I. Entstehungsgeschichte

1 Die Bestimmung über die Unterzeichnungsquorenist über die Jahrzehnte hinweg mehrfach angepasst worden. Schon im Nationalratswahlgesetz von 1919 fand sich die Vorschrift, wonach jeder Wahlvorschlag von mindestens 15 im Wahlkreis wohnhaften Stimmberechtigten eigenhändig unterzeichnet sein muss.

Mit dem Erlass des BPR von 1976 wurde die Mindestzahl der Unterzeichnenden auf 50 angehoben. Bei der Revision von 1994 wurde das Unterzeichnungsquorum abgestuft für kleinere, mittlere und grosse Kantone auf 100, 200 bzw. 400 erhöht. In späteren Gesetzesrevisionen wurde – unter dem Titel «administrative Erleichterungen» – die Regel zugunsten von grösseren und mittleren Parteien gelockert, indem diese, erst unter Bedingungen, später bedingungslos, von der Beibringung der Unterschriften befreit wurden.

2 Bei der Revision von 2002 wurde vorerst jenen Parteien das Beibringen der Unterschriften erlassen, die bei der Bundeskanzlei registriert sind, im Kanton einen einzigen Wahlvorschlag einreichen und in der ablaufenden Amtsdauer im Wahlkreis vertreten waren oder bei der letzten Gesamterneuerungswahl mindestens drei Prozent der Stimmen erreicht hatten.

In der Revision von 2014 wurde schliesslich das Kriterium fallengelassen, wonach Parteien nur dann vom Unterschriften beibringen befreit sind, wenn sie im Wahlkreis nur einen einzigen Wahlvorschlag einreichen. Erst diese zweite Lockerung der Vorschrift brachte den Parteien vielenorts die von ihnen erhoffte Erleichterung, da seit mehreren Nationalratswahlgängen die grösseren und mittleren Parteien in den meisten Kantonen regelmässig mit mehr als einem Wahlvorschlag antreten. Demzufolge war bei den Nationalratswahlen 2015 im Kanton Bern noch kein einziger der 26 Wahlvorschläge vom Beibringen der 400 Unterschriften befreit. 2019 mussten dann die Parteien SVP, SP, BDP, FDP, Grüne, glp und EVP für ihre insgesamt 19 Wahlvorschläge keine Unterschriften mehr einreichen, anders als die übrigen 15 Wahlvorschläge.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Allgemeines

3 Sinn der Vorschrift, wonach ein Wahlvorschlag von einer Mindestzahl Stimmberechtigter unterstützt werden muss, ist die Verhinderung nicht ernst gemeinter Wahlvorschläge (sog. Juxlisten) und die Eindämmung der in parlamentarischen Debatten regelmässig beklagten «Listen- und Kandidateninflation». Die Erhöhung des Quorums auf 50 Unterschriften im Rahmen der Schaffung des BPR sollte dazu dienen, «der leichtfertigen oder mutwilligen Hinterlegung von Listen etwas Einhalt zu gebieten».

Mit dem Ziel der Eindämmung der «Listen- und Kandidatenflut» bzw. der Verhinderung von Juxlisten bzw. «Biertischlisten» wurde bei der Revision 1994 auch die neuerliche Erhöhung der Unterschriften-Mindestzahl begründet.

4 Als anderer Ansatz im Bestreben, der «Listeninflation» noch stärker entgegenzuwirken, war in der politischen Debatte mehrmals die Einführung eines Druckkostenbeitrags an die Wahlzettel bzw. eines Depositums hierfür angeregt worden – wobei das Depositum zurückbezahlt werden würde, wenn die Listen eine bestimmte Anzahl Stimmen erreichten. Bei der Debatte zum Erlass des BPR war ein Antrag für ein entsprechendes Depositum im Nationalrat gestellt worden

, bei der Revision von 1994 hatte der Bundesrat einen Antrag eingebracht, der es den Kantonen ermöglicht hätte, einen Druckkostenbeitrag bzw. eine Kaution hierfür einzuführen. Beide Anträge scheiterten im Ratsplenum, man scheute aus demokratiepolitischen Gründen davor zurück, für die Beteiligung an Wahlen eine finanzielle Hürde einzubauen.

5 Das Ziel der Eindämmung der «Listen- und Kandidateninflation» wird mit der Norm nicht erreicht. Als das Parlament 1976 das Quorum auf 50 erhöhte, waren in den vorangegangenen Wahlen von 1975 in den Proporzkantonen 170 Listen mit 1947 Kandidierenden zur Wahl angetreten. Als das Parlament 1993 das Quorum ein zweites Mal erhöhte (auf 100, 200 und 400) waren in der vorangegangenen Nationalratswahl von 1991 schon 248 Listen mit 2561 Kandidierenden zur Wahl gestanden. Bei den Nationalratswahlen von 2023 stellten sich in den Proporzkantonen  618 Listen mit 5909 Kandidierenden zur Wahl.

6 Auch kleinere Aussenseitergruppen oder Einzelkämpfer haben in der Regel keine Mühe, die nicht sehr hohen Unterschriftenquoren zu erbringen. Der Blick auf die Statistik zeigt allerdings, dass der massive Zuwachs der Listen und Kandidaturen gar nicht im Wesentlichen auf die Aussenseiterkandidaturen zurückzuführen ist. Stark angestiegen ist in den letzten Jahren insbesondere die Zahl der Wahlvorschläge der Parteien, die im Nationalrat vertreten sind oder seit mehreren Jahren in der Politik auftreten – deren Zahl stieg von 368 im Jahr 2015 auf 458 im Jahr 2019 und 553 im Jahr 2023. Die etablierten Parteien treten mit immer mehr (z. B. regionalen, geschlechts- oder altersspezifischen) Teillisten an.

Zu dieser Entwicklung beigetragen haben mag durchaus auch der Umstand, dass etablierte Parteien seit den Wahlen 2019 vom Beibringen der Unterschriften gemäss Unterschriftenquorum befreit sind, auch wenn sie mehr als einen Wahlvorschlag im Wahlkreis einreichen (vgl. vorne N. 2).  Die vom BFS unter «Übrige» subsumierten 65 Listen machten 2023 nur 10,5 Prozent der Listen aus. Noch geringer fällt der Anteil der Kandidierenden auf den «übrigen» Listen an der Gesamtzahl der Kandidaturen aus (9,1 %). Offenbleiben mag, ob die geltenden Unterschriftenquoren immerhin in einigen wenigen Fällen einige wenige absolut unterstützungslose Einzelkandidaturen verhindern.

B. Rechtsvergleich

7 Die Kantone kennen in ihren Regeln zur Wahl der Kantonsparlamente vergleichbare Vorschriften.

Wahlvorschläge sind von einer Mindestzahl von Stimmberechtigten zu unterzeichnen, die Zahl variiert derzeit zwischen 3 (NE) und 50 (GE, TI). Etablierte Parteien und Gruppierungen sind unter leicht unterschiedlichen Voraussetzungen in einigen Kantonen vom Beibringen des Unterschriftenquorums befreit, der Wahlvorschlag muss diesfalls jeweils durch eine vertretende und eine stellvertretende Person unterzeichnet werden. Eine Person kann nur einen Wahlvorschlag unterzeichnen und ihre Unterschrift nicht zurückziehen.

III. Unterzeichnungsquoren

A. Mindestzahl (Abs. 1)

8 Jeder Wahlvorschlag muss handschriftlich von einer Mindestzahl Stimmberechtig­ter mit politischem Wohnsitz im Wahlkreis unterzeichnet sein.

9 Handschriftlich unterzeichnet heisst: Von den Stimmberechtigten eigenhändig unterzeichnet. Gefordert ist die Einreichung des Wahlvorschlags mit den Originalunterschriften. Die Einreichung der Unterschriften per Fax oder Scan reicht nicht.

10 Die einen Wahlvorschlag unterzeichnenden Stimmberechtigten müssen ihren politischen Wohnsitz im Wahlkreis haben. Für die Kandidierenden dagegen ist dies nicht erforderlich (vgl. OK-Wyler, Art. 22 BPR N. 7). Auch Auslandschweizer Stimmberechtigte, deren Stimmgemeinde im Wahlkreis liegt, können einen Wahlvorschlag unterzeichnen.

11 Kandidatinnen und Kandidaten können ihren eigenen Wahlvorschlag unterzeichnen, wenn sie ihren politischen Wohnsitz im Wahlkreis haben und zum Zeitpunkt der Einreichung des Wahlvorschlags volljährig sind. (Um gültig kandidieren zu können, reicht es, wenn sie spätestens am Wahltag volljährig sind.) Gemäss Artikel 8b Absatz 2 VPR erklärt eine kandidierende Person mit ihrer Unterzeichnung des Wahlvorschlags gleichzeitig die Zustimmung zur eigenen Kandidatur im Sinne von Artikel 22 Absatz 3 BPR.

12 Die Mindestzahl der Unterschriften für einen Wahlvorschlag beträgt:

• 100 in Kantonen mit 2–10 Sitzen; (derzeit: LU, SZ, ZG, FR, SO, BS, BL, SH, GR, TG, TI, VS, NE, JU)

• 200 in Kantonen mit 11–20 Sitzen; (derzeit: SG, AG, VD, GE)

• 400 in Kantonen mit mehr als 20 Sitzen. (derzeit: ZH, BE).

13 Diese Quoren sind sehr tief. Sie bewegten sich – Stand: Nationalratswahlen 2023 – zwischen 0,2 Prozent der Stimmberechtigten in den Kantonen Schaffhausen und Jura und 0,04 Prozent der Stimmberechtigten in den Kantonen Zürich, Luzern und Waadt.

14 Die Venedig-Kommission (Europäische Kommission für Demokratie durch Recht), eine Institution des Europarates, hat in ihrem 2002 verabschiedeten «Verhaltenskodex für Wahlen»

erwogen, dass das Erfordernis einer bestimmten Zahl von Unterschriften für die Einreichung einer Kandidatur dem Prinzip des allgemeinen Wahlrechts nicht grundsätzlich entgegenstehe. In Ziffer 1.3 der Leitlinien hielt die Kommission fest, dass «die Aufstellung von einzelnen Kandidaten oder Kandidatenlisten (…) an eine bestimmte Zahl von Unterschriften gebunden sein» dürfe. Das Gesetz sollte jedoch «nicht Unterschriften von mehr als 1 % der Wähler des Wahlkreises fordern». Von dieser Schwelle sind die Unterschriftenquoren von Artikel 24 Absatz 1 BPR weit entfernt.

15 In einem Entscheid zu der Ungültigerklärung eines Wahlvorschlags bei den Schwyzer Kantonsratswahlenhat das Bundesgericht (auch mit Verweis auf Artikel 24 BPR) das Erfordernis eines Unterschriftenquorums für Wahlvorschläge geschützt.

Werde ein Wahlvorschlag von einer bestimmten Anzahl Stimmberechtigter unterstützt, so zeige dies, dass die vorgeschlagene Person «zumindest einen minimalen Rückhalt in der Bevölkerung» aufweise. In diesem Sinne diene das Unterschriftenquorum der Verhinderung oder zumindest der Erschwerung von nicht ernst gemeinten Wahlvorschlägen bzw. von sog. Jux-Listen. Es liege im Interesse der Stimmberechtigten, dass ihnen nur ernst gemeinte Wahlvorschläge unterbreitet würden. Damit ein Unterschriftenquorum für Wahlvorschläge seinen Zweck erfüllen könne, müsse es so gross sein, dass es die Einreichung von nicht ernst gemeinten Wahlvorschlägen verhindere oder zumindest wirksam erschwere. Gleichzeitig dürfe die mit dem Unterschriftenquorum verbundene Hürde mit Blick auf die aus Artikel 34 Absatz 2 BV fliessende Wahlfreiheit nicht übermässig hoch sein. Im konkreten Fall der Kleinstgemeinde Riemenstalden, die einen eigenen Wahlkreis bildet, war die Zahl von fünf erforderlichen Unterschriften aus der Gemeinde absolut gesehen sehr klein, im Verhältnis zu den nur 53 Stimmberechtigten der Gemeinden aber recht hoch (9,4% der Stimmbevölkerung). Mit Blick auf den Zweck der Norm hielt das Bundesgericht das geforderte Quorum auch für den Kleinst-Wahlkreis Riemenstalden für nicht übermässig hoch.

16 Einige Kantone verlangen, dass bei Einreichung des Wahlvorschlags für die unterzeichnenden Personen eine Stimmrechtsbescheinigung der Gemeinde beizulegen ist

, in anderen Kantonen wird das Stimmrecht der Unterzeichnenden von der wahlleitenden Behörde geprüft. Verfehlt ein eingereichter Wahlvorschlag das Quorum, weil einzelne Unterschriften von der Wahlbehörde gestrichen werden müssen, so stellt dies gemäss Kreisschreiben des Bundesrats einen Mangel im Sinne von Artikel 29 Absatz 1 BPR dar, der innerhalb der Bereinigungsfrist behebbar ist. Der Vertretung des Wahlvorschlags ist eine kurze Nachfrist zur Nachreichung der fehlenden Unterschriften (und Bescheinigungen) anzusetzen. In der Praxis wird überdies auch als behebbarer Mangel angesehen, wenn nicht genügend Unterstützungs-Unterschriften eingereicht wurden oder wenn Stimmrechtsbescheinigungen fehlten.

B. Nur ein Wahlvorschlag (Abs. 2)

17 Eine stimmberechtigte Person darf nicht mehr als einen Wahlvorschlag unterzeichnen.

18 Die Unterschrift kann nach der Einreichung des Wahlvorschlages nicht mehr zurückgezogen werden.

19 Der Name eines Stimmberechtigten, der mehrere Wahlvorschläge unterzeichnet, ist von der kantonalen Wahlbehörde unverzüglich auf allen Wahlvorschlägen zu streichen (Art. 8b Abs. 3 VPR).

20 Das Verbot des Rückzugs einer einzelnen Unterschrift impliziert gemäss Bundeskanzlei das Verbot des Rückzugs sämtlicher Unterschriften. Daraus folgt, dass ein einmal eingereichter Wahlvorschlag nicht mehr zurückgezogen werden kann.

Gilt dies für Wahlvorschläge, die von einer bestimmten Anzahl Stimmberechtigter nach Artikel 24 Absatz 1 BPR unterzeichnet sind, so muss dies analog auch für Wahlvorschläge gelten, die gemäss Artikel 24 Absatz 3 und 4 BPR von den «präsidierenden und geschäftsführenden Personen» einer Partei unterzeichnet sind. Für die Zukunft wäre zu überlegen, ob nicht – um Klarheit zu schaffen – im Gesetz direkt und unmissverständlich formuliert werden sollte, dass ein einmal eingereichter Wahlvorschlag nicht mehr zurückgezogen werden kann. (Analog der Formulierung in Artikel 59b BPR: «Ein Referendum kann nicht zurückgezogen werden.»)

C. Registrierte Parteien (Abs. 3 und 4)

21 In Absatz 3 werden Ausnahmen von der Pflicht zur Erbringung der Unterschriftenquoren statuiert. Die Quoren nach Absatz 1 gelten demnach nicht für eine Partei, die am Ende des den Wahlen vorangehenden Jahres bei der Bundeskanzlei ord­nungsgemäss registriert war (Art. 76a BPR), vorausgesetzt, dass sie in der ablaufenden Amtsdauer für den gleichen Wahlkreis im Nationalrat ver­treten ist oder dass sie bei der letzten Gesamterneuerungswahl im gleichen Kanton mindestens 3 Prozent der Stimmen erreichte. Die Erleichterung gilt für sämtliche Listen der betreffenden Partei im Kanton (Jugendlisten, regionale Listen, Auslandschweizerlisten usw.)

22 Eine politische Partei kann sich gemäss Artikel 76a Absatz 1 BPR bei der Bundeskanzlei amtlich registrieren lassen, wenn sie a) die Rechtsform eines Vereins im Sinne der Artikel 60–79 des Zivilgesetzbuches aufweist und b) unter dem gleichen Namen mit mindestens einem Mitglied im Nationalrat oder mit mindestens drei Mitgliedern in drei Kantonsparlamenten vertreten ist. Das Parteienregister ist öffentlich.

23 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Voraussetzung von Artikel 76 Absatz 1 Buchstabe b nur dann erfüllt, wenn das Mitglied des Nationalrats bereits bei der letzten Gesamterneuerungswahl als Vertreter der betreffenden Partei gewählt worden ist. Eine neu gegründete Partei, der ein Mitglied des Nationalrats angehört, welches bei der letzten Wahl als Vertreter einer anderen Partei gewählt worden ist, erfüllt die Voraussetzungen für die Eintragung nicht.

24 Damit sie von der Erbringung der Unterschriften gemäss Quorum befreit ist, muss die Partei am Ende des den Wahlen vorangegangenen Jahres ordnungsgemäss registriert sein. Die Eintragung muss regelmässig aktualisiert werden. Die bereits eingetragenen Parteien müssen der Bundeskanzlei alle Änderungen ihrer Statuten, ihres Namens und ihres Sitzes sowie der Namen und Adressen der präsidierenden und der geschäftsführenden Personen der Bundespartei mitteilen. Registrierte Parteien, die bis zum 1. Mai des Wahljahres ihrer Meldepflicht für Mutationen nicht nachkommen, verlieren den Anspruch auf die Befreiung von den Unterschriftenquoren nach Artikel 24 Absätze 3 und 4 BPR.

25 Neben der ordnungsgemässen Registrierung muss eine Partei eine weitere Voraussetzung erfüllen, um in einem Kanton vom Unterschriftenquorum befreit zu werden: Sie muss in der ablaufenden Amtsdauer für den gleichen Wahlkreis im Nationalrat ver­treten sein oder bei der letzten Gesamterneuerungswahl mindestens 3 Prozent der Stimmen im Wahlkreis erreicht haben. Die Ergebnisse mehrerer Listen derselben Partei werden dabei zusammengezählt.

26 Die Ausnahmeregel von Artikel 24 Absatz 3 wurde 2002 geschaffen und 2014 entscheidend ausgeweitet (vgl. vorne N. 2). In ihrer neuen Fassung führt sie dazu, dass in vielen Kantonen die geforderten Unterzeichnungsquoren nur noch für eine Minderheit von Wahlvorschlägen erfüllt werden müssen. Die Ausnahme mutiert zur Regel.

27 Eine Partei, die die Bedingungen nach Absatz 3 erfüllt, muss lediglich die rechtsgültigen Unterschriften aller Kandidatinnen und Kandidaten gemäss Artikel 22 Absatz 3 BPR sowie jene der präsidierenden und der geschäftsführenden Personen einreichen (Absatz 4).

28 Bei der Frage, wer die massgeblichen präsidierenden und geschäftsführenden Personen einer Partei sind, ist auf die Statuten der Kantonalpartei abzustellen.

Literaturverzeichnis

Muheim Anton, Wahl des Nationalrates, in: Das Bundesgesetz über die politischen Rechte, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, St. Gallen 1978, S. 65–89.

Steinmann Gerold, Kommentar zum Urteil 1C_213/2017 des Bundesgerichts, in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, ZBl 2019, S. 198–208.

Materialienverzeichnis

Bericht des Bundesrates vom 13.11.2019 an den Nationalrat über die Nationalratswahlen für die 51. Legislaturperiode (BBl 2019 7461).

Beschluss 314/2023 des Regierungsrates des Kantons Bern vom 22.3.2023 über die Durchführung der Nationalratswahlen vom 22.10.2023.

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975 (BBl 1975 I 1317).

Botschaft des Bundesrates über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993 (BBl 1993 III 445).

Botschaft des Bundesrates über eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 30.11.2001 (BBl 2001 6401).

Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 29.11.2013 (BBl 2013 9217).

Dekret des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 24.1.2023 für die Nationalratswahlen vom 22.10.2023.

Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission): Verhaltenskodex für Wahlen (Code of good practice in electoral matters). Verabschiedet am 5./6.7. und 18./19.10.2002.

Information der Staatskanzlei des Kantons Aargau vom 23.3.2023 zu den Nationalratswahlen 2023: Anleitung zum Wahlvorschlag.

Kreisschreiben des Bundesrates an die Kantonsregierungen vom 19.10.2022 über die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 22.10.2023 (BBl 2022 2547) (zit. Kreisschreiben BR NRW 2023).