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- Art. 2a Abs. 1-2 und 4-5 GwG
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BUNDESVERFASSUNG
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ZIVILPROZESSORDNUNG
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MEDIZINPRODUKTEVERORDNUNG
GELDWÄSCHEREIGESETZ
- I. Erlass eines Reglements durch die Selbstregulierungsorganisation (Abs. 1)
- II. Inhalt des Reglements (Abs. 2 und 3)
- Literaturverzeichnis
- Materialienverzeichnis
I. Erlass eines Reglements durch die Selbstregulierungsorganisation (Abs. 1)
A. Allgemeines
1 Art. 25 Abs. 1 legt fest, dass Selbstregulierungsorganisationen (SRO) ein Reglement erlassen müssen. Dieser Bestimmung kommt keine eigenständige Bedeutung zu, da das SRO-Reglement gestützt auf Art. 24 Abs. 1 lit. a bereits eine Anerkennungsvoraussetzung der SRO darstellt.
B. Beschränkte Autonomie der SRO in der Gestaltung des Reglements
2 Gemäss Botschaft ist das Geldwäschereigesetz vom Gedanken der Selbstregulierung geprägt.
3 Abweichungen von der GwV-FINMA sind zwar möglich, müssen jedoch im SRO-Reglement gekennzeichnet werden (Art. 1 Abs. 3 GwV-FINMA). Im Sinne des Gesetzgebers, der eine möglichst einheitliche Praxis bei der Anwendung des Gesetzes anstrebt,
4 Im Ergebnis sind die Vorschriften der SRO-Reglemente, welche die Sorgfaltspflichten konkretisieren, mit den Vorschriften der GwV-FINMA weitgehend deckungsgleich.
5 Greift die FINMA über die Vorgaben des GwG hinaus in den Inhalt der SRO-Reglemente ein, stellt sich die Frage der Einhaltung des Legalitätsprinzips: Eine kompetenzkonform erlassene Regelung im materiellen Sinn – also eine rechtsetzende oder -vollziehende Verordnung wie die GwV-FINMA – genügt, wenn es um untergeordnete technische Normen geht; sollten jedoch grundlegend neue Pflichten geschaffen werden, bedarf es einer gesetzlichen Grundlage, also einer Anpassung des GwG.
II. Inhalt des Reglements (Abs. 2 und 3)
A. Konkretisierung der Sorgfaltspflichten nach dem zweiten Kapitel (Abs. 2)
6 Gestützt auf Art. 25 Abs. 2 GwG muss das SRO-Reglement die Sorgfaltspflichten der Finanzintermediäre nach dem zweiten Kapitel (1) konkretisieren und (2) festlegen, wie diese Pflichten zu erfüllen sind. Da die «Konkretisierung» der Sorgfaltspflichten naturgemäss die «Festlegung der Art und Weise der Erfüllung» umfasst, hat die zweite Wendung keine eigenständige Bedeutung.
7 Fraglich ist, welche Bestimmungen unter die «Sorgfaltspflichten der Finanzintermediäre nach dem zweiten Kapitel» fallen. Klar ausgeschlossen sind die Vorschriften des zweiten Kapitels, die sich auf Händler beziehen,
8 Wie oben dargelegt,
B. Voraussetzungen für Anschluss und Ausschluss von Finanzintermediären (Abs. 3 lit. a)
9 Nach Art. 25 Abs. 3 lit. a GwG muss das SRO-Reglement die Voraussetzungen für den Anschluss und Ausschluss von Finanzintermediären regeln. Zwar geht Art. 25 GwG von «ein[em] Reglement» aus; es ist jedoch möglich, die Inhalte gemäss Art. 25 Abs. 2 und 3 GwG in mehreren Reglementen oder in den Statuten der SRO zu regeln; in diesem Fall müssen all diese Regelwerke der FINMA zur Genehmigung gemäss Art. 18 Abs. 1 lit. c GwG vorgelegt werden.
10 In Bezug auf die Voraussetzungen für den Anschluss an eine SRO sind Art. 14 Abs. 2 und 3 GwG zu beachten: Gemäss Art. 14 Abs. 2 GwG hat ein Finanzintermediär Anspruch auf Anschluss an eine SRO, wenn (a) er durch seine internen Vorschriften und seine Betriebsorganisation die Erfüllung der Pflichten nach dem GwG sicherstellt, (b) er einen guten Ruf geniesst und Gewähr für die Erfüllung der Pflichten nach dem GwG bietet, (c) die Personen, die mit seiner Verwaltung und Geschäftsführung betraut sind, ebenfalls die Voraussetzungen nach lit. b erfüllen, und (d) die an ihm qualifiziert Beteiligten einen guten Ruf geniessen und gewährleisten, dass sich ihr Einfluss nicht zum Schaden einer umsichtigen und soliden Geschäftstätigkeit auswirkt. Gemäss Art. 14 Abs. 3 GwG kann die SRO den Anschluss zudem von der Tätigkeit in bestimmten Bereichen abhängig machen. Das SRO-Reglement darf keine über die ausdrücklich in Art. 14 Abs. 2 und 3 GwG genannten Voraussetzungen hinausgehende Anschlussvoraussetzungen vorsehen, da es sich dabei um «Maximalvoraussetzungen» handelt.
11 Die Voraussetzungen für den Ausschluss von Finanzintermediären ergeben sich sowohl aus dem Aufsichts- als auch aus dem Privatrecht: Ein Ausschluss, also der unfreiwillige Verlust der Mitgliedschaft, kann entweder auf Verstössen gegen die Geldwäschereigesetzgebung (einschliesslich Strafbestimmungen) oder auf der Verletzung reiner Mitgliedschaftspflichten beruhen, wie etwa der Nichtzahlung des Mitgliedschaftsbeitrags. Während ein Ausschluss im Sinne der Geldwäschereigesetzgebung die ultima ratio-Sanktion
12 Ist die Mitgliedschaft auf einen Rechtsanspruch zurückzuführen, so dass ein Aufnahmeanspruch besteht – wie dies gestützt auf Art. 14 Abs. 2 GwG für Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG der Fall ist, so ist ein Ausschluss nur bei Vorliegen wichtiger Gründe zulässig.
13 Zwar darf eine SRO in ihrem Reglement «den fehlenden Ausschluss aus einer SRO» nicht als (zusätzliche) Anschlussvoraussetzung vorsehen, da Art. 14 Abs. 2 und 3 GwG abschliessenden Charakter haben.
C. Kontrolle der Einhaltung der Pflichten nach dem zweiten Kapitel (Abs. 3 lit. b)
14 Gemäss Art. 25 Abs. 3 lit. b GwG muss das Reglement ferner festlegen, «wie die Einhaltung der Pflichten nach dem zweiten Kapitel kontrolliert wird». Der Wortlaut dieser Bestimmung geht somit weiter als derjenige von Art. 25 Abs. 2 GwG, der «die Sorgfaltspflichten nach dem zweiten Kapitel» erwähnt: Er umfasst «die Pflichten nach dem zweiten Kapitel», somit nicht nur Art. 3 bis 8 GwG, sondern ebenfalls Art. 9 bis 11a GwG, unter Ausschluss der Vorschriften des zweiten Kapitels betreffend die Händler.
15 Dass eine SRO in der Lage sein muss, darüber zu wachen, dass die angeschlossenen Finanzintermediäre ihre Pflichten nach dem zweiten Kapitel einhalten, stellt bereits eine Anerkennungsvoraussetzung der SRO dar (Art. 24 Abs. 1 lit. b GwG). Diese umfasst aus Sicht der Lehre eine ausreichende Organisation, genügend Personal sowie ausreichend finanzielle Mittel.
16 Art. 25 Abs. 3 lit. b GwG verlangt darüber hinaus, dass die Art und Weise («wie») der Kontrolle der Einhaltung der Pflichten nach Art. 3 bis 11a GwG im SRO-Reglement geregelt wird. Dies soll gemäss Gesetzgeber «mittels geeigneter Verfahrensnormen» erfolgen.
17 Die Analyse der Reglemente der SRO zeigt, dass die Antworten der SRO auf diese Fragen variieren. Es gibt einige Unterschiede, von denen nachfolgend der Prüfrhythmus und die Methode der Stichproben als Beispiele hervorgehoben werden. Zum einen erfolgt die ordentliche Prüfung in der Regel jährlich.
D. Angemessene Sanktionen (Abs. 3 lit. c)
18 Gestützt auf Art. 25 Abs. 3 lit. c GwG muss das Reglement «angemessene Sanktionen» festlegen. Für welche Pflichtverletzungen das Reglement «angemessene Sanktionen» vorsehen muss, ergibt sich aus der Systematik von Art. 25 GwG: Da das Reglement gestützt auf Art. 25 Abs. 3 lit. b GwG die Kontrolle über die Einhaltung aller Pflichten des zweiten Kapitels, d.h. Art. 3 bis 11a GwG (unter Ausschluss der nur Händler betreffenden Pflichten), regeln muss, kann davon ausgegangen werden, dass in der Konsequenz Art. 25 Abs. 3 lit. c GwG Sanktionen für Verletzungen aller Pflichten des zweiten Kapitels verlangt.
19 Aus Sicht der Lehre ist eine Sanktion «angemessen», wenn sie «verhältnismässig» ist, wobei der Massstab der Sanktionen der FINMA gemäss Art. 31 ff. FINMAG analog angewendet werden kann.
20 Sanktionen der SRO sind gemäss Gesetzgeber, Rechtsprechung und Lehre privatrechtlicher Natur.
21 Dabei ist zu bemerken, dass bei der Beurteilung des Rechtsverhältnisses zwischen der SRO und den angeschlossenen Mitgliedern allgemein eine Gewichtung in Richtung öffentliches Recht stattzufinden scheint, was nicht zuletzt durch die Einführung der Aufsichtsorganisationen nach Art. 43a FINMAG bestärkt wurde.
22 Nach hier vertretener Ansicht sind SRO aufgrund der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben gestützt auf Art. 35 Abs. 2 BV jedenfalls an die Grundrechte gebunden und müssen die Grundsätze des staatlichen Handelns gemäss Art. 5 Abs. 2 BV beachten.
Literaturverzeichnis
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Graber Christoph K./Oberholzer Dominik, Das neue GwG, 3. Aufl., Zürich 2009.
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Kuster Matthias, Zur Rechtsnatur der Sanktionsentscheide von Selbstregulierungsorganisationen und der Schweizer Börse, in: AJP 2005, S. 1502 ff.
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Neese Martin, Kommentierung zu Art. 24 GwG, in: Peter Ch. Hsu/Daniel Flühmann (Hrsg.), Basler Kommentar, Geldwäschereigesetz, Basel 2021.
Ramelet Nicolas, Sorgfaltspflichten für «Händler» – Auslegeordnung einer Kompromisslösung, in: AJP 2015, S. 1160 ff.
Riemer Hans Michael, Kommentierung zu Art. 72 ZGB, in: Berner Kommentar, Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Zivilgesetzbuch, Die juristischen Personen, Die Vereine, Art. 60-79 ZGB Art. 712m Abs. 2 ZGB (Stockwerkeigentümergemeinschaft), 2. Aufl., Bern 2023.
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Thelesklaf Daniel, Kommentierung zu Art. 25 GwG, in: Wyss Ralph/van Thiel Mark/Ordolli Stiliano (Hrsg.), Orell Füssli Kommentar, Geldwäschereigesetz, 3. Aufl., Zürich 2019.
Wyss David, FINMA-Bussenkompetenz – ein wirksames Mittel zur Abschreckung?, GesKR 2024, S. 129 ff.
Zysset Pascal, Kommentierung zu Art. 25 GwG, in: Peter V. Kunz/Thomas Jutzi/Simon Schären (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar (SHK) zum Geldwäschereigesetz (GwG), Bern/Zürich 2017.
Materialienverzeichnis
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Selbstregulierungsorganisation des Schweizerischen Anwaltsverbandes und des Schweizer Notarenverbandes (SRO SAV/SNV), Reglement vom 27.6.2023, abrufbar unter https://sro-sav-snv.ch/rechtliche-grundlagen/regelwerke, besucht am 23.8.2024 (zit. Reglement SRO SAV/SNV).
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Selbstregulierungsorganisation Schweizerischer Treuhandverband (SRO-Treuhand|Suisse), Prüfgrundsätze vom 1.1.2023, abrufbar unter https://sro-treuhandsuisse.ch/fileadmin/Pruefer/Pruefgrundsaetze/Pruefgrundsaetze_2023_def.pdf, besucht am 23.8.2024 (zit. Prüfgrundsätze SRO-Treuhand|Suisse).
Verein Selbstregulierungsorganisation des Schweizerischen Versicherungsverbandes (SRO-SVV), Kontroll-, Prüf- und Sanktionsreglement, abrufbar unter https://www.sro-svv.ch/images/pdf/de_regelwerk/KPS_SRO-SVV.pdf, besucht am 23.8.2024 (zit. KPS-Reglement SRO-SVV).
VQF Verein zur Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen (SRO VQF), Aufsichtskonzept der Selbstregulierungsorganisation nach Geldwäschereigesetz des VQF Verein zur Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen in Sachen Bekämpfung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung vom 21. September 2023, abrufbar unter https://www.vqf.ch/de/vqf-downloads, besucht am 23.8.2024 (zit. Aufsichtskonzept SRO VQF).
VQF Verein zur Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen (SRO VQF), Reglement der Selbstregulierungsorganisation nach Geldwäschereigesetz des VQF Verein zur Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen in Sachen Bekämpfung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung vom 30.1.2023, abrufbar unter https://www.vqf.ch/de/vqf-downloads, besucht am 23.8.2024 (zit. Reglement SRO VQF).