-
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- Art. 2 DSG
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BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
- I. Entstehungsgeschichte
- II. Bedeutung der Vorschrift
- III. Verbundene Listen
- Materialien
- Literaturverzeichnis
I. Entstehungsgeschichte
1 Mit der Einführung des Proporzverfahrens im Bundesgesetz betreffend die Wahl des Nationalrates von 1919 wurde die (wahlkreisgebundene) Listenverbindung ermöglicht.
2 Im Rahmen der BPR-Revision von 1994 kam es im Parlament erneut zu Diskussionen zum Thema. Dieses Mal beantragte der Bundesrat die Abschaffung der Unterlistenverbindungen.
II. Bedeutung der Vorschrift
A. Allgemeines
3 Bei einer Listenverbindung schliessen sich eine oder mehrere Listen zusammen. Ihre Stimmen werden bei der Mandatsverteilung zunächst zusammengezählt. Bei der ersten Verteilung wird die Listenverbindung wie eine einzige Liste den anderen Listen (und Listenverbindungen) gegenübergestellt. Im Nationalratswahlrecht sind – innerhalb von Listenverbindungen – auch Unterlistenverbindungen zugelassen. Aufgrund des Wahlergebnisses werden die Mandate zuerst an die Listenverbindungen (und alleinstehende Listen) verteilt, in einer zweiten Verteilung und allenfalls weiteren Verteilungen werden die Mandate anschliessend innerhalb der Listenverbindung an die allfälligen Unterlistenverbindungen und (innerhalb von diesen) an die einzelnen Listen verteilt. (Zur Verteilung der Mandate auf die Listen und Listenverbindungen bei den im Nationalratswahlrecht geltenden Verfahren nach Hagenbach-Bischoff im einzelnen vgl. Art. 40 ff. BPR).
4 Zu unterscheiden ist zwischen innerparteilichen oder einparteiigen Listenverbindungen, welche mehrere Listen derselben politischen Partei oder Gruppierung umfassen, und überparteilichen oder mehrparteiigen Listenverbindungen, welche Listen mehrerer Parteien bzw. Gruppierungen enthalten. Innerparteiliche Listenverbindungen ermöglichen den politischen Gruppierungen durch das Einreichen mehrerer Teillisten (Männer- und Frauenlisten, Jungparteienlisten oder regionale Listen) mit einer grösseren Anzahl von Kandidierenden eine grössere Wählerschaft anzusprechen. Dank der Verbindung gehen sie nicht das Risiko ein, dass bei der Verteilung der Mandate auf die Teillisten (Rest-)Stimmen verloren gehen
5 Überparteiliche Listenverbindungen werden in der Regel unter Parteien geschlossen, die sich politisch nahestehen (so gibt es zahlreiche bürgerliche bzw. rot-grüne Listenverbindungen). Dies ist aber nicht zwingend, und es sind mitunter auch seltsame Allianzen zu beobachten, die allein wahlarithmetische Gründe haben. Bei Listenverbindungen bleiben aber die Listenverbindungspartner selbständig agierende politische Kräfte, die eigenständig und auch gegeneinander Wahlkampf betreiben.
6 Listenverbindungen ermöglichen es unter Umständen mittleren und kleinen Parteien, ein Mandat zu erreichen, das sie aus eigener Kraft nicht erreichen würden (insbesondere in Wahlkreisen mit wenigen Mandaten und einem hohen natürlichen Quorum).
7 Das Institut der Listenverbindung ergibt nicht in jedem Wahlverfahren Sinn. Es ist insbesondere von Bedeutung in einem System mit kleinen Wahlkreisen und wenigen Mandaten, wo die Hürde (natürliches Quorum) für eine einzelne Partei, ein Mandat zu erringen, hoch ist (wie in vielen Kantonen bei den Nationalratswahlen). Das bei etlichen kantonalen Parlamentswahlen angewandte Zuteilungsverfahren «Doppelter Pukelsheim», bei dem eine proporzgerechte Feinverteilung der Mandate resultiert, kennt denn auch keine Listenverbindungen.
8 In der politischen Debatte und in der Lehre ist das Institut der Listenverbindung umstritten. Als Vorteile gelten die Verbesserung der Wahlchancen für kleinere und mittlere Parteien in kleinen Wahlkreisen und die Möglichkeit für die Parteien, Teillisten einzureichen. Listenverbindungen und insbesondere Unterlistenverbindungen werden aber häufig als intransparent kritisiert, für etliche Wahlberechtigte sei (auch bei entsprechenden Hinweisen auf den Wahlzetteln) nicht mehr durchschaubar, wem ihre Stimme letztlich zukomme – was den Grundsatz der Wahlfreiheit verletzen könne. Weiter wird mitunter kritisiert, es könne bei der Zulassung von Listenverbindung zu «willkürlichen Wahlergebnissen» kommen, schliesslich fördere die Zulassung von Listenverbindungen die Parteienzersplitterung.
B. Rechtsvergleich
9 In zehn Kantonen sind – Stand: Ende 2022 – bei den kantonalen Parlamentswahlen Listenverbindungen zugelassen. Uneingeschränkt möglich sind Listenverbindungen in den Kantonen Bern, Luzern, Obwalden, Glarus, Solothurn, Thurgau und Genf.
10 Unterlistenverbindungen kennen nur fünf Kantone. In Bern und im Wahlkreis Herisau im Kanton Appenzell-Ausserrhoden sind solche uneingeschränkt möglich.
III. Verbundene Listen
A. Übereinstimmende Erklärung (Abs. 1)
11 Die Bestimmung lässt Listenverbindungen zu. Zwei oder mehr Listen können miteinander verbunden werden. Listenverbindungen sind möglich zwischen Teillisten einer Partei (innerparteiliche Listenverbindungen), aber auch zwischen verschiedenen Parteien und Gruppierungen (überparteiliche Listenverbindungen).
12 Innerhalb einer Listenverbindung sind auch Unterlistenverbindungen von zwei und mehr Listen zulässig. In einer Unterlistenverbindung verbunden werden können nur Listen, die derselben Listenverbindung angehören. Dagegen sind Unter-Unterlistenverbindungen seit der BPR-Revision von 1994 nicht mehr erlaubt (dies ergibt sich aus dem Wortlaut der Norm: «… sind einzig Unterlistenverbindungen zulässig».)
13 Damit Listenverbindungen und Unterlistenverbindungen rechtswirksam eingegangen werden können, wird eine übereinstimmende Erklärung der Vertretungen der Wahlvorschläge verlangt. Die Vertreterinnen und Vertreter müssen der Listenverbindung in Kenntnis aller beteiligten Listen und sämtlicher eingegangener Unterlistenverbindungen zustimmen. Die Erklärungen müssen laut Artikel 8e Absatz 1 VPR mindestens die Angaben nach dem Musterformular gemäss Anhang 3b der VPR enthalten: Nummer (wenn bereits vergeben) und Bezeichnung der verbundenen/unterverbundenen Listen; Name und Unterschrift der Vertreterinnen und Vertreter, Bemerkungen (z.B. Bezeichnung der Unterlistenverbindungen), Ort und Datum.
14 Die Listenverbindungserklärung ist spätestens bis zum Ablauf der Bereinigungsfrist (Art. 29 Abs. 4 BPR) bei der zuständigen Behörde des Kantons einzureichen. Massgebend für die Gültigkeit von Listen- und Unterlistenverbindungen ist der Zeitpunkt, in dem die entsprechende Erklärung bei der zuständigen kantonalen Behörde eintrifft (Art. 8e Abs. 2 VPR).
B. Unterlistenverbindungen (Abs. 1bis)
15 Eine Einschränkung betreffend Unterlistenverbindungen wurde mit der Revision von 1994 ins BPR aufgenommen. Unterlistenverbindungen sind demnach «nur gültig zwischen Listen gleicher Bezeichnung, die sich einzig durch einen Zusatz zur Kennzeichnung des Geschlechts, der Flügel einer Gruppierung, der Region oder des Alters unterscheiden.»
16 Die unterscheidende Bezeichnung der zur Unterlistenverbindung zugelassenen Teillisten einer Gruppierung kann sich auf das Geschlecht beziehen: So kennen verschiedene Parteien separate Männer- und Frauenlisten. Der unterscheidende Zusatz kann die Flügel einer Gruppierung betreffen. Als Beispiele dienen hier etwa bei der CVP die separate Liste CVP Christlichsoziale Vereinigung (ZH, LU) oder bei der GLP die zusätzliche Liste Grünliberale KMU (BE)
17 Die Bestimmung, wonach Unterlistenverbindungen möglich sind, zwischen Listen von verschiedenen Flügeln einer Gruppierung, wurde in der Praxis grosszügig ausgelegt und nicht als Verbot von überparteilichen Unterlistenverbindungen betrachtet.
18 Die Lehre, soweit sie sich mit der Frage überhaupt beschäftigte, äusserte sich eher kritisch. Yvo Hangartner/Andreas Kley bezeichneten die Praxis in der im Jahr 2000 erschienenen ersten Auflage des Standardwerks «Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft» als «(zu?) grosszügig», Anina Weber bewertete sie 2016 in einer praktisch gleichlautenden Formulierung als «(zu) grosszügig».
19 Die eidgenössischen Räte haben 2021/2022 im Rahmen der Debatte über eine Parlamentarische Initiative festgehalten, dass es sich bei verschiedenen Parteien (wie in den oben zitierten Fällen aus Basel-Stadt und der Waadt) nicht um die Flügel einer Gruppierung handeln könne.
C. Vermerk auf Wahlzetteln (Abs. 2)
20 Die Bestimmung verlangt, dass Listen- und Unterlistenverbindungen auf den Wahlzetteln mit Vordruck zu vermerken sind. Es ist im Licht der Wahlfreiheit zwingend, dass die Wahlberechtigten wissen, welche Allianzen die einzelnen Listen eingegangen sind bzw. wem ihre Stimme allenfalls auch Nutzen bringen könnte. Die Bestimmung wurde mit dem Erlass des BPR 1976 eingeführt («damit die Verhältnisse jedem klar sind», wie der Bundesrat in der Botschaft schrieb
21 Der Hinweis auf die Listenverbindungen und Unterlistenverbindungen muss «in einer gut verständlichen und gut ersichtlichen Form erfolgen», wie der Bundesrat im Kreisschreiben zu den Nationalratswahlen festhält.
22 Eine Listenverbindung, die den Wahlberechtigten nicht bekannt gemacht worden ist, ist unwirksam. So urteilte das Bundesgericht in einem Fall betreffend die Grossratswahlen im Kanton Waadt von März 1978.
D. Kein Widerruf (Abs. 3)
23 Erklärungen zu Listenverbindungen und Unterlistenverbindungen können nicht widerrufen werden. Die Bestimmung wurde mit der Revision von 1994 neu eingefügt, «um Unsicherheiten und taktischen Scharmützeln vorzubeugen», wie der Bundesrat in seiner Botschaft schrieb. Er bezog sich dabei explizit auf einen Fall, der sich bei den Nationalratswahlen 1987 im Kanton Bern zugetragen hatte. Eine Listenverbindung zwischen zwei Gruppierungen wurde zuerst erklärt, dann von der einen Gruppierung schriftlich widerrufen und kurz vor Ablauf der Frist wieder erneuert, was eine dritte Partei mit Androhung einer Beschwerde zu verhindern suchte.
Materialien
Bericht des Bundesrates vom 13.3.1931 an die Bundesversammlung über das Postulat des Nationalrates vom 5.12.1928 betreffend die Unterlisteverbindung (BBl 1931 I S. 354).
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 28.4.1975 (BBl 1975 I S. 1317).
Botschaft des Bundesrates über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993 (BBl 1993 III S. 445).
Bericht der Bundeskanzlei vom 21.8.2013: Proporzwahlsysteme im Vergleich (zit. Bericht Bundeskanzlei Proporzwahlsysteme).
Bericht des Bundesrates vom 13.11.2019 an den Nationalrat über die Nationalratswahlen für die 51. Legislaturperiode (BBl 2019 S. 7461) (zit. Bericht BR NRW 2019).
Leitfaden der Bundeskanzlei für kandidierende Gruppierungen für die Nationalratswahlen vom 20.10.2019.
Parlamentarische Initiative SPK-NR 21.402 Präzisierung der Unterlistenverbindungen. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 5.11.2021.
Parlamentarische Initiative SPK-NR 21.402 Präzisierung der Unterlistenverbindungen. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerats vom 8.4.2022 (zit. Bericht der SPK-S vom 8.4.2002).
Kreisschreiben des Bundesrates an die Kantonsregierungen vom 19.10.2022 über die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 22.10.2023 (BBl 2022 S. 2547) (zit. Kreisschreiben BR NRW 2023).
Literaturverzeichnis
Glaser Andreas/Frei Florian, Rechtswidrige Unterlistenverbindungen zwischen verschiedenen Parteien, ZBl 2020, S. 308–314.
Häfelin Ulrich/Haller Walter/Keller Helen/Thurnherr Daniela, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich et al. 2020.
Hangartner Yvo/Kley Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000.
Hangartner Yvo/Kley Andreas, Braun Binder Nadja, Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2023.
Muheim Anton, Wahl des Nationalrates, in: Das Bundesgesetz über die politischen Rechte, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, St. Gallen 1978, S. 65–89.
Schmid Benno, Die Listenverbindung, Zürich 1961.
Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl., Bern 2021.
Weber Anina, Schweizerisches Wahlrecht und die Garantie der politischen Rechte, Zürich 2016.