I. Entstehungsgeschichte

1 Während das BPR für obligatorische Referenden seit seiner Einführung ausdrücklich vorsieht, dass der Bundesrat die Abstimmung anordnet (Art. 58 BPR)

, wurde eine entsprechende Bestimmung für das fakultative Referendum mit der Änderung vom 21.6.1996 in das BPR aufgenommen. Sie verankerte die bis dahin selbstverständliche Praxis. Die Neuordnung des Verfahrens für fakultative Referenden von 1996 bot Anlass, die gesetzlichen Bestimmungen zu komplettieren.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Allgemeines

2 Art. 59c weist dem Bundesrat die Kompetenz, aber auch die Pflicht zu, die Abstimmung über Erlasse anzuordnen, gegen die ein fakultatives Referendum zustande gekommen ist. Die Durchführung einer Volksabstimmung ist ein komplexes Vorhaben, an dem zahlreiche Akteure beteiligt sind. Während die Behörden in Bund, Kantonen und Gemeinden die Volksabstimmung vorbereiten und durchführen (Art. 10 Abs. 2 BPR), wirken insbesondere die politischen Parteien, Interessengruppen, die Medien und nicht zuletzt die Stimmberechtigten selbst an der öffentlichen Meinungsbildung und der Entscheidfindung mit. Die Anordnung der Volksabstimmung schafft Verbindlichkeit und Vorhersehbarkeit für alle Beteiligten.

3 Welche Vorlagen an welchem Termin zur Abstimmung kommen, ist politisch relevant und kann unter Umständen umstritten sein, da der Zeitpunkt und die Kombination der Vorlagen die Meinungsbildung und die Mobilisierung möglicherweise beeinflussen können. Die Anordnung ist daher nicht Sache einer Verwaltungsbehörde, sondern des Bundesrates als oberste leitende und vollziehende Behörde (Art. 174 BV). Die Zuständigkeit des Bundesrates ist bereits in Art. 10 Abs. 1^bis BPR angelegt. Welche Parameter für die Festlegung der Abstimmungsvorlagen bestimmend sind, wird entsprechend an anderer Stelle kommentiert.

4 Während Art. 10 BPR die Grundlagen für die Anordnung von Volksabstimmungen legt, verpflichten die besonderen Bestimmungen über die einzelnen direkt-demokratischen Institute den Bundesrat dazu, die Volksabstimmung anzuordnen: Art. 58 regelt dies für das obligatorische Referendum, Art. 59c für das fakultative Referendum und Art. 75a BPR für die Volksinitiative.

B. Rechtsvergleich

5 In den Kantonen liegt die Durchführung der Volksabstimmung ebenfalls in der Verantwortung der Regierung. Sie ordnet die Volksabstimmung an, wenn das fakultative Referendum zustande gekommen ist.

6 Die Kantone kennen anders als der Bund teilweise besondere Fristen, innerhalb derer die Abstimmung über einen Referendumserlass durchgeführt werden muss, falls das fakultative Referendum zustande kommt. So sieht der Kanton Freiburg beispielsweise vor, dass die Volksabstimmung innert 180 Tagen seit der Bekanntmachung des Zustandekommens im Amtsblatt stattfinden muss.

Im Kanton Basel-Stadt ist die Volksabstimmung spätestens ein Jahr nach der Beschlussfassung im Grossen Rat durchzuführen und in den Kantonen Waadt und Neuenburg hat der Staatsrat die Referendumsvorlage innert 6 Monaten seit Ablauf der Referendumsfrist zur Volksabstimmung zu bringen.

III. Kommentierung des Normtextes

A. Verfahren der Anordnung der Volksabstimmung

1. Zuständigkeiten

7 Art. 59c regelt die Pflicht des Bundesrates, die Volksabstimmung über einen Erlass anzuordnen, wenn das Zustandekommen des fakultativen Referendums durch die Bundeskanzlei festgestellt ist. Die Anordnung erfolgt auf Antrag der Bundeskanzlei. Diese hat nach Art. 3 Abs. 1 VPR die nach den gesetzlichen Vorschriften nötigen Massnahmen zu treffen, damit eidgenössische Volksabstimmungen durchgeführt werden können.

Die Bundeskanzlei informiert den Bundesrat jeweils über alle Vorlagen, die zur Abstimmung gebracht werden können, und schlägt ein bestimmtes «Abstimmungsmenü» vor.

2. Abstimmungsvorlagen und formelle Anordnung der Volksabstimmung

8 Die Anordnung der Volksabstimmung setzt voraus, dass das Referendum zustande gekommen ist. Der Bundesrat kann einen Erlass aber bereits zu einem früheren Zeitpunkt im Sinne von Art. 10 Abs. 1^bis BPR als Vorlage für einen Abstimmungstermin bestimmen. Diese Festlegung muss wenigstens vier Monate vor dem Abstimmungstermin stattfinden, entspricht aber noch nicht der formellen Anordnung der Volksabstimmung. Der Bundesrat beschliesst die Anordnung erst später und erlässt gleichzeitig ein Kreisschreiben an die Kantonsregierungen, das Instruktionen zur Vorbereitung und Durchführung der Volksabstimmung enthält. Zum Beispiel kündigte der Bundesrat am 15.2.2023 die Vorlagen für die Volksabstimmung vom 18.6.2023 an

und erliess am 12.4.2023 die Abstimmungsanordnung sowie das Kreisschreiben.

3. Abstimmungsvorlagen unter Vorbehalt

9 Die Festlegung der Abstimmungsvorlagen nach Art. 10 Abs. 1^bis BPR muss unter Vorbehalt erfolgen, wenn das Zustandekommen eines Referendums noch nicht feststeht. Das Vorgehen kommt in Betracht, wenn ein Referendum eben erst eingereicht wurde, die Einreichung unmittelbar bevorsteht oder allenfalls auch, wenn der Erlass an einem bestimmten Zeitpunkt in Kraft treten sollte. Ein Vorbehalt ist mit der formellen Anordnung nach Art. 59c auszuräumen. Der Anordnungsbeschluss sollte möglichst zeitnah zur Festlegung der Vorlagen, jedenfalls aber zu einem Zeitpunkt gefällt werden, in dem die Vorbereitungsarbeiten noch nicht zu weit fortgeschritten sind.

10 Unter Vorbehalt festgelegt wurden z.B. die Vorlagen für die Volksabstimmung vom 15.5.2022, weil die Referendumsfrist zu allen Erlassen noch lief.

. Nachdem die Bundeskanzlei das Zustandekommen der Referenden festgestellt hat, ordnete der Bundesrat die Abstimmung Mitte März formell an. Ein eindrückliches Beispiel ereignete sich im Zusammenhang mit der Volksabstimmung vom 25.11.2012: Der Bundesrat legte am 4.7.2012, d.h. an der letzten Sitzung vor der sitzungsfreien Zeit im Juli/August, fünf Vorlagen unter Vorbehalt fest. Die Referendumsfrist für einen der Erlasse endete am 5.7.2012 (Änderung des Tierseuchengesetzes) und für die anderen erst am 27.9.2012 (BG über die internationale Quellenbesteuerung und drei Bundesbeschlüsse über Steuerabkommen); sie lief in diesen vier Fällen gerade einmal seit rund zwei Wochen. Die ungewöhnlich frühe Festlegung der vier Steuervorlagen war dem geplanten Inkrafttreten per 1.1.2013 geschuldet. Dabei war bereits klar, dass die Erläuterungen noch vor dem Ende der Referendumsfrist produziert und das Gut-zum-Druck für die Stimmzettel bloss wenige Tage danach erteilt werden musste. Die Referenden kamen schliesslich nicht zustande. Dies führte zur sonderbaren Situation, dass sich der Stimmzettel auf bloss eine Vorlage bezog, während die Abstimmungsbroschüre fünf Vorlagen erläuterte. Die Volksabstimmung wurde erst am 11.10.2012 angeordnet, also rund sechs Wochen vor dem Abstimmungstermin, und damit zu einem Zeitpunkt, in dem die Materialauslieferung an die Kantone in der Regel bereits abgeschlossen ist. Das Vorgehen bei der Ansetzung der Volksabstimmung vom 25.11.2012 reizte den verfahrensrechtlichen Rahmen aus, wenn es ihn nicht gar überreizte. Es sollte keine Schule machen.

4. Keine gesetzlichen Fristenvorgaben

11 Das Gesetz gibt dem Bundesrat keine Frist vor, um die Abstimmung über einen Referendumserlass durchzuführen.

Die gesetzliche Regelung des Verfahrens unterscheidet sich in dieser Hinsicht von derjenigen der Volksinitiative. Für diese schreibt Art. 75a BPR dem Bundesrat vor, bis zu welchem Zeitpunkt die Volksinitiative Volk und Ständen zu unterbreiten ist. Ausserdem steckt Art. 165 Abs. 2 und 3 BV den zeitlichen Rahmen ab, innerhalb dessen dringliche Bundesgesetze zur Volksabstimmung zu bringen sind.

12 Nach der Lehre ist der Bundesrat nicht völlig frei, den Zeitpunkt für die Abstimmung über einen Erlass festzusetzen, gegen den das fakultative Referendum zustande gekommen ist. Dem Bundesrat wird zwar Ermessen zugestanden, doch muss er die Abstimmung innert angemessener Zeit durchführen und darf die Sache nicht willkürlich verschleppen.

B. Ausnahmen von der Anordnungspflicht

13 Gemäss der Botschaft des Bundesrates sollten in Art. 59c keine Ausnahmen geregelt werden.

In der Praxis gab es jedoch vereinzelt Fälle, in denen keine Abstimmung angeordnet wurde. Der Bundesrat nennt ein Beispiel aus den 1950er und eines aus den 1970er Jahren, bei denen die Volksabstimmung unterblieb, obwohl jeweils ein Referendum zustande kam. Solche Ausnahmen sind denkbar, wenn das Parlament auf einen verabschiedeten Beschluss zurückkommt.

14 Lehre und Rechtsprechung erachten es als zulässig, dass die Behörde, die den referendumspflichtigen Erlass beschlossen hat, diesen auch zurücknehmen kann, wenn er wegen veränderter Verhältnisse gegenstandslos geworden ist oder es aus anderen Gründen sinnlos wäre, ihn zur Volksabstimmung zu bringen.

Der Grundsatz gilt sowohl für obligatorische als auch für fakultative Referenden und ist im Kanton Genf explizit im Gesetz vorgesehen. Die politischen Rechte werden nicht verletzt, weil der zurückgenommene Erlass keine Rechtswirkungen entfaltet. Das Zurückkommen muss sich aber auf sachliche Gründe und nicht bloss auf Überlegungen der politischen Taktik stützen.

15 Falls ein referendumspflichtiger Erlass noch vor der Volksabstimmung geändert wird, untersteht der Änderungserlass grundsätzlich separat dem Referendum. Bei Erlassen, die dem obligatorischen Referendum unterstehen, kann es indes geboten sein, bloss über den geänderten Erlass abzustimmen.

Dies war beispielsweise im Umfeld der Finanzkrise der Fall: Die Bundesversammlung änderte die am 13.6.2008 beschlossene Zusatzfinanzierung der Invalidenversicherung mit dem Bundesbeschluss vom 12.6.2009, bevor die Volksabstimmung über den ursprünglichen Beschluss durchgeführt wurde; Volk und Stände stimmten danach bloss über den geänderten Bundesbeschluss ab.

16 In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist zu beachten, dass die Behandlung eines Referendumserlasses mit der Verabschiedung im Parlament abgeschlossen ist. Das Geschäft ist in den Räten nicht mehr hängig und kann nicht nochmals beraten werden. Sowohl die Aufhebung als auch die Änderung der Regelungen im Referendumserlass muss deshalb in einem neuen (Rechtsetzungs-)Verfahren erfolgen und mittels der üblichen parlamentarischen Instrumente nach Art. 71 ff. ParlG eingeleitet werden.

C. Absage bzw. Verschiebung angeordneter Volksabstimmungen

17 Für den Bundesrat kann sich in besonderen Lagen die Frage stellen, ob eine Volksabstimmung abgesagt bzw. verschoben werden muss. Unter welchen Bedingungen dies zulässig ist, wurde im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie diskutiert, nachdem der Bundesrat am 18.3.2020 beschloss, die auf den 17.5.2020 angesetzte Volksabstimmung nicht durchzuführen und den Anordnungsbeschluss vom 21.2.2020 aufzuheben.

Die Absage einer angeordneten Abstimmung war nicht präzedenzlos, aber doch ein unüblicher Vorgang.

18 Der Bundesrat vertritt die Auffassung, die Kompetenz der Anordnung der Volksabstimmung schliesse grundsätzlich auch die Möglichkeit ein, den Anordnungsbeschluss zu widerrufen.

Im Bund ist der Bundesrat die oberste vollziehende Behörde und verantwortlich, Volksabstimmungen ordnungsgemäss durchzuführen. Ist der Bundesrat dazu nicht in der Lage, sollte er die Volksabstimmung ultima ratio absagen respektive verschieben können. Im Gegensatz dazu wird in der Lehre die Auffassung vertreten, die allgemeine Vollzugskompetenz des Bundesrates sei keine ausreichende Basis und es bedürfe einer besonderen gesetzlichen Grundlage, um eine angesetzte Volksabstimmung abzusagen respektive zu verschieben.

19 In Umsetzung der Motion 20.3419 hat der Bundesrat im Dezember 2023 vorgeschlagen, die Absage oder Verschiebung einer angeordneten Volksabstimmung künftig ausdrücklich im BPR zu regeln.

Der Vorschlag fordert eine eingetretene oder unmittelbar drohende, schwere Störung der Willensbildung der Stimmberechtigten, der Stimmabgabe oder der Ergebnisermittlung, um eine angeordnete Abstimmung verschieben oder absagen zu können. Die Volksabstimmung soll dabei als angeordnet gelten, sobald der Bundesrat den formellen Anordnungsbeschluss getroffen hat. Solange die Abstimmungsvorlagen zwar festgelegt, die Abstimmung aber noch nicht formell angeordnet ist, wären die Hürden für eine Absage oder Verschiebung etwas tiefer – wenngleich der Ankündigung der Abstimmungsvorlagen bereits eine erhebliche politische Bindungswirkung zukommen dürfte.

D. Kein Rechtsschutz gegen den Anordnungsbeschluss

20 Die Anordnung der Volksabstimmung ist ein Akt des Bundesrates im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV und kann gerichtlich nicht angefochten werden.

Dank an Julien Fiechter und Raphael Casanova für das Gegenlesen des Beitrags.

Literaturverzeichnis

Biaggini Giovanni, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Auflage, Zürich 2017 (zit. Biaggini).

Boillet Véronique, Kommentierung zu Art. 58 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, verfügbar unter: https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr58, besucht am 30.1.2024.

Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die Verschiebung von Volkswahlen und Volksabstimmungen, ZBl 122 (2021), S. 591–613 (zit. Braun Binder/Glaser).

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Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Auflage, Zürich 2023 (zit. Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser).

Mahon Pascal, Kommentierung zu Art. 10 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, verfügbar unter: https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr10, besucht am 30.1.2024.

Materialienverzeichnis

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Bundeskanzlei, Vorentwurf vom 15.12.2023 der Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte, Vernehmlassung 2023/15, verfügbar unter: https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/2023/15/cons_1, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. BPR-Vorentwurf 2023).

Bundesratsbeschluss vom 21.3.2022 zur Volksabstimmung vom 15.5.2022, BBl 2022 666, verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2022/666/de, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. BRB vom 21.3.2022).

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Bundesratsbeschluss vom 11.10.2012 zur Volksabstimmung vom 25.11.2012, BBl 2012 8443, verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2012/1478/de, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. BRB vom 11.10.2012).

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Medienmitteilung vom 15.1.2020 «Abstimmungsvorlagen für den 17. Mai 2020», verfügbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-77779.html, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. Medienmitteilung vom 15.1.2020).

Medienmitteilung vom 12.1.2022 «Abstimmungsvorlagen für den 15. Mai 2022», verfügbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-86767.html, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. Medienmitteilung vom 12.1.2022).

Medienmitteilung vom 15.2.2023 «Abstimmungsvorlagen für den 18. Juni 2023», verfügbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-93074.html, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. Medienmitteilung vom 15.2.2023).

Kreisschreiben vom 16.11.1951 des Bundesrates an sämtliche Kantonsregierungen betreffend die Verschiebung der Volksabstimmung über den Bundesbeschluss betreffend Verlängerung der Geltungsdauer des Bundesbeschlusses über die Bewilligungspflicht für die Eröffnung und Erweiterung von Gasthöfen, BBl 1951 III S. 711, verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1951/3_711__/de, zuletzt besucht am 2.2.2024 (KRS 1951).

Kreisschreiben vom 12.4.2023 des Bundesrates an die Kantonsregierungen zur Volksabstimmung vom 18.6.2023, BBl 2023 971, verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2023/971/de, zuletzt besucht am 2.2.2024 (KRS 2023).