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BUNDESVERFASSUNG
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STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
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STRAFGESETZBUCH
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MEDIZINPRODUKTEVERORDNUNG
GELDWÄSCHEREIGESETZ
ÖFFENTLICHKEITSGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER DEN INTERNATIONALEN KULTURGÜTERTRANSFER
- I. Zweck, Systematik, Entstehungsgeschichte und Terminologie
- II. Kontext
- III. Kommentar i.e.S.
- IV. Umsetzung
- V. Wirksamkeit als Verfassungsprinzip?
- Empfohlene Lektüre
- Literaturverzeichnis
- Materialienverzeichnis
I. Zweck, Systematik, Entstehungsgeschichte und Terminologie
1 Zweck. Art. 170 BV beauftragt die Bundesversammlung, dafür zu sorgen, dass die Wirkungen staatlicher Massnahmen überprüft werden. Die Wirkungen sollen anhand von methodengeleiteten Untersuchungen (Wirksamkeitsprüfungen bzw. Evaluationen
2 Systematisch steht Art. 170 BV im 3. Abschnitt («Zuständigkeiten») des 2. Kapitels zu den Bundesbehörden. Die Bestimmung verankert eine Kompetenz und einen Auftrag der Bundesversammlung. Der Auftrag überschneidet sich in Bezug auf den Massstab (Wirksamkeit) und den Gegenstand (insb. Bundesrat und Bundesverwaltung) mit der Oberaufsicht nach Art. 169 BV. Im Verhältnis zur Oberaufsicht bezweckt Art. 170 BV einerseits, den Massstab der Wirksamkeit (auf den Art. 169 BV nicht beschränkt ist) besonders hervorzuheben. Andererseits bezweckt die Bestimmung, den Prüfauftrag der Bundesversammlung über den Gegenstand von Art. 169 BV hinaus zu erweitern, insb. in Bezug auf Massnahmen des Verfassungs- und des Gesetzgebers (N. 23 ff., 40). Obwohl die Art. 180 ff. keinen entsprechenden Auftrag enthalten, kann auch der Bundesrat jederzeit Wirksamkeitsprüfungen veranlassen (N. 18). Art. 170 BV weist einen Bezug zu Bestimmungen auf, welche den Staat zu einer verhältnismässigen sowie an öffentlichen Interessen und der Verwirklichung der Grundrechte ausgerichteten (Art. 5, 35 und 36 BV), rechtsgleichen (Art. 8 BV) oder rationalen (Art. 9, Art. 43a Abs. 5, Art. 126 Abs. 1, Art. 178 Abs. 1 BV) Aufgabenerfüllung verpflichten (N. 49). In der Lehre wird aus diesen systematisch verwandten Bestimmungen teils ein «Verfassungsprinzip der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen» hergeleitet. Bisher bleiben die konkreten Rechtsfolgen eines solchen Prinzips jedoch weitgehend unbestimmt (N. 50 ff.).
3 Historisch hat Art. 170 BV keine Entsprechung in der aBV (1874). Die ausdrückliche Verankerung der Wirksamkeitsprüfung fand erst spät Eingang in den Revisionsprozess zur neuen BV; die Verfassungsentwürfe von 1995/96 enthielten noch keine entsprechende Bestimmung. Nachdem die Expertenkommission beider SPK die Schaffung eines unabhängigen Organs für die Evaluation staatlicher Massnahmen vorgeschlagen hatte, verknüpften die SPK die Wirksamkeitsprüfung in ihrem Zusatzbericht (1997) stattdessen mit der Oberaufsichtskompetenz der Bundesversammlung. In den Räten blieb diese Konzeption bestehen, die Wirksamkeitsprüfung wurde jedoch als eigene Bestimmung aus dem heutigen Art. 169 BV herausgelöst.
4 Terminologisch verwendet die BV in der deutschen Fassung den Verfassungsbegriff «Wirksamkeit», während sie in der französischen und italienischen Fassung von «efficacité» bzw. «efficacia» spricht. Der Begriff ist in einem weiten Sinne zu verstehen: Wirksamkeitsprüfungen untersuchen, inwieweit eine staatliche Massnahme umgesetzt wird, ihre Ziele erreicht werden und welche Mittel dazu notwendig sind (Kosten-Nutzen; zum Prüfmassstab: N. 29 ff.). Sowohl der Auftrag («sorgt dafür, dass» bzw. «sorgen dafür, dass») sowie der Prüfmassstab («Wirksamkeit» bzw. «wirksam») werden in der deutschen Fassung auch in Art. 35 Abs. 3 BV (Verwirklichung der Grundrechte unter Privaten) verwendet.
II. Kontext
A. Grundlagen
5 Definition. Wirksamkeitsprüfungen bzw. Evaluationen sind methodengeleitete, sich grundsätzlich an wissenschaftlichen Kriterien orientierende Untersuchungen mit dem Ziel, die Wirkungen staatlichen Handelns zu identifizieren, zu messen und zu bewerten.
6 Funktion. Mit Wirksamkeitsprüfungen wollen Behörden im Wesentlichen Rechenschaft über staatliches Handeln ablegen, Erkenntnisse über Kausalzusammenhänge gewinnen, Optimierungen durch bessere Entscheidungsgrundlagen und Lernprozesse ermöglichen sowie die strategische Ausrichtung staatlichen Handelns verbessern.
7 Output-Legitimation. Die Legitimation des Staatshandelns erfolgt zunehmend nicht nur über rechtsstaatliche Prinzipien («Input») und demokratische Verfahren («Throughput»), sondern auch durch dessen Wirkungen («Output»).
8 Gewalteneffektuierung. Die Wirksamkeitsorientierung ist aus staatstheoretischer Perspektive Ausdruck eines Gewaltenteilungsverständnisses, welches eher die Zusammenarbeit («Modell kooperierender Gewalten»
9 Wirkungsorientierte Verwaltungsführung. Mithin Ausdruck des Anspruchs an wirksames Staatshandeln sind Instrumente zur Planung, Umsetzung und Überprüfung einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung.
10 Empirische Rechtsforschung. Die zunehmende Wirkungsorientierung staatlichen Handelns spiegelt sich auch in der Rechtswissenschaft. Wirksamkeitsprüfungen sind eine Form der Rechtstatsachenforschung. Während die Rechtswissenschaft Rechtsnormen als Bauteile einer normativen Ordnung versteht und analysiert («law-in-books»
11 Evaluationsforschung. Neben der Forschung zu den Ursachen und Wirkungen von Rechtsnormen existiert eine extensive empirische Literatur zur Funktionsweise von Wirksamkeitsprüfungen selber.
B. Evaluation und Rechtsetzung
12 Alle staatlichen Massnahmen bedürfen einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage. Daher weist die Wirksamkeitsprüfung einen besonders engen Bezug zur Rechtsetzung auf.
C. Rechtsvergleich
13 International. Art. 170 BV stellt die weltweit erste Bestimmung zur Wirksamkeitsprüfung auf Verfassungsstufe dar. 2008 wurde die Politikevaluation («évaluation des politiques publiques») in Art. 47 und 48 der französischen Verfassung verankert. Die Schweiz und Frankreich bleiben mit ihrer verfassungsrechtlichen Evaluationspflicht Sonderfälle. In Deutschland besteht jedoch eine punktuelle Evaluationsklausel im Bereich der Finanzhilfen. Nach Art. 104b Abs. 2 des deutschen Grundgesetzes sind Finanzhilfen des Bundes an die Länder befristet zu gewähren und hinsichtlich ihrer Verwendung in regelmässigen Zeitabständen zu überprüfen.
14 Kantonal. Die Kantone kennen in ihren Verfassungen vergleichbare Regelungen zur Wirksamkeitsprüfung: z.B. Art. 27 Abs. 2 KV AR, § 16 KV BS, Art. 151 KV GE, Art. 78 KV GR, § 13 und 15 KV LU, Art. 30 KV SG, Art. 95 Abs. 2 und 3 KV ZH. Diese Bestimmungen definieren die Wirksamkeitsprüfung typischerweise als eine Aufgabe des Kantons, ohne den Auftrag spezifisch der Legislative zuzuweisen (Ausnahme: Art. 55 Abs. 3 KV SH). Im Kanton Genf sind mit einem Rechnungshof und einer unabhängigen Evaluationskommission spezialisierte Behörden für die Wirksamkeitsprüfung zuständig (Art. 128 Abs. 3 i.V.m. Art. 151 KV GE). Spezifisch für den Bereich der Finanzordnung sehen verschiedene Kantone (zusätzliche) Wirksamkeitsprüfungen vor: z.B. § 116 Abs. 3 KV AG, § 129 Abs. 3 KV BL, Art. 101 Abs. 4 KV BE, Art. 82 Abs. 2 KV FR, Art. 93 Abs. 1 KV GR, § 76 Abs. 1 KV LU, Art. 82 Abs. 2 KV SG, Art. 34 Abs. 3 KV TI, Art. 166 KV VD.
15 Europäisch. Die EU-Verträge sehen in zahlreichen Bereichen Wirksamkeitsprüfungen vor. Die Schweiz ist als Schengen-Staat von den Evaluationen der Anwendung des Schengen-Besitzstands gemäss Art. 70 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) betroffen (sog. Schengen-Evaluationen). Die Mitgliedstaaten haben nach dieser Bestimmung in Zusammenarbeit mit der Kommission eine objektive und unparteiische Bewertung der Durchführung der Unionspolitik («objective and impartial evaluation of the implementation of the Union policies») im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts vorzunehmen.
16 Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Die OECD publiziert seit der OECD-Empfehlung des Rates zu Regulatory Policy and Governance (2012) regelmässig Best Practice Principles für den Bereich der Regulierungsfolgenabschätzungen (Regulatory Impact Assessments), insbesondere mit dem Ziel, Regulierungskosten für KMUs zu senken.
III. Kommentar i.e.S.
A. Adressatin («Die Bundesversammlung... »)
17 Bundesversammlung als Adressatin. Der Verfassungsauftrag richtet sich an die Bundesversammlung. Damit wird die demokratische Dimension der Wirksamkeitsprüfung betont. Die Volksvertreterinnen und -vertreter im Parlament tragen die Letztverantwortung dafür, dass die staatlichen Massnahmen im Dienst des Volkes stehen und das Gemeinwohl fördern. Die Organe der Bundesversammlung (Art. 31 ParlG) sind beauftragt, für die Wirksamkeitsprüfung zu sorgen. Sie können hierfür den Bundesrat beauftragen, Wirksamkeitsprüfungen durchzuführen (auch anhand von gesetzlichen Evaluationsklauseln: dazu N. 46), Prüfungen des Bundesrates überprüfen oder selbst Wirksamkeitsprüfungen in Auftrag geben, insbesondere bei ihren Hilfsorganen (Art. 27 ParlG).
18 Evaluationen des Bundesrates. Obwohl sich Art. 170 BV an die Bundesversammlung richtet, hat auch der Bundesrat die Kompetenz, jederzeit und ohne spezifische Rechtsgrundlage Wirksamkeitsprüfungen zu veranlassen. Dies ergibt sich annexweise aus seinen verfassungsmässigen Zuständigkeiten
19 Hilfsorgane. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) und Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) bilden permanente Hilfsorgane bei der Gewährleistung der Wirksamkeitsprüfung.
20 Einsatz von Expertinnen und Experten. Bundesorgane beauftragen regelmässig externe Stellen wie private Büros oder Universitätsinstitute mit der Durchführung von Evaluationen.
B. Auftrag («...sorgt dafür, dass ...»)
21 Gewährleistungsauftrag und Delegation. Der Verfassungswortlaut («sorgt dafür, dass») bringt zum Ausdruck, dass die Bundesversammlung zwar dafür verantwortlich ist, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden, sie die Prüfungen jedoch nicht selber durchführen muss, sondern sie delegieren kann. Die Bundesversammlung kann dem Bundesrat einen Auftrag erteilen (Art. 27 lit. a ParlG), im Auftrag des Bundesrates durchgeführte Wirksamkeitsprüfungen prüfen (Art. 27 lit. b ParlG) oder selbst Wirksamkeitsprüfungen in Auftrag geben (Art. 27 lit. c ParlG).
22 Justiziabilität. Als Zuständigkeitsnorm ist der Gewährleistungsauftrag für die Bundesversammlung rechtsverbindlich. Die Norm ist jedoch nicht justiziabel. Individuen können folglich keinen direkten subjektiven Anspruch zur Durchführung von Wirksamkeitsprüfungen aus Art. 170 ableiten. Bei der Frage, ob, wann und wozu eine Massnahme auf ihre Wirksamkeit überprüft werden soll, kommt der Bundesversammlung denn auch ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Das Bundesgericht ist in seinem Urteil 1C_104/2017 aufgrund der verspäteten Rüge nicht auf den Vorwurf der Beschwerdeführerin eingetreten, wonach die Wirksamkeit der vom BAV gegenüber der SBB genehmigten Doppelspur Walchwil nicht gemäss Art. 170 BV überprüft worden sei. Es hat damit die Frage offengelassen und sich nicht zur Rüge der fehlenden Wirksamkeit der Doppelspur geäussert. Die Lehre verneint jedoch einhellig mit Verweis auf die fehlende Justiziabilität einen Anspruch, Wirksamkeitsprüfungen einzufordern (N. 51). Gerade mit Blick auf Wirtschaftlichkeitsüberlegungen wäre ein derartiger individueller Anspruch nicht praktikabel. Ob die fehlende oder mangelnde Durchführung von Wirksamkeitsprüfungen direkte rechtlichen Konsequenzen zeitigen könnte, etwa bei der konkreten Normenkontrolle einer Bundesratsverordnung, ist nicht abschliessend geklärt (vgl. dazu die N. 47 ff. zur Frage eines Verfassungsprinzips der Wirksamkeit).
C. Gegenstand («...die Massnahmen des Bundes...»)
23 Jedes staatliche Handeln. Gegenstand der Wirksamkeitsprüfungen sind die Massnahmen des Bundes. Es kann sich sowohl um allgemeine Massnahmen wie auch Einzelfallmassnahmen handeln. Die Rechtsform des staatlichen Handelns ist dabei unbeachtlich. Der Wortlaut impliziert, dass Massnahmen aller Gewalten erfasst sind («des Bundes»/«par la Confédération»/«della Confederazione»). Der Verfassungsauftrag zur Überprüfung der Wirksamkeit umfasst die Rechtsetzung (inkl. der Verfassungsgebung und dem Abschluss von Staatsverträgen)
24 Rechtsprechung und Massnahmen anderer unabhängiger Organe. Erfasst sind auch alle Massnahmen der Justiz, inkl. der Rechtsprechung
25 Eigenes Handeln der Bundesversammlung. In Bezug auf das Objekt der Evaluation zeigt sich, dass Art. 170 BV über Art. 169 BV hinausgeht: Die Bundesversammlung soll nicht nur die anderen Gewalten evaluieren, sondern auch ihre eigenen Massnahmen.
26 Umsetzung durch Kantone und Private. Die Umsetzung und der Vollzug von Bundesmassnahmen durch Kantone und Private fällt ebenfalls unter den Geltungsbereich der Wirksamkeitsprüfungen gemäss Art. 170 BV.
27 Nichthandeln. Nichthandeln, d.h. das Ausbleiben von Massnahmen, kann ebenfalls Gegenstand einer Wirksamkeitsprüfung sein.
28 Massnahmen ohne messbare Wirkung. Art. 170 ist nicht so zu verstehen, dass jedes staatliche Handeln eine spezifische, messbare Wirkung beabsichtigen müsste.
D. Massstab («...auf ihre Wirksamkeit... »)
29 Wirksamkeit als Massstab. Die deutsche Fassung der BV bezeichnet die «Wirksamkeit» der Massnahme als Evaluationsmassstab. In der französischen und italienischen Fassung spricht die BV von «efficacité» bzw. «efficacia». Der Begriff ist offen zu verstehen, denn der Massstab von Wirksamkeitsprüfungen variiert, wie nachfolgend zu zeigen sein wird, je nach Kontext. Auch die Entstehungsgeschichte deutet auf ein weites Begriffsverständnis hin.
30 Teilkriterien. Der Prüfmassstab für Wirksamkeitsprüfungen wird in der Umsetzungsgesetzgebung nicht einheitlich umschrieben (vgl. z.B. Art. 26 Abs. 3 Bst. d und e ParlG; Art. 5 Abs. 2 FKG; Art. 58 Abs. 3 FHG; Art. 5 und Art. 36 Abs. 3 RVOG). In der Praxis ergibt sich das massgebliche Evaluationskriterium oft aus einer spezialgesetzlichen Evaluationsklausel (vgl. N. 46) und ist insofern kontextabhängig. Die Vielfalt der in der Praxis verwendeten Prüfmassstäbe lässt sich in drei Teilkriterien gruppieren, die alle unter den Verfassungsbegriff der «Wirksamkeit» fallen
a. Umsetzungsstand (oder Effektivität): Untersucht werden das Ausmass und die Art und Weise der Implementierung einer Massnahme. Das Kriterium bezieht sich darauf, inwieweit eine Massnahme tatsächlich umgesetzt wird, eine Rechtsregel oder Empfehlung befolgt wird oder eine Dienstleistung in Anspruch genommen wird, etwa durch einen Vergleich des Umsetzungsstands in den Kantonen
b. Zielverwirklichungsgrad (oder Wirksamkeit im engeren Sinne): Das Kriterium bezieht sich darauf, inwieweit das Regelungsziel, welches durch die Umsetzung der Massnahme erreicht werden soll, tatsächlich erreicht wird. Die beabsichtigte Wirkung muss dabei im Einzelfall eruiert werden, insbesondere durch Auslegung der entsprechenden Rechtsgrundlagen sowie übergeordneten Zweckbestimmungen und Verfassungszielen. Beispielsweise ist das zur Verfügung stellen einer Dienstleistung in der Regel kein Selbstzweck, sondern verfolgt ein bestimmtes Ziel, etwa die Verbesserung der Lebensqualität der Personen, welche die Dienstleistung in Anspruch nehmen. Ziel ist es, die beabsichtigte mit der erfolgten Wirkung einer Massnahme zu verglichen, um die Zweckmässigkeit der Massnahme zu beurteilen. Neben den avisierten Hauptwirkungen einer Massnahme sind dabei auch die (allenfalls unterwünschten) Nebenwirkungen miteinzubeziehen. Der Zielverwirklichungsgrad bildet das Herzstück von Evaluationen.
c. Wirtschaftlichkeit (oder Effizienz): Dieses Kriterium bezieht sich auf die Regulierungskosten der Massnahme und ihr Verhältnis zur erzielten Wirkung (Kosten-Nutzen-Analyse). Zu den Regulierungskosten gehören neben den direkten und indirekten finanziellen Kosten auch der entgangene Gewinn und der entgangene Nutzen (sog. Opportunitätskosten) sowie gesamtgesellschaftliche Kosten. Regulierungskosten können dabei bei unterschiedlichen Akteuren (z.B. Unternehmen) auftreten und einmalig oder periodisch anfallen.
31 Kontextabhängigkeit. Gemeinsam ist den Kriterien, dass sich die Wirksamkeit an einem durch Auslegung zu ermittelnden Regelungsziel orientieren soll. Welche Prüfkriterien eine Evaluation in welcher Gewichtung zum Massstab nimmt, ist dabei kontextabhängig. So dürften Kostenüberlegungen in einem stärker ökonomisch-finanziell geprägten Politikbereich tendenziell eine wichtigere Rolle einnehmen als in stärker ideell geprägten Politikbereichen (wobei finanzielle Aspekte auch hier zentral sein können, etwa bei Grundrechten, die Leistungsansprüche vermitteln). Nicht bei allen öffentlichen Aufgaben steht eine wirtschaftliche Erfüllung im gleichen Masse im Vordergrund. Leistungen der Grundversorgung (service public) müssen allen Personen in vergleichbarer Weise offenstehen (vgl. Art. 43a Abs. 4 BV). Die bedarfsgerechte Erfüllung der öffentlichen Aufgabe ist hierbei entscheidend, woraus für diesen Bereich folgt, dass die Wirtschaftlichkeit oder Effizienz nicht als alleiniges Kriterium herangezogen werden kann.
E. Umfang («...überprüft werden. »)
1. Methoden und Instrumente
32 Überprüfungskompetenz. Der Auftrag vermittelt der Bundesversammlung Überprüfungs- bzw. Ermittlungsbefugnisse, ohne zusätzliche Entscheidungskompetenzen oder Informationsrechte zu verleihen.
33 Methoden. In der Evaluationsforschung kommen im Wesentlichen die traditionellen sozialwissenschaftlichen Methoden der Datenerhebung und -auswertung zur Anwendung.
34 Instrumente. Primäres Instrument der Wirksamkeitsprüfung ist die Durchführung einer methodengeleiteten Untersuchung, ähnlich einer wissenschaftlichen Studie. Je nach Kontext können weitere Instrumente eingesetzt werden. Beobachtungs-, Steuerungs- und Untersuchungsinstrumente können insbesondere zur Informationsbeschaffung eingesetzt werden: Beim Monitoring handelt es sich um ein Beobachtungsinstrument, um laufend Daten zu erheben.
2. Zeitpunkt
35 Retrospektive Evaluation (ex post). Die retrospektive Evaluation betrifft insbesondere den Umsetzungsstand, den Zielverwirklichungsgrad und die Wirtschaftlichkeit (N. 30) einer bereits erfolgten Massnahme. Sie lässt sich in folgende Phasen einteilen: Zuerst wird idealerweise gemeinsam mit den mit der Umsetzung und dem Vollzug beauftragten Stellen ein Konzept zur Wirksamkeitsprüfung entwickelt. Das Konzept beinhaltet Überlegungen zum Wirkungsmodell der Massnahme oder des Erlasses, den betroffenen Kreisen und ihrem Einbezug (Konsultation von Interessensgruppen
36 Prospektive Evaluation (ex ante). Art. 170 deckt auch die prospektive Vorhersage der Wirksamkeit einer Massnahme ab, auch wenn die französische Fassung von «mesures prises» spricht.
37 Regulierungsfolgenabschätzung (RFA). Die RFA (regulatory impact assessment) ist ein Instrument der prospektiven Evaluation, welches spezifisch auf die Regulierungskosten (compliance cost), den Regulierungsbedarf und die volkswirtschaftlichen Auswirkungen auf einzelne Gruppen und die Gesamtwirtschaft fokussiert.
38 Weitere Instrumente der prospektiven Evaluation. Neben der RFA bestehen weitere Instrumente der prospektiven Evaluation, welche spezifische inhaltliche und methodische Schwerpunkte aufweisen.
39 Begleitende Evaluation. Begleitende Evaluationen finden in der Entwurfs- oder Umsetzungsphase statt.
3. Verhältnis zur Oberaufsicht
40 Wirksamkeitsprüfungen gemäss Art. 170 BV stellen eine Form der Oberaufsicht gemäss Art. 169 BV dar. Dies ergibt sich aus der Systematik (vgl. N. 2) und Entstehungsgeschichte (vgl. N. 3) der BV und aus dem ParlG (vgl. N. 17). In Bezug auf den Massstab, nach welchem die Bundesversammlung beaufsichtigen soll, überschneiden sich die Aufträge nach Art. 169 und 170 BV, wobei die Oberaufsicht eine grössere Vielfalt an Kontrollmassstäben aufweist. Art. 26 Abs. 3 ParlG nennt als Massstab der Oberaufsicht die Rechtmässigkeit, Ordnungsmässigkeit, Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit. Die Bundesversammlung ist insofern auch aufgrund von Art. 169 BV verpflichtet, für die Wirksamkeitsprüfung der Massnahmen des Bundes zu sorgen.
IV. Umsetzung
A. Evaluationsformen
41 Vielfalt. Die Wirksamkeitsprüfung kann verschiedene Formen annehmen, je nachdem, wer die Evaluation durchführt (Bundesversammlung, Bundesrat, Externe), zu welchem Zeitpunkt diese erfolgt (prospektiv, retrospektiv, begleitend), welche Methoden und Instrumente eingesetzt werden (Monitoring, Controlling, Audit usw.), wie ausführlich sie ist (summarisch oder detailliert) und welcher Zweck im Vordergrund steht (Rechenschaft, Erkenntnisgewinn, Optimierung, Strategie).
42 Komplexität. Der Mehrwert von Evaluationen ist unbestritten; sie sind jedoch methodisch komplex. («L'évaluation, une nécessité évidente mais lourde»
43 Aufwand. Die Durchführung von Evaluationen ist mit einem grossen personellen, finanziellen und zeitlichen Aufwand verbunden. Die notwendigen personellen und finanziellen Ressourcen hängen insbesondere davon, ob eine Evaluation vom Staat selber durchgeführt oder extern in Auftrag gegeben wird. Währendem sich Umsetzungsanalysen in der Regel in einem Zeitraum von sechs Monaten und mit einem Budget von etwa 60’000 Franken durchführen lassen, kosten Wirkungsanalysen in der Regel mindestens 100’000 Franken und benötigen mindestens ein Jahr. Bei Wirtschaftlichkeitsanalysen variieren Kosten und Zeitaufwand stark abhängig davon, ob nur eine Analyse zu den Optimierungspotentialen (ca. 30’000 Franken innerhalb von 3–6 Monaten) oder ein detaillierter Vergleich zwischen den Kosten und dem Nutzen (mehr als 100'000 Franken, mehr als ein Jahr) gewünscht ist.
44 Netzwerk Evaluation in der Bundesverwaltung. In der Bundesverwaltung befassen sich verschiedene Organisationseinheiten mit Evaluationen. Das Netzwerk Evaluation in der Bundesverwaltung dient seit 1995 als Forum für den Erfahrungs- und Informationsaustausch unter Evaluatorinnen und Evaluatoren, Auftraggebenden und Nutzenden in der Bundesverwaltung. Über 110 Mitarbeitende aus allen Departementen, der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle und der Eidgenössischen Finanzkontrolle nehmen an den zweimal jährlich stattfindenden Treffen teil.
B. Evaluationsstandards
45 Die Schweizerische Evaluationsgesellschaft (SEVAL), ein privater Verein, veröffentlicht sog. SEVAL-Standards, die sich an Evaluatorinnen und Evaluatoren sowie deren Auftraggebende richten.
C. Evaluationsklauseln
46 Evaluationsklauseln sind Rechtsnormen, die den Adressaten verpflichten, die Wirkung eines bestimmten Gesetzes oder bestimmter Massnahmen zu überprüfen.
V. Wirksamkeit als Verfassungsprinzip?
47 Definition. In der Lehre umstritten ist, ob die BV ein Verfassungsprinzip enthält, welches die Wirksamkeit staatlicher Massnahmen fordert. «Verfassungsprinzipien» (auch: «Verfassungsgrundsätze») ohne eigenen Rechtsquellencharakter sind Verfassungsgehalte, die nicht ausdrücklich im Verfassungstext als solche bezeichnet werden, sich jedoch als der BV zugrundeliegende Leitideen interpretativ aus mehreren Verfassungsnormen herleiten lassen. Sie gleichen in dieser Hinsicht den «Strukturprinzipien» oder «strukturbestimmenden Grundentscheidungen» der BV, brauchen sich jedoch nicht durch die gesamte BV hindurch zu ziehen und können insofern einen geringeren Abstraktionsgrad aufweisen.
48 Herleitung aus Art. 170 BV. Nach Flückiger und Mastronardi lässt sich aus Art. 170 BV ein Verfassungsprinzip der Wirksamkeit herleiten: Die Bestimmung enthält nach Flückiger implizit ein «principe d'efficacité», welches die Adressaten verpflichte, staatliche Massnahmen anhand der Methode der Evaluation zu prüfen; die daraus folgenden Erkenntnisse seien jedoch empfehlend und nicht gerichtlich durchsetzbar.
49 Herleitung aus verwandten Bestimmungen. Ein Verfassungsprinzip der Wirksamkeit könnte sich neben Art. 170 BV auch auf systematisch verwandte Bestimmungen stützen. Beispielsweise vertreten Lienhard/Mächler/Zielniewicz, dass die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit zu «eigentlichen Verfassungsgrundsätzen geworden» seien
50 Eigenständiger Gehalt im Verhältnis zu anderen Verfassungsprinzipien. In den vorgehend genannten Bestimmungen, welche einen systematischen Bezug zum Gebot der Wirksamkeit aufweisen, lässt sich u.E. unschwer die gemeinsame Leitidee erkennen, dass staatliche Massnahmen grundsätzlich möglichst wirksam sein sollen: Ist der sachliche Schutzbereich eines Grundrechts eröffnet, besteht ein justiziabler Anspruch, dass einschränkende staatliche Massnahmen geeignet und erforderlich zur Verwirklichung eines öffentlichen Interesses sein müssen. Auch das Rechtsgleichheitsgebot, das Willkürverbot und das Gebot der bedarfsgerechten Erfüllung staatlicher Aufgaben enthalten für grundsätzlich alle Bereiche staatlicher Aufgabenerfüllung mit der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen verbundene Postulate. Diese Bestimmungen tragen gemeinsam mit Art. 170 BV zu einer «Kultur der Rechtfertigung»
51 Justiziabler Anspruch auf Wirksamkeitsprüfung. Ein einklagbares Recht des Einzelnen, in einem bestimmten Fall die Durchführung einer Wirksamkeitsprüfung zu verlangen, vermittelt Art. 170 BV nicht (zu dieser Frage N. 22). Vermittelt der Verfassungstext keinen einklagbaren Anspruch auf die Durchführung von Wirksamkeitsprüfungen, ist es kaum denkbar, dass sich ein solcher Anspruch aus einem interpretativ hergeleiteten, relativ abstrakten Verfassungsprinzip, das bisher weder von der Praxis noch der herrschenden Lehre anerkannt ist,
52 Verfassungswidrigkeit von unwirksamen Massnahmen. Besteht ein Verfassungsprinzip der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen, so stellt sich die Frage, ob unwirksame staatliche Massnahmen als verfassungswidrig gelten müssen. Uhlmann/Bussmann diskutieren die Frage anhand eines jüngeren Leitentscheids des Bundesgerichts (BGE 147 I 16) betreffend eine Gebühr. Das Bundesgericht stützte darin die Rechtmässigkeit einer Anschlussgebühr, an deren Wirksamkeit Zweifel bestanden, mit Verweis darauf, dass der Gesetzgeber die Regelung bloss auf Probe eingeführt und einer Evaluationspflicht unterstellt hatte. Uhlmann/Bussmann kommen deshalb zum Ergebnis, eine Rechtsnorm sei auch dann vorläufig verhältnismässig und damit verfassungskonform, wenn ihre Wirksamkeit zweifelhaft sei, jedenfalls solange sie einer Pflicht zur Evaluation unterliege.
53 Wirksamkeitsorientierung als Auslegungsmethode. Die Leitidee, dass staatliche Massnahmen möglichst wirksam sein sollen, könnte für die juristische Methodenlehre fruchtbar gemacht werden. Ein wirkungsorientiertes Auslegungselement würde darin bestehen, eine Norm so auszulegen, dass sie eine grösstmögliche Wirksamkeit erzielt. Eng verwandt wäre dieses Auslegungselement mit dem teleologischen Element.
54 Grenzen der Output-Legitimation. Die voranstehenden Überlegungen zeigen, dass die Beurteilung der Wirksamkeit von Massnahmen und Erlassen in der Schweiz in allererster Linie dem politischen Ermessen überlassen ist. Aus mehreren Gründen ist das bis zu einem gewissen Grad systemimmanent. Zum einen sind Evaluationen selten in der Lage, verlässliche Erkenntnisse über komplexe gesellschaftliche Wirkungsketten zu liefern. Selbst in sozialwissenschaftlichen Disziplinen, welche in den vergangenen Jahrzehnten methodische Fortschritte zur Messung kausaler Zusammenhänge priorisierten
55 Fazit. Art. 170 BV und mehreren systematisch verwandten Bestimmungen ist die Leitidee gemeinsam, dass staatliche Massnahmen möglichst wirksam sein sollen (N. 49). Die Frage, ob es sich rechtfertigt, dieses gemeinsame Anliegen verschiedener Verfassungsbestimmungen interpretativ als eigenständiges Verfassungsprinzip der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen zu bündeln, sollte u.E. primär mit Blick auf die konkreten verfassungsrechtlichen Folgen dieses Verfassungsprinzips entschieden werden (N. 50). Unumstritten ist, dass das Verfassungsprinzip keinen justiziablen Anspruch auf Durchführung von Wirksamkeitsprüfungen vermittelt (N. 51). Auch sind bisher keine Konstellationen bekannt, in denen eine rechtsanwendende Behörde eine Massnahme, die keine Wirkung zeitigte oder deren Wirksamkeit ungenügend überprüft wurde, alleine aus diesem Grund als verfassungswidrig eingestuft hätte (N. 52). Denkbar ist, dass der Trend hin zur Wirksamkeitsorientierung des Rechts in die juristische Methodenlehre Eingang finden könnte, im Sinne einer Normauslegung mit Blick auf die grösstmögliche Wirksamkeit der Norm. Eine Entwicklung in diese Richtung besteht darin, dass das efffet utile-Prinzip des Europa- und Völkerrechts in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung rezipiert wird. Die Anerkennung eines eigenständigen Auslegungselements der Wirksamkeit hat sich bisher nicht vollzogen, könnte aber möglicherweise zu einer billigen, realitätsnahen und Legitimation stiftenden Rechtsanwendung beitragen (N. 53). Schlussendlich bleibt die Beurteilung der Wirksamkeit von Massnahmen und Erlassen in der Schweiz in allererster Linie dem politischen Ermessen überlassen. Ansonsten würde sich das Prinzip der Wirksamkeit über die rechtstaatlich-demokratische «Input-Legitimation» des Staatshandelns erheben (N. 54). Denkbar wäre es, die Wirksamkeit als rein programmatisches Verfassungsprinzip, ähnlich narrativen Deklamationen oder Appellen der Verfassung,
Zu den Autoren
Carl Jauslin, MLaw, BA, ist LL.M. Candidate am College of Europe in Bruges und Doktorand an der Juristischen Fakultät der Universität Basel sowie ehemals Jurist im Fachbereich Rechtsetzungsprojekte I beim Bundesamt für Justiz in Bern.
Dr. sc. Gabriel Gertsch ist beim Bundesamt für Justiz der Delegierte für das Vertragspaket Schweiz-EU und stellvertretender Chef des Fachbereichs Rechtsetzungsbegleitung I, Lehrbeauftragter für Bundesstaatsrecht an der Universität St. Gallen und assoziierter Forscher am Center for Law & Economics der ETH Zürich.
Die hier vertretene Auffassung widerspiegelt die persönliche Auffassung der Autoren und muss nicht mit der Auffassung des Bundesamts für Justiz übereinstimmen. Die Autoren danken Bertrand Bise, Kaspar Ehrenzeller, Simone Füzesséry und Jeanne Ramseyer für ihre wertvollen Bemerkungen. Carl Jauslin dankt zudem Johanna Jean-Petit-Matile und Lukas Gysin für die Austausche zu dieser Thematik (normativ – a legal think tank).
Empfohlene Lektüre
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BJ, Gesetzgebungsleitfaden, Leitfaden für die Ausarbeitung von Erlassen des Bundes, 5. Auflage 2025 (zit. Gesetzgebungsleitfaden 2025).
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Bundesrat, Botschaft über die Weiterentwicklung der ziel- und ergebnisorientierten Verwaltungsführung – Neues Führungsmodell für die Bundesverwaltung (NFB) vom 20.11.2013, BBl 2014 767.
Bundesrat, Richtlinien für die Regulierungsfolgenabschätzung bei Rechtsetzungsvorhaben des Bundes (RFA-Richtlinien) vom 6.12.2019 (Stand am 1.10.2024), BBl 2024 664.
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