I. Entstehungsgeschichte

1 Mit der Einführung des Proporzwahlrechts 1919 für die Bestellung des Nationalrates wurde auch eine Bestimmung über die Ergänzungswahl geschaffen. Das Bundesgesetz betreffend die Wahl des Nationalrates vom 14. Februar 1919

regelte in Art. 25 das Verfahren für den Fall, dass nach den Regeln des Nachrückens ein vakanter Sitz im Nationalrat nicht besetzt werden konnte. Bereits damals galt die Regel, dass eine Ergänzungswahl stattzufinden habe, wenn auf der betreffenden Liste kein wählbarer Ersatzmann vorhanden war. Für die Ergänzungswahlen hatten zunächst die Unterzeichner derjenigen Liste, zu welchem das ausgeschiedene Mitglied des Nationalrats gehörte, das Recht auf Einreichung eines Vorschlags für einen neuen Ersatzmann. Die Zahl der Unterstützungsunterschriften für einen Wahlvorschlag lag damals bei 15 im betreffenden Wahlkreis Stimmberechtigten. Waren nicht sämtliche 15 Unterschriften der Unterzeichner der ursprünglichen Liste erhältlich, durften die restlichen Mitunterzeichner diese durch Zuzug anderer Stimmberechtigter ersetzen. Kam der Wahlvorschlag mit 15 Unterschriften zustande, wurde der vorgeschlagene Kandidat ohne Wahlakt von der entsprechenden Kantonsregierung als gewählt erklärt. Konnten sich die Unterzeichner nicht auf einen Wahlvorschlag einigen, fand für den vakanten Sitz eine Volkswahl (relative Mehrheitswahl) statt.

2 Bei der Einführung des Proporzwahlrechts wurde zwar darüber diskutiert, Ergänzungswahlen als Volkswahlen durchzuführen. Jedoch entschieden sich die eidgenössischen Räte dagegen.

Der deutschsprachige Berichterstatter der vorberatenden Kommission des Nationalrates, Nationalrat Hans Sträuli (FDP/ZH), begründete dies damit, dass «der betreffende Sitz, der erledigt ist, der Partei durch die Hauptwahl schon zugesprochen worden ist. Die Partei hat sich ausgewiesen, dass sie diesen Sitz beanspruchen kann, und sie hat ihn durch den Kandidaten besetzt gehabt, der nun weggegangen ist. Infolgedessen soll nicht eine neue Wahl stattfinden, bei welcher die Parteien wiederum ihre Kräfte messen, sondern die Partei, welche den ausgetretenen Kandidaten zu den ihrigen zählte, soll ohne weiteres das Recht haben, in erster Linie Vorschläge zu machen.»

3 Mit der Einführung des BPR 1975 wurde das System der Ergänzungswahl übernommen, jedoch neu redigiert:

Da neu für einen Wahlvorschlag 50 Unterstützungsunterschriften verlangt wurden, erachtete es der Bundesrat für «kaum möglich, dass alle 50 Unterzeichner sich einig werden, um einen neuen Vorschlag einzureichen.» Deshalb sah die Bestimmung bei der Inkraftsetzung nur vor, dass sich eine Mindestzahl von 30 der ursprünglichen Unterzeichner über einen Vorschlag einig sein musste. Kommt ein gültiger Vorschlag zustande, wird der vorgeschlagene Kandidat von der Kantonsregierung ohne Wahlakt als gewählt erklärt. Im Falle, dass kein Vorschlag zustande kommt, findet eine Volkswahl statt, bei mehreren vakanten Sitzen kommen die Bestimmungen über das Verhältniswahlverfahren zur Anwendung, andernfalls diejenigen über das Mehrheitswahlverfahren.

4 Der Bundesrat hielt in seiner Botschaft für das neue BPR zwar fest, dass die «Besetzung vakanter Sitze durch einen kleinen Kreis von Wahlmännern […] als undemokratisch»

gilt. Nichtsdestotrotz wollte er der bisher geltenden Ordnung den Vorzug gegeben, da sich die bei der Gesamterneuerung ermittelten Kräfteverhältnisse der Parteien während der gesamten Legislaturperiode nicht ändern sollten. Die Volkswahl nach Majorzprinzip zur Wiederbesetzung eines vakanten Sitzes wäre stossend, da sich Mandatsverschiebungen «naturgemäss zuungunsten der kleineren Parteien auswirken würden». National- und Ständerat folgten dem Antrag des Bundesrates diskussions- und oppositionslos.

5 Seit dem Inkrafttreten wurde Art. 56 BPR zwei Mal revidiert. In der Botschaft zur ersten Revision im Jahre 1994 merkte der Bundesrat an, dass das BPR für einen Wahlvorschlag mindestens 50 Unterstützungsunterschriften vorschreibt; eine Maximalzahl wird durch das Gesetz aber nicht bestimmt. Unterzeichnen nun aber 60 oder mehr Wahlberechtigte den Wahlvorschlag, könnten unter Umständen für einen vakanten Sitz ohne Wahlakt zwei Ergänzungswahlen getroffen werden. Deshalb schlug der Bundesrat vor, statt einem Quorum (30 Unterschriften), eine Verhältniszahl zur ursprünglichen Unterschriftenzahl festzusetzen. Als Hürde wurden drei Fünftel aller noch stimmberechtigten Unterzeichner des ursprünglichen Wahlvorschlags vorgeschlagen.

National- und Ständerat folgten dem Ansinnen des Bundesrates.

6 Die zweite Revision von Art. 56 BPR folgte 2003. Es handelte sich um eine Anpassung an die für registrierte Parteien eingeführte Erleichterung der Unterzeichnungsquoren (Art. 24 BPR). Gemäss dieser Erleichterung bedürfen die Wahlvorschläge von registrierten Parteien zur Einreichung – nebst den Unterschriften aller Kandidierenden – lediglich die Unterschriften der präsidierenden und der geschäftsführenden Personen der kantonalen Partei. Diese Änderung machte eine Ergänzung von Art. 56 BPR notwendig: Das Vorschlagsrecht für Ergänzungswahlen bei registrierten Parteien wird in diesen Fällen durch den Vorstand der kantonalen Partei wahrgenommen.

Im National- und Ständerat führte diese Änderung zu keinen Diskussionen. Sie wurde von beiden Räten angenommen.

II. Rechtsvergleich

7 Siehe hierzu ausführlich OK-Lehner, Art. 44 BPR N. 7 f.

III. Bedeutung der Vorschrift und Norminhalt

8 Die Wahl des Nationalrates findet nach dem Grundsatz des Proporzes statt (Art. 149 Abs. 2 BV

). Folgerichtig geht das BPR davon aus, dass die Mandate für die gesamte Legislaturperiode im Eigentum der jeweiligen Liste bzw. Partei bleiben sollen. Um das Kräfteverhältnis der Parteien während der gesamten Legislaturperiode aufrechtzuerhalten, sieht das Verfahren der Ergänzungswahl primär vor, dass die Unterzeichnenden des Wahlvorschlags die Liste ergänzen können (Art. 53 Abs. 1 BPR). Es findet grundsätzlich keine Volkswahl statt (Art. 53 Abs. 2 BPR). Diese wird nur angeordnet, wenn das Vorschlagsrecht nicht gebraucht wird (Art. 53 Abs. 3 BPR).

9 Die Ergänzungswahl gemäss Art. 56 BPR wird nicht nur dann angewendet, wenn ein vakanter Sitz im Nationalrat durch Nachrücken gemäss Art. 55 BPR nicht besetzt werden kann, sondern auch, wenn eine Liste überzählige Mandate erlangt (Art. 44 BPR).

10 Seit der Einführung des Proporzwahlrechts gab es nur drei Fälle, in denen die Regeln zur Ergänzungswahl angewendet wurden. Die ersten beiden Fälle betrafen Ergänzungswahlen unmittelbar nach der Gesamterneuerungswahl des Nationalrates 1919 (siehe heute Art. 44 BPR) und nur ein einziger Fall betraf eine Ergänzungswahl aufgrund der Unmöglichkeit eines Nachrückens:

• 1919 gewannen die Katholisch-Konservativen im Kanton Freiburg einen Sitz mehr als Kandidaten auf der Liste vorhanden waren. Daraufhin wurde Ernest Perrier (KK/FR) ohne Wahlakt zum Nationalrat erkoren.

• Ebenfalls 1919 gewann die Sozialdemokratische Partei (SP) im Kanton Schaffhausen einen Sitz mehr als Kandidaten auf der Liste vorhanden waren. Daraufhin wurde Jakob Hefti (SP/SH) vom entsprechenden Wahlmännerkollegium zum Nationalrat bestimmt.

• 1959 wurde Josef Diethelm (SP/SZ) in den Nationalrat gewählt. Seine letzte Wiederwahl in den Nationalrat erfolgte bei den Gesamterneuerungswahlen 1975. Damals stand er als einziger Kandidat auf der Liste der Sozialdemokratischen Partei des Kantons Schwyz.

  Diethelm verstarb am 29. Dezember 1978 im Amt. Da keine weitere Kandidatur auf der ursprünglichen Liste der SP stand, war ein Nachrücken einer Ersatzperson ausgeschlossen. Daraufhin erkoren 28 Unterstützungsunterzeichnende des SP-Wahlvorschlags Alois Kessler (SP/SZ) zum Nationalrat.

A. Abs. 1: Vorschlagsrecht

11 Entgegen der Bezeichnung der Bestimmung findet bei einer Ergänzungswahl in einem ersten Schritt keine freie Volkswahl statt.

Vielmehr sollen die Unterzeichnenden des Wahlvorschlags die Liste ergänzen können. Das Vorschlagsrecht kommt je nach Umständen zwei verschiedenen Gruppen zu:

12 Zunächst kommt das Vorschlagsrecht den Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Liste gemäss Art. 24 Abs. 1 BPR zu (erste Variante). Jeder Wahlvorschlag muss bei der Einreichung von einer Mindestzahl Stimmberechtigter mit politischem Wohnsitz im Wahlkreis unterzeichnet sein, wobei die Mindestzahl an Unterschriften je nach Grösse des Wahlkreises variiert.

Damit ein gültiger Wahlvorschlag für die Ergänzungswahl zustande kommt, braucht es drei Fünftel der Unterzeichnerinnen und Unterzeichner des ursprünglichen Wahlvorschlags (60 Prozent).

13 Das Verfahren betreffend die Ergänzungswahl gemäss Art. 56 Abs. 1 Variante 1 BPR wird rudimentär in Art. 16 VPR

geregelt. Findet eine Ergänzungswahl statt, lädt die Kantonsregierung des entsprechenden Wahlkreises den Vertreter bzw. die Vertreterin der vorschlagsberechtigten Liste unter Ansetzung einer Frist von 30 Tagen zur Einreichung eines Wahlvorschlags ein. Zu diesem Zweck händigt die Kantonsregierung der Vertretung eine Kopie des ursprünglichen Wahlvorschlags samt Namen und Adressen aller Unterzeichnerinnen und Unterzeichner aus. Das weitere Vorgehen zur Herbeiführung eines Wahlvorschlags ist nicht geregelt. Es obliegt demzufolge der Vertretung des Wahlvorschlags (Art. 25 BPR) innert der angesetzten Frist einen Wahlvorschlag zustande zubringen, der von mindestens 60 Prozent der ursprünglichen Unterzeichnerinnen und Unterzeichner unterschrieben wird.

14 Wird der Wahlvorschlag hingegen von einer politischen Partei mit administrativen Erleichterungen eingereicht (Art. 24 Abs. 3 BPR), so kommt das Vorschlagsrecht dem Vorstand der kantonalen Partei zu (Variante 2). Zwar wird der ursprüngliche Wahlvorschlag nur durch die präsidierende und die geschäftsführende Person der Kantonalpartei unterzeichnet (Art. 24 Abs. 4 BPR). Für die Einreichung eines gültigen Wahlvorschlags gemäss Art. 56 Abs. 1 BPR ist aber ein Beschluss des Vorstands der kantonalen Partei notwendig. Der Vorstand ist das Exekutivorgan einer Partei (vgl. Art. 69 ZGB

). Die Bezeichnung des Vorstands und das Verfahren der Beschlussfassung ergibt sich aus den Statuten der jeweiligen Partei.

15 Das Verfahren betreffend die Ergänzungswahl gemäss Art. 56 Abs. 1 Variante 2 BPR wird von Art. 16 VPR nicht erfasst. Jedoch kann das Verfahren analog angewendet werden: Die Kantonsregierung hat den Vorstand der entsprechenden kantonalen Partei unter Ansetzung einer Frist von 30 Tagen zur Einreichung eines Wahlvorschlags einzuladen.

B. Abs. 2: Ernennung ohne Wahlakt

16 Kommt ein Wahlvorschlag nach Art. 56 Abs. 1 BPR gültig zustande, wird der vorgeschlagene Kandidat bzw. die vorgeschlagene Kandidatin im Verfahren zur Bestimmung betreffend stille Wahlen (Art. 45 BPR) als gewählt erklärt. Über den Wahlvorschlag der Unterzeichnenden bzw. des Vorstands der kantonalen Partei findet keine Volkswahl statt.

C. Abs. 3: Volkswahl

17 Wird das Vorschlagsrecht durch die Unterzeichnenden bzw. den Vorstand der kantonalen nicht genutzt, so ordnet die Kantonsregierung Partei – unabhängig vom Grund für die Unterlassung – für den vakanten Sitz eine Volkswahl an. Sind mehrere Sitze zu besetzen, sind diese nach dem Proporzwahlrecht zu wählen (Art. 21 ff. BPR), andernfalls findet eine relative Mehrheitswahl statt (Art. 47 ff. BPR). Bei einer Volkswahl ist es möglich, dass sich die parteipolitischen Kräfteverhältnisse gegenüber dem Ergebnis der Gesamterneuerungswahl verändern.

D. Kritik und rechtspolitische Vorschläge

18 Das Verfahren der Ergänzungswahl gemäss Art. 56 BPR wurde insbesondere vom Bundesrat als undemokratisch bezeichnet.

Das Verfahren verunmögliche nicht nur eine Volkswahl, es könne vielmehr auch stossend sein, dass ein kleiner Kreis von Unterzeichnenden im Alleingang bestimmen könne, wer Mitglied des Nationalrates wird.

19 Es ist deshalb kaum verwunderlich, dass das Verfahren der Ergänzungswahl in der Lehre auf Kritik gestossen ist. Die Ergänzungswahl wird als verfassungsrechtlich problematisch bezeichnet, da die Unterzeichnenden des Wahlvorschlags unmittelbar bestimmen können, wer Mitglied des Nationalrats wird. Dadurch finden keine direkten Volkswahlen statt, wie sie aber in Art. 149 Abs. 2 Satz 1 BV verlangt werden.

Das Verfahren der Ergänzungswahl dient der Sicherung der einer Partei mit den Gesamterneuerungswahlen zugeteilten Mandate. Die Sicherung der Mandate durch die Parteien wird damit über die demokratische Legitimation der Abgeordneten durch eine direkte Bestellung durch die Wählerinnen und Wähler gestellt.

20 Mit der Revision von 2003

wurde die Situation gemäss René A. Rhinow noch stossender, da unter Umständen sogar ein Beschluss eines kantonalen Parteivorstands für eine «Wahl» in den Nationalrat genügen würde. Damit werde das Verfahren «entdemokratisiert». Zudem missachte der Gesetzgeber damit nicht nur die vereinsrechtliche Autonomie der Parteien, sondern greife in die parteiinterne Demokratie ein. Üblicherweise werden Kandidatinnen und Kandidaten für Parlamentswahlen durch Parteitage, Mitgliederversammlungen oder Delegiertenversammlungen bestimmt.

21 Im Grundsatz ist der Lehre zuzustimmen: Das Vorschlagsrecht im Rahmen von «Ergänzungswahlen» ist verfassungswidrig, verlangt doch Art. 149 Abs. 2 Satz 1 BV eine direkte Wahl der Abgeordneten des Nationalrates durch das Volk. Dies wird mit dem Vorschlagsrecht gemäss Art. 56 Abs. 1 und 2 BPR ausgehebelt.

22 Um das Problem rechtspolitisch zu lösen, stünden verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung: Die eine Möglichkeit wäre die Abschaffung des Vorschlagsrechts. Sofern ein vakanter Sitz durch Nachrücken nicht besetzt werden kann, würde dieser durch eine direkte Volkswahl besetzt. Hier entstünde aber notgedrungen eine Folgedebatte über das anzuwendende Wahlverfahren, insbesondere bei der Vakanz eines Sitzes. Die sonst bei der Vakanz eines Sitzes üblicherweise angewendete relative Mehrheitswahl (Art. 56 Abs. 3 BPR i.V.m. Art. 47 Abs. 1 Satz 1 BPR) wäre hier abzulehnen. Sie würde einzig grosse Parteien bevorzugen.

Die atypische Mehrheitswahl mit relativer Mehrheit wird bei den Einerwahlkreisen für die Nationalratswahl nur damit begründet, dass die Nationalratswahl bundesweit an einem einzigen Termin abzuwickeln sei. Dieses Argument würde bei einer Ergänzungswahl nicht mehr gelten.

23 Eine weitere Möglichkeit wäre, die Ergänzungswahl mit vorgängigem Vorschlagsrecht gemäss Art. 56 Abs. 1 und 2 BPR auf eine Verfassungsgrundlage zu stellen. Damit wären insbesondere die verfassungsrechtlichen Probleme gelöst. Der Vorwurf der «Entdemokratisierung» wäre dann allerdings nicht entkräftet. Immerhin: Es besetzen auch andere Demokratien mit langer Tradition vorübergehend vakante Sitze im Parlament unter Ausschluss der Volkswahl.

Zudem darf nicht verkannt werden, dass das beschriebene Problem nur vorübergehender Natur ist, da mit jeder Gesamterneuerung des Nationalrates das betreffende Mitglied durch die Wahlberechtigten entweder bestätigt oder abgewählt werden kann.

24 Abschliessend sei darauf hinzuweisen, dass die berechtigte Diskussion rund um die Verfassungsmässigkeit von Ergänzungswahlen gemäss Art. 56 BPR auch in Zukunft rein theoretischer Natur bleiben wird, weil die praktische Relevanz von Art. 53 BPR äusserst beschränkt geblieben ist: Seit der Einführung des Proporzes gab es lediglich drei Anwendungsfälle, zwei davon im ersten Anwendungsjahr.

Die Wahrscheinlichkeit, dass sich ein Anwendungsfall von Art. 56 BPR in absehbarer Zeit wiederholt, ist zwar nicht gänzlich auszuschliessen, aber doch als gering zu bezeichnen.

Ich danke Benjamin Böhler, BLaw, Hilfsassistent am Zentrum für Demokratie Aarau, für die Mithilfe bei der Materialrecherche und die wertvollen Anmerkungen sowie Janis Denzler, BLaw, Hilfsassistent am Zentrum für Demokratie Aarau, für die kritische Durchsicht des Textes und die wertvollen Anmerkungen.

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