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BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
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SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
I. Geschichte, Systematik und Bedeutung der Bestimmung
1 Wie aus dem Titel hervorgeht, der in den drei Sprachfassungen praktisch gleich lautet, befasst sich Art. 13 mit der Feststellung des Ergebnisses von (eidgenössischen) Volksabstimmungen, indem er einige Regeln für die Ermittlung dieses Ergebnisses festlegt. Wie die anderen Bestimmungen des zweiten Titels gilt auch Art. 13 - wie bereits erwähnt - nur für (eidgenössische) Abstimmungen und nicht für Wahlen. Die Ermittlung und Feststellung der Ergebnisse von Wahlen ist in anderen Bestimmungen des Gesetzes geregelt.
2 Die Bestimmung existierte teilweise, in dem Sinne, dass sie viel kürzer war, bereits in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes von 1976, wo sie nur einen einzigen Absatz enthielt, der praktisch identisch mit dem heutigen Absatz 1 war, ein einziger Absatz, der sich mit leeren und ungültigen Stimmzetteln befasste und der unverändert von den Vorschlägen des Bundesrates übernommen worden war.
3 Absatz 2, der sich mit dem Fall befasst, dass in einem Kanton bei einer eidgenössischen Abstimmung die Ja- und Nein-Stimmen gleich verteilt sind, wurde erst rund 20 Jahre später durch eine Teilrevision des Gesetzes über die politischen Rechte eingeführt, die am 21. Juni 1996 verabschiedet wurde und am 1. Januar 1997 in Kraft trat. Die Räte haben in dieser Hinsicht die Vorschläge des Bundesrates vollständig und ohne Diskussion übernommen.
4 Der heutige Absatz 3, der die Frage der Neuauszählung der Stimmen im Falle eines knappen Ergebnisses regelt, wurde rund 20 Jahre später durch eine Teilrevision des Gesetzes eingeführt, die hauptsächlich die Anpassung der Gesetzgebung für die Nationalratswahlen zum Ziel hatte, aber auch einige andere Änderungen beinhaltete. Diese Revision wurde am 26. September 2014 verabschiedet und trat am 1. November 2015 in Kraft. Auch hier übernahmen die Räte unverändert, aber nicht ohne Diskussionen, den Vorschlag des Bundesrates für einen neuen Absatz 3.
5 Der Text von Art. 13 wurde nicht weiter geändert. Was die Struktur der Bestimmung betrifft, so besteht sie nun aus drei Absätzen. Der erste behandelt die Behandlung von leeren und ungültigen Stimmzetteln, der zweite die Frage eines möglichen Gleichstandes von Ja- und Nein-Stimmen in einem Kanton bei einer eidgenössischen Abstimmung, während der dritte eine Regel für die Neuauszählung der Stimmen im Falle eines knappen Ergebnisses einer solchen Abstimmung aufstellt. Auf jeden dieser Absätze wird später in der eigentlichen Kommentierung (Kap. II) eingegangen.
6 Zuvor kann in Bezug auf die Bedeutung der Bestimmung im Allgemeinen auf das verwiesen werden, was bereits in den Erläuterungen zu den Artikeln 10, 10a und 11 gesagt wurde, nämlich dass angesichts der Bedeutung von Volksabstimmungen im verfassungsrechtlichen und politischen System der Schweiz mit seinem sehr hohen Anteil an direkter Demokratie die Regeln für die Durchführung der Abstimmungen von grundlegender Bedeutung sind. Es kann auch auf die Ausführungen im Kommentar zu Art. 12 verwiesen werden, denn wie dieser ist auch Art. 13 der Dimension der Wahlfreiheit zuzuordnen, die in Art. 34 BV garantiert ist. - die das Recht betrifft, dass kein Abstimmungsergebnis "anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten ausdrückt", das Recht, mit anderen Worten, auf die korrekte Ermittlung und Feststellung der Ergebnisse oder, um es mit den Worten des Bundesgerichts zu sagen, ein "Recht auf eine ordnungsgemässe Durchführung der Abstimmung [...] sowie das Recht auf eine genaue und präzise Auszählung der Stimmen". Wie bereits im Zusammenhang mit Art. 12 erwähnt, ergibt sich aus diesem Recht ein Anspruch auf Genauigkeit bei der Qualifizierung, Sortierung und Zählung der Stimmzettel, die sorgfältig zwischen ungültigen oder ungültigen, leeren und gültigen Stimmzetteln unterscheiden und diese trennen müssen, wie dies im Übrigen auch Art. 14 BPR vorschreibt, auf den noch zurückzukommen sein wird.
7 Alle Kantone haben somit für ihren Bereich, wenn auch in recht unterschiedlicher Form, ähnliche Bestimmungen wie Art. 13, die sich mit dem Schicksal der leeren und ungültigen Stimmzettel sowie, wenn auch seltener, mit der Neuauszählung bei einem knappen Ergebnis befassen.
II. Kommentar
A. Absatz 1: Das Schicksal der leeren und ungültigen Stimmzettel.
1. Die Bedeutung der Regel
8 Abs. 1, der aus der ursprünglichen Fassung von 1976 stammt, stellt also die Regel auf, dass "leere und ungültige Stimmzettel bei der Feststellung [oder besser: Ermittlung] des Abstimmungsergebnisses nicht berücksichtigt werden". In der Botschaft des Bundesrates wurde die ratio legis dieser Regel wie folgt erläutert:
"Eine Verfassungsänderung tritt in Kraft, wenn die Mehrheit der Stimmenden und die Mehrheit der Kantone die Vorlage angenommen haben (Art. 123 BV). Ein Bundesgesetz oder ein allgemeinverbindlicher Beschluss ist angenommen, wenn sich die Mehrheit der Stimmenden dafür ausgesprochen hat. Die massgebende (absolute) Mehrheit wird anhand der Anzahl der abgegebenen gültigen Stimmzettel festgestellt. Leere und ungültige Stimmzettel zählen nicht mit".
9 Präziser ausgedrückt bedeutet die Regel des Art. 13 Abs. 1 also, dass ungültige und leere Stimmzettel nicht bei der Feststellung des Abstimmungsergebnisses, sondern bei der Ermittlung dieses Ergebnisses, d.h. der Feststellung der Mehrheit, die den zur Abstimmung gestellten Gegenstand annimmt oder ablehnt, nicht berücksichtigt werden, wobei zu diesem Zweck nur die (nicht ungültigen) Stimmzettel mit einem "Ja" oder "Nein" berücksichtigt werden.
10 Es muss also sorgfältig zwischen zwei Dingen unterschieden werden: die Zählung der ungültigen und leeren Stimmzettel bei der Feststellung der Ergebnisse einer Abstimmung, wobei die ungültigen und leeren Stimmzettel, wie übrigens in Art. 14 Abs. 1 BPR, beide Gegenstand einer separaten Zählung im Abstimmungsprotokoll sein müssen, einerseits; und andererseits die Berücksichtigung dieser ungültigen und leeren Stimmzettel bei der Bestimmung und Berechnung der Mehrheit, die über das Abstimmungsergebnis entscheidet, d.h. über die Annahme oder Ablehnung des Abstimmungsgegenstandes. Genau diese Berücksichtigung, und nur diese, wird jedoch durch Art. 13 Abs. 1 BPR ausgeschlossen.
11 Wie bereits erwähnt, gilt diese Regel nur für (eidgenössische) Abstimmungen und nicht für Wahlen, für die es im Bundesrecht andere Regeln gibt.
12 Während die Regel, dass ungültige Stimmzettel bei der Ermittlung des Abstimmungsergebnisses nicht berücksichtigt werden, in Bezug auf ungültige Stimmzettel ziemlich offensichtlich ist, ist sie in Bezug auf leere Stimmzettel vielleicht a priori weniger offensichtlich. Zumindest wird sie manchmal von denjenigen diskutiert oder bekämpft, die sich für die Berücksichtigung der "weißen Wahl" einsetzen, eine Bewegung, die in Frankreich insbesondere am Rande der Präsidentschaftswahlen 2017 für Diskussionen gesorgt hat, aber auch in der Schweiz auf ein gewisses Echo gestoßen ist, auch wenn die Bewegung anscheinend etwas an Schwung verloren hat. Die Frage verdient daher einen kurzen Exkurs.
2. Exkurs: Die Frage der Berücksichtigung der "weißen Stimme".
13 Die Aktivistinnen und Aktivisten, die sich für die Anerkennung der leeren Stimmzettel einsetzen, die in ihren Augen als Proteststimme aufgefasst werden kann, sind der Ansicht, dass die leeren Stimmzettel bei den Ergebnissen von Abstimmungen und Wahlen berücksichtigt werden sollten. Eine solche undifferenzierte Forderung erfordert jedoch mehrere Bemerkungen.
14 Zunächst einmal ist die Forderung unproblematisch, wenn es nur darum geht, die leeren Stimmen oder Stimmzettel zu zählen und ihre Anzahl mit der Verkündung oder Veröffentlichung der Ergebnisse bekannt zu geben. In der Schweiz ist sie, wie bereits erwähnt, bereits allgemein konkretisiert. Auf Bundesebene sieht das Gesetz über die politischen Rechte nämlich sowohl bei Abstimmungen als auch bei der Wahl des Nationalrats vor, dass im Protokoll "die Zahl der leeren Stimmzettel" bzw. "die Zahl der [...] leeren Stimmzettel" und "die Zahl der leeren Stimmen" angegeben wird. Die Zahl der leeren und ungültigen Stimmzettel wird übrigens seit jeher in der Veröffentlichung der Abstimmungsergebnisse nach Kantonen und insgesamt angegeben.
15 Wenn es hingegen darum geht, die leeren Stimmen bei der Ermittlung des Ergebnisses selbst zu berücksichtigen, ist die Forderung nur teilweise zulässig und umsetzbar: Bei Mehrheitswahlen mit zwei Wahlgängen ist dies ohne große Schwierigkeiten möglich, da es dort durchaus möglich ist, die leeren Stimmen bei der Berechnung des absoluten Mehrs im ersten Wahlgang zu berücksichtigen, was dazu führt, dass dieses absolute Mehr erhöht und damit schwieriger zu erreichen ist. Dies ist eine politische Entscheidung, die einige Kantone für die Wahl ihrer Regierung oder sogar für alle Wahlen nach dem Mehrheitswahlrecht mit zwei Wahlgängen getroffen haben. Dies ist zum Beispiel in den Kantonen Waadt und Genf der Fall. Aber, wie wir gesehen haben, ist dies beim Bund für die Wahl des Bundesrates nicht der Fall, obwohl eine solche Berücksichtigung 2015-2016 im Wege einer Motion, die später zurückgezogen wurde, gefordert worden war.
16 Es erscheint viel heikler - um nicht zu sagen unzulässig -, leere Stimmzettel bei anderen Wahlen (Mehrheitswahlen mit einem Wahlgang, bei denen die relative Mehrheit ausreicht, oder auch Verhältniswahlen) zu berücksichtigen, und noch weniger zulässig ist dies bei Abstimmungen über einen konkreten Gegenstand, Abstimmungen, deren Ausgang per definitionem binär ist und auf ein Ja oder ein Nein hinausläuft. Eine Berücksichtigung der leeren Stimmen bei der Ermittlung des Ergebnisses wäre dann nur möglich, indem sie entweder als "Nein"- oder als "Ja"-Stimmen gezählt werden, was in beiden Fällen nicht dem Willen derjenigen entspricht, die leer gestimmt haben, und darüber hinaus gegen den Grundsatz der Gleichheit von "Ja"- und "Nein"-Stimmen verstößt. Oder sollte man, wie manchmal vorgeschlagen wird, vorsehen, dass ein bestimmter Anteil an leeren Stimmen dazu führt, dass die Wahl für ungültig erklärt wird, was dazu führt, dass der Status quo zementiert oder, wenn es sich um Wahlen handelt, Blockademechanismen geschaffen werden.
17 Man muss also zugeben - was offensichtlich ist -, dass zumindest bei Abstimmungen Personen, die "weiß" (oder "ungültig") wählen, zwar an der Abstimmung teilnehmen, aber nur formell und nicht materiell: Ihre Stimme kann und muss als solche gezählt werden, aber sie darf nicht bei der Ermittlung des Ergebnisses berücksichtigt werden. Dies ist im Bundesrecht der Fall.
18 Dies ist im Übrigen auch in fast allen Kantonen der Fall, allerdings mit einer Ausnahme, die es zu erwähnen gilt. Im Kanton Wallis wird nämlich Art. 106 der Verfassung vom 8. März 1907, der für Verfassungsrevisionen die "absolute Mehrheit der an der Abstimmung teilnehmenden Bürger" verlangt, bis heute dahingehend interpretiert, dass leere Stimmen als "Nein"-Stimmen zu werten sind, was unter dem Aspekt der Freiheit und Gleichheit der Abstimmung problematisch ist. Nachdem die Walliser Verfassungsgebende Versammlung zunächst dieselbe Regel übernommen hatte, verzichtete sie schließlich darauf und kehrte in ihrem Entwurf für die neue Kantonsverfassung vom 25. April 2023 zur Lösung der "absoluten Mehrheit der gültigen Stimmen" zurück.
B. Absatz 2: Der Fall der Gleichheit von "Ja"- und "Nein"-Stimmen in einem Kanton.
19 Der zweite Absatz von Art. 13, der 1996 hinzugefügt wurde und den die Kammern unverändert aus den Vorschlägen des Bundesrats übernahmen, sieht vor, dass "[w]enn ein Gegenstand in einem Kanton die gleiche Anzahl von Ja- und Nein-Stimmen erhält, gilt dieser als abgelehnt". In der Botschaft des Bundesrates wurde diese neue Bestimmung wie folgt kommentiert:
"Mit Absatz 2 (neu) soll klargestellt werden, dass ein Kanton, in dem eine Abstimmungsvorlage die gleiche Anzahl von Ja- und Nein-Stimmen erhält, als abgelehnter Kanton gilt. Zur Erinnerung: Die Bundesversammlung hatte sich im Zusammenhang mit dem Ergebnis des Kantons Schwyz bei der Volksabstimmung vom 4. Mai 1913 über den Verfassungsartikel betreffend Epidemien und Tierseuchen - 1074 Ja gegen 1074 Nein - für berechtigt gehalten, das Ergebnis entschieden für ungültig zu erklären (BBl 1913 III 479 und AS 29 [1913] 177 f.), obwohl sie sich an den Sinn der Verfassung hätte halten und den Kanton Schwyz zu den Kantonen zählen müssen, die den Text verworfen haben. Art. 123 Abs. 1 BV verlangt, dass die Mehrheit der Kantone einer Verfassungsrevision zugestimmt hat."
20 Die so - aufgrund eines Irrtums, der allerdings viel älter ist - im Gesetz verankerte Regel oder Präzisierung der Bundesversammlung war in der Tat nicht notwendig, da, wie der Bundesrat ausführt, bereits Art. 123 Abs. 1 der alten Bundesverfassung vorsah, dass eine Verfassungsrevision nur in Kraft treten konnte, wenn sie von der doppelten Mehrheit von Volk und Ständen angenommen wurde. Die neue Verfassung ist in Art. 142 noch expliziter und umfassender, indem sie festhält, dass "[d]ie dem Volk zur Abstimmung unterbreiteten Erlasse mit der Mehrheit der Stimmenden angenommen werden" (Abs. 1) und dass "[d]ie dem Volk und den Ständen zur Abstimmung unterbreiteten Erlasse angenommen sind, wenn die Mehrheit der Stimmenden und die Mehrheit der Kantone ihnen zustimmt" (Abs. 2), wobei in diesem Fall "[d]as Ergebnis der Volksabstimmung in einem Kanton die Stimme dieses Kantons darstellt" (Abs. 3). Da die in einem solchen Fall der Abstimmung über einen konkreten Gegenstand erforderliche Mehrheit, d. h. die absolute Mehrheit, die Hälfte plus eine der (gültig) abgegebenen Stimmen voraussetzt, bedeutet ein Gleichstand der "Ja"- und "Nein"-Stimmen in einem Kanton definitionsgemäß in gewisser Weise, dass diese Mehrheit nicht erreicht wird, so dass der zur Abstimmung stehende Gegenstand in dem betreffenden Kanton als abgelehnt zu betrachten ist.
21 Im Übrigen sei daran erinnert, dass die Situation bei Abstimmungen mit doppeltem Mehr bei Stimmengleichheit der Kantone auf Bundesebene dieselbe ist, d. h. wenn ein zur Abstimmung gestellter Gegenstand von 11 ½ Kantonen angenommen und von 11 ½ Kantonen abgelehnt wird: Da in diesem Fall das absolute (Stände-)Mehr nicht erreicht wird, ist der Gegenstand abgelehnt, ein Fall, der in der Geschichte bislang zweimal eingetreten ist, nämlich 1866 und 1975.
22 Schließlich sei daran erinnert, dass die Situation bei Stimmengleichheit in einer Wahl anders ist, wo oft ein Losentscheid vorgesehen ist, was bei Abstimmungen nicht der Fall ist.
C. Absatz 3: Die Frage der Neuauszählung
23 Der dritte Absatz von Art. 13 wurde, wie bereits erwähnt, im Jahr 2014 hinzugefügt. Ziel und Zweck dieser Ergänzung war es, eine neue Regel für die Neuauszählung von Stimmen im Falle eines knappen oder sehr knappen Abstimmungsergebnisses aufzustellen. Wie aus der Botschaft des Bundesrates hervorgeht, sollte die Neuerung in Wirklichkeit auf eine ebenfalls neue Rechtsprechung des Bundesgerichts reagieren - und dieser entgegenwirken -, das in einem Urteil aus dem Jahr 2009, gestützt auf einen Teil der Lehre, festgestellt hatte, dass "ein sehr knappes Abstimmungsergebnis als "Unregelmäßigkeit" im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. d BPR behandelt werden [muss]". Mit anderen Worten: Laut diesem Urteil, das sich auf die eidgenössische Abstimmung vom 17. Mai 2009 über den biometrischen Pass bezog, musste ein sehr knappes Abstimmungsergebnis zu einer Neuauszählung führen, die gewissermaßen automatisch erfolgte, ohne dass Unregelmäßigkeiten bei der Ermittlung des Ergebnisses glaubhaft gemacht werden mussten. Das Urteil des Bundesgerichts stellte somit eine Abkehr von der bisherigen Praxis der Bundesbehörden und des Bundesgerichts selbst dar, wonach ein knappes Ergebnis allein noch keine "Unregelmäßigkeit" im Sinne von Art. 77 BPR darstellte, die zu einer Neuauszählung führen würde, eine Praxis, die auch bei der Verabschiedung des neuen Gesetzes über die politischen Rechte im Jahr 1976 bestätigt wurde.
24 Die Idee des 2014 neu hinzugefügten Absatzes 3 bestand also darin, diese Rechtsprechung rückgängig zu machen und "eine Rückkehr zum Willen des historischen Gesetzgebers" zu ermöglichen und so "die mit dem Urteil des Bundesgerichts verbundene Rechtsunsicherheit zu beseitigen", das im Übrigen "die Grenze zwischen einem 'knappen Ergebnis' und einem 'sehr knappen Ergebnis' nicht präzisierte". Die Botschaft des Bundesrates betonte im Übrigen die konzeptionellen und praktischen Schwierigkeiten, die die neue Rechtsprechung des Bundesgerichts aufwerfen könnte:
"Die These, wonach ein knappes Ergebnis mit einer Unregelmässigkeit gleichzusetzen sei, erscheint zweifelhaft: Ein sehr knappes Ergebnis, sei es auf kantonaler oder auf Bundesebene, zeigt, dass eine Vorlage sehr umstritten ist. Daraus abzuleiten, dass es das Ergebnis von Unregelmäßigkeiten ist, verkennt, dass es gerade die sehr kontroversen Themen sind, die die Verantwortlichen in den Wahllokalen und die Stimmenzähler gegenseitig aufmerksamer auf mögliche Manipulationen machen. Auch die Medien sind in solchen Fällen besonders wachsam. Außerdem kann es durchaus sein, dass ein sehr knappes Ergebnis auf Bundesebene die Summe von klaren, aber sehr gegensätzlichen kantonalen Ergebnissen ist. Wie sollte die Neuauszählung in einem solchen Fall zentralisiert werden? Wer sollte sie durchführen und wann? Der Personal-, Zeit- und Platzaufwand für eine Nachzählung, die in der ganzen Schweiz zur gleichen Zeit gewährleistet sein sollte und deren Teilergebnisse gleichzeitig bekannt gegeben werden sollten, darf nicht unterschätzt werden, damit es nicht zu einer Kaskade von Zweifeln, Spekulationen und Verdächtigungen kommt, die nur weitere Beschwerden auslösen würde. Außerdem: Wie sollten die Kantone, die für die Stimmenauszählung ein Milizsystem eingeführt haben, in kürzester Zeit genügend Personal aufbieten können? Andernfalls würde das Ergebnis der Wahl wochenlang ungewiss bleiben. Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV muss staatliches Handeln verhältnismässig sein. Die Nachzählung des Ergebnisses einer knappen kantonalen Abstimmung durch die Bundesbehörde bei Fehlen von Indizien, die auf eine Unregelmässigkeit hindeuten, wäre daher nur dann mit diesem Grundsatz vereinbar, wenn das Ergebnis auch auf Bundesebene äusserst knapp ausfiele."
25 In Anbetracht dieser Argumentation führte der Bundesrat weiter aus:
"Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates wollte dem Bundesgericht nicht in seinem Versuch folgen, ein "sehr knappes" Wahlergebnis mit einer Unregelmäßigkeit gleichzusetzen [...]. Sie möchte vielmehr, dass der vom historischen Gesetzgeber geäußerte Wille (Stimmen werden nur dann nachgezählt, wenn schlüssige Indizien auf eine Unregelmäßigkeit hindeuten) respektiert wird. Sie will sicherstellen, dass dies auch in Zukunft so bleibt. Angesichts des Bundesgerichtsurteils bietet sich daher die ausdrückliche Verankerung des Willens des Gesetzgebers im Gesetz an. Ergänzend dazu sollte eine gesetzliche Grundlage für die Beobachtung des ordnungsgemässen Ablaufs von Abstimmungen geschaffen werden (siehe unten, Kommentar zu Art. 85 BPR)".
26 Tatsächlich sah der Revisionsentwurf von 2013 parallel und gewissermaßen als Ausgleich für die Verschärfung der Nachzählungsregel auch die Einführung eines neuen Art. 85 des Gesetzes über die politischen Rechte über die "Beobachtung der Abstimmungen" vor. Diese Bestimmung sollte die Kantone unter anderem dazu verpflichten, Regeln für die Beobachtung von Abstimmungen vorzusehen. Der Mehrheit der Nationalratskommission folgend, die eine Streichung vorgeschlagen hatte, übernahmen die Räte diese Bestimmung jedoch nicht, und zwar trotz des langen Widerstands des Ständerats, der dem Bundesrat folgen wollte und sich erst nach langen Debatten und einem Lippenbekenntnis im dritten Wahlgang der Streichung anschloss.
27 Die Lehre war ihrerseits gespalten in der Frage der Neuauszählung sowie dieser von der Bundesversammlung beschlossenen "Rückkehr zur früheren Praxis", die einige für verfassungsrechtlich fragwürdig hielten, genauer gesagt im Hinblick auf ihre Übereinstimmung mit Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung. Die Lösung erscheint jedoch insofern nicht unvernünftig, als knappe oder sehr knappe Ergebnisse von Volksabstimmungen zwar nicht häufig, aber auch nicht extrem selten sind, insbesondere in der jüngsten Vergangenheit: Laut der von einer Autorin im Jahr 2021 erstellten Statistik ergaben von den 637 eidgenössischen Volksabstimmungen, die zwischen 1848 und 2020 stattfanden, fünf ein Ergebnis zwischen 49,9% und 50,1% (alle zwischen 2000 und 2020), elf ein Ergebnis zwischen 49,5% und 50,5% und vierzehn ein Ergebnis zwischen 49% und 51%. Wie die Autorin betont: "Der demokratische Prozess bringt die Möglichkeit mit sich, dass Abstimmungen zu knappen Ergebnissen führen, die akzeptiert werden müssen und nicht wegen eines noch so geringen Stimmenunterschieds in Frage gestellt werden dürfen".
28 Jedenfalls hatte das Bundesgericht einige Monate vor dem Inkrafttreten des neuen Absatzes 3 am 1. November 2015 die Gelegenheit, sich in einem Urteil vom 19. August 2015 zu einer anderen eidgenössischen Abstimmung, nämlich dem Referendum über das Radio- und Fernsehgesetz, über das am 14. Juni 2015 abgestimmt wurde, noch einmal zu dieser Frage zu äußern. Er ging damals ebenfalls selbst noch einmal zurück - unter anderem mit Verweis auf den bereits verabschiedeten, aber noch nicht in Kraft getretenen neuen Art. 13 Abs. 3 BPR - und stellte klar, dass sich eine Nachzählungspflicht bei einem sehr knappen Ergebnis nur dann direkt aus Art. 34 Abs. 2 der Verfassung ergibt, wenn die sich beschwerende Bürgerin oder der Bürger konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder ein rechtswidriges Verhalten der Behörde vorbringen kann; die bloße Tatsache, dass das Ergebnis (sehr) knapp ausgefallen ist, reicht dafür nicht aus.
29 Damit ist nunmehr auch bundesrechtlich klargestellt, dass ein knappes oder sehr knappes Ergebnis an sich noch kein Grund für eine Neuauszählung ist: Es muss, wie es im Wortlaut von Art. 13 Abs. 3 heißt, noch "glaubhaft gemacht worden sein, dass Unregelmäßigkeiten aufgetreten sind und dass diese nach Art und Umfang das Ergebnis auf Bundesebene erheblich beeinflussen konnten".
30 In den Kantonen ist dies mitunter anders, wobei einige von ihnen bei knappen oder sehr knappen Ergebnissen ein Recht auf Neuauszählung anerkennen, und zwar unabhängig davon, ob es Hinweise oder Verdachtsmomente für Unregelmäßigkeiten gibt. So sieht beispielsweise Art. 27 des Gesetzes über die politischen Rechte des Kantons Bern vor, dass die "Stimmen neu gezählt werden, wenn das Ergebnis einer Abstimmung [...] sehr knapp ist" (Abs. 1) und präzisiert, dass das "Ergebnis einer Abstimmung als sehr knapp gilt, wenn die Differenz zwischen Ja- und Nein-Stimmen 0,1 Prozent oder weniger der gültig abgegebenen Stimmen beträgt. [...]" (Abs. 2, erster Satz). Einige andere Kantone (wie Graubünden, Schaffhausen, Zürich und St. Gallen) kennen ähnliche Regelungen teils mit unterschiedlichen Schwellenwerten (oft zwischen 0,1 und 0,3 Prozent), teils ohne Angabe eines Schwellenwertes; die Mehrheit der Kantone hält sich jedoch an eine ähnliche Regel wie das Bundesrecht, nämlich dass ein knappes oder sehr knappes Ergebnis nicht ausreicht, sondern Hinweise auf Unregelmäßigkeit(en) notwendig sind, um eine Neuauszählung zu rechtfertigen.
31 In Bezug auf das Bundesrecht müssen also Hinweise oder Verdachtsmomente auf Unregelmäßigkeiten vorliegen, um eine Neuauszählung zu rechtfertigen, und die Art und das Ausmaß der Unregelmäßigkeiten müssen das Ergebnis auf Bundesebene erheblich beeinflussen können. Laut Rechtsprechung handelt es sich bei diesen Unregelmäßigkeiten um solche, die die Auszählung der Stimmen und die Stimmenauszählung betreffen, für die also "konkrete Hinweise auf eine fehlerhafte Auszählung oder ein gesetzeswidriges Verhalten des zuständigen Organs" vorliegen müssen. Das Bundesgericht hat klargestellt, dass die Anforderungen an den Nachweis solcher Unregelmäßigkeiten umso geringer sind, je knapper das Abstimmungsergebnis ausfällt. In jedem Fall aber reichen selbst bei einem knappen Ergebnis bloße Hinweise auf bereits korrigierte Fehler nicht aus, um eine Neuauszählung zu rechtfertigen, solange sich diese Fehler im Rahmen der üblichen kleinen Zähl- und Übertragungsfehler bewegen, die bei jeder Auszählung vorkommen, und nicht auf besondere Ereignisse hindeuten, die geeignet sind, das Ergebnis zu beeinflussen.
32 Was die Art oder die Schwere und das Ausmaß dieser Unregelmäßigkeiten betrifft, die so beschaffen sein müssen, dass sie "das Ergebnis auf Bundesebene erheblich beeinflussen konnten", ist die Frage der Neuauszählung von den Fragen der Wiederholung einer Abstimmung, die in einer Versammlung oder Landsgemeinde stattgefunden hat, sowie der Annullierung einer Abstimmung, auch hier in beiden Fällen aufgrund von festgestellten Unregelmäßigkeiten, zu unterscheiden. In Bezug auf die Annullierung von Abstimmungen sei daran erinnert, dass nach der Rechtsprechung "[l]orsque que des irrég irrégularités sont constatées dans le dépouille d'un vote, la vote n'est annulé que à la double condition que la violation constatée est grave et qu'elle pu avoir eu une influence sur le résultat du vote. Dabei sind insbesondere der Stimmenabstand, die Schwere des Verfahrensfehlers und seine Bedeutung für die Abstimmung insgesamt zu berücksichtigen. Erscheint die Möglichkeit eines anderen Ergebnisses für den Fall, dass das Verfahren nicht fehlerhaft gewesen wäre, so gering, dass sie nicht ernsthaft in Betracht gezogen werden kann, ist von einer Annullierung der Abstimmung abzusehen; andernfalls ist der Mangel als erheblich anzusehen und die Abstimmung für ungültig zu erklären. Wenn der Stimmenunterschied sehr deutlich ist, sind nur schwerwiegende Unregelmäßigkeiten geeignet, die Gültigkeit des Abstimmungsergebnisses in Frage zu stellen".
33 Was die Neuauszählung betrifft, und da es sich um eine eidgenössische Abstimmung handelt, müssen die möglichen Unregelmässigkeiten, wie der Text von Art. 13 Abs. 3 BPR besagt, geeignet gewesen sein, das Ergebnis der Abstimmung "auf eidgenössischer Ebene" zu beeinflussen. Mit anderen Worten, selbst wenn solche Unregelmäßigkeiten an sich eine Neuauszählung in einem Kanton (oder in zwei oder einigen Kantonen) rechtfertigen könnten, in dem das Ergebnis hypothetisch knapp war, besteht nach Art. 13 Abs. 3 kein Grund für eine Neuauszählung, sobald das Ergebnis auf Bundesebene eindeutig ist. Hier findet sich also der bereits erwähnte Gedanke der Verhältnismäßigkeit wieder: Eine Neuauszählung des "knappen kantonalen Wahlergebnisses durch die Bundesbehörde [...] wäre [...] mit diesem Grundsatz [der Verhältnismäßigkeit] nur dann vereinbar, wenn das Ergebnis auch auf Bundesebene äußerst knapp ausfiele".
34 Dennoch wirft diese Bestimmung eine kleine Auslegungsschwierigkeit im Hinblick auf Art. 79 BPR auf, insbesondere Abs. 2 und 2bis, Bestimmungen, die vor der Einführung von Art. 13 Abs. 3 entstanden sind und die Zuständigkeiten und Befugnisse der erstinstanzlichen Beschwerdeinstanz, d. h. der Kantonsregierung, bei Abstimmungsstreitigkeiten behandeln. Gemäß Art. 79 Abs. 2, der aus der ursprünglichen Fassung des Gesetzes aus dem Jahr 1976 stammt, "trifft [die Kantonsregierung], wenn sie infolge einer Beschwerde oder von Amts wegen Unregelmäßigkeiten feststellt, so weit wie möglich vor dem Abschluss des Wahl- oder Abstimmungsvorgangs die Maßnahmen, mit denen die festgestellten Mängel behoben werden können". Abs. 2bis, der bei der Revision vom 18. März 1994 eingeführt wurde, präzisierte bereits, dass jedoch die "Kantonsregierung die Beschwerde ohne weitere Prüfung der Angelegenheit abweist, wenn sie feststellt, dass die geltend gemachten Mängel weder von solcher Art noch von solcher Bedeutung sind, dass sie das Hauptergebnis der Abstimmung oder der Wahl entscheidend beeinflussen konnten" (Abs. 2bis). Obwohl diese Bestimmung in der Botschaft nicht erläutert wurde, basierte sie wahrscheinlich bereits auf dem Gedanken der Verhältnismäßigkeit. Es bleibt jedoch fraglich, ob Art. 13 Abs. 3 nur Fälle von Nachzählungen durch die Bundesbehörde regelt und ob eine Kantonsregierung auf der Grundlage von Art. 79 Abs. 2 nicht eine Nachzählung anordnen könnte oder gar müsste, wenn sie im Kanton schwerwiegende oder massive Unregelmässigkeiten feststellt, die das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in den Kanton erschüttern könnten, und zwar auch dann, wenn das Abstimmungsergebnis auf Bundesebene unzweifelhaft zu sein scheint. Oder wenn im Gegenteil Art. 13 Abs. 3 allein und zusätzlich zu Art. 79 Abs. 2bis die Kompetenzen der Kantonsregierung weiter einschränkt und in einem solchen Fall auch eine Nachzählung durch die kantonale Behörde ausschliesst.
35 Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Abstimmungen die Abstimmung wiederholt werden muss, wenn das Ergebnis einer Abstimmung sehr knapp ausfällt, eine Neuauszählung der Stimmen aber nicht oder nicht mehr möglich ist, weil beispielsweise die Stimmzettel (teilweise) vernichtet wurden.
36 Der Rechtsweg für eine allfällige Neuauszählung ist bei einer eidgenössischen Abstimmung gemäss Art. 77 und 80 BPR gegeben, d.h. Beschwerde bei der zuständigen Kantonsregierung innert drei Tagen nach Bekanntwerden des Beschwerdegrundes (spätestens aber am dritten Tag nach der Veröffentlichung der Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt) und anschliessend innert fünf Tagen Beschwerde beim Bundesgericht gegen den kantonalen Entscheid, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, gemäss Art. 82 lit. c, 88 Abs. 1 lit. b und 100 Abs. 3 lit. b BGG.
Der Autor dankt Herrn Beat Kuoni, Jurist im Dienst "Politische Rechte" der Bundeskanzlei, für die aufmerksame Durchsicht dieses Beitrags und für seine wertvollen Anregungen.
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