I. Entstehungsgeschichte

1 Parteien traten in der Schweiz erst spät in Erscheinung, in der Bundesversammlung von 1848 gab es sie nicht. Gerade die kantonalen liberalen Bewegungen der 1830er Jahre wehrten sich dagegen als «Partei» bezeichnet zu werden, da der Begriff diskreditiert war.

Die Freisinnige Volkspartei wurde erst 1873 gegründet und die erste Fraktion in der Bundesversammlung, die «radikal-demokratische Gruppe der Bundesversammlung», konstituierte sich erst 1878. Der Bedarf nach Parteien entstand auch erst mit dem nachlassenden Einfluss der liberalen Elite im frühen Bundesstaat gegen Ende der 1870er Jahre. Die Politik war nun auf die Mitwirkung des Volkes angewiesen, doch das Volk war mehrheitlich nicht an Politik interessiert oder hatte nicht die Bildung und Musse, um sich für Politik zu interessieren. Die politischen Parteien sprangen in diese Lücke und unterstützten nun die politische Willensbildung des Stimmvolks. Die Bedeutung der Parteien nahm fortan parallel zur Bedeutung der Volksrechte zu, wenngleich gerade die Volksrechte dazu führten, dass die politischen Parteien in der Schweiz einen weniger grossen Einfluss auf staatliche Entscheidungen ausüben als in anderen Staaten.

2 Entsprechend waren die politischen Parteien auch für die Staatsrechtslehre lange Zeit kein Thema, da Gesetzgebung und Verfassungsrecht sie ignorierten.

«Das Staatsrecht aber mit seinen Pflichten und seinen Befugnissen weiß nichts von Parteien» schrieb Johann Caspar Bluntschli 1869 und meinte damit, dass die Normen des Staatsrechts nicht nach Parteien unterscheiden und die Institutionen und Ämter des Staates nicht nach Kriterien der Parteien ausgeübt werden dürften.

3 Die Bundesverfassung erwähnt die Parteien denn auch erst seit der Totalrevision im Jahre 1999.

Art. 137 bestimmt seither, dass die politischen Parteien an der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mitwirken. Wenngleich das formelle Verfassungsrecht die Parteien zuvor nicht erwähnte, so war es am Ende des 20. Jhd. selbstverständlich unbestritten, dass den politischen Parteien heute eine zentrale staatspolitische Funktion zukommt. Es mag mit einer nach wie vor verbreiteten Skepsis gegenüber einer verstärkten Parteienstaatlichkeit zusammenhängen, dass Art. 137 BV lediglich festhält, was ohnehin schon lange gilt. Der normative Gehalt der Verfassungsbestimmung ist denn auch eher gering. Die Lehre erachtet es als unzulässig, den politischen Parteien gestützt auf Art. 137 BV rechtliche oder finanzielle Vorteile zukommen zu lassen, welche über organisationsrechtliche Bestimmungen hinausgehen. Insbesondere kann Art. 137 BV nicht Grundlage für eine direkte Parteienfinanzierung sein, wenngleich etwa Hangartner befürchtete, Art. 137 werde dereinst gleichwohl als Grundlage für Finanzhilfen zugunsten der Parteien herangezogen.

4 Trotz der unklaren Tragweite von Art. 137 BV zog der Bundesrat diese Bestimmung heran, um – zusammen mit Art. 39 Abs. 1 BV – das in Art. 76a BPR vorgesehene Parteienregister zu begründen,

welches gleichzeitig einen neuen Titel im BPR bilden sollte. Der Skepsis gegenüber einer stärkeren Parteienstaatlichkeit war sich auch der Bundesrat bewusst, machte er in seiner Botschaft doch geltend, das Parteienwesen in nur «massvoller Weise» regeln zu wollen. Das Parteienregister sei nichts anderes als die konsequente Fortsetzung der Entscheidung des Verfassungsgebers, die Parteien in der BV zu verankern. Gleichzeitig verhehlte der Bundesrat aber nicht, dass ein Parteienregister die Voraussetzung jeder weiteren Art der Parteienregelung darstelle, womit Art. 76 BPR die Grundlage für weitere Regelungen der politischen Parteien bilden könnte. Die Regelungen zur Transparenz der Politikfinanzierung stützt der Bund nun aber im Wesentlichen auf Art. 39 Abs. 1 BV.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Allgemeines

5 Die praktische Bedeutung der Vorschrift ist bisher beschränkt, da die einzige Erleichterung, welche eine Registrierung mit sich bringt, darin besteht, dass die Partei unter gewissen Umständen von den Quoren nach Art. 24 Abs. 1 BPR entbunden ist.

Die Vorschriften über die Parteifinanzierung knüpfen nicht am Parteiregister an, sondern am Begriff der «in der Bundesversammlung vertretenen politischen Partei» (Art. 76b Abs. 1 BPR).

6 Die Bedeutung liegt wohl eher darin, dass ein Parteienregister, wenn man der Argumentation des Bundesrates folgen will, der logische nächste Schritt ist, welcher auf die Erwähnung der Parteien in Art. 137 BV zu folgen hat (vgl. schon oben N. 4). Auch das Bundesgericht folgte dieser Einschätzung und hielt mit Verweis auf Art. 137 und 147 BV fest, der Bundesgesetzgeber könne an die Registrierung von Parteien nach Art. 76a BPR auch Folgen knüpfen, welche sich nicht - wie die Erleichterung nach Art. 24 Abs. 3 und 4 BPR - auf Wahlen zu beschränken hätten. Das Register bilde die Grundlage für eine Parteienregelung «ganz allgemein».

7 Damit kann Art. 76a BPR in rechtspolitischer Hinsicht administrativer Anknüpfungspunkt für die ganze Thematik einer verstärkten Parteienstaatlichkeit bilden. Art. 137 BV bietet dafür aber keine Grundlage.

Die Lehre diskutiert denn auch mitunter, ob Art. 137 BV Verfassungsgrundlage für Transparenzregelungen der Parteienfinanzierung bilden könnte (vgl. schon oben N. 4).

8 Eine weitere Bevorzugung kommt den registrierten Parteien im Steuerrecht zu, denn nach Art. 33 Abs. 1 lit. i Ziff. 1 DBG und Art. 9 Abs. 2 lit. l Ziff. 1 StHG dürfen Mitgliederbeiträge und Zuwendungen an Parteien, welche im Parteienregister des Bundes eingetragen sind, von den Einkünften abgezogen werden. Das gleiche gilt jedoch auch für Parteien, welche in einem kantonalen Parlament vertreten sind oder in kantonalen Parlamentswahlen mindestens drei Prozent der Stimmen erreicht haben.

B. Rechtsvergleich

9 In den Kantonen gab es lange keine Pendants zum Parteienregister nach Art. 76a BPR.

Das Parteienregister des Bundes bezieht sich nur auf die Ausübung der politischen Rechte auf Bundesebene, wenngleich Art. 76a Abs. 1 lit. b für die Registrierungsmöglichkeiten von Parteien etwas inkonsequent auch auf deren Vertretung in den Kantonsparlamenten abstellt.

10 Seit dem Jahre 2009 kennt der Kanton Freiburg ein kantonales Parteienregister, wobei die Modalitäten weitgehend dem BPR nachempfunden sind.

Das Register geht auf eine Motion zurück, welche ein solches forderte, um die Parteien davon zu entlasten, jeweils eine Zahl von Unterschriften von Stimmberechtigten sammeln zu müssen für ihre Wahllisten. Ebenso hat der Kanton Waadt im Jahre 2021 mit der analogen Begründung wie der Kanton Freiburg ein solches Parteienregister eingeführt, welches sich für die Modalitäten ebenfalls an Art. 76a BPR orientiert.

III. Kommentierung des Normtextes

A. Voraussetzungen der amtlichen Registrierung (Abs. 1)

1. Definition der politischen Partei

11 Die amtliche Registrierung steht politischen Parteien offen.

In Übereinstimmung mit der Tatsache, dass die politischen Parteien bis zur Totalrevision der BV im Jahre 1999 nicht in der Verfassung erwähnt waren, war auch der Begriff der politischen Partei zuvor rechtlich nicht definiert (vgl. schon oben N. 3). Seltsamerweise definiert jedoch das BPR den wichtigen Begriff der politischen Partei nicht, sondern setzt ihn in Art. 76a BPR gewissermassen bereits voraus. Erst die VO der Bundesversammlung definiert die politische Partei als «Verein, der auf Grund seiner Statuten vornehmlich politische Zwecke verfolgt». Damit kommen von vornherein nur Vereine als politische Parteien i.S.v. Art. 76a BPR in Frage, weshalb die Definition zu Recht als zirkulär kritisiert wird.

12 Für die Frage, ob ein Verein vornehmlich politische Zwecke verfolgt, ist auf den Vereinszweck abzustellen, wie ihn die Statuten des Vereins definieren.

Der politische Zweck darf dabei wohl keinen blossen Nebenzweck des Vereins bilden, wobei die Unterscheidung zwischen Hauptzweck und Nebenzweck im Zivilrecht vor allem im Hinblick auf den wirtschaftlichen Nebenzweck verwendet wird und damit nicht ohne weiteres für den politischen Hauptzweck übernommen werden kann.

2. Rechtsform des Vereins

13 Die Konstituierung als Verein ist einerseits Begriffsmerkmal der politischen Parteien, wie sie Art. 2 VO Parteienregister

definiert. Andererseits ist die Rechtsform des Vereins i.S.v. Art. 60–79 ZGB eine Voraussetzung der amtlichen Registrierung gemäss Art. 76a Abs. 1 lit. a BPR. Da politische Parteien in der Schweiz seit jeher die Vereinsform wählen, mag diese Beschränkung der Gesellschaftsform unbestritten gewesen sein. Gleichwohl schliesst der Gesetzgeber damit jede andere Gesellschaftsform und Personenzusammenschlüsse aus, was eine Einschränkung der Vereinigungsfreiheit darstellt. Insbesondere im Falle der einfachen Gesellschaft wird in der Lehre mitunter vertreten, dass eine solche nicht per se ausgeschlossen werden sollte. Relevantes Kriterium scheint hier die Frage der Dauerhaftigkeit zu sein, was auch der Bundesrat in seiner Botschaft zur Revision des BPR mehrmals betonte.

3. Mindestzahl politischer Mandate

14 Voraussetzung der Registrierung ist zudem eine Mindestzahl an politischen Mandaten, was sowohl für die Dauerhaftigkeit als auch die Ernsthaftigkeit eines Vereins bzw. einer politischen Partei bürgen soll. Die Botschaft spricht etwas paternalistisch von «Versuchsballonen» und «Eintagsfliegen», welchen der Vorteil der Registrierung vorenthalten werden soll.

Art. 2 VO Parteienregister kann aber ohnehin nur Bedeutung für die Registrierung einer Partei beanspruchen und nicht für deren Bestehen. Gleichwohl knüpfen Bund und Kantone in steuerrechtlichen Normen bereits an den Eintrag im Parteienregister an, für die Frage, ob Zuwendungen an Parteien steuerlich abzugsfähig sind. Zumindest auf Bundesebene ist der Eintrag im Parteienregister aber nur eines unter mehreren alternativen Kriterien. Das Parteienregister sorgt gleichwohl für eine gewisse Abstufung zwischen relevanteren Parteien, welche über gewisse administrative und steuerliche Vorteile verfügen, und den übrigen Parteien.

15 Die politische Partei kann sich registrieren lassen, wenn sie entweder mit einem Mitglied im Nationalrat oder mit je drei Mitgliedern in drei verschiedenen Kantonsparlamenten vertreten ist. Diese Regelung bevorzugt Parteien, denen eine gewisse Bedeutung auf Bundesebene zukommt.

Das Mitglied des Nationalrats muss dabei nach Meinung des Bundesgerichts bereits als Vertreterin oder Vertreter der betreffenden Partei gewählt worden sein.

B. Unterlagen und Angaben (Abs. 2)

16 Für die Registrierung ist die Bundeskanzlei zuständig (Sektion Politische Rechte); diese führt das Parteienregister.

Das BPR erwähnt als Unterlagen und Angaben, welche der Verein einzureichen hat, ein Exemplar der rechtsgültigen Statuten, den statutarischen Namen und Sitz der Partei sowie die Namen und Adressen der präsidierenden und der geschäftsführenden Personen der Bundespartei. Die Bundeskanzlei hat zum Zweck der Anmeldung ein Formular erstellt, welches sich auf Art. 3 VO Parteienregister stützt und sowohl elektronisch als auch in Papierform kostenlos verfügbar ist.

C. Register und Parlamentsverordnung (Abs. 3)

17 Die Bundeskanzlei führt das Parteienregister, welches öffentlich ist und sowohl im Internet als auch vor Ort einsehbar ist;

aktuell sind darin 14 Parteien verzeichnet. Die Angaben im Internet sind gegenwärtig mit dem Hinweis versehen, dass die Angaben nur auf Antrag der Parteien aktualisiert werden. Da Art. 4 VO Parteienregister die Parteien aber einer umgehenden Meldepflicht in Bezug auf Änderungen der obligatorischen Angaben unterstellt, handelt es sich dabei nicht um einen Antrag der Parteien. Diese Meldepflicht wird durch die Rechtsfolge abgesichert, wonach Parteien ihre Erleichterung nach Art. 24 Abs. 3 und 4 BPR verlieren, wenn sie der Meldepflicht bis zum 1. Mai des Wahljahres nicht nachgekommen sind.

18 Die Verfügung der Bundeskanzlei über die Verweigerung des Eintrags ins Parteienregister ist direkt vor Bundesgericht anfechtbar.

19 Mit Art. 76a Abs. 3 BPR erteilt der Gesetzgeber der Bundesversammlung einen Auftrag, die Details des Registers in einer Parlamentsverordnung zu regeln. Der Bundesrat begründete dies mit einem Verweis auf Art. 163 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 2 BV.

Art. 164 Abs. 2 BV betrifft die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen, womit die Bundesversammlung also davon ausging, dass die VO Parteienregister nicht nur Vollzugsvorschriften enthalten sollte. Art. 164 Abs. 2 BV betrifft nämlich auch den Fall, dass sich die Bundesversammlung als Gesetzgeberin mittels einer Gesetzesdelegation die Kompetenz überträgt, eine Materie als Verordnungsgeberin zu regeln. Die Bundesversammlung ist diesem Auftrag nachgekommen, indem sie die VO Parteienregister erlassen hat.

Der Autor dankt Beat Kuoni für die Durchsicht des Textes und wertvolle Hinweise.

Materialien

Botschaft über eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 30. November 2001, BBl 2001 6401 (Botschaft BPR 2001).

Literaturverzeichnis

Biaggini Giovanni, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2017.

Bluntschli Johann Caspar, Charakter und Geist der politischen Parteien, Nördlingen 1869.

Feller Richard, Die Entstehung der politischen Parteien in der Schweiz, Schweizerische Zeitschrift für Geschichte 8 (1958), S. 433–449.

Glaser Andreas, §2 Der moderne Verfassungsstaat, IV. Verhältnis Staat-Gesellschaft, in: Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener (Hrsg.), Staatsrecht, 3. Aufl., Zürich et al. 2021.

Gruner Erich, Die Parteien in der Schweiz, 2. Aufl., Bern 1977 (zit. Gruner, Parteien).

Gruner Erich, 100 Jahre Wirtschaftspolitik. Etappen des Interventionismus in der Schweiz, Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik 100 (1964), S. 35–70 (zit. Gruner, Wirtschaftspolitik).

Hangartner Yvo, Bemerkungen zu Bundesgericht, I. öffentlichrechtliche Abteilung, 6.6.2003, Verein "Freies Forum Schweiz" c. Schweizerische Bundeskanzlei (1.A.91/2003), Verwaltungsgerichtsbeschwerde, BGE 129 II 305, AJP 2003, S. 1225–1227.

Lachenal François, Le parti politique, sa fonction de droit public (en particulier dans le droit public suisse), Basel 1944.

Rhinow René A., Parteienstaatlichkeit – Krisensymptome des demokratischen Verfassungsstaats?, VVDStRL 44, S. 84–109.

Riemer Hans Michael, Berner Kommentar, Die Vereine, Systematischer Teil und Kommentar zu Art. 60–79 ZGB, 3. Aufl., Bern 1990.

Schiess Rütimann Patricia M., Art. 137 BV, die politische Gleichheit und das Parteienregister, ZBl 107 (2006), S. 505–528 (zit. Schiess Rütimann, Gleichheit).

Schiess Rütimann Patricia M., Politische Parteien: Privatrechtliche Vereinigungen zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht, Bern 2011 (zit. Schiess Rütimann, Parteien).

Schiess Rütimann Patricia M., Kommentierung zu Art. 137 BV, in: Ehrenzeller Bernhard/Mastronardi Philippe/Schweizer Rainer J./Vallender Klaus A. (Hrsg.), St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich 2014 (zit. SGK-Schiess Rütimann).

Tschannen Pierre, Kommentierung zu Art. 137 BV, in: Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.) Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015 (zit. BSK-Tschannen).

Wyttenbach Judith/Wyss Karl-Marc, Kommentierung zu Art. 164 BV, in: Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.) Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015 (zit. BSK-Wyttenbach/Wyss).