I. Entstehungsgeschichte

A. Mehrheitswahlverfahren in Einerwahlkreisen

1 Bis 1918 wurden sämtliche Nationalratsmitglieder im Mehrheitswahlverfahren – mit absolutem Mehr in zunächst bis zu drei Wahlgängen

– gewählt. Nachdem in den Jahren 1900 und 1910 zwei Anläufe zur Einführung der Verhältniswahl bei Nationalratswahlen gescheitert waren, wurde die dritte Proporzinitiative am 13. Oktober 1918 von Volk und Ständen angenommen und somit der Grundsatz der Wahl des Nationalrats nach dem Proporzsystem verfassungsrechtlich verankert.

2 Bereits das die neue Verfassungsbestimmung umsetzende Bundesgesetz betreffend die Wahl des Nationalrates von 1919 sah indes vor, dass in Wahlkreisen, die nur einen Vertreter zu wählen haben, die Wahl nach relativem Mehr stattfindet.

Diese vom verfassungsrechtlichen Grundsatz abweichende Sonderregelung für Einerwahlkreise entsprach dem Vorschlag des Bundesrats, wurde mit dem Erlass von Art. 47 BPR im Jahr 1976 fortgeführt und gilt im Grundsatz bis heute. Erstmals zur Anwendung kam das neue, gemischte Nationalrats­wahlverfahren bei den (vorgezogenen) Gesamterneuerungs­wahlen von 1919. Einerwahlkreise waren dannzumal die Kantone Uri, Obwalden, Nidwalden, Zug und Appenzell Innerrhoden. Im Kanton Zug sind seit 1922 zwei und seit 1995 drei Nationalratssitze zu besetzen. Der Kanton Glarus ist seit 1971 ein Einerwahlkreis, der Kanton Appenzell Ausserrhoden seit 2003.

3 Nebst der Verhältniswahl wurde mit der Annahme der Proporzinitiative im Jahr 1918 auch die heute noch geltende, den Kantonsgrenzen entsprechende Wahlkreiseinteilung verfassungsrechtlich verankert: Jeder Kanton und jeder Halbkanton bildet bei den Nationalratswahlen einen Wahlkreis.

Vor 1918 fiel die Festlegung der Wahlkreise in die Zuständigkeit des Parlaments und zahlreiche Kantone bestanden aus mehreren Wahlkreisen.

4 Von der Einführung des Proporzwahlsystems zunächst noch unberührt blieb das bei der Bundesstaats­gründung eingeführte System der Verteilung der Nationalratssitze auf die Wahlkreise nach einer festen Verteilungszahl.

So wurde bis ins Jahr 1963 ein Nationalratsmitglied auf 20’000 (bzw. ab 1931 auf 22'000 und ab 1950 auf 24'000) Seelen der Gesamtbevölkerung gewählt, wobei aber bereits seit 1850 jedem Kanton und Halbkanton mindestens ein Nationalratssitz zusteht (sog. Sitzgarantie). Bis ins Jahr 1963 bestimmte sich die Grösse des Parlaments folglich in Abhängigkeit von der Gesamt­bevölkerungszahl und die Anzahl der insgesamt zu wählenden Nationalratsmitglieder variierte von Gesamt­erneuerungs­wahl zu Gesamt­erneuerungs­wahl. Erst seit den Nationalratswahlen im Jahr 1963 gilt die feste Anzahl von 200 National­rats­sitzen, die im Verhältnis zur Wohnbevölkerung auf die Kantone verteilt werden, wobei jeder Kanton und Halbkanton nach wie vor Anspruch auf mindestens einen Sitz hat.

5 Die Majorzkantone als Einerwahlkreise sind zusammengefasst ein Resultat der seit 1850 bestehenden Sitzgarantie für jeden Kanton und Halbkanton sowie der Festlegung der Kantonsgrenzen als Wahlkreisgrenzen bei den Nationalratswahlen.

B. Stille Wahlen

6 Die Möglichkeit stiller Wahlen, das heisst von Wahlen ohne Durchführung eines Wahlgangs, wenn im Vorschlagsverfahren (auch Anmelde- oder Vorverfahren) nicht mehr Kandidaturen eingehen, als Sitze zu vergeben sind,

war für die Proporz­kantone bereits bei der Einführung der Verhältniswahl bundesgesetzlich vorgesehen, in den Einerwahl­kreisen demgegenüber zunächst noch ausgeschlossen. Art. 47 Abs. 2 BPR, der es den Majorz­kantonen heute erlaubt, im kantonalen Recht die Möglichkeit einer stillen Wahl vorzusehen, wurde erst im Jahr 1994 ins BPR eingefügt und geht auf die Kommissionsmotion «Stille Wahlen in Einer-Wahlkreisen» zurück. Heute kann jeder Majorzkanton stille Wahlen seinen Erfahrungen und Bedürfnissen entsprechend im kantonalen Recht vorsehen oder solche untersagen. Für diese Kantonalisierung des Entscheids über die Ermöglichung einer stillen Wahl entschied man sich, nachdem die von Bundesrechts wegen bestehende Möglichkeit einer stillen Wahl im Vernehmlassungsverfahren von drei (UR, GL, AI) der dannzumal fünf (UR, OW, NW, GL, AI) Majorzkantone vehement abgelehnt wurde.

7 Das Vorschlagsverfahren, das eine stille Wahl erst ermöglicht, hatte zunächst von Bundesrechts wegen bis am 30. Tag vor der Wahl zu dauern.

Zur besseren Koordination mit zuweilen auch gleichzeitig stattfindenden kantonalen Volksabstimmungen wurde der Wahlanmeldeschluss auf Wunsch der Majorzkantone per 1. Januar 2008 auf den 48. Tag (7. Montag) vor der Wahl vorverlegt.

8 Seit 1995 und bis heute kennen nur die beiden Majorzkantone Obwalden und Nidwalden die Möglichkeit einer stillen Nationalratswahl.

Zu einer solchen kam es seit 1995 indes lediglich einmal und zwar bei den Gesamterneuerungs­wahlen von 1999 im Kanton Obwalden.

9 Der Kanton Appenzell Ausserrhoden, der seit 2003 ein Einerwahlkreis ist,

war von 1919 bis 2003 ein kleiner Proporzkanton mit zwei bis drei Sitzen. Während dieser Zeit kam es in etwa der Hälfte der Gesamterneuerungswahlen und damit überdurchschnittlich häufig zu stillen Wahlen. Dies ist politisch, insbesondere aufgrund von befürchteten Rückwirkungen auf innerkantonale Wahlen, nicht gewollt, weshalb im Kanton Appenzell Ausserrhoden bis heute davon abgesehen wurde, die Möglichkeit der stillen Nationalratswahl im kantonalen Recht vorzusehen.

C. Freiwilliges Anmeldeverfahren

10 Am 26. September 2014 wurde Art. 47 Abs. 1^bis BPR erlassen, der es den Majorzkantonen ohne Rechtsgrundlagen für eine stille Wahl

ermöglicht, ein freiwilliges Anmeldeverfahren einzuführen. Die Gesetzesänderung geht auf die Interpellation Nr. 12.3291 «Vereinfachung der Nationalratswahlen in Majorzkantonen» des damaligen Appenzeller Ausserrhoder Nationalrats Andrea Caroni zurück. Nach Ansicht des Interpellanten bestanden bei den Stimmberechtigten erhebliche Unsicherheiten über die Personalien der Kandidierenden beim Ausfüllen der leeren Wahlzettel. Für die Kandidierenden bedeute die flächendeckende Verbreitung von Informationen über sich sodann einen grossen finanziellen Aufwand. Weiter seien Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer im aktuellen System zu wenig informiert und daher benachteiligt. Der Bundesrat anerkannte den Handlungsbedarf insbesondere hinsichtlich der Auslandschweizer und Auslandschweizerinnen und deren Bedürfnis nach elektronisch abrufbarer Information über die Nationalratskandidaturen.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Anwendungsbereich des Mehrheitswahlverfahrens

11 Die Art. 47 ff. BPR kommen in Kantonen zur Anwendung, die aufgrund ihrer Bevölkerungszahl nur eine Person in den Nationalrat abordnen können. Von den 26 Kantonen sind derzeit sechs Kantone (UR, OW, NW, GL, AR, AI) solche sog. Einerwahlkreise,

in welchen die Nationalratswahl im Mehrheitswahlverfahren nach Art. 47 ff. BPR erfolgt.

12 Der Anwendungsbereich der Bestimmungen zur Mehrheitswahl geht indes über die Nationalratswahl in den Majorzkantonen hinaus. So kann es namentlich auch bei Ergänzungswahlen in Proporz­kantonen zu einer Mehrheitswahl nach Art. 47 ff. BPR kommen. Dies gemäss Art. 56 Abs. 3 BPR, wenn ein Nationalratsmitglied während der Amtsdauer ausscheidet und 1.) der Sitz nicht durch Nachrücken besetzt werden kann, 2.) das in Art. 56 Abs. 1 und 2 BPR vorgesehene Vorschlagsrecht nicht genutzt wird und 3.) nur ein Sitz neu zu besetzen ist. Angesichts dieser Kaskade ist es indes wenig erstaunlich, dass es bei den seit 1919 lediglich drei durchgeführten Ergänzungswahlen noch nie zu einer Mehrheitswahl gekommen ist.

13 Weiter erfolgt die Wahl der Nationalratsmitglieder in Proporzkantonen nach dem Majorzsystem, wenn keine Listen vorhanden sind

oder wenn alle Listen zusammen eine Person weniger aufführen, als Mandate zu vergeben sind. Vor dem Hintergrund der wachsenden Anzahl von Kandidierenden dürfte die praktische Relevanz der Mehrheitswahl in Proporzkantonen auch künftig gering bleiben.

B. Majorz trotz verfassungsrechtlichem Proporz

14 Gemäss Art. 149 Abs. 2 Satz 1 BV werden die Abgeordneten des Nationalrats vom Volk in direkter Wahl nach dem Grundsatz des Proporzes bestimmt. Die Nationalratssitze werden nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt,

wobei jeder Kanton mindestens einen Sitz hat.

15 Entgegen Art. 149 Abs. 2 Satz 1 BV sieht Art. 47 Abs. 1 BPR für diejenigen Kantone, die aufgrund ihrer geringen Bevölkerungszahl nur einen Nationalratssitz zu besetzen haben, die Wahl des oder der Abgeordneten im Mehrheitswahlverfahren mit relativem Mehr vor.

Die Mehrheitswahl in den Einerwahlkreisen ist mithin eine gesetzlich vorgesehene Ausnahme vom verfassungsrechtlichen Grundsatz der Wahl der Nationalratsabgeordneten im Verhältniswahlsystem. Da die Einerwahlkreise als solche jedoch zum einen Folge der verfassungsrechtlich vorgesehenen Wahlkreiseinteilung (jeder Kanton bildet einen Wahlkreis, vgl. Art. 149 Abs. 3 BV) und der verfassungsrechtlich verankerten Sitzgarantie (jeder Kanton hat mindestens einen Sitz, vgl. Art. 149 Abs. 4 Satz 2 BV) sind und sich zum anderen in Einerwahlkreisen – zumindest wahlkreisintern – eine Verhältniswahl nicht sinnvoll durchführen lässt, kann auch die gesetzlich vorgesehene Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen als in der Verfassung angelegt betrachtet werden. Im Übrigen sind Art. 47 ff. BPR gemäss Art. 190 BV für die rechtsanwendenden Behörden massgebend. Bemerkt sei an dieser Stelle jedoch, dass bei Anwendung des wahlkreisübergreifenden biproportionalen Zuteilungsverfahrens («Doppelter Pukelsheim») die Wahl sämtlicher Nationalratsmitglieder im Proporzwahlverfahren grundsätzlich möglich wäre. Vor diesem Hintergrund spricht sich Weber für eine Präzisierung von Art. 149 Abs. 2 Satz 1 BV oder aber die Umstellung auf das Verfahren des Doppelten Pukelsheim aus.

16 Gesamtschweizerisch betrachtet erfolgen die Nationalrats­wahlen in einem gemischten Wahlverfahren, welches Elemente sowohl des Majorz- als auch des Proporzprinzips enthält.

Der Anteil der im Mehrheitswahlverfahren gewählten Nationalratsmitglieder beträgt aktuell 3% (sechs von 200 Abgeordneten), der Anteil der Majorzkantone 23% (sechs von 26 Kantonen).

17 Bei der Majorzwahl fallen die abgegebenen Stimmen direkt bestimmten Personen zu und werden nicht zuerst auf Listen verteilt.

Das Mehrheitswahlverfahren kann insofern als Persönlichkeitswahl (auch Personenwahl) bezeichnet werden, das die Auswahl der Abgeordneten nach persönlichen Kriterien fördert und die Wahl starker Persönlichkeiten begünstigt. Der Parteizugehörigkeit kommt bei der Majorzwahl nicht dieselbe Bedeutung zu wie bei der Verhältniswahl, was sich auch daran zeigt, dass alle Nationalratsmitglieder der heutigen Einerwahlkreise nicht der aktuell stärksten Fraktion im Kantonsparlament zugehören. Dennoch dürfte die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Partei für viele Wähler und Wählerinnen auch im Majorzwahlverfahren ein entscheidendes Wahlkriterium darstellen.

C. Wahlrechtsgleichheit und Mehrheitswahl

18 Wahlverfahren müssen so ausgestaltet sein, dass die aufgrund von Art. 34 BV gebotene Wahlrechtsgleichheit mit ihren drei Teilgehalten, der Zählwert-, Stimmkraft- und Erfolgswertgleichheit, sichergestellt ist.

Die Zählwertgleichheit verlangt, dass bei der Auszählung alle Stimmen formell gleich behandelt werden. Die Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleichheit garantiert jeder wählenden Person, dass ihre Stimme nicht nur gezählt, sondern gleich wie alle anderen Stimmen verwertet wird. Die Erfolgswertgleichheit soll schliesslich sicherstellen, dass allen Stimmen derselbe Erfolg zukommt, d.h. dass sie materiell und in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der Mandatsverteilung berücksichtigt werden. Sie gebietet die Begrenzung der Zahl gewichtsloser Stimmen auf ein Minimum und hat grundsätzlich wahlkreisübergreifenden Charakter. Laut Bundesgericht haben Wahlverfahren dem Prinzip der Wahlrechtsgleichheit zu genügen, gleich ob es sich um eine Proporzwahl, eine Majorzwahl oder ein Mischsystem handelt. Es sind laut Bundesgericht mithin alle drei Teilgehalte der Wahlrechtsgleichheit unabhängig vom Wahlverfahren möglichst weitgehend zu gewährleisten. Während der Zählwertgleichheit absoluter Charakter zukommt, können sich gewisse Einschränkungen der Stimmkraft- und Erfolgswertgleichheit aus sachlichen Gründen rechtfertigen.

19 Bei der Mehrheitswahl, die bei den Nationalratswahlen in Einerwahlkreisen zur Anwendung kommt, ist diejenige Person gewählt, die am meisten Stimmen erhält.

Sämtliche Stimmen, die an Personen gehen, die nicht die Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigen können, werden bei der Mandatsverteilung nicht berücksichtigt und bleiben gewichtslos. Bei Majorzwahlen können sich Stimmen für unterlegene Kandidierende systembedingt nicht auswirken, was eine Beeinträchtigung der Erfolgswertgleichheit bedeutet. Die Nichtberücksichtigung der Stimmen für die unterlegenen Kandidierenden stellt indes ein Wesensmerkmal des Majorzes dar, weshalb die bundesgerichtliche Anwendung der Erfolgswertgleichheit auf Majorz- und Mischverfahren in der Lehre kritisch beurteilt wird.

20 Nebst der Erfolgswertgleichheit kann bei den Nationalratswahlen auch die Stimmkraftgleichheit nicht wahlkreisübergreifend gewährleistet werden. Letztere erfährt namentlich durch die in Art. 149 Abs. 4 Satz 2 BV verankerte Sitzgarantie jedes Kantons eine Verzerrung.

Die Stimmkraft der Stimmberechtigten in den bevölkerungsarmen Einerwahlkreisen ist erheblich grösser als diejenige der Stimmberechtigten in den bevölkerungsreichsten Kantonen. Die Sitzgarantie und damit auch die aus ihr resultierende Verzerrung der Stimmkraftgleichheit ist – wie auch die Wahlkreiseinteilung als solche – föderalistisch motiviert und in der Verfassung selbst angelegt. Sie ist von daher als verfassungskonform zu beurteilen.

21 Auch wenn das Bundesgericht bei der Beurteilung kantonaler Wahlsysteme verschiedentlich schon auf die Nationalratswahlen Bezug genommen hat,

hat es die Verfassungsmässigkeit des in Art. 16 ff. BPR vorgesehenen gemischten Nationalratswahl­verfahrens und dabei insbesondere die Vereinbarkeit mit den Anforderungen der Wahlrechtsgleichheit bisher noch nie vertieft überprüft. Es hat allerdings klargestellt, dass sich die Rechtsprechung zur Verfassungsmässigkeit kantonaler Parlaments­wahlsysteme nicht ohne Weiteres auf die Bundesebene übertragen lässt, da sich die Wahl eines kantonalen Parlamentsmitglieds in verschiedener Hinsicht von derjenigen eines Nationalratsmitglieds unterscheidet. Auch hat das Bundesgericht darauf hingewiesen, dass das Nationalratswahlverfahren mit Art. 149 BV in den Grundzügen verfassungsrechtlich geregelt ist und dabei die Frage in den Raum gestellt, ob Art. 149 BV im Sinne einer lex specialis allenfalls auch eine Einschränkung von Art. 34 BV bei Nationalratswahlen verfassungsrechtlich rechtfertigen würde. Die Lehre spricht sich einhellig für die Spezialität von Art. 149 BV gegenüber Art. 34 BV und insofern die Verfassungskonformität der sich aus Art. 149 BV ergebenden Einschränkungen der Wahlrechtsgleichheit aus. Unabhängig von der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit sind die rechtsanwendenden Behörden aufgrund von Art. 190 BV an die bundesgesetzliche Regelung gebunden. Wie das verfassungsrechtlich in den Grundzügen geregelte Nationalratswahlverfahren konkret ausgestaltet wird, ist folglich vom Bundesgesetzgeber zu entscheiden und damit letztlich eine politische Frage.

D. Reformbestrebungen

22 Vor dem Hintergrund der aus der heutigen Wahlkreiseinteilung und dem geltenden Nationalratswahlsystem resultierenden Beeinträchtigungen der Wahlrechtsgleichheit

wurde in der Politik schon mehrfach ein Wechsel zur bundesweiten Wahl der Nationalratsabgeordneten nach dem Doppelten Pukelsheim gefordert. Der Doppelte Pukelsheim würde aufgrund des zweistufigen Zuteilungsverfahrens (Oberzuteilung: gesamtschweizerische Verteilung der Sitze auf die Parteien; Unterzuteilung: Verteilung der Mandate auf die Kantone proportional zur Stärke der an der Wahl beteiligten Parteien) auch in Einerwahlkreisen funktionieren, es würde allerdings ein Stimmentransfer über die Wahlkreis- bzw. Kantonsgrenzen hinweg erfolgen. Sämtlichen parlamentarischen Vorstössen wurde bisher – jeweils mit Verweis auf die historisch und föderalistisch bedingte besondere Stellung der Kantone als Wahlkreise – bereits vom erstbehandelnden Rat keine Folge gegeben.

E. Rechtsvergleich

23 Einerwahlkreise sind seit 2003 die Kantone Uri, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden.

Auch bei den Gesamterneuerungswahlen von 2023 wird in diesen Kantonen nur ein Nationalratsmitglied zu wählen sein.

24 In den Kantonen Uri sowie Appenzell Innerrhoden sind die Stimmberechtigten bei der Wahl des Nationalratsmitglieds grundsätzlich zur Stimmabgabe verpflichtet.

Eine solche gesetzlich statuierte Stimmpflicht ist mit dem Postulat des freien Stimmrechts vereinbar. Ein Stimmzwang, d.h. eine strafbewehrte Stimmpflicht, ist jedoch nicht vorgesehen.

25 Ganz grundsätzlich lassen sich die heutigen Majorzkantone anhand der das Nationalratswahlverfahren konkretisierenden, kantonalen Rechtsgrundlagen in eine Gruppe ohne (UR, GL, AR, AI) und eine Gruppe mit (OW und NW) Möglichkeit der stillen Wahl unterteilen.

1. Majorzkantone ohne stille Wahlen

26 Die Grundzüge des Nationalratswahlverfahrens in den Kantonen, die keine Rechtsgrundlagen für stille Nationalratswahlen kennen, ergeben sich aus dem Bundesrecht.

Die ergänzend anwendbaren kantonalen Bestimmungen (vgl. Art. 83 BPR) betreffen vorab organisationsrechtliche Fragen wie die Zusammensetzung und Aufgaben der Wahlbüros sowie das Verfahren der vorzeitigen und brieflichen Stimmabgabe (Stimmlokale, Urnenstandorte und -überwachung, Wahlmaterial, Stimmabgabe, Ungültigkeitsgründe, Ermittlung und Bekanntmachung der Resultate), zu dessen Regelung die Kantone gemäss Art. 7 Abs. 4 und Art. 8 Abs. 1 BPR verpflichtet sind.

2. Majorzkantone mit stillen Wahlen

27 Auch in den Kantonen mit stiller Wahl sind dem kantonalen Recht die oberwähnten Bestimmungen zu entnehmen.

Im Unterschied zu den Kantonen ohne Möglichkeit der stillen Wahl findet in den Kantonen mit der Möglichkeit einer stillen Wahl ein obligatorisches Anmeldeverfahren (Vorschlagsverfahren) statt, das von Bundesrechts wegen bis zum 48. Tag vor der Wahl um 12.00 Uhr dauert, im Übrigen aber im kantonalen Recht zu regeln ist. Die kantonalen Bestimmungen zum Anmeldeverfahren in den beiden Kantonen Obwalden und Nidwalden stimmen dabei weitgehend mit Art. 21 ff. BPR überein, die das Wahlvorschlagsverfahren in den Proporzkantonen regeln.

a. Kanton Obwalden

28 Das Obwaldner Recht regelt das Wahlvorschlagsverfahren und die stille Wahl für den Nationalrat in Art. 53a AG/OW. Demgemäss fordert der Regierungsrat die Stimmberechtigten acht Wochen vor dem Wahlsonntag zur Einreichung von Wahlvorschlägen auf,

die gemäss Art. 47 Abs. 2 BPR bis zum 48. Tag vor der Wahl um 12.00 Uhr eingereicht werden können.

29 Jeder Wahlvorschlag muss von mindestens fünf im Kanton wohnhaften Stimmberechtigten unterzeichnet sein.

Der Wortlaut dieser kantonalen Regelung wirft die Frage auf, ob auch die nicht im Kanton, sondern im Ausland wohnhaften Auslandschweizer und Auslandschweizerinnen berechtigt sind, bei der Nationalratswahl im Kanton Obwalden Wahlvorschläge zu unterzeichnen. Nach Ansicht der Verfasserin und auch dem Rechtsdienst der Staatskanzlei des Kantons Obwalden ist dies mit Blick auf das übergeordnete Recht zu bejahen. So ist gemäss Art. 40 Abs. 2 BV der Bund zuständig zum Erlass von Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, dies auch in Bezug auf die Ausübung der politischen Rechte im Bund. Nach Art. 16 Abs. 1 ASG können Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben, an den eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen teilnehmen. Auch der Ausschluss von Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern vom Stimm- und Wahlrecht ist mit Art. 17 ASG abschliessend bundesrechtlich geregelt. Entsprechend ist das Obwaldner Recht bundesrechtskonform so auszulegen, dass Obwaldnerinnen und Obwaldner mit Wohnsitz im Ausland grundsätzlich auch berechtigt sind, Wahlvorschläge für die Nationalratswahl zu unterzeichnen. Das von Bundesrechts wegen gegebene aktive Wahlrecht von Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern kann nicht über die kantonale Regelung des Anmeldeverfahrens eingeschränkt werden. Für diese Auslegung des kantonalen Rechts spricht im Übrigen auch die Tatsache, dass Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer auch in Proporzkantonen zur Unterzeichnung von Wahlvorschlägen berechtigt sind. Es sind keine sachlichen Gründe für eine abweichende Handhabe der Unterzeichnungsberechtigung von Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern in Majorzkantonen mit stiller Wahl ersichtlich.

30 Auf dem Wahlvorschlag sind die Kandidierenden mit Namen, Vornamen, Beruf und Wohnadresse aufzuführen; nötigenfalls ist der Jahrgang anzugeben.

Jeder Vorgeschlagene muss schriftlich bestätigen, dass er den Wahlvorschlag annimmt. Fehlt die Bestätigung, so wird sein Name gestrichen. Wird bis zum Wahlanmeldeschluss am 48. Tag vor der Wahl nur eine einzige gültige Kandidatur angemeldet, so erklärt der Regierungsrat die angemeldete Person als gewählt.

b. Kanton Nidwalden

31 Im Kanton Nidwalden ist die stille Nationalratswahl in Art. 2 EG BPR/NW geregelt. Für die Gültigkeitsvoraussetzungen einer Kandidatur und damit die Anforderungen an einen Wahlvorschlag verweist Art. 2 Abs. 3 EG BPR/NW auf Art. 60 WAG/NW

. Demgemäss muss ein Wahlvorschlag von mindestens fünf Aktivbürgerinnen oder Aktivbürgern unter Angabe ihres eigenen Namens, Vornamens, Geburtsjahres und ihrer Wohnadresse unterzeichnet sein. Jede Aktivbürgerin und jeder Aktivbürger darf pro Wahl nur einen Wahlvorschlag mitunterzeichnen.

32 Zur Aktivbürgerschaft zählen gemäss der Kantonsverfassung alle Personen, die das Schweizerbürgerrecht besitzen, im Kanton rechtlich niedergelassen sind, das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und denen nicht durch die Gesetzgebung das Aktivbürgerrecht entzogen ist.

Wie im Kanton Obwalden könnte die kantonale Regelung des Wahlvorschlagsverfahrens nach ihrem Wortlaut so verstanden werden, dass die nicht im Kanton rechtlich niedergelassenen Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer vom Recht zur Unterzeichnung von Wahlvorschlägen bei den Nationalratswahlen ausgeschlossen sind. Im Sinne der bereits zur Obwaldner Regelung ausgeführten Ansicht der Verfasserin und auch nach Ansicht des Nidwaldner Landschreibers wäre eine solche kantonale Regelung indes nicht zu vereinbaren mit dem übergeordneten Bundesrecht, das den Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern das aktive Wahlrecht bei den Nationalratswahlen zugesteht. Der Nidwaldner Landschreiber betonte sodann, dass in der Kantonsverfassung sowie im kantonalen Wahl- und Abstimmungsgesetz grundsätzlich die kantonalen Wahlen (und Abstimmungen) geregelt würden. Es sei nicht die Absicht des kantonalen Gesetzgebers gewesen, mit dem Verweis in Art. 2 Abs. 3 EG BPR das aktive Wahlrecht der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer bei den Nationalratswahlen einzuschränken. Wie im Kanton Obwalden sind im Kanton Nidwalden mithin auch Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer berechtigt, Wahlvorschläge zu unterzeichnen.

33 Die Kandidatinnen und Kandidaten sind auf dem Wahlvorschlag mit Name, Vorname, Beruf, Geburtsjahr und Wohnadresse zu bezeichnen.

Jede vorgeschlagene Person muss auf dem Wahlvorschlag schriftlich bestätigen, dass sie eine allfällige Wahl annimmt. Das kantonale Abstimmungsbüro prüft die Antragsberechtigung der Antragstellenden und die Wahlfähigkeit der vorgeschlagenen Personen. Wahlvorschläge, die von Unberechtigten eingereicht werden, sind auszuscheiden; die Namen von vorgeschlagenen Personen, welche die Wahlfähigkeit nicht besitzen, sind zu streichen. Wird bis zum 48. Tag vor der Wahl um 12.00 Uhr nur eine einzige gültige Kandidatur angemeldet, erklärt der Regierungsrat diese Person als gewählt.

3. Freiwilliges Anmeldeverfahren

34 Ein freiwilliges Anmeldeverfahren und die Bekanntgabe von Kandidaturen im Sinne von Art. 47 Abs. 1^bis BPR kennt aktuell nur der Kanton Glarus.

Amtsanwärterinnen und -anwärter können ihre Nationalrats­kandidatur im Kanton Glarus bis spätestens am achten Montag vor dem Abstimmungstag bei der Staatskanzlei des Kantons Glarus melden. Mitzuteilen sind der Staatskanzlei nebst dem angestrebten Amt auch Name, Vorname, Geschlecht, Geburtsdatum, Heimatort (inkl. Kantonszugehörigkeit), Beruf und Wohnort (inkl. Postleitzahl). Die Kandidatur ist sodann durch Unterschrift zu bestätigen. In der Folge sorgt die Staatskanzlei für eine angemessene Information der Stimmberechtigten über die innert Frist gemeldeten Kandidaturen, dies in der Regel durch Bekanntgabe auf der Website des Kantons. Anlässlich des Urnengangs gewählt werden können aber trotz des freiwilligen Anmeldeverfahrens alle wählbaren Personen.

III. Kommentierung des Normtextes

A. Mehrheitswahlverfahren (Abs. 1)

1. Wahlkreise, in denen nur ein Mitglied des Nationalrates zu wählen ist (Einerwahlkreise; Majorzkantone)

35 Wahlkreise bei den Nationalratswahlen bilden die Kantone.

Im Begriff der Kantone eingeschlossen sind auch die ehemaligen Halbkantone. Die 200 Nationalratssitze werden nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt, wobei jeder Kanton mindestens einen Sitz hat. Massgebend ist der Anteil der Kantone an der ständigen Wohnbevölkerung der Schweiz, also einschliesslich der nicht wahlberechtigten ausländischen Einwohnerinnen und Einwohner und auch der Minderjährigen. Unberücksichtigt bleibt demgegenüber die Anzahl der im jeweiligen Kanton wahlberechtigten Auslandschweizer. Gestützt auf die ständigen Wohnbevölkerungszahlen sowie unter Berücksichtigung der Sitzgarantie jedes Kantons stellt der Bundesrat verbindlich fest, wie viele Sitze den einzelnen Kantonen in der folgenden Gesamterneuerungswahl des Nationalrats zukommen.

36 Kantonen mit vergleichsweise geringen ständigen Wohnbevölkerungszahlen kommt dabei nur bzw. aufgrund der Sitzgarantie zwingend mindestens ein Nationalratssitz zu, der gemäss Art. 47 Abs. 1 BPR mit einer Mehrheitswahl zu besetzen ist. Solche Einerwahlkreise bzw. Majorzkantone werden bei den Gesamterneuerungswahlen von 2023 die Kantone Uri, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden sein.

Dabei liegen die ständigen Wohnbevölkerungszahlen der Kantone Uri, Obwalden, Glarus und Appenzell Innerrhoden unter der Verteilungszahl, was einerseits bedeutet, dass diese Kantone ohne Sitzgarantie leer ausgingen und andererseits zu einer die Stimmkraftgleichheit beeinträchtigenden Übervertretung der Wohnbevölkerung dieser Kantone im Nationalrat führt.

2. Jede wählbare Person

37 Anders als in den Prozporzkantonen gibt es bei der Mehrheitswahl keine (Partei-)Listen.

Es kann grundsätzlich für jede wählbare Person gestimmt werden. Gemäss Art. 143 BV sind alle Stimmberechtigten in den Nationalrat wählbar. Stimmberechtigt sind gemäss Art. 136 Abs. 1 BV alle Schweizerinnen und Schweizer, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und die nicht wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt sind. Als vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossene Entmündigte gelten Personen, die wegen dauernder Urteilsunfähigkeit unter umfassender Beistandschaft stehen oder durch eine vorsorgebeauftragte Person vertreten werden. Wählbar bei den Nationalratswahlen sind auch Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und die nicht vom Stimmrecht ausgeschlossen sind. Eine Anmeldung bei der schweizerischen Vertretung im Ausland im Sinne von Art. 19 Abs. 1 ASG ist hierfür nicht erforderlich. Nur die Ausübung des Stimmrechts durch Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, nicht aber die Wählbarkeit, setzt die Anmeldung voraus.

38 Das Stimm- und Wahlrecht in Bundesangelegenheiten und insofern auch die Wählbarkeit bei Nationalratswahlen wird bundesrechtlich abschliessend geregelt.

Es ist den Kantonen nicht erlaubt, weitergehende Wählbarkeitsvoraussetzungen – wie bspw. eine Altersschranke oder ein Wohnsitz­erfordernis in der Schweiz oder im Kanton – vorzusehen oder anderweitig von den bundesrechtlichen Anforderungen abzuweichen.

39 Für diejenigen Majorzkantone, die die Möglichkeit einer stillen Wahl im kantonalen Recht vorsehen (aktuell NW und OW), ist hinsichtlich der Wählbarkeit zu präzisieren, dass zwar jede wählbare Person zur Wahl vorgeschlagen werden kann. Werden indes mehrere Personen gültig und fristgerecht vorgeschlagen und ist die stille Wahl deshalb ausgeschlossen, kann anlässlich des Urnengangs nur noch für form- und fristgerecht vorgeschlagenen Personen gestimmt werden, deren Namen auf dem Wahlzettel vorgedruckt sind (sog. numerus clausus).

Stimmen, die auf nicht vorgedruckte Kandidaturen lauten, sind ungültig. Diesbezüglich besteht eine Angleichung ans Verhältniswahlverfahren.

40 Nicht mit der Wählbarkeit zu verwechseln ist die Unvereinbarkeit.

Unvereinbarkeit bedeutet, dass eine Person nicht gleichzeitig zwei amtliche Funktionen oder eine amtliche Funktion und eine bestimmte private Tätigkeit ausüben darf. Eine Person, die eine mit einem bestimmten Amt unvereinbare Funktion ausübt, kann durchaus für dieses Amt wählbar sein. Sie hat nach der Wahl zur Ausübung des Amts indes eine der unvereinbaren Funktionen aufzugeben.

3. Relative Mehrheit

41 Gewählt ist in Majorzkantonen, wer am meisten Stimmen erhält.

Die Wahl erfolgt folglich mit der relativen Mehrheit der Stimmen in einem Wahlgang. Anders als bei der in der Schweiz üblichen Mehrheitswahl mit absolutem Mehr im ersten Wahlgang und relativem Mehr im zweiten Wahlgang, braucht es zur Nationalratswahl in Einerwahlkreisen nicht die Mehrheit der Stimmen, sondern «lediglich» am meisten gültige Stimmen im ersten und auch einzigen Wahlgang.

42 Diese atypische Mehrheitswahl mit relativer Mehrheit in einem Wahlgang erklärt sich aus dem Bestreben des Bundes, die Nationalratswahlen bundesweit an einem einzigen Termin abzuwickeln.

4. Losentscheid bei Stimmengleichheit

43 Haben zwei wählbare Personen dieselbe Stimmenzahl erreicht, entscheidet das Los über Wahl oder Nichtwahl.

Auch wenn es sich bei den Nationalratswahlen um eidgenössische Wahlen handelt, ist das Los im betreffenden Kanton durch Anordnung der Kantonsregierung und nicht durch Anordnung des Bundesrats zu ziehen. Welche kantonale Behörde das Los auf entsprechende Anordnung der Kantonsregierung hin zieht, ergibt sich aus dem kantonalen Recht. Die Losziehung muss beiden Kandidierenden effektiv dieselbe Wahrscheinlichkeit (50%-50%) einer Wahl garantieren und grundsätzlich manuell erfolgen. Der Einsatz technischer Mittel bei der Losziehung bedarf der vorgängigen Genehmigung des Bundesrats.

44 Das dem Losentscheid inhärente Zufallselement mag innerhalb des ansonsten streng formalen Nationalratswahlverfahrens als «Fremdkörper» erscheinen. Durch die Losziehung kann aber ein gesonderter Stichentscheid der Wahlberechtigten und die damit einhergehende Verzögerung des Wahlvorgangs vermieden werden. Auch unter dem Gesichtspunkt des Demokratieprinzips und der Wahlrechtsgleichheit ist der Losentscheid als solches unbedenklich.

45 Im Zusammenhang mit der Gesamterneuerungswahl vom 23. Oktober 2011 und der Stimmen­gleichheit von zwei für den Nationalrat Kandidierenden im Kanton Tessin hatte sich das Bundesgericht zum Anspruch auf eine Nachzählung bei Stimmengleichheit anlässlich von Nationalratswahlen zu äussern.

Das Bundesgericht kam zum Schluss, die Nachzählung bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen werde mit Art. 11 VPR abschliessend geregelt, weshalb ein knappes Resultat bzw. Stimmengleichheit für sich allein keinen Anspruch auf eine Nachzählung zu begründen vermöge. Folglich sind nebst dem knappen Ergebnis bzw. der Stimmengleichheit konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder gesetzeswidriges Verhalten der zuständigen Organe darzulegen. Ohne solche, einen Verdacht begründende Anhaltspunkte kommt es zu keiner Nachzählung, sondern – bei Stimmengleichheit – direkt zum Losenentscheid.

B. Veröffentlichung der Kandidaturen (Abs. 1^bis)

1. Freiwilliges Wahlanmelde- und Publikationsverfahren

46 Im Gegensatz zu Proporzwahlen, welche zur Bestimmung der Listen eine vorgängige Anmeldung der Kandidierenden voraussetzen,

können Majorzwahlen grundsätzlich ohne vorangehendes Wahlanmeldeverfahren und ohne vorgängige förmliche Meldung von Wahlvorschlägen durchgeführt werden. Der Kreis der Kandidierenden ist offen und es kann anlässlich des Wahlgangs – unter Vorbehalt des obligatorischen Anmeldeverfahrens bei der Möglichkeit einer stillen Wahl – auf dem Wahlzettel eine beliebige (wählbare) Person vermerkt werden. Aus praktischen Gründen findet indes in der Regel auch bei Mehrheitswahlen im Vorfeld des Wahlgangs eine nicht-förmliche Bekanntgabe von Kandidierenden von Seiten einzelner Parteien und Gruppierungen statt. Bereits in BGE 113 Ia 291 E. 3a führte das Bundesgericht aus, «im Idealfall soll der Bürger alle Informationen über alle möglichen Kandidaten bei voller Chancengleichheit unter ihnen äussern, verbreiten, diskutieren, die Vor- und Nachteile erwägen können und erst gestützt darauf entscheiden.».

47 Art. 47 Abs. 1^bis BPR räumt den Kantonen ohne Rechtsgrundlagen für stille Wahlen und somit ohne obligatorisches Anmeldeverfahren die Möglichkeit ein, ein freiwilliges, förmliches Anmelde­verfahren einzuführen. Im Unterschied zur stillen Wahl bedarf es nicht zwingend einer kantonalgesetzlichen Grundlage und kann die Einführung direkt gestützt auf Bundesrecht erfolgen.

Besteht die Möglichkeit einer förmlichen Anmeldung, können Amtsanwärterinnen und -anwärter ihre Kandidatur bis am 48. Tag vor dem Wahltag bei der kantonalen Wahlbehörde anmelden, worauf diese mindestens die in Buchstabe a–g erwähnten Informationen über die eingegangenen Kandidaturen elektronisch und im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht. Kantone, die ein freiwilliges Anmeldeverfahren kennen, sind seitens der Bundeskanzlei – wie auch die Kantone mit stiller Wahl – gebeten, die Kandidaturen der gemeinsamen Meldestelle von Bundeskanzlei und Bundesamt für Statistik in elektronischer Form mitzuteilen und ihr auch die zugehörige Amtsblattpublikation zuzustellen.

48 Das in Art. 47 Abs. 1^bis BPR vorgesehene Anmeldeverfahren ist in zweierlei Hinsicht freiwillig: Zum einen steht es den Majorzkantonen ohne stille Wahl frei, ein Anmeldeverfahren einzuführen. Sie sind hierzu nicht verpflichtet. Sieht ein Majorzkanton die Möglichkeit zur Anmeldung vor, steht es zum anderen auch den Amtsanwärterinnen und -anwärtern frei, ihre Kandidatur vorgängig anzumelden. Anlässlich des Urnengangs kann unbesehen eines freiwilligen Anmelde­verfahrens weiterhin für jede wählbare Person und nicht nur für angemeldete Personen gestimmt werden.

Ein obligatorisches Anmeldeverfahren, wie es in den Majorzkantonen mit der Möglichkeit einer stillen Wahl stattfindet, wäre in den Majorzkantonen ohne stille Wahl nicht mit der bundesrechtlichen Vorgabe zu vereinbaren, dass grundsätzlich alle Stimmberechtigten wählbar sind.

49 Ins BPR eingeführt wurde Art. 47 Abs. 1^bis BPR aufgrund des wachsenden Bedürfnisses der – insbesondere im Ausland wohnhaften – Stimmberechtigten nach Informationen über Amtsanwärterinnen und -anwärtern.

Das Informationsbedürfnis der Stimmberechtigten lässt sich in den Proporzkantonen mit dem Einsichtsrecht und der Veröffentlichung der Listen ohne weiteres abdecken und auch in den Majorzkantonen mit stiller Wahl werden die Kandidaturen öffentlich bekannt gemacht. Demgegenüber war es den Behörden in Majorzkantonen ohne stille Wahl vor dem Erlass von Art. 47 Abs. 1^bis BPR aufgrund der staatlichen Neutralitätspflicht bei Wahlen untersagt, Informationen über vorhandene Kandidaturen aufzubereiten. Dem Zielkonflikt zwischen staatlicher Neutralität und einem Minimum an elektronisch abrufbarer Information über Kandidaturen zum Zwecke der politischen Willensbildung sollte mit Art. 47 Abs. 1^bis BPR begegnet werden.

50 Zuzustimmen ist dem Bundesrat, wenn er in der Botschaft zu Art. 47 Abs. 1^bis BPR ausführt, der Einsatz von vorgedruckten Wahlzetteln mit allen angemeldeten Kandidaturen und Leerzeilen für das handschriftliche Aufführen einer beliebigen anderen, wählbaren Person, wäre aufgrund der im Vorfeld von Wahlen gebotenen strikten Neutralität «problematisch».

Das Verwenden vorgedruckter Wahl­zettel bei einem freiwilligen Anmeldeverfahren ist gesetzlich nicht vorgesehen und eine solche behördliche Einflussnahme auf die Wahl liesse sich – anders als in Kantonen, welche die Möglichkeit der stillen Wahl mit obligatorischem Anmeldeverfahren kennen – auch sachlich nicht rechtfertigen. Der bei Ständeratswahlen je nach kantonalem Recht zulässige Einsatz von nichtamtlichen (vorgedruckten) Wahlzetteln ist bei Nationalratswahlen aufgrund der zwingenden Verwendung amtlicher Wahlzettel ausgeschlossen.

2. Zu veröffentlichende Personalien

51 Kennt ein Majorzkanton ein freiwilliges Anmeldeverfahren, so sind elektronisch und im kantonalen Amtsblatt mindestens der amtliche Name und Vorname (Bst. a), der Name, unter dem die Person politisch oder im Alltag bekannt ist (Bst. b), das Geschlecht (Bst. c), die Wohnadresse einschliesslich Postleitzahl (Bst. d), die Heimatorte einschliesslich ihrer Kantonszugehörigkeit (Bst. e), Zugehörigkeit zu einer Partei beziehungsweise zu einer politischen Gruppierung (Bst. f) und der Beruf (Bst. g) bekanntzugeben.

52 Diese Liste entspricht weitgehend derjenigen von Art. 22 Abs. 2 BPR betreffend die in Proporzkantonen auf Wahlvorschlägen erforderlichen Angaben zu den Vorgeschlagenen.

Die Bestimmungen verfolgen indes unterschiedliche Zwecke: Während die Bekanntgabe der Personendaten in Majorzkantonen in erster Linie zur Information der Stimmberechtigten über Amtsanwärterinnen und -anwärter erfolgt, dienen die Personendaten in Proporzkantonen primär dazu, die Wählbarkeit der Vorgeschlagenen zu verifizieren und Mehrfachkandidaturen zu verhindern. Diese unterschiedlichen Zwecke dürften auch der Grund sein, weshalb in Majorzkantonen mindestens, d.h. alle aufgezählten Personendaten zu veröffentlichen sind, während in Proporzkantonen nur die bereinigten Wahlvorschläge (d.h. die Listen) mit Angabe des amtlichen Namens und Vornamens, des Geburtsjahrs, der Heimatorte und des Wohnorts der Kandidierenden veröffentlicht werden dürfen.

C. Möglichkeit der stillen Wahl (Abs. 2)

1. Stille Wahl

53 Gemäss Art. 47 Abs. 2 BPR kann das kantonale Recht eine stille Wahl vorsehen. Eine stille Wahl bedeutet, dass Kandidierende für ein Amt von einer Behörde in einem Verwaltungsakt als gewählt erklärt werden, wenn in dem der Wahl vorangehenden Wahlanmeldeverfahren nicht mehr Personen zur Wahl vorgeschlagen werden, als Sitze zu verteilen sind.

Die im Anmeldeverfahren von den Stimmberechtigten mittels Wahlvorschlägen vorgeschlagenen Personen werden als gewählt erklärt, ohne dass die Wahlberechtigten an der Urne oder brieflich wählen. Kommt es zu stillen Wahlen, stehen regelmässig Absprachen zwischen den politischen Parteien dahinter.

54 Stille Wahlen werden in der Lehre unterschiedlich beurteilt. Ihnen wird nicht dieselbe demokratische Legitimation beigemessen wie eigentlichen Volkswahlen, weshalb sie insbesondere bei der Wahl von Parlamenten teilweise kritisch beurteilt werden.

Weber spricht sich dafür aus, die Möglichkeit stiller Wahlen bei Nationalratswahlen generell, mindestens aber in Majorzkantonen, abzuschaffen. Werde weiterhin an der Möglichkeit stiller Nationalratswahlen festgehalten, so sei in Art. 149 Abs. 2 BV eine entsprechende Rechtsgrundlage aufzunehmen. Im Allgemeinen werden stille Wahlen aus Gründen der Praktikabilität und Verfahrensökonomie allerdings toleriert, weil kein Urnengang durchgeführt werden soll, wenn nicht mehr Kandidierende zur Verfügung stehen, als Sitze zu verteilen sind. Auch das Bundesgericht geht von der Zulässigkeit stiller Wahlen aus, soweit die Stimmberechtigten im Voraus in hinreichender Weise auf die Möglichkeit einer solchen Wahl sowie auf die Notwendigkeit des fristgerechten Einreichens von Wahlvorschlägen (obligatorisches Anmelde­verfahren) aufmerksam gemacht werden.

55 Während die stille Wahl von Nationalratsmitgliedern in Proporzkantonen seit der Einführung des Verhältniswahlsystems von Bundesrechts wegen vorgesehen ist,

war sie in den Majorzkantonen zunächst ausgeschlossen, «da das ganze bei der Proportionalwahl geltende und ausgebaute Vorschlagsverfahren bei Majorzwahlen nicht spiele.» Erst mit dem Erlass von Art. 47 Abs. 2 BPR im Jahr 1994 wurden die Voraussetzungen für eine stille Wahl in Majorzkantonen geschaffen. Anders als bei der Verhältniswahl wurde der Entscheid, ob eine stille Wahl möglich sein soll, jedoch nicht vom Bundesgesetzgeber getroffen, sondern den Majorzkantonen überlassen (sog. Kantonalisierung). Eine stille Wahl ist in Majorzkantonen mithin nur möglich, wenn dies das kantonale Recht ausdrücklich vorsieht. Vorzuziehen ist dabei eine kantonale Regelung auf Gesetzesstufe, zumal es um die Ausübung politischer Rechte geht. Im Zusammenhang mit den Regierungsratswahlen im Kanton Bern hat das Bundesgericht jedoch auch eine Regelung auf Verordnungsebene als zulässig erachtet.

56 Zuletzt kam es bei den Gesamterneuerungswahlen im Jahr 2007 im Kanton Nidwalden zu einer stillen Nationalratswahl.

2. Wahlvorschlagsverfahren

57 Damit es zu einer stillen Wahl kommen kann, bedarf es eines der Wahl zeitlich vorangehenden Wahlvorschlagsverfahrens.

Nur so ist es möglich, die Anzahl Kandidaturen zu eruieren, eine gegebenenfalls einzige gültige Kandidatur als in stiller Wahl gewählt zu erklären oder andernfalls einen Wahlgang anzusetzen. Dass ein Wahlanmeldeverfahren obligatorischen Charakter hat und – bei mehreren Kandidaturen – zu einem numerus clausus gültiger Kandidaturen führt, ist demgegenüber nicht zwingend und war bei der Einfügung von Art. 47 Abs. 2 BPR im Jahr 1994 noch nicht vorgesehen. Erst seit 2008 besteht bei mehreren gültigen Kandidaturen eine Bindung an die Wahlvorschläge, zumal gemäss Art. 50 Abs. 1 und Abs. 3 lit. a BPR alle fristgerecht vorgeschlagenen Kandidierenden auf dem Wahlzettel vorgedruckt aufzuführen und Stimmen ungültig sind, die auf nicht vorgedruckte Kandidaturen lauten.

58 Die Vorteile eines Anmeldeverfahrens liegen primär in der frühen Transparenz für die Stimmberechtigten über die sich zur Verfügung stellenden Kandidierenden sowie der Vermeidung von Unsicherheiten bei der Auszählung (von nicht näher bekannten Namen). Auch kann die Gewissheit geschaffen werden, dass erfolgreiche Kandidierende die Wahl auch tatsächlich annehmen würden.

59 Das Vorschlagsverfahren ist für die Verhältniswahl auf Bundesebene ausführlich geregelt.

Für die Majorzkantone mit stiller Wahl legt das Bundesrecht demgegenüber lediglich den Wahlanmeldeschluss am 48. Tag (7. Montag) vor der Wahl, um 12.00 Uhr, fest. Ansonsten enthält das BPR weder Vorgaben zum Vorschlagsverfahren in Einer­wahl­kreisen noch einen Verweis auf die diesbezüglichen Bestimmungen zum Verhältniswahlrecht. Grundsätzlich haben mithin die Majorzstände, welche die stille Wahl zulassen, die erforderlichen Verfahrensvorschriften in einem formellen Gesetz zu erlassen. Sie haben dabei die sich bereits aus Art. 34 BV ergebenden Anforderungen an das Wahlvorschlagsverfahren zu beachten und bspw. dafür zu sorgen, dass den Stimmberechtigten hinreichend Zeit für das Einreichen von Wahlvorschlägen eingeräumt wird. Wird das Vorschlagsverfahren im kantonalen Recht nicht abschliessend geregelt, rechtfertigt sich angesichts der Angleichung des Majorzwahlverfahrens mit stiller Wahl an das Proporzwahlverfahren die sinngemässe Anwendung von Art. 21 ff. BPR und Art. 8a ff. VPR zum Vorschlagsverfahren in Proporzkantonen.

60 Hingewiesen sei an dieser Stelle lediglich auf wenige, sich aus dem Bundesrecht ergebende «Majorz-Besonderheiten» betreffend das Vorschlagsverfahren:

61 Während der Wahlanmeldeschluss in den Proporzkantonen nach Massgabe von Art. 21 Abs. 1 BPR im kantonalen Recht festzulegen ist, gilt für das Vorschlagsverfahren in Majorzkantonen von Bundesrechts wegen der 48. Tag (7. Montag) vor der Wahl, 12.00 Uhr, als Wahlanmeldeschluss.

Aus Art. 8a Abs. 2 VPR könnte man schliessen, dass es den Majorzkantonen mit der Möglichkeit stiller Wahlen offensteht, einen von Art. 47 Abs. 2 BPR abweichenden, früheren Wahlanmeldeschluss vorzusehen. Das Festlegen eines früheren Wahlanmeldeschlusses liesse sich aus Sicht der Verfasserin indes nicht mit Art. 47 Abs. 2 BPR vereinbaren. Auch drängt sich das Vorverlegen des Wahlanmeldeschlusses angesichts der in Majorzkantonen vergleichsweise geringen Anzahl zu prüfender Wahlvorschläge aus organisatorischen Gründen nicht auf. Der Wahlanmeldeschluss für Majorzkantone mit stiller Wahl ist mithin bundesgesetzlich vorgegeben und kann – anders als in den Proporzkantonen – nicht vorverlegt werden.

62 Spätestens am Tag nach dem Wahlanmeldeschluss haben die Majorzkantone mit stiller Wahl der Bundeskanzlei je ein Exemplar aller Wahlvorschläge zuzustellen.

Nur so kann die Bundeskanzlei verbotene Mehrfachkandidaturen in verschiedenen Kantonen erkennen und mehrfach Vorgeschlagene auf einer Liste oder einem Wahlvorschlag streichen. Faktisch ist dabei in aller Regel die Kandidatur im Majorzkanton zu streichen, zumal der Wahlanmeldeschluss in Proporzkantonen regelmässig vorverlegt ist und der mehrfach vorgeschlagene Name bereits auf einer Liste steht.

63 Wahlvorschläge in Einerwahlkreisen dürfen nur den Namen einer wählbaren Person enthalten, zumal nur ein Sitz zu besetzen ist.

Für Majorzkantone als ungeeignet erscheint von daher der im Anhang 3a der VPR abgebildete Musterwahlvorschlag. Es empfiehlt sich, Wahlvorschlagsformulare zur Verfügung zu stellen, die nur das Vorschlagen einer Person zulassen. Auf eine spezifische Bezeichnung des Wahlvorschlags zu Unterscheidungszwecken kann in Einerwahlkreisen verzichtet werden.

64 Vom kantonalen Gesetzgeber in Majorzkantonen mit stiller Wahl zwingend zu regeln sind die Unterzeichnungsquoren.

Diese sollen so angesetzt sein, dass sie die Wahlfreiheit der Kandidierenden und der Stimmberechtigten nicht übermässig beschränken, aber dennoch geeignet sind, nicht ernst gemeinte Wahlvorschläge zu verhindern oder mindestens zu erschweren. In den Kantonen Nidwalden und Obwalden, die die stille Wahl zulassen, muss ein Wahlvorschlag von mindestens fünf Stimmberechtigten unterzeichnet sein, womit diesen Anforderungen Genüge getan ist. Schliesslich haben die Stimmberechtigten in Majorzkantonen, wie diejenigen in Proporzkantonen, Anspruch auf Einsichtnahme in die Wahlvorschläge. Die Stimmberechtigten sollen nicht nur sehen können, wer kandidiert, sondern auch die Vorschlagsunterzeichnenden kennen dürfen. Diese Einsicht sei – so das Bundesgericht – ein geeignetes Mittel um sich Klarheit über die politischen Absichten der oder des Vorgeschlagenen zu verschaffen.

Materialien

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Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III S. 445 ff. (zit. Botschaft 1993).

Botschaft über die Einführung der allgemeinen Volksinitiative und über weitere Änderungen der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 31.5.2006, BBl 2006 S. 5261 ff. (zit. Botschaft 2006).

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