I. Entstehungsgeschichte

1 Die heutige Waldverteilung und Landschaftsstruktur der Schweiz ist im Wesentlichen auf die im Mittelalter einsetzende und bis in das 19. Jahrhundert andauernde intensive Abholzung des Waldes zurückführen.

Über mehrere Jahrhunderte war der Wald eine unerlässliche Rohstoff- und Nahrungsquelle und diente verschiedenen, teilweise auch gegensätzlichen Nutzungsinteressen (insbesondere Holz-, Sammel- und Brandwechselwirtschaft).

2 Im ausgehenden 18. Jahrhundert und in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts erreichte die Abholzung und damit einhergehende Zerstörung des Waldes einen Höhepunkt.

Die Industrialisierung liess die Nachfrage nach Holz stark ansteigen. Auch die Trennung der Forst- von der Landwirtschaft und die daraus folgende Professionalisierung trugen zu einer Intensivierung der Holznutzung bei. Die massive Übernutzung des Waldes führte schliesslich zu schweren Naturkatastrophen, insbesondere Überschwemmungen und Lawinenniedergängen.

3 Trotz dieser besorgniserregenden Entwicklung enthielt die Bundesverfassung vom 12. September 1848 keine Bestimmung zum Forstwesen.

Dies ist einerseits darauf zurückzuführen, dass die neu geschaffene Bundesverfassung eine «Minimallösung» war, die möglichst viele Kompetenzen den Kantonen belassen wollte. Andererseits fehlte den Behörden und der Bevölkerung das Bewusstsein für die Dringlichkeit des Handlungsbedarfs. Die Rechtsetzungskompetenz im Forstwesen verblieb damit vorerst bei den Kantonen. Die kantonale Forstgesetzgebung vermochte die Abholzung des Waldes allerdings kaum zu verhindern. Im Zentrum der meisten Erlasse stand denn auch nicht der Schutz des Waldes, sondern die Errichtung wirtschaftlich motivierter Handelsschranken.

4 Erst nachdem sich im Herbst 1868 in den Kantonen Tessin, Graubünden, St. Gallen, Wallis und Uri verheerende Überschwemmungen ereignet hatten,

wurde der Handlungsbedarf auf Bundesebene erkannt. Die Naturkatastrophe wird denn auch als das «entscheidende Ereignis für die Schaffung einer forstlichen Bundesgewalt» oder gar als «Weckruf» bezeichnet.

5 Vor diesem Hintergrund fand Art. 24 aBV Eingang in die Bundesverfassung vom 29. Mai 1874.

Abs. 1 räumte dem Bund das Recht der Oberaufsicht über die Wasserbau- und Forstpolizei im Hochgebirge und zugleich eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz ein. Abs. 2 verpflichtete den Bund dazu, die Korrektion und Verbauung der Wildwasser sowie die Aufforstung ihrer Quellgebiete zu unterstützen und die nötigen schützenden Bestimmungen zur Erhaltung dieser Werke und der schon vorhandenen Waldungen aufzustellen. Am 24. März 1876 wurde sodann gestützt auf die neu geschaffene Verfassungsnorm das erste Forstpolizeigesetz erlassen. Der Erlass zielte dabei auf die quantitative Walderhaltung ab, indem eine Verminderung der Waldfläche weitestgehend untersagt wurde. Trotz dieser Bemühungen vermochte das Forstpolizeigesetz in der Praxis die Situation nicht merklich zu verbessern. Grund dafür waren in erster Linie Vollzugsdefizite bei den Gebirgskantonen, welchen die notwendigen finanziellen Mittel sowie Ressourcen zum Aufbau eines Forstdienstes fehlten.

6 Wegen des ausbleibenden Erfolgs des Forstpolizeigesetzes vom 24. März 1876 und aufkommender Forderungen nach Bundesbeiträgen für Aufforstungen auch ausserhalb des eidgenössischen Forstgebiets

wurde die Beschränkung der Bundeskompetenz auf das Hochgebirge bei der Verfassungsänderung vom 11. Juli 1897 schliesslich gestrichen. Die daran anknüpfende Anpassung des Forstpolizeigesetzes trat am 1. August 1898 in Kraft. Die Bedeutung dieser Revision beschränkte sich allerdings nicht auf die Ausdehnung des räumlichen Anwendungsbereichs. So war der Auftrag, nun auch die Wälder im Jura und Mittelland zu schützen, Ausdruck der wichtigen Erkenntnis, dass «auch diese Wälder mit ihren andersartigen Funktionen einen Bestandteil der natürlichen Lebensgrundlage bilden» und folglich zu erhalten sind.

7 Der erweiterte Anwendungsbereich und die «viel grössere Variabilität der zu regelnden Gegebenheiten» erforderten weitere Anpassungen der gesetzlichen Grundlagen.

Die Bundesversammlung verabschiedete deshalb am 11. Oktober 1902 eine Totalrevision des Forstpolizeigesetzes. Stark ausgebaut wurden die Förderinstrumente durch Bundesbeiträge, um etwa Aufforstungen zu unterstützen. Eine grosse Bedeutung kam auch dem Verordnungsrecht zu, das den Wald- und den Rodungsbegriff umschrieb sowie ab dem Jahr 1965 die Rodungsvoraussetzungen verbindlich festlegte. Die Massnahmen zeigten Wirkung, nahm die Waldfläche während des 20. Jahrhunderts in der Schweiz doch um über 40 Prozent zu.

8 In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts veränderten sich die Verhältnisse im Vergleich zum Zeitpunkt des Erlasses des Forstpolizeigesetzes im Jahr 1902 stark. Im Fokus standen das in den 1980er Jahren ins politische Bewusstsein tretende Waldsterben,

der mit der zunehmenden Zersiedlung wachsende Druck auf das Ökosystem Wald und die sich wegen sinkender Erträge verschlechternde wirtschaftliche Situation der Forstbetriebe. Zudem drangen die Funktionen des Waldes als Schutz vor Naturereignissen, naturnaher Lebensraum und Erholungsgebiet verstärkt in das Bewusstsein der Bevölkerung. Des Weiteren erkannte die Politik, dass ein bloss quantitativer Waldschutz nicht ausreichte, um die Waldfunktionen zu erhalten. Erforderlich wurden Massnahmen der qualitativen Walderhaltung durch eine aktive Pflege und Bewirtschaftung des Waldes.

9 Im Licht dieser neuen Herausforderungen wurde das Forstpolizeigesetz vom 11. Oktober 1902 gegen Ende des 20. Jahrhundert erneut totalrevidiert. Am 4. Oktober 1991 verabschiedete die Bundesversammlung das heute geltende Waldgesetz. Dieses trat, gemeinsam mit der Waldverordnung vom 30. November 1992, am 1. Januar 1993 in Kraft. Verfassungsrechtlich ist das Waldgesetz breiter abgestützt als das frühere Forstpolizeigesetz. Unter der Geltung der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 stützte es sich neben Art. 24 aBV auch auf die Art. 24^sexies (Natur- und Heimatschutz)

, 24^septies (Umweltschutz) und 31^bis (wirtschaftliche Landesverteidigung) aBV. Das Waldgesetz enthält eine umfassende Regelung der Grundsätze zum Waldrecht; sein Inkrafttreten markierte zugleich den Übergang von einem rein quantitativen hin zu einem mit qualitativen Elementen verstärkten Verständnis der Walderhaltung.

10 Das Waldgesetz bildete sodann auch den Ausgangspunkt für die Neufassung des Art. 24 aBV im Zuge der Totalrevision der Bundesverfassung vom 18. April 1999.

Die Verfassungsbestimmung sollte, dem ausdrücklichen Ziel der Revision entsprechend, bloss nachgeführt und redaktionell überarbeitet werden. Der für den Wald erhebliche Teil von Art. 24 Abs. 1 aBV wurde in den heutigen Art. 77 Abs. 2 BV überführt. Der Begriff der Oberaufsicht, welcher auch die Grundsatzgesetzgebungskompetenz umfasste (vorne, N. 5), verschwand aus dem Verfassungstext, ebenso wie jener der Forstpolizei. In zeitgemässer Formulierung hält die Bestimmung schlicht fest, dass der Bund die Grundsätze über den Schutz des Waldes festlegt. Die den Wald betreffenden Elemente des Art. 24 Abs. 2 aBV finden sich in sprachlich angepasster Form im Art. 77 Abs. 3 BV wieder. Die bereits in Art. 1 WaG erwähnten Waldfunktionen (Schutz-, Nutz- und Wohlfahrtsunktionen) wurden neu auch in Art. 77 Abs. 1 BV und damit auf Verfassungsebene festgeschrieben. Der wasserbaupolizeiliche Gehalt des Art. 24 aBV fand Eingang in Art. 76 BV.

11 Art. 77 BV erfuhr seit Inkrafttreten der Bundesverfassung vom 18. April 1999 am 1. Januar 2000 keine Änderungen. Im Jahr 2005 reichte die Stiftung Helvetia Nostra unter dem Titel «Rettet den Schweizer Wald» eine Volksinitiative zur Änderung des Art. 77 BV ein. Diese zielte namentlich auf eine Verschärfung des Rodungsverbots und eine naturnahe Waldbaupraxis ab.

Auf den vom Bundesrat anschliessend unterbreiteten indirekten Gegenvorschlag trat die Bundesversammlung nicht ein. Daraufhin erklärte das Initiativkomitee den Rückzug der Volksinitiative. Später kamen Teilrevisionen des Waldgesetzes zustande, welche keine Verfassungsänderungen erforderten (2012: Flexibilisierung der Waldflächenpolitik; 2016: Verbesserung der Prävention hinsichtlich biotischer Gefahren und des Klimawandels, Holzwirtschaftsförderung, Neuregelung der forstlichen Ausbildung).

II. Kontext

A. Vorbemerkungen

12 Thematisch ist Art. 77 BV dem 4. Abschnitt «Umwelt und Raumplanung» zugeordnet. Bereits diese Eingliederung zeigt, dass der Wald nicht isoliert, sondern «im Konzert mit den übrigen Bestimmungen dieses Abschnitts zu verstehen ist.»

Insbesondere zur Nachhaltigkeit (Art. 73 BV), zum Umwelt-, Natur- und Heimatschutz (Art. 74 und Art. 78 BV) sowie zur Raumplanung (Art. 75 BV) bestehen enge Bezugspunkte, zumal sich teilweise auch das Waldgesetz auf diese Verfassungsbestimmungen abstützt (vorne, N. 9). Daneben steht Art. 77 BV auch in einem Zusammenhang zum Gewässerschutz (Art. 76 Abs. 3 BV) und zur Fischerei und Jagd (Art. 79 BV).

B. Nachhaltigkeit (Art. 73 BV)

13 Art. 73 BV verankert auf Verfassungsebene ausdrücklich das Prinzip der Nachhaltigkeit. Demnach streben Bund und Kantone ein auf Dauer ausgewogenes Verhältnis zwischen der Natur und ihrer Erneuerungsfähigkeit einerseits und ihrer Beanspruchung durch den Menschen andererseits an. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz wurde ursprünglich im Forstwesen entwickelt.

In diesem Zusammenhang fand dieser denn auch erstmalig (zumindest implizit) auf bundesverfassungsrechtlicher Ebene Erwähnung. So sah Art. 24 Abs. 2 aBV (vorne, N. 5) vor, dass die «schon vorhandenen Waldungen» zu erhalten sind. Da die Nachhaltigkeit nunmehr in Art. 73 BV als Verfassungsgrundsatz den umwelt- und raumplanungsrechtlichen Bestimmungen vorangestellt wurde, konnte auf eine nochmalige Erwähnung in Art. 77 BV verzichtet werden. Das Nachhaltigkeitsprinzip wirkt damit uneingeschränkt auch im Waldrecht weiterhin fort. Es zeigt sich etwa im Walderhaltungsgebot gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a sowie Art. 3 WaG und wird als Bewirtschaftungsgrundsatz in Art. 20 Abs. 1 WaG ausdrücklich erwähnt. Schliesslich ist auch das Hauptziel der vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation am 26. Mai 2021 genehmigten «Waldpolitik: Ziele und Massnahmen 2021 – 2024» die Sicherstellung einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung.

C. Umwelt-, Natur- und Heimatschutz (Art. 74 und 78 BV)

14 Da der Wald Teil der natürlichen Umwelt ist, überschneidet sich der in Art. 74 BV geregelte Umweltschutz teilweise mit dem Gehalt des Art. 77 BV.

Thematische Zusammenhänge bestehen etwa zur Luftreinhaltung und zum Schutz vor umweltgefährdenden Stoffen (Art. 18 WaG). Des Weiteren fällt der Wald als Lebensraum für Tiere und Pflanzen unter den Regelungsbereich des Natur- und Heimatschutzes gemäss Art. 78 BV (insbesondere Abs. 4 zum Arten- und Biotopschutz sowie Abs. 5 zum Moor- und Moorlandschaftsschutz). Diese Querbezüge zeigen sich auch in der einschlägigen Ausführungsgesetzgebung. So enthält das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz etwa Bestimmungen zum Schutz von besonderen Waldgesellschaften (Art. 18 Abs. 1^bis NHG), zur forstwirtschaftlichen Nutzung (Art. 18c Abs. 1, Art. 19 und Art. 23d Abs. 2 lit. a NHG) sowie zur Ufervegetation (Art. 21 NHG). Die bundesrätlichen Inventarverordnungen zum Schutz von Auen sowie Mooren und Moorlandschaften umfassen auch Au- und Moorwälder und dienen damit deren Erhaltung.

15 Das Verhältnis zwischen dem Waldrecht und der Umwelt- sowie Natur- und Heimschutzgesetzgebung ist mit gewissen Unsicherheiten behaftet. Die Rechtsprechung äusserte sich dazu bisher bloss punktuell. So hielt das Bundesgericht etwa fest, das Waldrecht sei im Verhältnis zu Art. 32d USG (Tragung der Kosten bei der Sanierung belasteter Standorte) lex specialis.

Insbesondere mit Verweis auf dieses Urteil wird in der Lehre die Auffassung vertreten, dass das Waldrecht grundsätzlich der Umwelt- sowie Natur- und Heimatschutzgesetzgebung vorgehe. Soweit jedoch Wald in seiner Funktion als Biotop geschützt werden soll, würden die Bestimmungen des Arten- und Biotopschutzes Vorrang beanspruchen. Nach hier vertretener Auffassung gelangen die Bestimmungen des Waldrechts und der Umwelt- sowie Natur- und Heimschutzgesetzgebung grundsätzlich nebeneinander zur Anwendung, zumal sich teilweise ohnehin nur schwer abgrenzen lässt, welche Bestimmungen zum Waldrecht zählen. Allfällige Normkonflikte gilt es im Rahmen der Gesetzesauslegung zu lösen. Da das Bundesgericht nicht begründete, aus welchen Überlegungen es im konkreten Fall eine Vorrangstellung des Waldrechts bejahte, lässt sich dem Urteil, abgesehen vom Verhältnis zwischen Waldrecht und Art. 32d USG, keine weitergehende Aussage zum Verhältnis zur Umwelt- sowie Natur- und Heimschutzgesetzgebung entnehmen.

D. Raumplanung (Art. 75 BV)

16 In Art. 75 BV wird dem Bund die Grundsatzgesetzgebungskompetenz über die Raumplanung eingeräumt.

Da die Raumplanung für alle Staatsaufgaben mit räumlichen Auswirkungen beachtlich ist, kommt ihr eine Querschnittsfunktion zu. Auch der Wald untersteht grundsätzlich der Raumplanung, was sich etwa aus Art. 1 Abs. 2 lit. a und Art. 3 Abs. 2 lit. e RPG ergibt, wonach der Wald und seine Funktionen durch raumplanerische Massnahmen zu schützen sind.

17 Eine Besonderheit besteht betreffend die Nutzungsplanung. In diesem Zusammenhang sieht Art. 18 Abs. 3 RPG vor, dass das Waldareal durch die Forstgesetzgebung umschrieben und geschützt ist. Demzufolge wird der Wald von der ansonsten flächendeckenden Nutzungsplanung ausgenommen und stattdessen dem Regime der Waldgesetzgebung unterstellt,

ohne diesen aber im Übrigen vom Anwendungsbereich des Raumplanungsrechts auszuklammern. Die Waldfeststellung ist in Art. 10 WaG geregelt. Demnach kann, wer ein schutzwürdiges Interesse nachweist, vom Kanton feststellen lassen, ob eine Fläche Wald ist (Abs. 1). Zudem ist beim Erlass und bei der Revision von Nutzungsplänen nach dem RPG eine Waldfeststellung anzuordnen in Gebieten, in denen Bauzonen an Wald grenzen oder in Zukunft grenzen sollen (lit. a) und ausserhalb der Bauzonen, in denen der Kanton eine Zunahme des Waldes verhindern will (lit. b).

18 Im Waldgesetz finden sich daher verschiedene materiell raumplanungsrechtliche Vorschriften wieder, welche teilweise auch auf die Nutzungsplanung Bezug nehmen, um eine gewisse Koordination sicherzustellen.

Hinzuweisen ist vorab auf die Art. 11 ff. WaG im Abschnitt «Wald und Raumplanung», welche das Verhältnis von Rodungs- und Baubewilligung (Art. 11 WaG), die Zuweisung von Wald zu einer Nutzungszone (Art. 12 WaG) sowie die Abgrenzung von Wald und Nutzungszonen (Art. 13 WaG) regeln. Des Weiteren nimmt das Waldgesetz in Art. 5 Abs. 2 lit. b (Ausnahmebewilligung für Rodung), Art. 10 Abs. 2 (Waldfeststellung beim Erlass und bei der Revision von Nutzungsplänen) und Art. 17 (Waldabstand) auf das Raumplanungsrecht Bezug.

III. Kommentar i.e.S.

A. Vorbemerkungen

19 Art. 77 BV gliedert sich in drei Absätze. Nach Abs. 1 sorgt der Bund im Sinne einer Zielvorgabe dafür, dass der Wald seine Schutz-, Nutz- und Wohlfahrtsfunktionen erfüllen kann. Zu diesem Zweck und zur Sicherstellung einer gewissen Harmonisierung im Waldrecht kommt dem Bund nach Abs. 2 sodann eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz zu. Abs. 3 verankert schliesslich eine verpflichtende Förderungskompetenz des Bundes zur Erhaltung des Waldes.

B. Wald

1. Qualitativer und quantitativer Waldbegriff

20 Die Bundesverfassung führt nicht näher aus, wie der in Art. 77 BV verwendete Waldbegriff zu fassen ist. Eine entsprechende Legaldefinition findet sich jedoch in der Ausführungsgesetzgebung in Art. 2 WaG i.V.m. Art. 1 WaV.

Sie umfasst sowohl qualitative als auch quantitative Begriffsmerkmale und beruht im Wesentlichen auf der altrechtlichen Umschreibung in der Vollziehungsverordnung vom 1. Oktober 1965 sowie der bisher dazu ergangenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung.

21 Die qualitativen Begriffsmerkmale ergeben sich aus Art. 2 Abs. 1 WaG.

Demnach gilt als Wald jede Fläche, die mit Waldbäumen oder Waldsträuchern bestockt ist und Waldfunktionen erfüllen kann. Entstehung, Nutzungsart und Bezeichnung im Grundbuch sind nicht massgebend. Als begriffsprägendes Merkmal muss das betreffende Areal geeignet sein, Schutz-, Nutz- oder Wohlfahrtsfunktionen gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. c WaG (hinten, N. 30) zu erfüllen. Dabei ist ausreichend, dass der zu beurteilenden Fläche bloss eine der vorgenannten Funktionen zukommt. Für das Vorliegen von Wald spricht typischerweise das Vorhandensein eines charakteristischen Waldbodens, eines Waldsaums und eines Waldinnenklimas. Schliesslich wird der qualitative Waldbegriff mittels eines Positiv- sowie Negativkatalogs in Art. 2 Abs. 2 und 3 WaG sowie Art. 2 und 3 WaV näher umschrieben, indem gewisse Erscheinungen ein- bzw. ausgeschlossen werden.

22 Um die Beurteilung der Waldqualität, namentlich bei kleineren Bestockungen, ein Stück weit zu vereinfachen und zu schematisieren, wird den Kantonen in Art. 2 Abs. 4 Satz 1 WaG die Möglichkeit eingeräumt, den unbestimmten qualitativen Waldbegriff durch quantitative Begriffsmerkmale zu konkretisieren.

Demnach können die Kantone festlegen, ab welcher Breite, welcher Fläche und welchem Alter eine einwachsende Fläche sowie ab welcher Breite und welcher Fläche eine andere Bestockung als Wald gilt. Bei der Festsetzung haben sie sich an den vom Bundesrat in Art. 1 Abs. 1 WaV festgesetzten Rahmen zu halten (sogleich, N. 23). Werden die auf diese Weise festgesetzten Schwellenwerte erreicht, so wird die Erfüllung von Waldfunktionen und damit die Waldqualität (vorbehältlich aussergewöhnlicher Gegebenheiten) als gegeben erachtet. Demgegenüber darf aus einer Unterschreitung der Werte nicht ohne Weiteres geschlossen werden, dass kein Wald vorliegt, sondern es hat eine Beurteilung anhand der qualitativen Begriffsmerkmale zu erfolgen (vgl. dazu auch hinten, N. 25).

23 Die Kantone haben bei der Festsetzung der quantitativen Kriterien zu beachten, dass diese den qualitativen Waldbegriff nicht aushöhlen, sondern vielmehr bloss präzisieren dürfen.

Das Bundesgericht ging in seiner bisherigen Rechtsprechung davon aus, dass bestockte Flächen ab einer Grösse von etwa 500 Quadratmetern, einer Breite von 12 Metern und einem Alter von 15 Jahren regelmässig geeignet sind, Waldfunktionen wahrzunehmen. Es widerspricht folglich dem qualitativen Waldbegriff, wenn die Kantone «schematisch und undifferenziert» auf die in Art. 1 Abs. 1 WaV genannten Höchstwerte abstellen. Diesfalls finden, anstelle der kantonal festgelegten Kriterien, die vorgenannten durch das Bundesgericht definierten Werte Anwendung.

24 Eine Sonderregelung, welche aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts in das Gesetz übernommen wurde, findet sich in Art. 2 Abs. 4 Satz 2 WaG und Art. 1 Abs. 2 WaV.

Demnach gilt eine Bestockung unabhängig von ihrer Fläche, ihrer Breite oder ihrem Alter von Bundesrechts wegen stets als Wald, wenn die Bestockung in besonderem Masse Wohlfahrts- oder Schutzfunktionen erfüllt. Trifft dies zu, finden die Schwellenwerte von vornherein keine Anwendung. M.a.W. schreiben die Bestimmungen vor, dass bei Vorliegen einer besonderen funktionalen Bedeutung der Bestockung quantitative Kriterien nicht zu berücksichtigen sind. Dazu zählen namentlich Kleinstbestockungen entlang von Gewässern (Ufergehölze gemäss Art. 18 Abs. 1^bis NHG) sowie solche, denen infolge ihrer Zusammensetzung besondere Bedeutung zukommt (seltene Waldgesellschaften gemäss Art. 18 Abs. 1^bis NHG). Sodann fallen darunter auch kleine Bestockungen, die aufgrund ihrer Lage die Landschaft besonders prägen.

25 Die Sonderregelung soll demnach sicherstellen, dass unter bestimmten Voraussetzungen auch Bestockungen als Wald gelten können, welche die kantonalen Mindestkriterien nicht erreichen. Diesfalls genügt nicht, dass die Flächen Waldfunktionen erfüllen können (vgl. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 lit. b WaG). Vielmehr kommt solchen Bestockungen gemäss Gesetzes- und Verordnungstext im Sinne einer Qualifizierung nur dann Waldeigenschaft zu, wenn sie «in besonderem Masse» Wohlfahrts- oder Schutzfunktionen

erfüllen (vorne, N. 24). Diese qualifizierende Voraussetzung gelangt jedoch nicht bei jeder Unterschreitung der kantonalen Mindestkriterien zur Anwendung: Die Sonderregelung ist nur einschlägig, wenn die kantonalen Mindestkriterien so festgesetzt worden sind, dass sie im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung den qualitativen Waldbegriff präzisieren (vorne, N. 23). Dies ist gemäss Bundesgericht immer dann zu verneinen, wenn ein Kanton den bundesrechtlichen Rahmen undifferenziert nach oben voll ausschöpft. In solchen Fällen beschränkt das Bundesgericht seine Prüfung nicht darauf, ob eine Bestockung in besonderem Mass Wohlfahrts- oder Schutzfunktionen erfüllt, sondern stellt auf die qualitativen Voraussetzungen nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 lit. b WaG ab; dies jedenfalls bei bestockten Flächen ab einer Grösse von etwa 500 Quadratmetern, einer Breite von 12 Metern und einem Alter von 15 Jahren (vgl. vorne, N. 23).

26 Schliesslich ist bislang die Frage ungeklärt, inwiefern mit dem Erfordernis, dass die Bestockung in «besonderem Masse» Wohlfahrts- oder Schutzfunktionen erfüllen muss, im Vergleich zum qualitativen Waldbegriff höhere Anforderungen an die Waldfunktionen gestellt werden.

Gleiches gilt auch für die Frage, ob Art. 2 Abs. 4 WaG und Art. 1 Abs. 2 WaV die tatsächliche Erfüllung von Wohlfahrts- oder Schutzfunktionen erfordern (wie der Wortlaut suggeriert) oder wie bei Art. 2 Abs. 1 WaG (vorne, N. 21) bereits die Eignung zur Erfüllung genügt. Diese Fragen gehen allerdings über den Rahmen der vorliegenden Kommentierung zu Art. 77 BV hinaus.

2. Dynamischer und statischer Waldbegriff

27 Der Waldbegriff verzichtet auf eine räumliche Abgrenzung.

Vielmehr kann überall Wald entstehen, sofern eine mit Waldbäumen oder -sträuchern bestockte Fläche die einschlägigen qualitativen und quantitativen Begriffsmerkmale erfüllt. Die Ausdehnung des Waldes kann dabei gewollt oder ungewollt erfolgen. Der Wald bestimmt «seinen örtlichen Geltungsbereich und seinen Nutzungszweck aus eigener, bundesrechtlicher Kraft». Widerspricht die Ausdehnung des Waldes der kantonalen und kommunalen Nutzungsplanung, wird diese verdrängt. In der Rechtsprechung und Lehre ist deshalb von einem dynamischen Waldbegriff die Rede. Der dynamische Waldbegriff wird allerdings in zweierlei Hinsicht durchbrochen. An seine Stelle tritt im Rahmen einer Waldfeststellung der statische Waldbegriff in Gebieten, in denen Bauzonen an den Wald grenzen oder in Zukunft grenzen sollen (Art. 10 Abs. 2 lit. a WaG) oder – ausserhalb der Bauzonen – in Gebieten, in denen der Kanton eine Zunahme des Waldes verhindern will (Art. 10 Abs. 2 lit. b WaG). Im zweitgenannten Fall sind die entsprechenden Gebiete nach Art. 12a WaV im kantonalen Richtplan zu bezeichnen. Sodann sind die einschlägigen Waldgrenzen in den Nutzungsplänen einzutragen (Art. 13 Abs. 1 WaG), mit der Folge, dass neue Bestockungen ausserhalb dieser Grenzen nicht als Wald gelten (Art. 13 Abs. 2 WaG). Auf den entsprechenden Flächen ist die Beseitigung solcher Bestockungen folglich ohne Rodungsbewilligung zulässig.

C. Absatz 1: Zielvorgabe

28 Gemäss Art. 77 Abs. 1 BV hat der Bund im Sinne einer Zielvorgabe dafür zu sorgen, dass der Wald seine Schutz-, Nutz- und Wohlfahrtsfunktionen erfüllen kann.

Im Unterschied zum Art. 24 aBV, der primär auf die Schutzfunktion ausgerichtet war, wird nunmehr ein «breitere[s] Funktionsverständnis des Waldes» verfassungsrechtlich verankert (vorne, N. 5). Dadurch wird zugleich die Stossrichtung der Grundsatzgesetzgebungskompetenz nach Art. 77 Abs. 2 BV bzw. der gestützt darauf erlassenen Ausführungskompetenz konkretisiert. Die in Art. 77 Abs. 1 BV verankerten Ziele sind auch im Rahmen der Gesetzesauslegung zu beachten. Ferner wirkt sich die Vorgabe auf die Definition des Eigentums aus, indem die zulässige Nutzung (insbesondere in der Ausführungsgesetzgebung) näher umschrieben wird. Auch wenn der Verfassungstext anders als in Art. 76 Abs. 1 BV nicht davon spricht, dass der Bund «im Rahmen seiner Zuständigkeiten» für die Erfüllung der Waldfunktionen zu sorgen hat, werden dem Bund mit Art. 77 Abs. 1 BV über die Befugnisse nach Abs. 2 und 3 hinaus keine zusätzlichen Kompetenzen eingeräumt.

29 Die Schutzfunktion des Waldes liegt im Schutz von Menschen oder Sachwerten vor Naturereignissen, etwa Lawinen, Rutschungen, Erosion und Steinschlag (vgl. Art. 1 Abs. 2 WaG).

Die Nutzfunktion ist insbesondere dann angesprochen, wenn dem Wald Holz als Rohstoff für bauliche oder energetische Zwecke entnommen wird. Sodann erfüllt der Wald eine Wohlfahrtsfunktion, wenn er «durch seine Lage, seinen Aufbau, seine Bestockung und Gestaltung dem Menschen als Erholungsraum dient». Ferner zeigt sich die letztgenannte Funktion, indem der Wald die Landschaft prägt, vor schädlichen Umwelteinflüssen (etwa Lärm) schützt, Wasservorräte qualitativ und quantitativ sichert sowie Tieren und Pflanzen einen Lebensraum bietet.

30 Die verschiedenen Waldfunktionen stehen dabei in keiner Rangordnung, sondern sind grundsätzlich gleichwertig.

Allerdings sind die Kantone gehalten, eine nachhaltige Bewirtschaftung des Waldes sicherzustellen und zu diesem Zweck Planungs- und Bewirtschaftungsvorschriften zu erlassen (Art. 20 Abs. 1 und 2 WaG). Dabei sind nach Art. 18 Abs. 2 WaV in den forstlichen Planungsdokumenten mindestens die Standortverhältnisse sowie die Waldfunktionen und deren Gewichtung festzuhalten. Demnach kommt es trotz grundsätzlicher Gleichrangigkeit der Waldfunktionen zu einer Schwerpunktsetzung. Aus historischen und traditionellen Gründen kommt vorab der Schutzfunktion eine massgebliche Bedeutung zu (vgl. Art. 20 Abs. 5 WaG).

31 Aus den in Art. 77 Abs. 1 BV enthaltenen Zielsetzungen fliesst schliesslich (zumindest implizit) das Walderhaltungsgebot.

Ausdrücklich Erwähnung findet es in Art. 77 Abs. 3 BV. Während die Walderhaltung früher im Sinne des quantitativen Waldschutzes verstanden wurde (vorne, N. 5), greift nunmehr ein breites, auch den qualitativen Waldschutz umfassendes Verständnis. Zentral ist hierbei nach wie vor das grundsätzliche Rodungsverbot gemäss Art. 5 WaG. Überdies ist auf die Ausführungsgesetzgebung in Art. 14 ff. (Schutz vor verschiedenartigen Beeinträchtigungen) sowie 20 ff. WaG (Pflege und Nutzung des Waldes) hinzuweisen.

D. Absatz 2: Grundsatzgesetzgebungskompetenz

32 Der Art. 77 Abs. 2 BV räumt dem Bund die Grundsatzgesetzgebungskompetenz über den Schutz des Waldes ein.

Dies kam in Art. 24 Abs. 1 aBV noch dadurch zum Ausdruck, dass dem Bund das Recht der Oberaufsicht über die Forstpolizei zugeteilt wurde (vorne, N. 5). Ob und inwiefern die beiden Formulierungen gleichbedeutend sind, ist umstritten. So wird in der Lehre teilweise die Auffassung vertreten, zwar stimme die aus der Oberaufsicht fliessende Befugnis zur Rechtsetzung mit der Grundsatzgesetzgebungskompetenz überein, ergänzend leite sich aus ihr aber auch die Befugnis zum Rechtsvollzug durch den Bund ab. Andernorts wird der Ausdruck der Oberaufsicht einschränkend so ausgelegt, dass der Bund von der Kompetenz nur subsidiär, soweit zur Oberaufsicht notwendig, Gebrauch machen dürfe. Ungeachtet dieser früheren terminologischen Unklarheiten scheint nach geltendem Recht klar, dass dem Bund die Vollzugszuständigkeit aufgrund der Gesetzgebung zukommen kann (Art. 46 Abs. 1 BV), selbst wenn diese nicht mehr ausdrücklich in Art. 77 BV eingeräumt wird. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf Art. 49 Abs. 1 WaG zu verweisen, wonach der Bund den Vollzug des Waldgesetzes beaufsichtigt und die ihm durch das Gesetz direkt übertragenen Aufgaben vollzieht.

33 Die Grundsatzgesetzgebungskompetenz erlaubt es dem Bund, gesetzgeberisch Mindestvorgaben im Sinne der Zielsetzung von Art. 77 Abs. 1 BV zu erlassen und für die erforderliche Rechtsharmonisierung zu sorgen, wobei den Kantonen gleichzeitig ein eigener Regelungsspielraum belassen werden soll.

Dies schliesst allerdings nicht aus, dass der Bund auch unmittelbar anwendbare Normen schaffen und als besonders bedeutsam gewichtete Aspekte detailliert regeln kann. Das Waldgesetz weist in bestimmten Bereichen einen weitgehenden sowie zugleich tiefgreifenden Regelungsgehalt auf. Es enthält etwa unmittelbar anwendbare Bestimmungen zur Rodung und Waldfeststellung (Art. 4 ff. WaG) sowie zur Raumplanung (Art. 11 ff. WaG). Bei der Schaffung des Waldgesetzes wurde die umfassende Regelung damit begründet, dass die Bundesverfassung «die Verantwortung für den Wald in die Hände des Bundes» lege, weshalb der Gesetzgeber diesem Grundsatz Rechnung zu tragen habe. Die für die Walderhaltung entscheidenden Aspekte seien daher im Gesetz zu regeln. Da im Zeitpunkt des Erlasses von Art. 77 BV die Regelungstiefe des Waldgesetzes bereits bekannt war, ist davon auszugehen, dass die Formulierung «Grundsätze über den Schutz des Waldes» weit zu verstehen ist. Selbst wenn die Auffassung vertreten werden sollte, der Inhalt einzelner Bestimmungen gehe über die Grundsatzgesetzgebungskompetenz hinaus, stünde Art. 190 BV einer Nichtanwendung entgegen.

E. Absatz 3: Förderung von Erhaltungsmassnahmen

34 In Art. 77 Abs. 3 BV ist eine verpflichtende Förderungskompetenz des Bundes zur Erhaltung des Waldes verankert.

Die Massnahmen sind dabei auf die quantitative und qualitative Walderhaltung auszurichten. Sie haben folglich der Abwehr von Gefahren für den Wald zu dienen. Die konkrete Ausgestaltung der Förderinstrumente wird der Ausführungsgesetzgebung überlassen. Zu denken ist primär an die Gewährung von Subventionen (Art. 35 ff. WaG), aber auch an Vorkehrungen gegen Schadorganismen (Art. 27a WaG) und Massnahmen zur Anpassung an den Klimawandel (Art. 28a WaG) sowie die Förderung von Ausbildung, Beratung, Forschung und Grundlagenbeschaffung (Art. 29 ff. WaG). Schranken ergeben sich aus der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV. So ist es dem Bund untersagt, mittels wirtschaftslenkender Massnahmen auf die Wald- und Holzwirtschaft einzuwirken, da es hierfür an einer Verfassungsgrundlage mangelt, wie sie etwa in Art. 104 Abs. 2 BV für die Landwirtschaft vorgesehen ist. Einzig im Falle von Waldkatastrophen oder aussergewöhnlichem Holzanfall ist ein Abweichen gestützt auf Art. 102 Abs. 2 BV sowie Art. 28 und Art. 38a Abs. 1 lit. c WaG möglich.

35 Das Waldgesetz führte zu einer Stärkung der Subventionen.

So wurden die verfügbaren Bundesmittel und Beitragssätze erhöht, mit dem Zweck, die Existenz der Forstbetriebe zu garantieren, die wiederum die quantitative und qualitative Walderhaltung sicherstellen sollten. Das Waldgesetz sah anfänglich ein komplexes Subventionssystem vor. Danach wurden Abgeltungen und Finanzhilfen jeweils projektbezogen sowie abgestuft nach Finanzkraft der Kantone gewährt. Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) am 1. Januar 2008 sind die Aufgaben, Kompetenzen und Finanzströme zwischen Bund und Kantonen so weit wie möglich und sinnvoll entflochten worden. Neu erfolgt die Unterstützung der Kantone grundsätzlich in Form von Mehrjahresprogrammen mit Zielvereinbarungen sowie von Global- und Pauschalbeiträgen anstelle von Einzelsubventionen. Als Instrument zur Gewährung der Subventionen dienen dabei Programmvereinbarungen (öffentlich-rechtliche Verträge) zwischen Bund und Kantonen (Art. 46 Abs. 2 BV). Auch das Waldgesetz wurde entsprechend geändert, so namentlich die Art. 36 ff. WaG, wonach Subventionen auf Grundlage von Programmvereinbarungen zu erfolgen haben. Konkretisiert werden die entsprechenden Gesetzesbestimmungen in materieller Hinsicht in Art. 39 ff. WaV sowie in formeller Hinsicht in Art. 46 ff. WaV. Gestützt darauf wurden die beiden Programmvereinbarungen «Wald» sowie «Schutzbauten und Gefahrengrundlagen» getroffen. Die erstgenannte Programmvereinbarung umfasst dabei die Teilprogramme «Schutzwald», «Waldbiodiversität» und «Waldbewirtschaftung». Eine verfügungsweise Gewährung von Subventionen ist nur noch in Ausnahmefällen vorgesehen, wenn das Projekt eine Beurteilung durch den Bund im Einzelfall erfordert (Art. 36 Abs. 2 und Art. 37a Abs. 2 WaG) oder bei ausserordentlichen Ereignissen (Art. 37 Abs. 1^bis und Art. 38a Abs. 2 lit. b i.V.m. Abs. 1 lit. c WaG).

Zu den Autoren

Martin Looser studierte an der Universität Bern Rechtswissenschaft und arbeitete als wissenschaftlicher Assistent an verschiedenen Lehrstühlen in Bern und Basel. Heute ist er Partner bei ettlersuter Rechtsanwälte in Zürich und vertritt Private, Organisationen, Unternehmen sowie das Gemeinwesen in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, insbesondere in den Bereichen des Umwelt-, Planungs- und Baurechts, des Behindertengleichstellungsrechts sowie des Tierrechts. Darüber hinaus ist er gutachterlich tätig.

Alexander Lueger studierte an der Universität Luzern Rechtswissenschaft und arbeitete während mehreren Jahren an einem Lehrstuhl für Privatrecht und Privatrechtsvergleichung. Seit 2022 ist er Rechtsanwalt bei ettlersuter Rechtsanwälte. Er ist beratend und prozessierend im öffentlichen Recht, mit Schwerpunkt Umwelt-, Planungs- und Baurecht, sowie im Privatrecht tätig.

Empfohlene weiterführende Lektüre

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Literaturverzeichnis

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Materialienverzeichnis

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Botschaft zur Änderung des Markenschutzgesetzes und zu einem Bundesgesetz über den Schutz des Schweizerwappens und anderer öffentlicher Zeichen («Swissness»-Vorlage) vom 18. November 2009, BBl 2009 8533, abrufbar unter https://fedlex.data.admin.ch/eli/fga/2009/1471, besucht am 4.10.2024 (zit. Botschaft «Swissness»-Vorlage 2009).