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- Art. 2 DSG
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- Art. 2 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
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- Art. 34 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
I. Allgemeines
A. Die Überstellung verurteilter Personen
1 Die Überstellung verurteilter Personen ist im Vergleich zur Rechtshilfe und zur Auslieferung ein neuerer Bereich der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen. Die Vollstreckung strafrechtlicher Sanktionen erfolgte aus Gründen der Souveränität der Staaten im Hoheitsgebiet des Staates, der die Sanktion verhängt hatte. Das immer leichtere Reisen zwischen den verschiedenen Staaten hat zur Folge, dass manche Menschen in einem anderen Staat als dem ihrer Staatsangehörigkeit und/oder ihres Wohnsitzes Straftaten begehen und eine Freiheitsstrafe in einer wenig bekannten Umgebung, weit entfernt von ihrer Familie und ihren sozialen Bindungen, verbüßen müssen. Nun ist es aber auch ein Ziel der strafrechtlichen Verfolgung, die nach einer Straftat verurteilte Person nach Ablauf der verhängten Strafe wieder sozial zu integrieren. Eine solche soziale Wiedereingliederung ist nicht möglich oder wird erschwert, wenn die Person ihre Strafe im Ausland verbüßt. Darüber hinaus kann die Vollstreckung einer strafrechtlichen Sanktion in einem anderen Staat als dem, dessen Staatsangehörigkeit und/oder Wohnsitz die verurteilte Person besitzt, zu Diskriminierungen führen, wenn sie die Sprache nicht spricht oder bestimmte Möglichkeiten der Strafvollstreckung, z. B. aufgrund eines erhöhten Fluchtrisikos, eingeschränkt werden könnten. Auf diese Weise hat sich die Überstellung von verurteilten Personen auf internationaler Ebene entwickelt.
2 Unter Überstellung von verurteilten Personen versteht man den Fall, dass eine Person in einem anderen Staat als dem ihrer Staatsangehörigkeit und/oder ihres Wohnsitzes verurteilt wurde, aber zur Vollstreckung der Freiheitsstrafe, zu der sie verurteilt wurde, in diesen Staat überstellt wird. Die verurteilte Person hat jedoch keinen Anspruch darauf, überstellt zu werden. Sie kann ihren Wunsch nach Überstellung sowohl dem Urteils- als auch dem Vollstreckungsstaat mitteilen, aber dann entscheiden diese beiden Staaten über die Überstellung.
3 Die Überstellung dient in erster Linie einem humanitären Zweck, der eine bessere soziale Wiedereingliederung der verurteilten Person ermöglicht. Die Vollstreckung einer Freiheitsstrafe im Staatsangehörigkeits- und/oder Wohnsitzstaat bietet bessere Aussichten auf eine Wiedereingliederung nach der Sanktion, da sie es der Person ermöglicht, z. B. ihr familiäres und soziales Netz aufrechtzuerhalten, und andererseits den Urteilsstaat von den Kosten einer Person entlastet, die zum Zeitpunkt ihrer Entlassung grundsätzlich nicht im Urteilsstaat bleiben sollte. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die verurteilte Person aufgrund ihrer Verurteilung ihren Aufenthaltstitel verloren hat. Eine Strafvollstreckung im Hoheitsgebiet eines Staates, aus dem die Person anschließend ausgewiesen wird, bietet so gut wie keine Möglichkeit der Wiedereingliederung.
B. Die rechtlichen Grundlagen
4 Die Überstellung von verurteilten Personen wird hauptsächlich durch internationale Abkommen geregelt. Das IRSG enthält zwar einige Bestimmungen über die Vollstreckung von Entscheidungen (Art. 94 ff.). Die Vollstreckung von Entscheidungen betrifft jedoch Fälle, in denen eine Person im Ausland verurteilt wurde, sich aber in der Schweiz befindet. Im Gegensatz dazu ist die Überstellung von verurteilten Personen im IRSG nicht im Detail geregelt. Sie beinhaltet nicht nur die Vollstreckung des Urteils, sondern auch die Änderung des Ortes, an dem die Strafe vollstreckt wird, und damit des Aufenthaltsortes der verurteilten Person. Die Überstellung verurteilter Personen enthält somit sowohl Elemente der Strafvollstreckung im Sinne der Art. 94 ff. IRSG als auch der Auslieferung im Sinne der Art. 32 ff. Aufgrund dieser zweiten Dimension, d.h. der physischen Übergabe der Person, ist es wichtig, dass sich die beiden beteiligten Staaten über die Übergabe der Person und die Modalitäten dieser Übergabe einigen, und dies geschieht durch den Abschluss eines internationalen Abkommens. Auch in der CPTED-Botschaft heißt es, dass die Überstellung von Schweizer Personen, die im Ausland verurteilt wurden, nur in sehr begrenzten Fällen auf der Grundlage des nationalen Rechts erfolgen kann. Die Überstellung von verurteilten Personen setzt daher in den meisten Fällen einen internationalen, bi- oder multilateralen Vertrag zwischen der Schweiz und dem Urteils- oder Vollstreckungsstaat voraus.
5 Das CTPC ist für die Schweiz das wichtigste Instrument im Bereich der Überstellung verurteilter Personen. Es wurde Anfang der 1980er Jahre verabschiedet, also viel später als die Auslieferungs- und Rechtshilfeübereinkommen (die Ende der 1950er Jahre verabschiedet wurden), und steht auch Nichtmitgliedern des Europarats (im Folgenden: CoE) zur Ratifizierung offen. Die Ratifizierung durch Nicht-Mitglieder des Europarats ist weit verbreitet: 23 Nicht-Mitglieder haben das Übereinkommen ratifiziert, was insgesamt 69 Ratifizierungen entspricht. Die Schweiz hat das Übereinkommen am 1. Mai 1988 ratifiziert und unterstützt Nicht-EU-Mitgliedstaaten, die dem Übereinkommen beitreten möchten. Aufgrund seiner weitreichenden Ratifizierung hat das CTPC einen besonderen Status erlangt, da es das international am häufigsten ratifizierte Instrument zur Überstellung verurteilter Personen ist. Die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) hat das Interamerikanische Übereinkommen über die Vollstreckung von Entscheidungen ausländischer Strafgerichte verabschiedet. Wie das CTPC wurde es im Rahmen einer regionalen Organisation verabschiedet, steht aber auch Staaten, die nicht Mitglied der Organisation sind, zur Ratifizierung offen. Die Schweiz ist jedoch nicht Vertragspartei. Auch die Anzahl der Staaten, die das Instrument der OAS ratifiziert haben, ist geringer, da es von 24 Staaten ratifiziert wurde. Das CTPC stellt daher den in der Schweiz anwendbaren Standard für Überstellungen dar.
6 Auch andere Instrumente enthalten Bestimmungen über die Überstellung. Dies gilt für das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, das in Art. 17 vorsieht, dass die Staaten den Abschluss bi- oder multilateraler Übereinkommen zu diesem Thema in Erwägung ziehen können, für das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption in Art. 45 und für andere internationale Instrumente in ihrem jeweiligen Anwendungsbereich. Die Bestimmungen dieser Instrumente sind jedoch nicht sehr detailliert und ermutigen die Staaten, bi- oder multilaterale Verträge zu schließen. Eine Ausnahme bildet das am 26. Mai 2023 in Ljubljana angenommene Ljubljana-Haager Übereinkommen über die internationale Zusammenarbeit bei der Ermittlung und Verfolgung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und anderen internationalen Verbrechen. Letzteres, das noch nicht in Kraft ist, enthält ein ausführliches Kapitel über die Überstellung verurteilter Personen (Kapitel V, Art. 66 ff.). Dieses Kapitel orientiert sich jedoch weitgehend an den Grundsätzen der CTPC.
7 Wie bereits erwähnt, drängt die Schweiz die Staaten im Allgemeinen dazu, dem ICCPR beizutreten. In den Fällen, in denen der Staat dies nicht tut, besteht jedoch die einzige Möglichkeit, einen zu einer langen Freiheitsstrafe verurteilten Schweizer Staatsangehörigen ins Ausland zu überstellen, in der Aushandlung eines bilateralen Abkommens, da die Schweizer Behörden grundsätzlich mit jedem Staat, mit dem eine Überstellung beabsichtigt ist, durch einen Vertrag verbunden sein müssen. Dies hat zur Folge, dass mehrere Überstellungsabkommen geschlossen werden mussten.
II. Entstehung
8 Nach der Ratifizierung des CTPC hat die Schweiz hauptsächlich Überstellungen auf der Grundlage dieses Instruments durchgeführt. Humanitäre Erwägungen veranlassten die Schweiz jedoch dazu, mit einigen Staaten, für die die Ratifizierung des CPTED nicht in Frage kam, bilaterale Abkommen zu schließen. So schloss die Schweiz 1997 einen Überstellungsvertrag mit Thailand und 2002 einen Vertrag mit Marokko ab.
9 Diese Abkommen erforderten jedoch die Zustimmung der Bundesversammlung. Das parlamentarische Verfahren kann langwierig sein, da die Bundesversammlung zu jedem Vertrag konsultiert werden muss, obwohl der Inhalt ähnlich ist und den Standards des CTPC entspricht. Nun ist Zeit bei der Annahme dieser Verträge wichtig, da sie oft auf der Grundlage eines konkreten Falls ausgehandelt werden, wie z.B. einer Schweizer Person, die zu einer langen Freiheitsstrafe in einem Staat verurteilt wird, in dem die Haftbedingungen nicht unbedingt den Schweizer Standards entsprechen. Je schneller der Vertrag in Kraft tritt, desto schneller sollte die Person überstellt werden können.
10 Um das Verfahren zu vereinfachen und zu vermeiden, dass die Bundesversammlung wiederholt einbezogen werden muss, um ähnliche Texte zu akzeptieren, über deren Inhalt sie bereits entschieden hat, wurde Art. 8a angenommen. Er ermöglicht es dem Bundesrat, Überstellungsverträge allein zu verabschieden, sofern diese Verträge sich am CTPC orientieren. Dieser Artikel wurde der Bundesversammlung parallel zur Genehmigung des Vertrags mit Marokko vorgelegt. Art. 8a IRSG trat am 1. November 2002 in Kraft.
III. Anwendungsbereich
11 Art. 8a IRSG sieht vor, dass der Bundesrat allein bilaterale Verträge über die Überstellung abschliessen kann, wenn diese Verträge sich am CTPC orientieren. Es handelt sich um eine Kompetenzdelegation (A.), die die Einhaltung verschiedener Bedingungen voraussetzt (B.).
A. Delegation der Zuständigkeit
12 Art. 8a IRSG ist eine Norm zur Kompetenzdelegation. Nach schweizerischem Recht ist grundsätzlich die Bundesversammlung für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig (Art. 166 Abs. 2 erster Teil BV). Dies ergibt sich aus der Tatsache, dass wichtige Gesetzgebungsakte vom Parlament angenommen werden müssen, und verankert das Legalitätsprinzip. Die Bundesversammlung kann diese Kompetenz jedoch durch ein Gesetz oder einen Vertrag an den Bundesrat delegieren (Art. 166 Abs. 2 zweiter Teil BV). Diese Möglichkeit der Kompetenzdelegation wird in Art. 7a RVOG näher erläutert. Sie muss auf einem von der Bundesversammlung genehmigten Gesetz oder Vertrag beruhen und hinreichend abgegrenzt und präzise sein. Sie ist besonders üblich, wenn es sich bei den Verträgen z.B. um technische und ähnliche Verträge handelt, um eine Überlastung der Bundesversammlung zu vermeiden. Der Bundesrat kann dann einen Vertrag abschließen, aber nur im Rahmen dieser Kompetenzdelegation. Geht der Vertrag über das hinaus, was die Kompetenzdelegation erlaubt, ist die Zustimmung der Bundesversammlung erforderlich.
13 In Bezug auf die Überstellung verurteilter Personen muss die Schweiz, wie oben erwähnt, grundsätzlich über einen Vertrag verfügen, um eine verurteilte Person überstellen zu können. Wenn die Schweiz Staaten dazu ermutigt, dem CTPC beizutreten, muss sie mit den Staaten, die dies nicht tun, bilaterale Abkommen schließen. Dies kann dazu führen, dass eine große Anzahl von bilateralen Abkommen mit ähnlichem Inhalt wie das CTPC abgeschlossen wird. Um die Bundesversammlung zu entlasten und die Annahme solcher Verträge zu erleichtern, wurde eine Änderung des IRSG vorgeschlagen. Art. 8a IRSG wurde hinzugefügt.
B. Bedingungen
14 Wie in Art. 166 Abs. 2 BV und Art. 7a RVOG vorgeschrieben, stellt Art. 8a IRSG eine Norm zur Kompetenzdelegation dar. Damit der Bundesrat ein Abkommen ohne Genehmigung der Bundesversammlung abschliessen kann, müssen mehrere Voraussetzungen erfüllt sein.
15 Die erste ist, dass es sich bei dem Vertrag, auf den diese Bestimmung abzielt, um einen bilateralen Vertrag zwischen der Schweiz und einem anderen Staat handeln muss. Multilaterale Verträge fallen weiterhin in die Zuständigkeit der Bundesversammlung und müssen von dieser genehmigt werden, bevor sie vom Bundesrat ratifiziert werden können.
16 Die zweite Voraussetzung ist, dass der Vertrag die Überstellung von verurteilten Personen behandelt. Die anderen im IRSG geregelten Materien sind von dieser Kompetenzdelegation nicht betroffen. So fallen Verträge, die sich mit der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen, der Auslieferung oder der Delegation der Strafverfolgung befassen, weiterhin in die Zuständigkeit der Bundesversammlung. Verträge über die Vollstreckung anderer strafrechtlicher Entscheidungen, bei denen es sich nicht um die Überstellung verurteilter Personen handelt, wie z. B. die Vollstreckung von Finanzsanktionen, müssen ebenfalls von der Bundesversammlung genehmigt werden.
17 Die dritte Bedingung ist, dass die Verträge, die der Bundesrat abschließt, sich an den im CTPC festgelegten Grundsätzen orientieren. Wie bereits erwähnt, hat die ICCPR in der Schweiz und auf internationaler Ebene einen besonderen Stellenwert, da es sich um ein Instrument handelt, das eine breite Ratifizierung genießt und dem die Schweiz bereits vor vielen Jahren beigetreten ist. Darüber hinaus war das CTPC Gegenstand eines parlamentarischen Verfahrens, in dessen Verlauf die Bundesversammlung zu seinem Inhalt Stellung nehmen konnte und seiner Ratifizierung zustimmte. Somit waren die Grundsätze, die in diesem Übereinkommen enthalten sind, Gegenstand eines demokratischen Prozesses in der Schweiz und sind nun Teil des Schweizer Rechts. Da die Bundesversammlung bereits zu ihnen konsultiert wurde, kann eine erneute Konsultation bei jedem Vertrag, der die Grundsätze dieses Instruments übernimmt, als überflüssig angesehen werden.
18 Es muss jedoch klargestellt werden, dass nur die im CTPC vorgesehenen Grundsätze in Verträge übernommen werden können, die der Bundesrat allein abschließen kann. Wenn der Vertrag Grundsätze aus den Zusatzprotokollen zum CTPC übernimmt, muss er von der Bundesversammlung genehmigt werden. So müssen bilaterale Verträge, die eine "zwangsweise" Überstellung vorsehen, d. h. eine Überstellung ohne Zustimmung der verurteilten Person, wie sie im Zusatzprotokoll zum PKKA vorgesehen ist, der Bundesversammlung vorgelegt werden. Dies ist beim Vertrag mit dem Kosovo der Fall, der 2012 abgeschlossen und 2013 von der Bundesversammlung genehmigt wurde.
19 Schliesslich hält die Botschaft noch fest, dass der Vertrag nicht dem fakultativen Referendum unterstehen darf. Die vor dieser Kompetenzdelegation verabschiedeten Verträge über die Überstellung verurteilter Personen unterlagen nicht dem Referendum (weder der Vertrag mit Thailand noch der Vertrag mit Marokko wurden dem Referendum unterstellt, ebenso wenig übrigens das CTPC). Diese Verträge wurden jedoch vor der Änderung von Art. 141 BV und der Hinzufügung von Abs. 3 in lit. d genehmigt, wonach Verträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, dem Referendum unterstellt werden müssen. Als rechtsetzend gelten generell-abstrakte, direkt anwendbare Bestimmungen, die Pflichten begründen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten zuweisen (Art. 22 Abs. 4 ParlG). Darüber hinaus scheint die Bundesversammlung diese Regel restriktiv auszulegen und das Referendum auch dann vorzuschreiben, wenn Verträge inhaltlich ähnlich sind. Überstellungsverträge, die nach der Verfassungsänderung verabschiedet wurden, würden unserer Ansicht nach dem fakultativen Referendum unterliegen. Dies ist der Fall beim Vertrag zwischen der Schweiz und dem Kosovo, der einem solchen Referendum unterstellt wurde.
20 Wir sind jedoch der Ansicht, dass diese Bedingung nicht erwähnt werden sollte, da sie streng genommen keine ist. Das fakultative Referendum kann nämlich nur für Rechtsakte verlangt werden, die von der Bundesversammlung genehmigt werden. Der eigentliche Zweck der in Art. 8a vorgesehenen Delegation besteht jedoch darin, dass die Verträge, die in den Anwendungsbereich dieser Kompetenzdelegation fallen, nicht von der Bundesversammlung genehmigt werden. Sie werden daher aufgrund von Art. 8a IRSG nicht dem fakultativen Referendum unterstellt.
C. Praxis
21 Infolge des Inkrafttretens von Art. 8a IRSG hat die Schweiz mehrere bilaterale Verträge geschlossen, indem sie von dieser Kompetenzdelegation Gebrauch gemacht hat. So wurden Abkommen mit Peru, Paraguay, der Dominikanischen Republik, Kuba, Brasilien und Barbados geschlossen. Diese Abkommen wurden, soweit sie sich an den Grundsätzen der CTPC orientieren, direkt vom Bundesrat abgeschlossen, ohne der Bundesversammlung vorgelegt zu werden.
22 Im Gegensatz dazu sieht der Vertrag mit dem Kosovo, wie oben erwähnt, die Überstellung ohne Zustimmung der betroffenen Person vor. Er geht weiter als das CTPC, da er Normen übernimmt, die im Zusatzprotokoll zum CTPC enthalten sind. Er wurde daher von der Bundesversammlung genehmigt, da er über den Rahmen der Kompetenzdelegation hinausgeht.
Die Stellungnahme gibt die persönliche Meinung des Autors wieder und ist für das Bundesamt für Justiz nicht bindend.
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