verordnung durch ihre präjudizielle Wirkung in der Praxis noch verstärkt wird: Aus Gründen der Rechtssicherheit wird das Bundesgesetz wahrscheinlich die Verordnung ganz oder teilweise übernehmen. Ausserdem mindert der vorübergehende Charakter einer Rechtsnorm nicht unbedingt ihre Bedeutung. Aus diesem Grund beschränkt die Verfassung die Möglichkeit des Bundesrats, vorübergehend wichtige Rechtsnormen zu erlassen, auf Notfälle und Fälle, die einem besonderen öffentlichen Interesse dienen (Art. 184 Abs. 3 und 185 Abs. 3 BV). Wyss ist der Ansicht, dass Art. 164 Abs. 1 zurücktreten muss, da die Übergangsbestimmungen sinnlos wären, wenn sie dem Bundesrat nicht erlauben würden, wichtige Rechtsvorschriften zu erlassen. Der Bundesrat wäre in der Praxis nicht in der Lage, seinen Auftrag zu erfüllen. Unserer Meinung nach wird dieser Standpunkt jedoch dem Willen der Initianten und der nachträglichen Geltung der Übergangsbestimmungen zu viel Gewicht beimessen, was zu Lasten der getreuen Wiedergabe des Volkswillens geht.
53 Eine Initiative, die es dem Bundesrat ermöglicht, wichtige Normen zu erlassen, hat immer zwei Gegenstände: Der eine betrifft den Inhalt der Initiative, der andere verändert die verfassungsrechtliche Architektur der Gewaltenteilung. Die Verfassung sieht nämlich vor, dass wichtige Rechtsnormen von der Bundesversammlung erlassen werden; sie unterwirft Bundesgesetze dem Referendum; sie bekräftigt, dass Gesetze im Gegensatz zu Verordnungen der Verfassungsgerichtsbarkeit entzogen sind; was einen möglichen Druck auf die Bundesversammlung angeht, so liegt dieser im Zuständigkeitsbereich des Volkes über die Wahlen. Die Auffassung, dass der Bundesrat wichtige Rechtsnormen per Verordnung erlassen kann, gefährdet dieses gesamte verfassungsrechtliche Gleichgewicht. Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass der Verfassungsgeber bei der Entscheidung über den Inhalt einer Volksinitiative von einer solchen Verfassungsstruktur abweichen will, es sei denn, er äussert sich diesbezüglich unmissverständlich. Dies gilt umso mehr, als in den Botschaften zu den genannten Initiativen das Verhältnis zwischen den Übergangsbestimmungen und Art. 164 BV nicht erwähnt wird. Dieses Fehlen steht im Gegensatz zu Art. 141 Abs. 2 Bst. b ParlG, der, wie oben erwähnt, den Bundesrat verpflichtet, jede Gesetzgebungsdelegation in seiner Botschaft zu einem Gesetzesentwurf zu präzisieren. Diese Verpflichtung besteht, obwohl wichtige Rechtsvorschriften ohnehin nicht delegiert werden können (siehe oben N. 15). Damit soll nicht gesagt werden, dass solche Initiativen wegen Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie für ungültig erklärt werden müssten – was angesichts der Praxis der Behörden wenig plausibel ist –, sondern vielmehr darauf hingewiesen werden, dass der Grundsatz der Einheit der Materie die Auslegung der Verfassungsbestimmungen leiten muss, da er den getreuen Ausdruck des Volkswillens gewährleistet. Sofern kein eindeutiger gegenteiliger Wille zum Ausdruck gebracht wird – der sich insbesondere auf einen klaren Text und eine diesbezügliche ausdrückliche Botschaft stützen müsste –, sind die Übergangsbestimmungen so auszulegen, dass sie die Verfassungsarchitektur nicht verändern. Die dem Bundesrat durch solche Übergangsbestimmungen übertragenen Gesetzgebungsaufträge umfassen die Befugnis, Ersatzverordnungen zu erlassen, nicht jedoch die Befugnis, wichtige Rechtsvorschriften zu erlassen.
IV. Justiziabilität
54 Die Frage der Justiziabilität einer Verordnung stellt sich vor allem im Zusammenhang mit Verordnungen des Bundesrats. Während eine abstrakte Kontrolle ausgeschlossen ist (Art. 189 Abs. 4 BV), kann das Bundesgericht die Verordnungen des Bundesrats im Rahmen einer präjudizellen Kontrolle prüfen. Die Kontrolle einer Verordnung erfolgt somit nur anlässlich einer individuellen und konkreten Anwendungshandlung. Ein Bürger kann eine Verletzung der Gewaltenteilung geltend machen, wenn eine Verordnung keine ausreichende Rechtsgrundlage hat oder Bestimmungen enthält, die in einem Gesetz enthalten sein müssten. In diesem Fall lehnt das Bundesgericht die Anwendung der Verordnung ab und hebt den darauf basierenden Entscheid auf. Es ist dann Sache des Bundesrats, seine Verordnung zu ändern oder aufzuheben.
55 Das Bundesgericht kann die unabhängigen Verordnungen des Bundesrats frei prüfen. Diese stützen sich auf die Verfassung, was den Bundesrat jedoch nicht davon entbindet, das Bundesrecht, insbesondere die Verfassung und die Bundesgesetze, zu beachten. Es ist Sache des Bundesgerichts, sicherzustellen, dass die eigenständige Verordnung nicht mit anderen Verfassungsnormen kollidiert, es sei denn, die Verfassungsnorm, die die Zuständigkeiten zuweist, sieht solche Kollisionen selbst vor oder akzeptiert sie. Dabei greift das Bundesgericht nicht in den politischen Ermessensspielraum ein, der dem Bundesrat im Rahmen seiner ursprünglichen Zuständigkeiten zusteht.
56 Komplexer ist die Situation hingegen bei einer abhängigen Verordnung, die auf einem Gesetz beruht. Die Kontrolle einer Gesetzgebungsdelegation wird unterschiedlich analysiert, je nachdem, ob Gegenstand der Kontrolle das Gesetz ist, auf dem sie beruht, oder die Verordnung selbst. Im Bundesrecht ist das Bundesgericht aufgrund von Art. 190 BV verpflichtet, ein Gesetz, das eine Gesetzgebungsdelegation vorsieht, anzuwenden, auch wenn diese gegen die oben genannten Voraussetzungen verstösst (Anwendungsgebot). Die Verpflichtung zur Anwendung des Bundesrechts hindert es jedoch nicht daran, die Einhaltung dieser Voraussetzungen zu überprüfen (kein Prüfungsverbot) . Das Bundesgericht kann hingegen sowohl die Rechtmässigkeit als auch die Verfassungsmässigkeit von abhängigen Ersatzverordnungen vorab prüfen. Das Bundesgericht prüft zunächst die Übereinstimmung der Verordnung mit dem Gesetz, auf dem sie basiert, d. h. ob die beauftragte Behörde die ihr übertragenen Befugnisse nicht überschritten hat. Entspricht eine Verordnung dem Gesetz, prüft das Bundesgericht anschließend ihre Verfassungsmäßigkeit, jedoch unter dem Vorbehalt, dass die Gesetzgebungsbefugnis der beauftragten Behörde eine Abweichung davon erlaubt. Soweit eine Befugnisübertragungsklausel dem Bundesrat einen Ermessensspielraum einräumt, ist diese Klausel für das Bundesgericht gemäß Art. 190 BV verbindlich. In einem solchen Fall muss sich das Bundesgericht darauf beschränken, zu prüfen, ob die beanstandeten Bestimmungen offensichtlich den Rahmen der vom Gesetzgeber an die Exekutive übertragenen Befugnisse überschreiten oder ob sie aus anderen Gründen gegen das Gesetz oder die Verfassung verstossen; es ist nicht befugt, seine eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen des Bundesrats zu setzen. Die Prüfung der Verfassungsmässigkeit einer Verordnung verschmilzt somit mit der Prüfung der Willkür und der Gleichbehandlung.
57 Schliesslich werden die Verfassungsmässigkeit und Rechtmässigkeit einer auf der Grundlage einer Unterdelegation erlassenen Verordnung nach den Grundsätzen beurteilt, die für eine auf einer Gesetzesdelegation beruhende Verordnung des Bundesrats gelten.
V. Schlussfolgerung
58 Art. 164 BV ist eine zentrale Norm des Schweizer Verfassungsrechts, da er das demokratische Erfordernis und die Gewaltenteilung mit der Notwendigkeit eines flexiblen und effizienten staatlichen Handelns in Einklang bringt. Auch wenn heute das Streben nach Effizienz, insbesondere durch das New Public Management, vorherrscht, muss Art. 164 BV weiterhin die «Würde des Gesetzes» und die ihm zugrunde liegenden demokratischen Grundsätze wahren. Die in Art. 164 BV verankerte Spannung wird uns übrigens immer wieder in Erinnerung gerufen. So schlägt die im August 2025 bei der Bundeskanzlei eingereichte Initiative «Für die direkte Demokratie und die Wettbewerbsfähigkeit unseres Landes – gegen eine passive EU-Mitgliedschaft der Schweiz (Kompass-Initiative)» vor, einen neuen Abs. 3 in Art. 164 BV einzuführen, wonach «die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen ausdrücklich in einem Bundesgesetz oder in einem dem obligatorischen Referendum unterstellten völkerrechtlichen Vertrag vorgesehen und auf einen eng umschriebenen Bereich beschränkt sein muss». Sie sieht auch eine Änderung von Art. 140 Abs. 1 BV vor, wonach «Völkerverträge, die die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen, der Abstimmung durch Volk und Stände unterliegen». Wie wir gesehen haben, unterwirft die Verfassung völkerrechtliche Verträge bereits dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten (Art. 141 Abs. 1 Bst. d BV). Darüber hinaus sehen weder Art. 164 noch Art. 140 BV eine doppelte Mehrheit von Volk und Kantonen für die Verabschiedung von Gesetzen vor, die wichtige Rechtsnormen festlegen – und auch kein obligatorisches Referendum. Man kann sich daher fragen, ob es sinnvoll ist, für internationale Verträge strengere Anforderungen festzulegen als für das Bundesrecht: Eine solche Asymmetrie zeugt vielleicht weniger von demokratischem Anliegen als von einer grundsätzlichen Zurückhaltung gegenüber dem Völkerrecht (oder insbesondere dem europäischen Recht). Die demokratische Legitimität muss gewahrt und darf nicht instrumentalisiert werden.
Über den Autor
Leo Tiberghien ist Doktorand an der Universität Freiburg. Seine Forschungsarbeiten befassen sich mit dem rechtlichen Rahmen für die Privatisierung der Finanzierung, den Verfahren zur Rechtsübernahme und der Umsetzung des Rechts sowie den Tätigkeiten internationaler Organisationen. Er war Gastforscher am Lauterpacht Center for International Law der Universität Cambridge (2023-2024) und am Erik Castrén Institute der Universität Helsinki (2022-2023). Er arbeitete als Forschungs- und Lehrassistent am Lehrstuhl für internationales und europäisches Recht der Universität Freiburg (2020-2022) und als studentischer Assistent am Lehrstuhl für Strafrecht und Kriminologie der Universität Freiburg (2017-2020). Leo hat einen LL.M. der Universität Yale und einen MLaw und BLaw der Universität Freiburg.
Ich danke Dr. Camilla Jacquemoud, Judith Gelblat, Prof. Odile Ammann, Dr. Stefan Schlegel und Prof. Jacques Dubey herzlich für ihre Anregungen, Diskussionen und sorgfältigen Korrekturlesungen.
Empfohlene weiterführende Lektüre
Aubert Jean-François, Art. 164 Cst., in : Aubert Jean-François/Mahon Pascal (édit.), Petit commentaire de la Constitution fédérale suisse du 19 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003.
Auer Andreas, La notion de loi en droit cantonal : carrefour du fédéralisme et de la démJe remercie chaleureusement la Dr. Camilla Jacquemoud, Judith Gelblat, la Prof. Odile Ammann, le Dr. Stefan Schlegel et le Prof. Jacques Dubey pour les suggestions, discussions et relectures minutieuses.ocratie suisses, in : Auer Andreas/Kälin Walter (édit), La loi en droit public cantonal – Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur 1991, 21-34.
Biaggini Giovanni, Art. 164 Cst., in : BV Kommentar, 2ème éd., Zurich 2017.
Cottier Thomas, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage : Eine Untersuchung zum Legalitätsprinzip und schweizerischen Gesetzesverständnis aus individualrechtlicher Sicht, Thèse, Berne 1983.
Dubey Jacques, Art. 164 Cst., in : Martenet Vincent/ Dubey Jacques (édit.), Constitution fédérale, Commentaire Romand, Bâle 2021.
Errass Christoph, Kooperative Rechtssetzung, Thèse, Zurich 2010.
Feuz Roland, Materielle Gesetzesbegriffe : Inhalt und Tragweite – Dargestellt insbesondere anhand von Art. 164 Abs. 1 der neuen Bundesverfassung, Thèse Berne, 2002.
Flückiger Alexandre, (Re)faire la loi : traité de légistique à l’ère du droit souple, Berne 2019.
Gili Natasia Isabelle, Staatlich gesteuerte Selbstregulierung : Am Beispiel der medizinisch-ethischen Richtlinien der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften (SaMW), Schulthess, Thèse, Zurich 2017.
Iancu Bodgan, Legislative Delegation : The Erosion of Normative Limits in Modern Constitutionalism, Berlin 2012.
Martenet Vincent, Architecture des pouvoirs : enjeux et perspectives pour un État, une union d’États et les Nations Unies, Zurich 2016.
Möllers Christoph, The Three Branches : A Comparative Model of Separation of Powers, Oxford 2013.
Müller Georg, Inhalt und Formen der Rechtssetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordnung, Bâle/Stuttgart 1979.
Seiler Hansjörg, Gewaltenteilung : Allgemeine Grundlagen und schweizerische Ausgestaltung, Berne 1994.
Tschannen Pierre, Art. 164 Cst., in : Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (édit.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zurich/St. Gall 2023.
Tschannen Pierre /Müller Markus/Kern Markus, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurich 2022.
Uhlmann Felix (édit.), Das Legalitätsprinzip in Verwaltungsrecht und Rechtsetzungslehre, Zurich/St-Gall 2017.
Waldron Jeremy, The Dignity of Legislation, Cambridge 2009.
Wyttenbach Judith/Wyss Karl-Marc, Art. 164 Cst., in : Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (édit.), Schweizerische Bundesverfassung, Basler Kommentar, Bâle 2025.
Literaturverzeichnis
Aubert Jean-François, Art. 164 Cst., in : Aubert Jean-François/Mahon Pascal (édit.), Petit commentaire de la Constitution fédérale suisse du 19 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003.
Auer Andreas, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016.
Baumann, Die Angabe der Rechtsgrundlagen im Ingress der Bundeserlasse, LeGes (3) 2014, S. 463-487.
Bellanger François, Notions, enjeux et limites de la délégation d’activités étatiques, in : Favre Anne-Christine/Martenet Vincent/Poltier Etienne (édit.), La délégation d’activités étatiques au secteur privé, Zurich/Bâle 2016.
Beusch Michael, Der Gesetzesbegriff der neuen Bundesverfassung (art. 164 BV), in : Gächter Thomas/Bertschi Martin (édit.), Neue Akzente in der « nachgeführten » Bundesverfassung, Zürich 2000, 227-250.
Biaggini Giovanni, Das Verfassungsgefüge im Stresstest der Pandemie, ZBl (123) 2022, S. 59-91.
Biaggini Giovanni, « Notrecht » in Zeiten der Coronavirus – Eine Kritik der jüngsten Praxis des Bundesrats zu Art. 185 Abs. 3 BV, ZBl (121) 2020, S. 239-267.
Biaggini Giovanni, Art. 139 Cst., in : BV Kommentar, 2ème éd., Zurich 2017.
Biaggini Giovanni, Art. 164 Cst., in : BV Kommentar, 2ème éd., Zurich 2017.
Biaggini Giovanni, Art. 178 Cst., in : BV Kommentar, 2ème éd., Zurich 2017.
Biaggini Giovanni, Über die Auslegung der Bundesverfassung und ihr Verhältnis zur EMRK, ZBl 2013/114 316-337.
Cottier Thomas, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage : Eine Untersuchung zum Legalitätsprinzip und schweizerischen Gesetzesverständnis aus individualrechtlicher Sicht, Thèse, Berne 1983.
Dubey Jacques, Art. 139 Cst., in : Martenet Vincent/ Dubey Jacques (édit.), Constitution fédérale, Commentaire Romand, Bâle 2021.
Dubey Jacques, Art. 164 Cst., in : Martenet Vincent/ Dubey Jacques (édit.), Constitution fédérale, Commentaire Romand, Bâle 2021.
Dubey Jacques/Zufferey Jean-Baptiste, Droit administratif général, Bâle 2014.
Ehrenzeller Bernhard, Die neue Regelung der Erlassformen der Bundesversammlung, LeGes (3) 2000, S. 13-27.
Ehrenzeller Bernhard/Gertsch Gabriel, Art. 139, in : Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (édit.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zurich/St. Gall 2023.
Eichenberger Kurt, Von der Rechtsetzungsfunktion im heutigen Staat, ZSR 1974/II 7-27.
Epiney Astrid/Diezig Stefan, Art. 139, in : Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (édit.), Schweizerische Bundesverfassung, Basler Kommentar, Bâle 2015.
Errass Christoph, Kooperative Rechtssetzung, Thèse, Zurich 2010.
Favre Anne-Christine, La délégation d’activités non économiques ou « à charactère ministériel », in : Favre Anne-Christine/Martenet Vincent/Poltier Etienne (édit.), La délégation d’activités étatiques au secteur privé, Zurich/Bâle 2016.
Feuz Roland, Materielle Gesetzesbegriffe : Inhalt und Tragweite – Dargestellt insbesondere anhand von Art. 164 Abs. 1 der neuen Bundesverfassung, Thèse, Berne 2002.
Feuz Roland, Materielle Gesetzesbegriffe, Recht 2002 17-23.
Flückiger alexandre, La procédure législative dans les cantons et les communes, in : Diggelmann Oliver/Hertig Randall Maya/Schindler Benjamin (édit.), Verfassungsrecht der Schweiz – Droit constitutionnel Suisse, Zurich/Bâle/Genève 2020, 1969-1987.
Gfeller Katja/Glaser Andreas/Lehner Irina, E-Collecting: Umsetzungsvarianten und Rechtsetzungsbedarf, LeGes (32) 2021, S.1-15.
Gonin Luc, Art. 185, in : Martenet Vincent/ Dubey Jacques (édit.), Constitution fédérale, Commentaire Romand, Bâle 2021.
Häfelin Ulrich/Haller Walter/Keller Helen/Thurnherr Daniela, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2020.
Häfelin Ulrich/Müller Georg/Uhlmann Felix, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8ème éd., Zurich/St. Gall 2020.
Jaag Tobias, Verordnung im schweizerischen Recht, ZBl (112) 2011, S. 629-659.
Jenni Christoph/Schüpbach Mike, Private Normen im Gesundheitsrecht, in Felix Uhlmann (édit.), Private Normen und staatliches Recht, Zurich/St. Gall 2015.
Kaufmann Mathias, Variation im Ausdruck oder Akzentverschiebung?, ZBl 2013/114 432-440.
Kley Andreas/Feller Reto, Die Erlassformen der Bundesversammlung im Lichte des neuen Parlamentsgesetzes, ZBl (105) 2004, S. 229-245.
Kradolfer Matthias, Intertemporales öffentliches Recht, Zurich/St. Gall 2020.
Künzli Jörg, Art. 184, in : Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (édit.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zurich/St. Gall 2023.
Künzli Jörg, Art. 185, in : Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (édit.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zurich/St. Gall 2023.
Lautenbach Geranne, The Concept of the Rule of Law and the European Court of Human Rights, Oxford 2014.
Mader Luzius, Regulierung, Deregulierung, Selbstregulierung – Anmerkung aus legistischer Sicht, ZSR 2004/II 3-156.
Mader Luzius, Die Erlassformen der Bundesversammlung und der Gesetzesbegriff in der neuen Bundesverfassung, LeGes 2000/3 7-9.
Mächler August, Private Normen in der Rechnungslegung, in Felix Uhlmann (édit.), Private Normen und staatliches Recht, Zurich/St. Gall 2015.
Malinverni Giorgio/Hottelier Michel/Hertig Randall Maya/Flückiger Alexandre, Droit constitutionnel suisse, Volume I : L’État, Berne 2021.
Martenet Vincent, La séparation des pouvoirs, in : Diggelmann Oliver/Hertig Randall Maya/Schindler Benjamin (édit.), Verfassungsrecht der Schweiz – Droit constitutionnel Suisse, Zurich/Bale/Genève 2020, 999-1023.
Marti Arnold, Selbstregulierung anstelle staatlicher Gesetzgebung?, ZBl (101) 2000, S. 561-586.
Marti Arnold, Aufgabenteilung zwischen Staat und Privaten auf dem Gebiet der Rechtsetzung – Ende des staatlichen Rechtsetzungsmonopols?, AJP 2002 1154-1162.
Moor Pierre, Art. 182 Cst, Art. 164 Cst., in : Martenet Vincent/ Dubey Jacques (édit.), Constitution fédérale, Commentaire Romand, Bâle 2021.
Moor Pierre/Bellanger François/Tanquerel Thierry, Droit administratif – Volume I : Les fondements, 3ème éd., Berne 2012.
Moor Pierre/Bellanger François/Tanquerel Thierry, Droit administratif – Volume III : L’organisation des activités administratives. Les biens de l’État, 2ème éd., Berne 2018.
Müller Georg, Formen der Rechtssetzung, in : Ulrich Zimmerli (édit.), Die neue Bundesverfassung : Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Tagung vom 21./22. Oktober 1999 an der Universät Bern, Berne 2000, 223-248.
Müller Georg, Die Umschreibung des Inhalts der Bundesgesetze und die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen, LeGes (3) 2000, S. 29-40.
Müller Georg, Inhalt und Formen der Rechtssetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordnung, Bâle/Stuttgart 1979.
Müller Georg, Funktionen der Rechtssetzung im modernen Staat, ZBl (97) 1996, S. 97-114.
Müller Georg, Möglichkeiten und Grenzen der Verteilung der Rechtssetzungsbefugnisse im demokratischen Rechtsstaat, ZBl (99)1998, S. 1-23.
Müller Georg, Der verfassungswidrige Bundesbeschluss : Nachlese zum Parlamentsgesetz, LeGes 2004/2 159-163.
Müller Georg/Uhlmann Felix/Höfler Stefan, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 4ème éd., Zurich 2024.
Odermatt Luzian, Erlassformen der Bundesversammlung für Rechtsetzungs- und Einzelakte, LeGes (2) 2003, S. 107-111.
Odermatt Luzian/Tophinke Esther, Art. 22, in : Graf Martin/Caroni Andrea (édit.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung : Kommentar zuum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13. Dezember 2002, 2ème éd., Bâle 2024.
Petrig Anna/Sinz Mareike, Rechtsgutachten zum Thema « Mitwirkung des Parlaments im Bereich von Soft Law », im Auftrag der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle, Basel, 29 novembre 2021, https://www.parlament.ch/centers/documents/de/petrig-sinz_rechtsgutachtensoft-law-version-publikation.pdf.
Poltier Etienne, Délégation d’activités économiques, in : Favre Anne-Christine/Martenet Vincent/Poltier Etienne (édit.), La délégation d’activités étatiques au secteur privé, Zurich/Bâle 2016.
Rausch Caroline, Ausgleichmechanismen bei gesetzgeberischem Unterlassen, Zurich 2023.
Rhinow René, Die Bundesverfassung 2000: Eine Einführung, Bâle 2000.
Rhinow René/Schefer Markus/Uebersax Peter, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ème éd., Bâle 2016.
Sägesser Thomas, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG vom 21. März 1997, 2ème éd., Berne 2022.
Sägesser Thomas, Art. 164 Cst., in : Sägesser Thomas (édit.), Die Bundesbehörden : Bundesversammlung – Bundesrat – Bundesgericht, Berne 2000.
Sägesser Thomas, Neuordnung der Erlassformen der Bundesversammlung, JPA 1998 677-686.
Saxer Urs/Brunner Florian, Art. 184, in : Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (édit.), Schweizerische Bundesverfassung, Basler Kommentar, Bâle 2015.
Saxer Urs/Brunner Florian, Art. 185, in : Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (édit.), Schweizerische Bundesverfassung, Basler Kommentar, Bâle 2015.
Schmidt Evelyne, Art. 184, in : Martenet Vincent/ Dubey Jacques (édit.), Constitution fédérale, Commentaire Romand, Bâle 2021.
Schweizer Rainer/Müller Lucien, Zwecke, Möglichkeiten und Grenzen der Gesetzgebung im Polizeibereich, LeGes 2008/3 379-399.
Seaders Lloyd Ian, Das Erfordernis der Gesetzesform als Begründungsproblem, Zurich/St-Gall 2021.
Seiler Hansjörg, Gewaltenteilung : Allgemeine Grundlagen und schweizerische Ausgestaltung, Berne 1994.
Hans Stutz, Private Normen in Umwelt- und Baurecht, in Felix Uhlmann (édit.), Private Normen und staatliches Recht, Zurich/St. Gall 2015.
Tanquerel Thierry, Manuel de droit administratif, 2ème éd., Zurich 2018.
Tschannen Pierre, Art. 164 Cst., in : Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (édit.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zurich/St. Gall 2023.
Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5ème éd., Berne 2021.
Uhlmann Felix, Legalitätsprinzip, in : Diggelmann Oliver/Hertig Randall Maya/Schindler Benjamin (édit.), Verfassungsrecht der Schweiz – Droit constitutionnel Suisse, Zurich/Bâle/Genève 2020.
Uhlmann Felix, « Die Normen können bei … bezogen werden » : Gedanken zur Publikation und Verbindlichkeit privater Normen, LeGes (1) 2013, S. 89-104.
Uhlmann Felix/Gili natassia, Private Normen und staatliches Recht, in : Felix Uhlmann (édit.), Private Normen und staatliches Recht, Zurich/St. Gall 2015.
Waldmann Bernhard, Staatliche Herausforderung, in : Uhlmann Felix/Höfler Stefan (édit.), Notrecht in der Corona-Krise, Zurich/St. Gall 2021.
Wiederkehr René, Die Wesentlichkeitstheorie gemäss Art. 164 BV im Licht der Verwaltungspraxis, Recht 2007 25-39.
Wyss Karl-Marc, Die Vorläufige bundesrechtliche Umsetzung eidgenössischer Volksinitiativen auf dem Verordnungsweg : Phänomen – Grundsätze – Gefahren, Zurich/St. Gall 2020.
Wyss Martin, Rechtsetzungsverfahren im Bund, in : Diggelmann Oliver/Hertig Randall Maya/Schindler Benjamin (édit.), Verfassungsrecht der Schweiz – Droit constitutionnel Suisse, Zurich/Bâle/Genève 2020.
Wyss Martin, Der diskrete Charme des Legalitätsprinzips, in Felix Uhlmann (édit.), Das Legalitätsprinzip in Verwaltungsrecht und Rechtsetzungslehre, Zurich/St. Gall 2017.
Wyttenbach Judith/Wyss Karl-Marc, Art. 164 Cst., in : Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (édit.), Schweizerische Bundesverfassung, Basler Kommentar, Bâle 2025.
Zulauf Urs, Koregulierung in den « Kleeblattentwürfen » zum Schweizer Finanzmarktrecht, in Felix Uhlmann (édit.), Private Normen und staatliches Recht, Zurich/St. Gall 2015.
Pascal Zysset, Selbstregulierung im Finanzmarktrecht: Grundlagen, verwaltungsgerichtliche Qualifikationen und rechtstaatlicher Rahmen, Zurich/Bâle/Genève 2017.
Materialienverzeichnis
Conseil fédéral, Exposé des motifs, Berne 1995 et Avant-Projet.
Rapport de la commission d’experts instituée par les Commissions des institutions politiques des Chambres fédérales du 15 décembre 1995, La répartition des compétences entre l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral, FF 1996 II 413.
Conseil fédéral, Message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 et Projet de Constitution 1996, FF 1997 I 1.
Assemblée fédérale. Organisation, procédure, rapports avec le Conseil fédéral, Rapport complémentaire des Commissions des institutions politiques des Chambres fédérales relatif à la réforme de la constitution du 6 mars 1997, FF 1997 III 243.
Rapport complémentaire des Commission des institutions politiques des Chambres fédérales relatif à la réforme de la constitution. Organisation, procédure, rapports avec le Conseil fédéral, Avis du Conseil fédéral du 9 juin 1997, FF 1997 III 1312.
Projets des Commissions de la révision constitutionnelle des Chambres fédérales, Réforme de la Constitution fédérale, FF 1998 I 286.
Office fédéral de la justice, Guide de législation : Guide pour l’élaboration de la législation fédérale, 2019.